臺中高等行政法院判決
106年度訴字第107號107年1月3日辯論終結原 告 林柏宏訴訟代理人 黃旭田 律師
林育丞 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 陳春木
張興蘭輔 佐 人 陳麗玲上列當事人間市地重劃事件，原告不服中華民國106年1月20日內政部台內訴字第1050091974號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：內政部前以民國98年8月24日內授中辦地字第0980048639號函（訴願卷114頁），核定「彰化縣第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃」，被告據以98年9月17日府地價字第0000000000A號公告實施（公告期間為98年9月25日至98年10月26日止計30日，訴願卷115頁），並以101年6月11日府地價字第1010163234號公告（訴願卷118頁）巿地重劃區之土地分配各項圖冊（公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止），及以101年6月11日府地價字第0000000000A號函通知原告（訴願卷119-121頁），其所有重劃前彰化縣○○市○○段○○○號（面積1,010.05平方公尺）、復興段357地號（2,314.52平方公尺）等2筆土地（下稱系爭土地，本院卷13-14頁之土地登記謄本），重劃後獲分配於復興段1174、1174-1地號土地（本院卷50-51頁）。原告不服，於公告期間提出異議（訴願卷122-125頁），經被告查處後，依其異議內容調整分配至復興段1173（面積1676.95平方公尺）、1173-1（面積221.01平方公尺）地號土地，因2筆土地同為1人所有，遂將其合併為復興段1173地號（面積1897.96平方公尺），並以102年3月15日府地價字第1020080209號函（訴願卷128-133頁、本院卷56-57頁）通知原告。原告仍不服，被告於102年6月7日召開彰化縣市地重劃委員會（下稱重劃會）102年第1次會議予以調處（訴願卷135-137頁之會議紀錄），惟調處不成，被告乃以102年7月3日府地價字第1020201127號函（訴願卷138-140頁）報請內政部裁決，經內政部102年8月5日內授中辦地字第1026651528號函（訴願卷141頁）復同意依調處結果辦理，被告據以102年8月14日府地價字第1020246103號函（下稱原處分，本院卷20-21頁）復原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回（本院卷70-74頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷4-11頁）。
二、原告主張略以：
（一）被告低估系爭土地重劃前之價值，損害原告重劃後應獲配土地之權益，原處分有瑕疵，應予撤銷：
1、依被告地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）100年9月6日100年第3次委員會會議紀錄（下稱系爭地評會紀錄），原告所有和平段51地號土地100年度公告現值為每平方公尺14,822元，加權級數為＋1，重劃前地價應為每平方公尺24,000元，不應直接等於基準地價每平方公尺23,000元，被告漏未記載加計公告現值之加權因子，僅答辯「漏載」，且系爭地評會紀錄未記載區內最低公告現值每平方公尺8,200元，亦無載明「加權級數」，與「原有公告現值減去8,200」間之關係，竟與查估前每平方公尺8,200元土地，同列為基準地價23,000元為同類，未能如實反應原有公告現值之差距，其加權分級過於粗略，此不合理且不公平之查估方式，無法讓原告信服。況且蓋系爭地評會早上10時30分開始，11時40分散會，總長不過「70分鐘」，卻要討論「10個整體開發單元、17個地段、2,955筆土地」之重劃前地價評估之方法、重劃後地價評估方法、及不足配地者之重行擬定重劃後地價等等，其未進行實質審查，亦未依市地重劃實施辦法第20條第1款、第21條、第22條規定逐宗評定，並述明其評定理由，僅淪為委外之亞興測量有限公司（下稱亞興公司）及被告之橡皮圖章而已，可見其重劃前地價評議有誤，裁量濫用至為灼然。又被告迄未提出其於系爭地評會開會前，即已提供委員審議之「完整資料」，委員誤以為被告所提出之資料均是依照系爭地評會紀錄「說明三、（四）1.」之計算式為加權計算，而誤為同意「重劃前後地價評議表」，此並非不可能，原告否認「重劃前後地價評議表」係系爭地評會討論之資料之一。況該地價評議表與系爭地評會紀錄中「說明三、
（四）1.」完全牴觸，且被告未提出該會議之「錄音」及「錄影」證據，亦未正式函文向全體土地所有權人說明該會議紀錄記載錯誤之前，原告無從相信被告答辯說詞。
2、本件重劃前地價查估標準，無法反應土地真實之相對價格：
系爭土地重劃前公告現值分別為每平方公尺8,200元及14,822元，差距將近2倍，然經重劃地價評估後，每平方公尺分別為21,000元及23,000元，兩者差距竟縮小為9％，比例顯不相當，顯見亞興公司所規劃之基準地價劃分及地價加權因子項目和級距顯有瑕疵，亦與經驗法則相違。再依地價調查估計規則第18條第1項及第2項規定，地價區段可分為「繁榮街道路線價區段」、「一般路線價區段」與「一般地價區段」，且最高行政法院91年度判字第1613號、103年度判字第198號判決意旨亦指出，重劃土地臨路與否攸關評估土地價值之重要因素。本件重劃土地面臨街道之加權因子僅有「繁榮街道」一項，且僅列出中山路一、二段及靜修路、員鹿路、員集路、員東路作為繁榮街道，其餘包括原告所有重劃前和平段51地號土地面臨之省道莒光路（此為交通因素），均未見被告列為評量因子，且漏未將一般路線價與繁榮街道路線價同時作為加權評量因子，依法有違。又原告所有重劃前復興段357地號土地鄰接之12米復興路，惟亞興公司未將此一重要影響地價之客觀事實納入加權考量，與未臨路之土地價格相同，獨以「繁榮街道」加權因子來評斷，而無視於交通運輸便利之因素，有違地價調查規則第18條規定，系爭地評會亦未發現此一重大瑕疵，致重劃後原告所得分配之土地有短缺，侵害原告權益，被告重劃前地價查估有「漏為審酌應加斟酌之觀點」之重大違法，有裁量濫用之情形，其重劃前地價查估之合法性及正確性均有瑕疵。原告委外之鑑定報告，亦指出被告重劃前確有未考量全部各宗土地臨路及交通條件，「忽略各宗土地間性質上差異，而產生齊頭式價格」，有違反市地重劃實施辦法第20條規定之違失，顯有裁量濫用，並指出重劃前和平段51地號土地，地評會未予「＋1」之加權級數，其作業亦有錯誤。又被告設定基準值與重估前土地公告現值相減，導致各宗土地之差異性完全消失，不論臨路與否、縱深多寡，均呈現「單一化」，顯然與市地重劃實施辦法第20條第1款要求詳盡調查各宗土地差異，以如實反應各宗土地價值之規範意旨相違。另未見被告送給內政部之「土地相關資料」，內政部在不知被告究以何理由，僅將本件重劃區劃10個單元劃分3個基準地價，竟認被告如此劃分為合理，本件重劃區面積高達184.75公頃，所有權人達3,640人，依最高行政法院103年度判字第198號判決意旨，顯有可議。
（二）重劃後原告獲配復興段1173地號土地劃入020201地價區段，其土地價值有違法高估之情形：
