臺中高等行政法院裁定
106年度訴字第197號原 告 陳榮裕被 告 國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處代 表 人 蔡明哲上列當事人間有關林業事務事件，原告不服教育部中華民國106年4月27日臺教法㈢字第1060046783號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」同法第4條第1項及第5條第1項定有明文。準此可知，撤銷訴訟及課予義務訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提，否則，其起訴即屬不備要件，應予駁回。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例參照）。另同法第5條第1項所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向行政機關請求就某一特定具體事件，為一定處分之權利者而言；如無「法令」賦予人民請求作成「行政處分」之權利，即不得提起課予義務訴訟（最高行政法院105年度裁字第307號、104年度裁字第1052號裁定意旨參照）。又若人民申請地方機關為一定內容之行政處分，地方機關於法令所定期間內應作為而不作為，人民須經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，若未經合法訴願程序即逕行提起行政訴訟，亦屬起訴不備其他要件，應以裁定駁回。
二、又按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」該規定須以該訴訟得直接行使給付請求權者為限。茍依實體法規定，人民所為請求須先經行政機關審核並核定者，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。請求行政機關作成該特定內容之行政處分。茍行政機關否准人民之申請或未於法定期限為處分時，人民得依同法第5條規定，循序提起訴願及請求判令行政機關作成核准處分之訴訟，不得直接提起給付訴訟，須行政機關之給付已經明確，無庸以行政處分准許、核定、確認者，人民方可直接提起一般給付之訴（最高行政法院105年度裁字第928號裁定意旨參照）。準此，人民提起給付訴訟請求行政機關為行政處分以外之其他非財產上給付，應具公法上原因，其請求原因有基於法令之規定，亦有基於公法上契約所生之給付，此外尚有公法上之侵權行為、不當得利、無因管理等所生之請求權等，並須人民得以給付訴訟直接行使給付請求權者為限；而所謂具公法上原因，應以行政機關若未為人民所申請之給付，將損害人民權利或法律上之利益者（最高行政法院99年度裁字第3389號裁定意旨參照）。
是若人民就所請求之給付並無公法上原因，人民提起給付訴訟，請求行政機關為行政處分以外之其他非財產上給付，應認不備一般給付訴訟之起訴要件，即屬行政訴訟法第107條第1項第10款後段之起訴不合法事由，且又無從補正者，自應予以裁定駁回。
三、原告於民國105年12月28日以申請變更被告水里營林區17林班54-1保管竹林地（下稱系爭土地）名義，由原告繼續經營，經被告以106年1月11日實管字第1060000287號函（下稱被告106年1月11日函）同意由原告之父保管系爭土地之持分名義變更為原告，並附發新竹林保管許可證（下稱系爭許可證）。原告對系爭許可證所載「竹林保管人遵守條約」（下稱保管條約）及被告97年10月2日實管字第0970006307號函（下稱被告97年10月2日函）不服，於106年1月13日向被告陳情撤銷，經被告以106年1月20日實管字第1060000596號函（下稱被告106年1月20日函）復原告略以保管條約及被告97年10月2日函均非行政處分，所請歉難同意等語。原告仍不服，提起訴願經教育部106年4月27日臺教法㈢字第1060046783號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
四、原告主張略以：㈠系爭許可證上保管條約依法無據且不合法：
⒈被告106年1月20日函及訴願決定均錯認保管條約為契約，
然系爭許可證及保管條約實為行政處分，且被告98年11月26日實管字第0980009080號函及100年1月27日實管字第1000000634號函亦同此旨。
⒉保管條約牴觸上級命令即臺灣大學72年2月3日校農01079號
函，違反行政程序法第158條第1項第1款規定；系爭土地早在日據前已存在，保管條約遲至68年1月17日才通過，故保管條約違反法律不溯及既往原則；況保管條約68年1月17日通過時，系爭土地尚未登錄，被告根本無事務權限且未獲其上級授權，違反行政程序法第111條第6款規定。⒊保管條約應屬單方行政行為，不符民法第153條規定之契約
，被告97年10月2日函所稱「形同契約書」與事實不符，且系爭許可證既非契約，其「契約人」之記載畫蛇添足。㈡被告97年10月2日函與事實不符，非屬行政處分，損害原告權益：
依被告97年10月2日函主旨及說明二記載，其認被告發給墾農之保管竹林臺帳及竹林保管許可證尚不足作為產權證明之文件。然依國史館臺灣文獻館105年5月25日臺整字第1050001493號函略以：「主旨：有關清代及日治時期山林土地業主權之認定文件復如說明……說明：三、山林土地所有權人經申請核定後，登錄於土地臺帳及地圖為證明」等語，可知原告日據時期保管竹林地之土地臺帳及竹林保管許可證，日據時期之位置圖（地圖）、地號、名稱，完全符合上開國史館臺灣文獻館函所稱之證明，可作產權證明。又依105年6月2日國史館臺灣文獻館所核發明治43年10月30日臺灣總督府律令第七號「臺灣林野調查規則」略以：「第1條對未登錄土地臺帳的山林、原野及其他土地，主張有業主權者，必須向政府申告。第6條未作第1條申告的土地業主權歸屬國家」，而原告持分之系爭土地其土地臺帳及竹林保管許可證及其日據時期之位置圖、地號、名稱，完全符合該律令規定，此由林務局第一模範林場（被告前身）公文略以：「保管竹林之由來：東京帝大……令竹林所有者提出『竹林占有報告表』……實地測量……調製保管竹林臺帳……核發許可書」均可證被告97年10月2日函認竹林保管臺帳僅為管理上登記用，與事實不符，違反行政程序法第119條規定。再者，清代及日據時期皆無土地所有權狀，被告97年10月2日函認保管竹林臺帳非所有權狀，係無中生有，此有內政部出版之「臺灣土地登記之由來與光復初期土地登記之回顧」及南投縣竹山地政事務所100年1月12日竹地一字第1000000259號函可參。
