臺中高等行政法院判決
106年度訴字第121號106年5月24日辯論終結原 告 蔡森林訴訟代理人 胡達仁 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 張倩維
鄭倩如上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國106年1月26日院臺訴字第1060160122號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣訴外人前臺中縣（民國99年12月25日改制後為臺○市○○
○鎮0000000000區0000000號道路工程需要，報經臺灣省政府78年3月21日七八府地四字第31061號函核准徵收前臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等52筆土地（包含原告原所有○○○鎮○○段○○○○○○號土地，下稱系爭土地），並一併徵收其土地改良物。土地部分，交由前臺中縣政府以78年4月15日七八府地權字第065762號公告，公告期間自78年4月17日起至78年5月17日止；地上物部分，交由前臺中縣政府以81年9月2日八一府地權字第195247號公告，公告期間自81年9月3日至81年10月3日止。
㈡原告於105年4月6日出具土地徵收請求發還申請書，以本件
土地徵收案自78年迄今已27年，逾核准計畫期限20年之規定仍未使用，依都市計畫法第83條第2項及土地法第219條規定，申請收回其所有系爭土地。臺中市政府報經被告以105年7月15日台內地字第1051306363號函復（下稱原處分），本件申請收回系爭土地已逾法定申請期限不予受理。臺中市政府據以105年7月20日府授地用字第0000000000函告知原告。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭土地為臺中港特定區10-23-3號計畫道路用地，自61年
都市計畫劃定、78年徵收迄今達28年，已逾核准計畫期限20年，亦逾都市計畫法第15條第2項所定「實施進度最長不得超過25年」之限制，系爭土地仍未使用，其徵收已失正當性。
㈡又因臺中港都市計畫自61年劃定迄今，因「情勢變更」人口
數量並無預期增加，臺中港都市計畫不斷被通盤檢討，其機關文教用地解除編定、計畫道路廢止徵收等情所在多有。又臺中港特定區10-23-3號計畫道路土地係為相鄰「文高6」計畫用地而設，該相鄰文教用地「文高6」亦屬臺中市政府通盤檢討廢止徵收改編第四種住宅區之對象，基於住○區○道路間區塊長度不宜過大或過小，系爭土地計畫道路自有一併檢討之必要。再查，臺中市○○區○○○區00000000000000號函說明10-23-3號計畫道路上開闢率為43.5％（已開闢約645M，未開闢約848M）。惟臺中港特定區10-23-3號計畫道路（含系爭土地）並未開闢，該計畫道路開闢率為零，系爭土地發還與否與10-23-3號計畫道路開闢率無涉，故不符土地法第208條但書所規定徵收私有土地應以事業所「必需者」之要件。
㈢按「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核
准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」、「其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。
」、「關於徵收處分，直轄市或縣（市）主管機關應踐行公告及書面通知之程序，以確保土地或土地改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊，俾適時行使其權利，必要時並請求行政救濟。」土地法第227條、司法院釋字第513、731號解釋著有明文。經查，前臺中縣政府雖以78年4月15日七八府地權字第065762號行文原告、各業主、（前臺中縣政府）地權股，說明本案徵收土地依土地法第227條第2項規定自78年4月17日起至78年5月17日止公告30天；上項公告分別張貼於前臺中縣政府及梧棲鎮公所、清水地政事務所公告欄。然前臺中縣政府卻於78年5月10日以七八府地權字第084514號函行文原告及各業主、梧棲鎮公所、清水地政事務所、臺中縣政府地政科等略以：「其說明:一、梧棲鎮都市計畫10-23-3……道路乙案，經奉省府核准征收並由本府公告期滿確定」。足見前臺中縣政府辦理系爭土地之徵收，並未遵守應經法定30日之公告期間，於公告期滿法定30日確定前即函文通知原告及各機關，說明「梧棲鎮都市計畫10-23-3……道路乙案……由本府公告期滿確定」。系爭土地之徵收行為違反土地法第227條規定，該徵收行為自始應為無效，被告應返還系爭土地予原告，原告亦願返還已領取之徵收補償金予被告。