重劃後復興段1171與1173地號土地，後者未面臨30米園道，其等臨路條件不同，被告卻將之劃為同一街廓，而評定為同一宗地地價，顯失公平。且020202與00000○○○區段○○○○街及側街負擔不同，但被告將列為同一宗地區塊而有相同重劃後之宗地地價，豈非異哉？次從整體市地重劃以觀，020201區塊所在之北區，明顯高於市地重劃南區，明顯與日後發展預期不符，此由102年12月11日及103年1月22日本件市地重劃抵費地標售資料就足以證明原「北高南低」之重劃後地價不合理。又亞興公司規劃之重劃後地價區段之劃分方式，不足以適切反應重劃後復興段1173地號土地之地價，與同段1204地號土地（位於020204地價區段）顯有出入。且被告為確保重劃後抵費地日後標售無虞，刻意壓低重劃後土地價值，違反市地重劃辦法第20條第2款規定之「重劃後預期發展情形」。又依104年2月版「市地重劃作業手冊」之三注意事項（一）規定，重劃後地價應以「土地分配結果公告至土地點交為預估時點」，惟本件僅以「開發成本」作為依據之重劃後平均地價竟低於99年9月30日之地價指數（每平方公尺為36,696元），其查估方法有嚴重瑕疵。且該作業手冊規定可知，重劃後宗地地價係以各街廓土地之客觀條件，預想重劃後發展情形而規定其「路線價或區段價」，且應以實際買賣實例為比較差異基準，被告卻以「平均成本單價」為基準而查估之，自有重大違誤。另系爭地評會決議之重劃後地價，亦未考量市地重劃辦法第20條第2款規定之「重劃後預期發展情形」之要件，且以開發成本單價每平方公尺為36,688元訂定各單元平均地價之依據，致有作成原處分依據之行政行為未依照法令之違法。又原告委外鑑定報告「表五」就影響查估後地價區段因素加以比較，更於最後一欄臚列了評點因素後之020201、020101、020202、030101、及0000000個地價區段「合理價格高低排序」，其中030101最高、050101次高、而本件系爭020201排名中等，故020201之區段價相對價格應低於030101之區段價（每平方公尺42,250元），以及低於050101之區段價（每平方公尺35,000元）。但被告評定之區段地價卻以020201最高，而050101最低，該地評會之評定品質即有疑義，被告應提出會議全程錄音錄影，否則無法證明其有就重劃前後各宗土地逐宗討論其地價。另從該鑑定報告表六、七之抵費地標售成果等顯示出本件重劃區標售價格有南高北低等情形，亦可見被告重劃後區段地價有高估之嫌。
（三）依原告主張，將系爭分配區段位置圖（本院卷123頁參照）之中間線往上拉，使得原有變為東西2塊，並且依照東西2塊各自臨路不同條件而為重劃後地價，實際上並不會造成任何建築問題，且之超大截角於分配土地時切割為3筆土地，分別為地號1170、1171、1172，既然超大截角地，尚且能切割分配給不同地主，整個超大截角地豈會不利於建築？被告辯稱原告主張重劃後區段地價劃分計算方法，將導致「不利建築使用」，根本是無稽之談。且依行政程序法第6條規定，被告應將重劃後復興段1173地號於020201地價區段外，如020302地價區段劃出一獨立地價區段，始符事理之平。被告辯稱：依原告主張之地價區段劃分，將不利於建築，但卻未說明其理由，顯屬刻意誤導。
（四）依最高行政法院100年度判字第1178號判決意旨，倘若委員會之判斷有「違法」、「基於錯誤事實」、「未遵守一般有效價值判斷」、「夾雜與事件無關之考慮因素」之情，仍非適法之判斷，法院仍應依法予以撤銷。事實上，地評會委員組成員之身分背景、專業程度，均有先天不足，無法依據專業獨立任事之情況；加上後天行政機關給予資料並非充足、開會時間短暫，更難期待地評會能發揮何種重要功能，充其量不過是橡皮圖章而已矣。本件被告必須舉證系爭地評會之實際決策過程有展現高度專業技術性，否則，單憑被告片面主張，實無從擔保地評會之決議合法且具有當然之判斷餘地。再依系爭地評會紀錄「三、．．．相關內容如下（請詳見重劃前、後地價評議圖表及相關圖說）」（本院卷第75頁），顯見亞興公司並未將本件重劃區全部之土地分配計算表交予地評會於開會時審議討論。在重劃前、後各宗土地詳細計算式付之闕如之情形下，地評會委員根本無從逐宗審議確認各宗土地重劃前、後查估之正確性，以致決議內容與計算結果發生嚴重錯誤。又依該會議紀錄決議通過「說明三、（四）3.（1）」之公告現值加權級數計算方式，惟最後實際上實施之加權計算方式卻與決議內容不同。系爭地評會在「計算資料有所欠缺」之條件下，顯然未見有任何高度專業技術性之討論決策過程，能否享有判斷餘地，令人懷疑。
（五）依最高行政法院103年度判字第56號判決意旨及學者見解，道路或公共設施用地，其受益範圍不得溢出重劃之實施地區，並應以其服務腹地作為重劃範圍之決定因素，以符憲法上財產權保障之意旨。系爭重劃案將不具有「區域性」之公共設施（30米園道，係「聯外道路」、○○○區○道路」）之興闢成本，列為系爭重劃案之重劃成本，而由被告等重劃區內土地所有權人共同負擔，顯與市地重劃實施辦法第21條第1項第1款、第24條規定之「受益者付費原則」不符，被告依此違法之重劃負擔辦理土地分配，則本件土地分配結果自屬違法。
（六）被告主張「如重劃後平均單價高於開發成本單價，則抵費地減少將導致財務虧損；如重劃後平均單價低於開發成本，則抵費地超出核定比率，顯示超額計扣土地費用負擔，損及土地所有權人之權益。」足見被告本件重劃案有發生錯誤，以致於重劃後平均單價會低於開發成本，導致投資失敗，投資成本無法回收，無法反應在最終商品上（在本件是重劃後之土地價值），則應仔細回顧投資、估價等過程，確認是否估算重劃後地價之計算有誤，豈可罔顧專業估價後之重劃後土地價值，任意以「平衡財務」為由，將重劃後土地平均單價「調整」至與開發成本相當，此有如前高雄市政府地政局土地開發處副處長莊仲甫易於「市地重劃實務全輯」中專文警示：「重劃前後地價失去應有之意義與權威」等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告略以：
（一）本區重劃前地價評定：
1、本區包含3個市鄉鎮、10個整體開發單元、17個地段，土地達2,955筆，依市地重劃實施辦法第20條規定，重劃前地價係考量當期公告現值（全區平均每平方公尺8,851元，各單元則介於每平方公尺8,511至9,421元之間），其中每平方公尺8,200元者，計155公頃（占84%），故訂定公告現值加權原則時，以每平方公尺8,200元為「基準值」，每增加10,000元時加權級數為「＋1」，係將公告現值比較後之差異性予以量化。倘改為公告現值10,001～20,000元者，加權級數「＋1」，公告現值20,001元以上者，加權級數「＋2」時，將失去可作為相互比較之「基準值」，導致級距落差過大，即不論相差1,800元或10,000元皆是權值加1之不合理及不公平情形，且不符上開施行細則第81條規定之估價原則，故不宜作如此調整。為反映出各宗地之差異性，並兼顧其公平性，依當時發展現況劃分基準地價區段○○○區○○○路、浮圳路以北）：單元1、10（鄰近新興開發社區），基準地價為每平方公尺23,000元○○○區○○○路、浮圳路以南，員鹿路、員水路以北）：單元2、3、8、9（鄰近員林舊市街區），基準地價為每平方公尺21,000元○○○區○○○路、員水路以南）：
單元4、5、6、7（偏離市中心發展區），基準地價為每平方公尺20,000元，再依據地價調整加權評量原則調整，其中包含當期公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔及地形狹長畸零等影響地價因素，調整後計算出每筆宗地之重劃前地價，本區重劃前宗地地價最低為每平方公尺8,200元，最高為每平方公尺29,000元，最高與最低地價每平方公尺相差20,800元，已反映各宗土地條件不同等情形，並符合平均地權條例施行細則第81條規定。又上開加權因子之公告土地現值主要功能係作為課徵土地增值稅之標準，而重劃前地價則係作為計算公共設施用地負擔、費用負擔、土地交換分配及依法領取差額地價與繳納差額地價之標準，兩者於用途上有所差異，考量公平性及按受益比例負擔原則，本區重劃前地價每增加1,000元，其重劃後分配比率約增加1%～2%，應屬合理。另加權因子之「繁榮街道」，係指重劃區內較為繁榮之中山路（1段及2段）、靜修路、員鹿路、員集路、員東路，重劃前宗地面臨上開街道，與地價調查估計規則中之繁榮街道路線價（計算公告地價、現值）有別。