㈢被告前發給原告父之日據時期保管竹林台帳及竹林保管許可
書延續下來竹林保管許可證及其日據時期位置圖，符合內政部還地計畫之產權證明文件及行政院93年9月3日專案小組會議結論二㈡：「以歸還產權為原則」等情。並聲明求為判決：⒈撤銷系爭許可證上附載之保管條約。⒉請求本院依行政訴訟法第5條令被告應作出撤銷97年10月2日函之行政處分。
⒊請求本院依行政訴訟法第8條規定令被告依原告請求作成提供「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之文件給付。
五、被告則以：被告97年10月2日函僅係單純事實之敘述或理由之說明，既不因該敘述或說明而產生法律效果，自非行政處分；保管條約乃基於私經濟之關係為之，雙方合意意思表示為契約，僅能發生私法上效果，亦非行政處分，原告均不得為行政訴訟之請求等語。並聲明求為判決；駁回原告之訴。
六、本院判斷如下：㈠原告訴之聲明第1項請求「撤銷系爭許可證上附載之保管條約」部分：
經查，竹林保管許可證係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，保管人應遵守條約各款規定，並繳納受益金，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租等，保管人如有違背條約規定，該處隨時收回保管權，保管人對於所保管之土地，並無自由使用、收益及處分權能，此有原告所提系爭許可證及保管契約影本在卷可參（本院卷第93至94頁），而內政部依還地計畫規定籌組專案小組於98年5月26日召開小組第一次複審會議，會中委員多數認為日人實施林野調查時，已將未能提出業主權證明之林野地劃為官有林野地，僅考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許可證」，「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保管竹林土地臺帳」等文件，均不足作為產權證明文件，其保管者應僅具使用權，原告所提出之竹林保管許可證，尚難認屬系爭土地之產權證明文件等語（本院99年度訴字第342號確定判決理由五㈤意旨參照，同卷第246至247頁），是系爭許可證應僅屬被告就原告申請保管使用系爭土地之使用權證明文件。而系爭許可證所載保管條約（如保管人每年應繳交之受益金、保管人非經被告准許不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租、被告必要時得補償保管人後收回所許可保管竹林、保管人應負之義務及享有之權利、違約條款等），依本院卷附保管條約各點內容觀之，應認係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，明定保管人須遵守之規定，並繳納受益金，並負有對所保管竹林維持正常林相之義務，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣、出租等，保管人如有違背條約規定，被告得隨時收回保管權，故兩造間所成立之竹林保管契約，核屬私法上之權利義務關係，而保管條約則係原告基於竹林保管契約管理使用系爭土地所應遵守之相關約定，依首開說明，亦非被告行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分甚明（本院105年度訴字第389號確定裁定理由四、㈢併參，同卷第209至210頁），被告106年1月20日函復原告亦以保管條約係屬契約關係，而非行政處分等語（同卷第57頁），並經訴願決定所採，而為不受理之決定（同卷第159至161頁），經核均無不合。準此，原告對非屬行政處分之保管條約提起本件行政訴訟，請求本院撤銷，且未經合法訴願程序，揆諸前開規定及說明，自屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。
㈡原告訴之聲明第2項請求「本院依行政訴訟法第5條令被告應作出撤銷97年10月2日函之行政處分」部分：
經查，內政部前於97年9月10日以內授中辦地字第0970049231號函請被告提供意見：「主旨：有關貴處發給墾農之『保管竹林臺帳』及『竹林保管證』可否作為產權之證明文件疑義乙案，敬請惠示卓見。說明：一、依據南投縣鹿谷鄉國有耕地還我土地自救會理事長葉坤鴻等97年9月1日陳情書及臺灣大學實驗林地內『保管竹林』自救會賴維寬君97年8月26日保竹賴字第36號陳情書辦理，隨函檢附上開二陳情書及附件影本各乙份。二、查日本政府曾實施土地調查，當時實施調查之對象，係以一般平原私有土地為主。日本政府為應實際需要，乃於明治43年10月間，就以律令第7號公布『臺灣林野調查規則』，決定將未經調查之林野地，全面實施調查，……實施調查時，依據各種規程，先由調查人員會同林野調查委員就當地住戶，即村長及土地整理委員中選充，及業主到場勘查……最後依調查測量結果編製土地業主查定名簿，土地臺帳及連名簿（即共有人名簿）、地租名寄帳（田賦歸戶冊）、官林臺帳、有賦地、無賦地統計簿等，全部內外業工作照原訂計畫於大正三年辦理完成（本部82年印行之臺灣土地登記制度之由來與光復初期土地登記之回顧53、54頁參照），合先敘明。