2、原告所有重劃前和平段51地號土地位於第1區單元1，該區基準地價為每平方公尺23,000元，經調查土地位置及使用狀況，其土地面臨莒光路高架道路橋下土地（重劃前為農業區），其使用狀況為農田，與陸橋南側之已發展地區（重劃區外建物密集之住宅區）不同，由使用現況及公告現值差異顯示，受莒光路陸橋之阻隔，道路南北兩側土地之使用現況及發展性確有明顯差異，難歸屬繁榮街道之列。其100年之公告現值雖為每平方公尺14,822元（原告誤為16,551元），惟按「公告現值」加權因子，係依各宗土地當期公告現值（100年）與區內當期最低公告現值（排除2筆座落於○村鄉○○段極端值每平方公尺3,800元）每平方公尺8,200元差額級距調整（當時會議紀錄未予詳載），每平方公尺差額小於10,000元者，加權級數為「＋0」，每平方公尺差額在10,000至20,000元間，加權級數為「＋1」，每平方公尺差額20,000元以上者，加權級數為「＋2」，因系爭土地無其他加權條件，故其重劃前地價評定為每平方公尺23,000元，係依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定辦理查估、比較，製作成重劃前後地價評議圖表後，始製作提案、簡報說明，併同上開地價評議圖表，提請彰化縣地評會評議，提案說明雖未詳載執行細節，惟其查估過程及成果並未違反相關規定。此由系爭地評會紀錄之說明三：「重劃前、後地價之評定係作為．．．。謹依上開規定查估本區重劃前、後地價，相關內容如下（請詳見重劃前、後地價評議圖表及相關圖說）」可證，即系爭地評會評定之「重劃前地價評議表」中，各宗土地之地價皆以此加權原則計算後予以載明，始經評議通過。依內政部105年2月16日內授中辦地字第1051301565號函釋，重劃前後地價查估有其特殊之目的，與一般單純之估價作業尚有差異，公告現值雖屬地價查估考量因素之一，但原告僅以公告現值為主要考量，將造成過大的受益比例差異，此即本案公告現值因素為何採級距式加權之原因，顯示原告並未能全面性暸解重劃地價與一般地價查估性質之不同。
（二）本區重劃後地價評定：
1、本區重劃負擔總費用60億元（不含中央補助款）及費用負擔比率9.08%計算，本區抵費地平均成本單價為每平方公尺36,688元，其抵費地面積為163,541平方公尺，平均成本單價為每平方公尺36,688元。因市地重劃為自償性之整體開發行為，土地所有權人應按其土地受益比例「分攤開發成本」。本件參加重劃分配土地面積計算，當重劃費用平均為每平方公尺36,688元時，本重劃區始達財務平衡。
因此，重劃前、後地價並非只考量公告現值或市價，必須考量重劃區個別情況並顧及全區財務平衡及公平合理之受益程度，依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定，選取相關影響因素，相互比較估計而得。全區重劃後平均地價每平方公尺36,688元為查估目標值，經研析本區細部計畫規劃內容與員林舊市街區及其外圍村里聚落之都市發展趨勢，本區開發後地價略呈北高南低、西高東低現象，另參考最近5年間員林鎮住宅區（以舊市街區為主）之土地交易價格，可知單元一及單元十因臨接省道台一線與新興發展社區，既有發展優勢地價最高；單元六則因受限於員林大排、八堡圳、萬年路高架阻隔及地勢高差等因素地價最低；單元5亦因受限於員林大排、八堡圳阻隔及鐵路高架穿越等因素地價次低。就重劃受益程度而言，重劃區南側之開發成本較少，受益程度較低，其重劃前後地價上漲率亦較重劃區北側為低；就市場性而言，單元5及單元6除上述基地限制條件外，因位於921大地震土壤液化災區，房屋傾斜地板下陷，部分民宅至今依舊保留當時現狀，故其重劃後地價較低。經依上述各單元之發展差異性並按各單元面積計算，訂定其平均地價為每平方公尺28,900～43,000元。
2、重劃後地價被告係依地價調查估計規則第21條第4項規定，從影響地價區域因素評價基準第3條所訂定之「附件一影響住宅用地區域因素評價基準表」中選取與本區相關之評點因子與加權比值（各單元再依其適用條件篩選），並依市地重劃作業手冊第84頁之查估重劃後地價（依街廓分配線訂定區段地價），及作業手冊第94頁「劃定街廓分配線」之作業規定，配合各街廓土地面臨計畫道路情形，參考都市計畫、都市設計理念等因素研訂分配線、規劃分配區塊。再將同一單元內之分配區塊進行加權評比，使同一單元之分配率差距不致於過大。最終透過地價調整加權評量程序（即優劣比較、集中分配率等程序）求得各分配區塊之評點總值後，再按各單元可分配土地之地價總值分派予○○○區○○○○區段地價」方式研訂。原告所提之重劃○○○區段○○○○街廓分配線係以臨30米道路較淺，臨8米道路較深，不僅不符合上開市地重劃作業規定，且似有針對個人需求單獨劃設區段之嫌。
3、重劃後復興段1173地號土地坐落區塊編號為020201，被告依該區塊至火車站距離、至消費市場距離、至國中小距離、面臨毗鄰公園、面臨道路寬度、面臨毗鄰廣停、宗地形狀、宗地臨街深度、宗地座向、至主要道路距離、30米園道內外、嫌惡設施有無、未來發展趨勢等因素等級值，其評點總值為0.8766。被告再考量本重劃區經都市計畫規劃為10個整體開發單元間之地域差異性，於各單元選擇1處面臨30米園道之分配區塊，作為該單元之「基準地價區塊」，以該區塊基地條件作為評點比較基礎，即以同一單元內之分配區塊進行加權評比，使同一單元之分配率差距不致於過大。系爭土地坐落於單元二（區塊編號為020201），該單元之基準地價區塊編號為020301。系爭區塊評點總值（0.8766），與單元2基準區塊評點總值（0.7975）換算後，其評點比值為1.0992，亦即當基準區塊評點總值＝1時，系爭區塊評點總值＝1.0992（計算式：0.8766÷0.7975＝1.0992）。系爭區塊之分配率集中調整比值為1.0484（計算式：√1.0992≒1.0484）。重劃後地價總值分派中，單元二可分配土地面積為90551.21平方公尺，重劃後地價總值為3,631,103,521元，在地價加權優劣比較、集中分配率等程序後，據以分派至各分配區塊。當單元二基準區塊之評定地價為每平方公尺41,250元時，單元二可分配土地之平均地價為每平方公尺40,100元，循此方式，求得全區之重劃後平均地價為每平方公尺36,688元。當單元二基準區塊之評定地價為每平方公尺41,250元時，系爭區塊之評定地價為每平方公尺43,250元（基準地價41,250元×集中比值1.0484≒43,250元）。是被告依上開相關規定辦理地價查估、土地分配計算，原告所有重劃後調整分配復興段1173地號土地，分配位置為形狀方整之街角地，依本區之評點因子、加權比值調整加權評量後，重劃後地價為每平方公尺43,250元，並無高估情形。且本重劃區自102年9月25日至104年5月6日間辦理12次抵費地標售，合計標出土地242筆，即以重劃後地價（開發成本）加成訂定底價標售，如有急欲標購土地或街角地等個別因素，抵費地標脫價格自然較高，原告以個別抵費地標脫價格而認為重劃後地價高估，似有以偏概全。
4、原告所有重劃前和平段51地號土地位於公12（公園用地），依市地重劃實施辦法第31條第1項第7款規定，分配位置由主管機關視土地分配情形調整，被告依其申請，將原告重劃後土地合併調整分配於復興段1173地號土地。調整分配後原為復興段1173、1173-1地號土地，因復興段1173地號土地位於020○○○區段○○○○路，重劃後地價為每平方公尺43,250元）及020202區段（臨8米計畫道路，重劃後地價為每平方公尺39,250元），因重劃後地價不同，予以分開計算，並依內政部編印之市地重劃作業手冊第110頁
（五）編造「土地分配計算表」，即依市地重劃實施辦法第29條規定之計算式計算各項數值、係數及應分配面積，並據以編造土地分配清冊，因考量兩筆地號為同一土地所有權人，遂將重劃後土地分配清冊合併為復興段1173地號。
5、被告考量個別區段之整體發展性○○○區段○○○○路（道路寬度分別為8、12及30公尺）坵塊方整之高經○○○區段○○○區段之臨路面為橢圓弧形，屬長街型單○○○區段○街廓長度超過200公尺、深度18-38公尺不等，深度變化達20公尺，重劃後配合都市計畫退縮建築規定，於建築設計時配合房屋形式而須留設較多空間，相較於其他形狀方正或臨路面為直線之宗地，其土地利用程度較低，因此評點較低。原告指摘其未考量未來發展趨勢云云，不可採取。且因系爭街廓之形狀北寬南窄，東北側又屬超圓弧形之特殊道路截角，與標準截角之角度不同，本件如將020201區段分配線由朝北分配改成朝東、西向分配將造成朝東分配土地，深度超過52公尺而不利建築，且將三面臨路之區段調整為二面臨路之區段，係降低土地經濟價值之作為，且考量分配區塊方整性，不宜將面臨30米園道超大截角處規劃獨立分配區塊而不利建築，原告以重劃後分配之個別宗地成果，論定需增設分配區段之論述，尚屬不合理。
（三）本區重劃前後地價，係由亞興公司及不動產估價師，依法逐筆查估後，將相互比較、加權計算後之重劃前各筆宗地地價及重劃後各區段地價，載明於地價評議表，提案經系爭地評會審議通過，本次會議除將地價評議圖表、估價說明供委員審閱，並於討論前向委員簡報說明，詳述本區重劃前後地價查估原則，經委員討論後作成決議，評議過程全程錄音，並將委員討論要點作成會議紀錄，至於原告認為會議時間太短（1時10分），係因本次會議僅有1個提案，又原告及鄰近土地重劃前地價之「公告現值」加權，雖於會議紀錄中未予詳載，但在重劃前地價評議表中，各筆宗地地價係經查估、加權計算後予以載明，原告認為該部分有漏載，顯有誤解。況地評會係由對地價有專門知識之人士所組成，具有專業性，依地價評議委員會組織規程第4條之規定，彰化縣地評會委員係由不動產估價師、地政、法律、工程、都市計畫專家學者等對地價有專門知識之人士所組成，本次會議之出席委員，已含2位估價師，即姚承欣委員（聘任時現職：勤熙不動產估價師事務所）及劉宜論委員（聘任時現職：台中市不動產估價師公會常務理事），具有專業性，委員會係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，顯見有關地價之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，不同於一般之土地估價，由1、2位估價師即可查定，應認享有判斷餘地（最高行政法院100年度判字第1178號判決參照）。
（四）依平均地權條例第60條規定，本案30米園道係依上開規定列為重劃負擔。又依都市計畫法第48條規定，「自償性整體開發」係指市地重劃開發並非由政府編列徵用土地預算及開發建設費用，是由參加重劃土地所有權人依前開規定共同負擔公共設施用地及開發費用，故有別於徵收、區段徵收等開發方式。準此，本區實施市地重劃範圍係依都市計畫相關法令擬定之細部計畫所劃定，並依平均地權條例、市地重劃實施辦法等市地重劃相關法令執行重劃業務。又以臺中市為例，臺中市後期發展區14個整體開發單元，80M環中路亦納入單元2、5、6、8、9及11等市地重劃區之重劃負擔，況且綜觀全國各處已完成市地重劃開發之地區，尚○○○區○○○道路不得供區外民眾使用之實例，即不論是8M或80M計畫道路皆無使用者之疑義，原告之認知應屬誤解等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、如事實欄所載之事實，有前揭證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：本件被告原處分是否合法？茲論述如下：
（一）本件應適用之法令及其說明：
1、按平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」是依平均地權條例第56條辦理市地重劃時，應由主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地評會評定。
2、次依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂定之行為時地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地價評議委員會組織規程）第3條第3款規定，該地價評議委員會之任務包含有關市地重劃前後地價之評議。該組織規程第4條規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。由上可知，有關估計重劃前後地價之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形外，均應尊重該行政機關所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷（最高行政法院103年度判字第453號判決意旨參照）。
3、再按平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。．．．。」故重劃後地價之評定須考量開發建設後不同之地價影響因素，以區分重劃後土地之受益比例。
4、又按行為時市地重劃實施辦法（下稱市地重劃實施辦法）第20條規定：「重劃前、後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」。
5、另依內政部依地價調查估計規則第21條第4項所訂定行為時影響地價區域因素評價基準（下稱影響地價區域因素評價基準）第3點規定：「直轄市或縣（市）地政機關於估計區段地價，對於無買賣實例及收益實例之區段，應按影響地價區域因素主要項目，按住宅用地、商業用地、工業用地及農業用地，分別依影響住宅用地區域因素評價基準表（如附件一）．．．格式之各主要影響項目細項，由各直轄市或縣（市）政府於規定最大影響範圍內，按影響地價區域因素評價基準明細表，依地價調查估計規則第21條規定，修正估計目○○○區段○區段地價。」依其中影響住宅用地區域因素評價基準表所示，影響住宅用地區域因素共分為「土地使用管制」、「交通運輸」、「自然條件」、「土地改良」、「公共建設」、「特殊設施」、「發展趨勢」、「其他影響因素」等8個主要項目，是系爭重劃案即應依前揭平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條等規定，將影響重劃前、後地價相關之評點因子，加權計算出重劃前各宗「宗地地價」，及重劃後「區段地價」，並提經該地價評議委員會評定，其應選取及加權比重之相關評點因子，有土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、發展趨勢及其他影響因素等項，已甚明確。是原告援引市地重劃辦法第20條第2款等規定主張：重劃後地價應自「土地分配結果公告至土地點交為預估時點」，被告未依前揭規定之時點估算重劃後之地價，僅以「開發成本」作為依據云云，顯與法令規定不符，其主張自有誤解。
6、復按市地重劃實施辦法第7條：「（第1項）重劃地區範圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界並應依下列原則劃定：一、明顯之地形、地物。二、非屬整個街廓納○○○區○○○街廓分配線。三、計畫道路中心線。但路寬在8公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。（第2項）都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得依都市計畫劃定之開發分區辦理市地重劃；其經依第8條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦理重劃。」本件被告依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫」（下稱系爭細部計畫）附帶條件規定應以市地重劃方式開發，重劃完成後由「農業區」變更為「住宅區」之整體開發地區（本院卷145-146頁），依上開規定，即應以上開都市計畫範圍為重劃範圍。
7、本區重劃前、後地價查估，依照上開說明，係依據該區特性擬定各項調整因素及調整權重，訂定全區重劃前每宗土地地價，故該地價為相對值。亦即將各筆土地相互比較，以區分宗地優劣，反映各宗地之差異性，並兼顧其公平性，使參與重劃之每一宗土地的負擔與受益均能具備公平性與合理性，故重劃前後地價之評定，有別於公告地價、公告土地現值與市場交易價格。
8、上開市地重劃實施辦法：⑴第25條規定：「（第1項）公共設施用地負擔包括臨街地