三、次查本部研訂之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』處理原則規定，墾農申請發還產權，應提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明等），上開所舉之『土地臺帳』，係日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍，為地稅管理機關所保管，而貴處核發予墾農之『保管竹林土地臺帳』是否等同上開『土地臺帳』？另貴處管理之臺大實驗林地內『保管竹林』，墾農陳稱係日人強占渠等先民之私有林地後，再發給『竹林保管證』，故擁有『竹林保管證』者貴處即應還地於民，由渠等取得產權。因本案涉及臺灣大學實驗林於日據時期取得土地所有權制度問題，為釐清相關事宜，請就上開『保管竹林臺帳』及『竹林保管證』之歷史淵源、發給之年代、作用及可否作為取得土地所有權之證明等，惠示卓見，俾使本部於處理時更加周延。」等語（本院105年度訴字第389號確定裁定理由四、㈡、2.參照，同卷第208至209頁），經被告以97年10月2日函復內政部以：「主旨：為本處發給墾農之『保管竹林臺帳』及『竹林保管許可證』可否作為產權證明之文件乙案，復如說明，請查照。說明：一、復貴部97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函。二、本處發給墾農之『保管竹林臺帳』及『竹林保管許可證』之歷史淵源、發給年代及作用詳如附件所述，『保管竹林臺帳』僅為管理上登記用，而非土地所有權狀；『竹林保管許可證』形同契約書明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該兩項文件尚不足作為產權之證明文件。
」等語，有被告97年10月2日函在卷可稽（同卷第39頁）。
準此，被告97年10月2日函僅係被告函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林臺帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件之釋疑，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對原告發生任何法律效果，即尚不對外發生准駁之法律上效果，依前開規定及說明，即難謂其屬行政處分性質甚明，並業經本院106年度訴字第108號（理由六、㈡，同卷第217至218頁）及105年度訴字第389號確定裁定（理由四、㈡、2，同卷第208至209頁）意旨暨訴願決定理由（同卷第159至161頁）論述甚詳。原告對非屬行政處分之被告97年10月2日函提起本件行政訴訟，請求本院判命被告應作出撤銷97年10月2日函之行政處分，且未經合法訴願程序，仍屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。
㈢原告訴之聲明第3項請求「請求本院依行政訴訟法第8條規定
令被告依原告請求作成提供『保管竹林台帳』及『竹林保管許可證』可作產權證明文件之文件給付」部分：
經查，保管竹林台帳及竹林保管許可證是否得作為原告對系爭土地產權證明之證明，依內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函對於「原墾農訴求還我土地實施計畫」之說明二略以：「……凡墾農提出足資證明其確擁有墾地產權文件者（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書等），請於公告申請期間內，依後附申請書格式填明擬申請發還之土地資料並備齊相關證明文件，向土地所在地之縣（市）政府提出申請，經該等縣（市）政府及本部依計畫程序審查核定後通知辦理發還等相關事宜。」等語及分工表所示（同卷第41至46頁），核屬系爭土地所在之南投縣政府及內政部審查認定之權限，被告僅係基於系爭土地管理機關之地位，就南投縣政府及內政部審查原墾農民所請求發還土地時所提供保管竹林台帳及竹林保管許可證，是否可作產權證明文件，提出通案之說明，以供南投縣政府及內政部審查認定之參考，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，且被告亦無審查認定原告所提供文件（包括保管竹林台帳及竹林保管許可證）是否得作為原告對系爭土地產權證明之權限。準此，原告訴之聲明第3項請求本院應命被告依原告請求，作成提供「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之文件給付，依前開規定及說明，自不具公法上原因，被告縱未為原告上開所申請之給付，亦不會損害原告之權利或法律上之利益，故原告提起本件行政訴訟，請求如訴之聲明第3項所示，應認不備一般給付訴訟之起訴要件，且又無從命補正，應予以裁定駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，應予裁定駁回。又原告訴之聲明雖未請求撤銷訴願決定，然因其訴於程序上已不合法，即使闡明其為完全之聲明，亦應駁回其訴，本院認此部分並無闡明之必要，併予敘明。另本件原告之訴既屬不合法，兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
八、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 5 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 106 年 7 月 5 日
書記官 黃 靜 華