特別負擔及一般負擔。（第2項）前項之臨街地特別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。（第3項）第1項之一般負擔，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。」。
⑵第26條規定：「（第1項）前條臨街地特別負擔，應依左
列標準計算之：一、面臨寬度超過4公尺未滿8公尺之道路者，其道路寬度超過4公尺部分，由兩側臨街地各負擔2分之1。二、面臨寬度8公尺以上未滿20公尺之道路者，其兩側臨街地各負擔路寬之4分之1。三、面臨寬度20公尺以上道路者，其兩側臨街地各負擔5公尺。（第2項）街角地對其正面道路之臨街地特別負擔，依前項標準計算；其對側面道路之臨街地特別負擔，依前項標準2分之1計算。」。
⑶第27條規定：「（第1項）市地重劃區範圍以都市○○道
路中心線為界者，其臨街地特別負擔，應按參與重劃之道路寬度計算。（第2項）分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。」。
⑷第29條規定：「重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記
總簿所載之面積為準，其計算順序及公式如附件二。重劃區內土地實際面積少於土地登記總面積而未能更正者，其差額得列入共同負擔。」依據其附件二所示各宗土地重劃後應分配之面積計算公式（即「Ｇ＝【a（1－Ａ×Ｂ）－Ｒw×Ｆ×1－Ｓ×2】（1－Ｃ）」），該分配面積應參考重劃前原有之宗地面積、重劃前宗地單價、預計分配街廓之重劃前宗地平均單價、宗地地價上漲率、一般負擔係數、街角地側面道路負擔百分率、街角第一筆土地面臨側面道路之長度、宗地面臨正街之實際分配寬度、費用負擔係數等。由此可知，市地重劃分配面積之計算，係以「地價上漲率」區別重劃受益比例，其計算所得乃取其「相對值」，而非「絕對值」，地價上漲率高者，受益程度高，土地分配率低，並非地價高者分配率低。
（二）本件系爭市地重劃案經內政部核定後，被告以上開98年9月17日公告實施，並以前揭101年6月11日公告土地分配各項圖冊，及以上開101年6月11日函通知原告其所有重劃前系爭土地，重劃後合併獲分配於復興段1174地號土地，嗣被告依原告異議內容調整分配至復興段1173、1173-1地號土地，並將之合併為復興段1173地號，再以上開102年3月15日函通知原告。原告仍不服，經被告102年6月7日重劃會102年第1次會議調處不成，被告乃以前揭102年7月3日報請內政部上開102年8月5日內裁決同意依調處結果辦理，被告乃以原處分函復原告，揆諸前揭法令規定及說明，依法核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、系爭市地重劃案之概況：員林都市計畫屬市鎮計畫，前經審議區分主要計畫與細部計畫，被告以96年7月25日府建城字第0000000000A號公告實施「變更員林都市計畫主要計畫（第3次通盤檢討）案」（本院卷142、147頁背面之該主要及細部計畫書），嗣為促進員林舊市區之發展，並賦予新都市意象及推動計畫之整體開發，而辦理「擬定員林都市計畫（舊市區）細部計畫」（本院卷147頁背面之細部計畫書），依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫書」規定（本院卷120、146頁之該細部計畫書、示意圖），本重劃案附帶條件規定應以市地重劃方式開發，由重劃前包括系爭土地在內之各宗土地原屬限制建築土地之「農業區」，變更為重劃後可供建築用地之整體開發「住宅區」（本院卷127頁背面之全區計劃圖例），以提供良好之居住環境，並早日促進本地區整體繁榮發展（本院卷13-14頁之土地謄本、144頁背面、145頁背面、147頁背面之該主要及細部計畫書）。本重劃案包括3個市鄉鎮、10個開發單元及17個地段，土地達2,955筆，總面積為184.75公頃，重劃前全區均為「農業區」，約有9成為農作或空地，僅約1成為建築使用（本院卷177-183頁之細部計畫書及重劃計畫書），其中未影響土地分配、工程施工之建物予以保留分配，因其受益程度較低，分配率約為60%至65%，其餘土地（約全區91%）分配率平均約為55%，平均重劃負擔比率為44.98%（本院卷183頁之重劃計畫書）。原告系爭土地經依市地重劃實施辦法第29條規定計算後，分配率分別為55.35%及56.48%，高於本區平均分配比率55.02%。又本重劃案於101年7月19日土地分配公告確定，重劃後分配2,682筆土地，除其中3案（6筆土地）涉訟外，其餘土地已於103年7月完成重劃（即對重劃無異議，且土地登記完竣，本院卷172頁背面及173頁背面之被告答辯書），以上情形並為原告所不爭執，應堪認定。
2、本件重劃係屬「自償性開發行為」，應遵守「受益者付費原則」：
次按市地重劃係基於「受益者付費」原則，由重劃區內土地所有權人共同提供公共設施用地，負擔重劃作業費與工程建設費用，將區內土地予以重新規劃整理，使每宗坵塊成為方整臨路且立即可供建築使用之土地。從而，平均地權條例第60條第1項明定重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。是內政部105年2月16日內授中辦地字第1051301565號函略以：「主旨：有關市地重劃前、後地價之查估作業，請查照。說明：一、有關重劃前、後地價之查估作業疑義，前經本部104年10月6日內授中辦地字第1041308429號函復臺中市政府略以：『查市地重劃係由土地所有權人按其受益程度共同負擔重劃區內之公共設施用地及興建費用，首重公平合理。在此前提下，重劃前後地價之查估結果，除應平衡重劃負擔，並應反映正常交易價格。重劃前地價除應接近重劃前市價外，並應反映各宗土地之差異情形，把握宗地間公平性前提下查估個別宗地價格；重劃後地價則預估開發後情形及地價可能上漲幅度，估計路線價格或區段價格，以計算負擔比率。其目的在於兼顧土地所有權人分配之公平性、補償合理性，及開發之財務可行性，有其特殊之目的，與一般單純之估價作業尚有差異，故重劃前後地價之查估，除依不動產估價技術規則規定辦理外，仍須兼顧市地重劃作業之原則，以免造成窒礙難行之情形』。二、準此，重劃前地價查估，在於反映重劃前各宗土地價值，以重劃計畫書公告日作為價格日期，尚屬適切；至於重劃後地價之查估，著重反映重劃後設施完善等對於該區土地所帶來之效益，該效益發生時點原則上會落於重劃計畫書所載工作進度表內預定土地分配結果公告之日至土地點交日，故應就各重劃案自行評估該期間內之最適時點作為價格日期。至於委由不動產估價師辦理查估作業，其估價方法及估價條件之擇定，則由估價師視重劃個案，依不動產估價技術規則之規定辦理。．．．。」（本院卷175頁）即在闡明市地重劃係屬「自償性開發行為」，應遵守「受益者付費原則」，以達成公平性、補償合理性，及開發之財務可行性，因其重劃前、後地價之查估作業有其特殊之目的，核與一般單純之估價作業（即公告地價、公告土地現值與市場交易價格等）尚有差異，兩者尚難相提併論。況上開平均地權條例第60條第1項業已明定重劃區內供公共使用之道路，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。且都市計畫第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：
一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」本件市地重整體開發案係屬「自償性開發行為」，應遵守「受益者付費原則」，並非由政府編列徵用土地預算及開發建設費用，而是由參加重劃土地所有權人依前開規定共同負擔公共設施用地及開發費用，有別於徵收、區段徵收等開發方式。又如前述，本重劃區包括3個市鄉鎮，10個開發單元，總面積達184.75公頃，重劃前全區均為「農業區」，重劃後則全部變更為可供建築用地之整體開發「住宅區」，因有上開30公尺之園道，始能連結成為一體，而促進本地區整體繁榮發展。則被告依前揭法令規定，將該30米園道公共設施道之興闢成本，列為本件重劃案之重劃成本，而由重劃區內土地所有權人共同負擔，核無違誤。原告主張該30米園道為「區域性」之公共設施，其興闢成本不應由本重劃區內土地所有權人共同負擔，否則有違「受益者付費原則」云云，即有誤解，不可採取。
3、重劃前地價查估與評定：本重劃案包括3個市鄉鎮、10個開發單元及17個地段，土地達2,955筆，其重劃前後地價之查估作業，係委由興亞公司及環宇不動產估價師事務所趙惠美估價師辦理，受託單位依前揭細部計畫書所載，對於重劃前地價查估方法採「宗地地價」方式研訂，依前揭平均地權條例第60條、同條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定，就上開土地使用現況調查成果，按各宗土地之位置、形狀、地勢、交通情形、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料作為研訂宗地地價之參考，考量當期公告現值（全區平均每平方公尺8,851元，各單元則介於每平方公尺8,511至9,421元之間），為反映出各宗地之差異性，並兼顧其公平性，依當時發展現況劃分基準地價區段○○○區○○○路、浮圳路以北）：單元1、10（鄰近新興開發社區），基準地價為每平方公尺23,000元○○○區○○○路、浮圳路以南，員鹿路、員水路以北）：單元2、3、8、9（鄰近員林舊市街區），基準地價為每平方公尺21,000元○○○區○○○路、員水路以南）：單元4、5、6、7（偏離市中心發展區），基準地價為每平方公尺20,000元，再依地價調整加權評量原則調整，其中包含當期公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔及地形狹長畸零等影響地價因素，調整後計算出每筆宗地之重劃前地價。又系爭重劃區重劃前宗地地價最低為每平方公尺8,200元，最高為每平方公尺29,000元，最高與最低地價每平方公尺相差20,800元，業已反映各宗土地條件不同等情形，並符合平均地權條例施行細則第81條規定。經上開受託單位逐筆查估後，將之相互比較，並於加權計算後，將重劃前各筆宗地地價各區段地價載明於地價評議表，提案經彰化縣地評會審議通過，並經審閱討論後作成決議及會議紀錄等情，有該地評會紀錄（本院卷75-78頁）、重劃前後各宗土地地價評議表（本院卷79-80頁）、重劃前地價評議圖表（本院卷81頁）、重劃前土地現況圖（本院卷149頁）、100年度土地公告現值圖（節錄，本院卷150頁）、100年度單元1和平段、復興段土地公告現值價查詢資料（本院卷151-157頁）、重劃前地價評議圖（節錄，本院卷158頁）、本區土地使用現況示意圖（本院卷179頁）可稽。
4、重劃前和平段51地號土地之地價查估與評定：該土地位於第1區（鄰近新興開發社區，單元1，基準地價為每平方公尺23,000元，本院卷81、125頁之重劃前地價評議圖及重劃前地價比較表），經上開受託單位調查該土地位置及使用狀況，發現其土地雖面臨莒光路（省道臺1線），惟○○○區路段○○○道路，屬橋下土地（重劃前為農業區，本院卷82、149頁之位置空照圖、重劃前土地現況圖參照），其使用狀況為農田、雜草（約植2、3株香蕉及雜草叢生，本院卷82-83頁之現場照片），與陸橋南側之已發展地區（重劃區外建物密集之住宅區）不同（此由本院卷82頁之空照圖明顯可見），由使用現況及公告現值差異顯示，該土地受莒光路陸橋之阻隔，道路南北兩側土地之使用現況及發展性確有明顯差異，難歸屬繁榮街道之列（本院卷125頁之重劃前地價比較表參照）。又該地號土地100年之公告現值雖為每平方公尺14,822元（本院卷150-151頁之土地公告現值圖及查詢資料），惟按「公告現值」加權因子，係依各宗土地當期公告現值（100年）與區內當期最低公告現值（排除2筆座落於○村鄉○○段極端值每平方公尺3,800元）每平方公尺8,200元差額級距調整，每平方公尺差額小於10,000元者，加權級數為「＋0」，每平方公尺差額在10,000至20,000元間，加權級數為「＋1」，每平方公尺差額20,000元以上者，加權級數為「＋2」（本院卷76、84頁系爭地評會紀錄之地價調整加權評量原則、該土地及鄰近土地重劃前地價比較表）。因系爭土地無其他加權條件，故其重劃前地價評定為每平方公尺23,000元，係依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定辦理查估、比較，製作成重劃前後地價評議圖表後，始製作提案、簡報說明，併同上開地價評議圖表，提請彰化縣地評會評議，提案說明雖未詳載執行細節，惟其查估過程及成果並未違反相關規定。此由系爭地評會紀錄之說明三：「重劃前、後地價之評定係作為．．．。謹依上開規定查估本區重劃前、後地價，相關內容如下（請詳見重劃前、後地價評議圖表及相關圖說）」（本院卷75、158-159頁之系爭地評會紀錄及重劃前後地價評議圖）可證，彰化縣地評會評定之「重劃前地價評議表」中，各宗土地之地價皆以此加權原則計算後予以載明，始經評議通過（本院卷79-80頁之該重劃前地價評議表）。另本區重劃總面積為184.75公頃，而地價查估當期公告現值為每平方公尺8,200元者（本院卷150頁之100年度土地公告現值圖），計155公頃（占84%），故訂定公告現值加權原則時，以每平方公尺8,200元為「基準值」，每增加10,000元時加權級數為「＋1」，係將公告現值比較後之差異性予以量化（本院卷76頁之彰化縣地評會紀錄參照）。倘改為公告現值10,001～20,000元者，加權級數「＋1」，公告現值20,001元以上者，加權級數「＋2」時，將失去可作為相互比較之「基準值」，導致級距落差過大，即不論相差1,800元或10,000元，皆是權值加1之不合理及不公平情形（公告現值：10,001元，差額：10,001元－8,200元＝1,800元，權值：＋1。公告現值：20,001元，差額：①10,001元－8,200元＝1,800元，權值：＋1；②20,001元－10,000元＝10,000元。權值：＋1），且不符上開施行細則第81條規定之估價原則（本院卷140頁背面之調整比較表參照），故被告辯稱不宜作如此調整，尚屬有據。至於原告主張：系爭地評會紀錄中未予詳載系爭土地及鄰近土地重劃前地價之公告現值加權，依法有誤云云。然查，被告向地評會所提出之上開重劃前地價評議表中，各筆宗地地價係經查估、加權計算後予以載明，原告為此指摘，即有誤解。
5、重劃前復興段357地號土地之地價查估與評定：該土地位於第2區單元2，現況為農作，重劃前面臨12公尺之復興路，與市○○街區以大村排水為界，重劃前位大村排水以西、屬未設立路燈路段（本院卷85頁之土地位置及使用狀況圖），其發展情形不及本區其他建物密集之繁榮街道（例如：中山路一段、二段、員大路（靜修路）、員鹿路、員集路及員東路，本院卷86頁之復興路與繁榮街道比較圖），故未列計繁榮街道加權，其重劃前地價評定為每平方公尺21,000元（本院卷127頁之重劃前地價訂定表，另其100年之公告現值每平方公尺8,200元，本院卷81、
150、154頁之重劃前地價評議圖、土地公告現值圖、查詢資料）。此外，該土地與前揭重劃前和平段51地號土地，其重劃前地價查估與評定之法令依據及過程均相同，依此辦理查估、比較，製作成重劃前後地價評議圖表及提案、簡報說明後，併同上開地價評議圖表，提請彰化縣地評會評議通過，揆諸前揭法令規定及說明，依法核無不合。是原告主張其系爭土地及鄰近土地重劃前地價之公告現值加權，被告重劃前地價查估之「基準價」不合理且不公平，致低估原告系爭土地之價值，原處分所為之分配有瑕疵，顯有誤解，不足採取。至於原告主張：被告應提出系爭地評會之「錄音」及「錄影」，並正式函知重劃區內全體土地所有權人說明系爭地評紀錄記載錯誤云云。惟按系爭地評會紀錄可以公開部分，被告業已提出，其餘不可公開部分（連同其錄音錄影部分），因涉及行政機關作成意思決定前，內部單位之準備行為，依行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項規定，被告依法應無公開及提供閱覽之義務。再者，系爭地評紀錄既無原告指摘之上開記載錯誤之情形，被告就此依法自無函知相關土地所有權人之餘地。
6、本區重劃後地價查估與評定：⑴本件重劃係屬「自償性開發行為」，應遵守「受益者付費
原則」，已如前述。而本件重劃按參加重劃分配土地面積計算，當重劃費用平均為每平方公尺36,688元時（重劃負擔總費用60億元【不含中央補助款】及費用負擔比率9.08%計算【本院卷236頁計算負擔總表參照】，其抵費地面積為163,541平方公尺【即參加分配土地面積1,801,113平方公尺×9.08%＝163,541平方公尺】，其平均成本單價為每平方公尺36,688元【即重劃負擔總費用60億元×163,541平方公尺＝每平方公尺36,688元】），本件重劃始能達到財務平衡，失出失入將會造成開發財務虧損或損及參加重劃土地所有權人之權益。從而，重劃前、後地價並非只考量公告現值或市價，必須考量重劃區個別情況並顧及全區財務平衡及公平合理之受益程度，依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定，選取相關影響因素，相互比較估計而得，本重劃區始有實施之價值與可能。
⑵本件重劃後全區為新興之開發地區（住宅區），每宗土地
均為方整臨路，可直接建築使用之土地，因此個別宗地條件差異性不大，估計重劃後地價時主要考量原則為土地使用強度、道路寬度與公共設施便利性等，即「重劃後地價」著重於分析重劃後各街廓之差異（即重劃後各街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃預期發展情形等，本院卷76頁背面之彰化縣地評會紀錄參照），據以擬定其路線價或區段價。
⑶本區重劃後地價係依市地重劃實施辦法第20條規定查估，
採「區段地價」方式研訂，並配合街廓分配線共劃分為440個分配區塊，分別於各單元選擇1處面臨30米園道之分配區塊，作為該單元之基準地價區塊，並以該區塊基地條件作為評點比較基礎，依地價調查估計規則第21條第4項規定所訂「影響地價區域因素評價基準」，選取與本件相關之評點因子、加權比值調整加權評量重劃後地價（本院卷76頁背面至77頁之彰化縣地評會紀錄）。
⑷再依上開主要計畫及細部計畫規劃內容，除環繞全區寬度
30公尺之員林大道（園道）以外，重劃區北側單元1及單元10，道路寬度多規劃為10公尺至12公尺，並規劃大型廣場、公園及學校用地。而重劃區南側單元5及單元6，受限於八堡圳、員林大排水及鐵路高架等因素致發展腹地不足，一律規劃為8公尺計畫道路。就受益程度而言，重劃區南側之開發成本較少，其重劃前後地價上漲率亦較重劃區北側低（本院卷143頁、146頁背面之主要計畫規劃、示意圖、計畫區市地重劃單元劃分表及整體開發地區示意圖）。另參考最近5年間員林鎮住宅區（以舊市街區為主）之土地交易價格，靜修路及員東路以北每平方公尺約34,500元～48,500元，三民東街近大同路每平方公尺約60,000元，員鹿路及員水路以南每平方公尺約15,800元～28,600元（本院卷281頁背面員林鎮住宅區買賣實例一覽表）。⑸被告研析本件細部計畫規劃內容與員林舊市街區及其外圍
村里聚落之都市發展趨勢，本區開發後地價略呈北高南低，西高東低之現象，被告以全區重劃後平均每平方公尺36,688元為目標值，分別訂定各單元平均地價為每平方公尺28,900元～43,000元。其中單元1及單元10因臨接省道台1線與新興發展社區既有發展優勢地價最高。單元6則因受限於員林大排、八堡圳、萬年路高架阻隔及地勢高差等因素，故其地價最低。單元5亦因受限於員林大排、八堡圳阻隔及鐵路高架穿越等因素地價次低（本院卷76頁背面之彰化縣地評會紀錄），揆諸前揭法令規定及說明，核無不合。原告雖主張本區重劃後平均每平方公尺單價36,688元，明顯低於當時內政部1年前之都市地價指數云云，惟依內政部100年7月15日發布之「都市地區地價指數（第36期）」（本院卷281頁）所載，員林鎮當期土地單價為每平方公尺36,696元，與被告就本件全區重劃後平均每平方公尺36,688元為目標值，僅相差8元，就估價實務而言，已達合理精確之程度，尚難指為過低。原告僅就102年12月11日及103年1月22日本件市地重劃抵費地標售，有部分土地之單位價格「北低南高」，而指摘被告「北高南低」之重劃後地價評定不合理云云，亦有誤解，不能採取。
⑹單元2區塊編號020201評定地價為每平方公尺43,250元之由來：
①單元2區塊編號020201至火車站距離因素等級值為「1」
；至消費市場距離因素等級值為「1」；至國中小距離因素等級值為「0」；面臨毗鄰公園因素等級值為「3」；面臨道路寬度因素等級值為「1.2」；面臨毗鄰廣、停因素等級值為「0」；宗地形狀因素等級值為「5」；宗地臨街深度「3」；宗地座向因素等級值為「1」；至主要道路距離因素等級值為「5」；30米園道內外因素等級值為「0」；嫌惡設施有無因素等級值為「0」；未來發展趨勢因素等級值為「1.55」（本院卷129頁之單元2分配區段重劃後地價評定因子比較表）。
②系爭爭區塊之評點總值為0.8766，其計算式如下：評點
總值＝2% x(至火車站距離1)＋5% x(至消費市場距離1)＋3% x(至國中小距離0)＋5% x(面臨毗鄰公園3)＋10%x(面臨道路寬度1.2)＋5% x(面臨毗鄰廣停0)＋3% x(宗地形狀5)＋2% x(宗地臨街深度3)＋3% x(宗地座向1)＋5% x(至主要道路距離5)＋5% x( 30米園道內外0)－3%x(嫌惡設施有無0)＋3% x(未來發展趨勢1.55)＝0.8766（本院卷76頁背面至77頁、129頁背面之系爭地評會紀錄之地價調整加權評量原則、及重劃後地價評定因子比較表暨其加權計算公式）。
③基準地價區塊：本重劃區經都市計畫規劃為10個整體開
發單元，考量各單元間之地域差異性，於各單元選擇1處面臨30米園道之分配區塊，作為該單元之「基準地價區塊」（系爭區塊選擇之基準地價區塊為020301，見本院卷92、123頁之系爭分配區段位置圖），以該區塊基地條件作為評點比較基礎，即以同一單元內之分配區塊進行加權評比，使同一單元之分配率差距不致於過大。
④系爭區塊與基準區塊之評點比值：系爭區塊評點總值（
0.8766），與單元2基準區塊評點總值0.7975（其計算式如下：評點總值＝2% x(至火車站距離1)＋5% x(至消費市場距離0)＋3% x(至國中小距離1)＋5% x(面臨毗鄰公園3)＋10% x(面臨道路寬度3)＋5% x(面臨毗鄰廣停0)＋3% x(宗地形狀1)＋2% x(宗地臨街深度1)＋3% x(宗地座向2)＋5% x(至主要道路距離2)＋5% x( 30米園道內外1)－3%x(嫌惡設施有無0)＋3% x(未來發展趨勢
1.25)＝0.7975，本院卷233頁之加權計算表）。換算後，系爭區塊評點比值為1.0992，亦即當基準區塊評點總值為1時，系爭區塊評點總值為1.0992（計算式如下：
0.8766÷0.7975＝1.0992，本院卷233頁背面之加權計算公式）。
⑤估計區塊與基準區塊之評點比值：估計重劃後地價時主
要考量因素為交通運輸、面臨道路寬度與公共設施便利性、發展趨勢等之差異，價格擬定時除接近市價外，更須考量分配率之公平性與合理性，依平均地權條例施行細則第81條規定，相互比較估計重劃前後地價，以符公平性及反映出各分配區塊之差異性，故於上開加權評點後，經過分配率集中調整程序（開根號使分配率更為集中，使分配率不致分散於40%～70%之間，差異過大），系爭區塊之分配率集中調整比值為1.0484（計算式如下：√1.0992≒1.0484，本院卷233頁背面、234頁之計算公式及加權評量表）。
⑥重劃後地價總值分派及開發成本單價複核：單元2可分
配土地面積為90,551.21平方公尺，重劃後地價總值為3,631,103,521元，在地價加權優劣比較、集中分配率等程序後，據以分派至各分配區塊。當單元2基準區塊之評定地價為每平方公尺41,250元時，單元2可分配土地之平均地價為每平方公尺40,100元，循此方式，求得全區之重劃後平均地價為每平方公尺36,688元（本院卷
240、242-243頁之各單元平均地價一覽表、重劃後分配土地面積及地價試算表）。
⑦系爭區段評定地價：當單元2基準區塊之評定地價為每
平方41,250元時，系爭區塊之評定地價為每平方公尺43,250元（計算式：基準地價41,250元×集中比值1.0484≒43,250元），其地價區段評定程序依法並無違誤。
⑺另被告就系爭重劃前、後之地價查估後，並依前揭平均地
權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定，將查估結果提請地評會評定，經該會100年第3次會議決議通過，有該會議紀錄、重劃前後地價評議表及評議圖（本院卷23-29、75-81頁）可稽。上開地評會委員包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等各方代表，被告所屬辦理系爭重劃人員除將地價評議圖表、估價說明等相關資料提供委員審閱，並於討論前向委員簡報說明，詳述系爭重劃案前後地價查估原則及可能影響地價變動之各種因素，並將重劃前各筆宗地地價及重劃後各區段地價依擬訂查估原則計算，載明於地價評議表，提案經委員討論後作成決議，通過被告所屬辦理系爭重劃人員所擬系爭重劃前、後之地價，被告乃參考該決議內容，將有關地價之具有複雜意涵之不確定法律概念經由專業分析而具體化的適用於特定事實關係，自應認為其有相當之判斷餘地。此外，復查此部分並無「基於錯誤之事實」、「基於與事件無關之考量」、「組織不合法」、「不遵守法定程序」及「違反平等原則及一般公認價值判斷標準」等情事，是被告所為之上開專業認定即應予尊重。
⑻雖原告主張：本重劃區面積184公頃，有很多地價要評議
，但地評會僅70分鐘就全部評議完畢，根本無從仔細閱覽及討論相關文件，其評定有違法令云云。然查，地評會係由對地價有專門知識之人士所組成，彼等經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地，已如前述。茲因地評會成員均屬專業人士，具有專業知識，對相關法規及實務操作情形均較嫻熟（本院卷176頁該地評會委員名單、資格及現職參照），且評議委員在會議前取得會議資料，事先準備，會議自較能有效率之進行。又依上開地評會100年第3次委員會會議紀錄顯示，該次會議過程中，被告所屬辦理系爭重劃人員既將地價評議圖表、估價說明等相關資料提供予委員審閱，並於討論前向評議委員簡報說明，詳述系爭重劃案前後地價查估原則及可能影響地價變動之各種因素，及將重劃前各筆宗地地價及重劃後各區段地價依擬訂查估原則計算，載明於地價評議表，評議委員當更能輕易掌握審議重點（本院卷194、292、294-295頁之言詞辯論筆錄參照），況且本次會議僅有1個提案（本院卷23-29頁該會議紀錄六討論提案參照），是該次會議在開會70分鐘後作成決議，尚難指摘其違法。是原告此項主張即有誤解，不可採取。
7、重劃後復興段1173地號地價查估與評定：本件原告所有系爭土地重劃後原獲分配於復興段1174、1174-1地號土地，原告不服提出異議，經被告查處後，依其申請將其重劃後土地合併調整分配於復興段1173、1173-1地號土地，又因該2筆土地同為1人所有，乃將之合併為復興段1173地號。查復興段1173地號土地○○○區○○○路及區內8公尺計畫道路，而復興段1173-1地號土地，面臨區內8公尺計畫道路，依市地重劃實施辦法第26條規定○○○區○道路，不計算臨街地負擔，面臨區內8公尺計畫道路，正街應負擔4分之1（2公尺），側街依前項標準2分之1計算負擔（1公尺，本院卷237頁之臨街地特別負擔示意圖）。又下列公式中之B、C係數分別為0.0000000000及
0.0000000000（詳本院卷236頁之計算負擔總表12、13欄），各項計算數據如下：
⑴復興段1173地號：
重劃前取配自和平段51地號（面積1,010.05平方公尺）、復興段357地號（2,314.52平方公尺）等2筆土地，分別部分取配652.811平方公尺、及全部取配2314.52平方公尺，其中和平段51地號土地因位於「公12」（公園用地，本院卷160頁之分配草案圖），依市地重劃實施辦法第31條第1項第7款規定，無法以原街廓分配，而由主管機關視土地分配情形調整，依其重劃負擔及分配面積計算公式：「Ｇ＝【a（1－Ａ×Ｂ）－Ｒw×Ｆ×1－Ｓ×2】（1－Ｃ）」，其取配面積原位置之重劃前地價（23,000元）/預配位置之重劃前地價（21,000元），換算後a'為714.98平方公尺，Σa'+Σa=3,029.5平方公尺，A為2.0595（重劃後宗地地價為43,250元/預配位置重劃前地價為21,000元），因本筆分配寬度W為56.10公尺（實測），街角地側面道路負擔RW為1，面臨側面道路之長度F為30.02公尺（實測），側街負擔L1為1，面臨正街分配寬度S為55.58公尺（實測），正街負擔L2為0，計算後G=1,676.94平方公尺，被告實際分配給原告為1,676.95平方公尺（詳見本院卷56-5
7、164頁之被告上開102年3月15日函暨所附公告後調整分配表、及土地分配計算表）。
⑵復興段1173-1地號：
重劃前部分取配自和平段51地號，取配357.239平方公尺，因非以原街廓分配，其取配面積原位置之重劃前地價（23,000元）/預配位置之重劃前地價（21,000元），換算後a'為391.26平方公尺，A為1.869（重劃後宗地地價為39,250元/預配位置重劃前地價為21,000元），因本筆分配寬度W為5.6公尺（實測），街角地側面道路負擔RW為47.7%，面臨側面道路之長度F為39.37公尺（實測），側街負擔L1為0，面臨正街分配寬度S為5.6公尺（實測），正街負擔L2為2，計算後G為221平方公尺，被告實際分配給原告為221.01平方公尺（詳見本院卷56-57、164頁背面之被告上開102年3月15日函暨所附公告後調整分配表、及土地分配計算表）。揆諸前揭法令規定，核屬有據。
⑶因上開重劃後原告土地合併調整分配於復興段1173、1173
-1地號土地，該2筆土地同為原告1人所有，被告乃將之合併為復興段1173地號，其面積為1,897.96平方公尺（即1,
676.95平方公尺＋221.01平方公尺＝1,897.96平方公尺，詳見本院卷56頁及57頁背面之被告上開102年3月15日函暨所附公告後調整分配表），依法亦核無不合。
⑷至於原告主張：被告應將重劃後復興段1173地號於020201
地價區段外，如同020302地價區段劃出另一獨立地價區段，始符事理之平。被告以原告前揭主張之地價區段劃分，將不利於建築，但卻未說明其理由，顯屬刻意誤導云云。惟依市地重劃作業手冊第84頁規定（本院卷33頁），查估重劃後地價，劃設重劃後區段地價，必須配合分配線，即劃定街廓分配線後，再依分配線訂定區段地價，經地價評議委員會評定後，作為計算重劃負擔及辦理土地分配之依據。又該作業手冊第94頁規定（本院卷283頁背面），劃定街廓分配線，係考量道路寬度、街廓深度、都市計畫最小建築面積、都市設計理念、重劃前地籍、建物分布情形等，使重劃後每筆土地能建築使用，促進土地利用價值與健全都市發展。依市地重劃作業程序，並無法於重劃前後地價評定及土地分配後，再依個別地主需求予以變更重劃後地價。原告所提之重劃後地價區段劃分，經核與上開市地重劃作業手冊規定有違。又因本重劃區係環繞員林都市○○○市區○○設街廓分配線，必須配合環狀之30米園道、街廓形狀，並考量分配之合理性辦理，並非針對個別宗地分配情形予以劃設。原告重劃後調整分配復興段1173地號土地，位020201區段，屬三面臨路之地價區段（東臨30米園道、北側面臨12米復興路、西臨8米計畫道路)，因系爭街廓之形狀北寬南窄，東北側又屬超圓弧形之特殊道路截角，與標準截角之角度不同，如將020201區段分配線由朝北分配改成朝東、西向分配將造成朝東分配土地，深度超過52公尺而不利建築，且將三面臨路之區段調整為二面臨路之區段，係降低土地經濟價值之作為，且考量分配區塊方整性，不宜將面臨30公尺園道超大截角處規劃獨立分配區塊而不利建築，原告以重劃後分配之個別宗地成果主張應再增設分配區段之主張，自非妥適。是原告此項主張依法亦屬無據。
五、綜上所述，原告主張尚非可採，本件被告原處分依法核無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 17 日
書記官 詹 靜 宜