㈣按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行
前之規定辦理。」、「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、78年12月31日前土地法第219條及都市計畫法第83條定有明文。次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條固定有明文。然基於實體從舊原則，於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，並無行政程序法第131條第1項規定之適用，且因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定（最高行政法院99年度判字第499號判決意旨參照）。
㈤經查，臺灣省政府於78年4月15日公告徵收系爭土地，原告
申請收回系爭土地，依土地徵收條例第61條之規定，應適用該條例施行前之規定，即78年12月31日前土地法第219條及都市計畫法第83條。又系爭土地於78年4月15日公告徵收時，尚無行政程序法第131條之規定，縱認被告主張依「普通法之補充性」，應適用土地法第219條第1項之規定云云為有理由，當時土地法第219條規定亦無期間限制，應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。次查，系爭土地係依都市計畫法規定而徵收，核准計畫期限自78年12月起至99年12月止，故依土地徵收條例第61條、78年12月31日修正前土地法第219條及都市計畫法第83條之規定，原告得申請收回系爭土地之始日應為100年1月1日。而原告係於105年4月6日提出，仍未罹於15年之時效，被告駁回原告請求當無理由。
㈥被告雖辯稱：本案得收回土地之原因事由發生日在78年12月
31日土地法第219條修正生效日以後，自應適用修正後之土地法第219條規定云云。惟按土地徵收條例第61條明定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」已明示應以「公告徵收」之時間作為適用法律之時點認定，而非被告所辯稱之「得收回土地之原因事由發生日」。再參照最高行政法院99年度判字第499號判決意旨可知，應適用「行為時土地法第219條規定」，亦即「徵收完畢」時之土地法第219條規定，非被告所辯稱之「得收回土地之原因事由發生日」甚明。
㈦再查，原告於105年4月6日向臺中市政府出具「土地徵收請
求發還申請書」，於105年4月15日向臺中市政府出具「陳述書」陳報被告核定，其申請書及陳述書內容均載明目的為「請求發還」被徵收之系爭土地。臺中市政府105年4月12日府授地用字第1050073924號主旨及說明亦分別載明為「台端代理蔡森林先生『請求發還』臺中港特定區10-23-3號……土地乙案」、「一、復台端代理蔡森林先生105年4月6日申請書。」係原告向臺中市政府出具「土地徵收請求發還申請書」與「陳述書」陳報被告核定及本件行政訴訟均載明請求目的或訴之聲明皆為「請求發還系爭土地」。易言之，不論原告係以系爭土地之徵收未經30日公告期間而徵收無效為由，依都市計畫法第83條主張收回系爭土地，抑或以本件土地徵收未遵守法定30日期間而無效，依公法上不當得利請求被告返還土地，為2個不同的請求權基礎之選擇合併，請求鈞院擇一為原告有利之判決，並無被告所稱主張互為矛盾之問題，併予敘明。
㈧綜上，依土地徵收條例第61條、徵收行為時土地法第219條
及都市計畫法第83條之規定，系爭土地之徵收無效，而原告之收回請求權為15年亦未罹於消滅時效。退步而言，縱認已罹於時效，系爭土地之徵收亦未經30日之公告期間，書面通知未遵守法定30日期間，違反土地法第227條之規定、司法院釋字第513號解釋及第731號解釋之意旨，依行政程序法第111條第7款規定，系爭土地徵收自始應為無效，且此情況並無請求發還或收回土地之時效限制等語，爰依都市計畫法第83條及公法上不當得利返還請求權，提起本件撤銷及一般給付訴訟，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.准予原告請求發還系爭土地。
三、被告則以：㈠按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行
前之規定辦理。」為土地徵收條例第61條所明定。查本案工程係臺灣省政府於78年3月21日核准徵收，前臺中縣政府78年4月15日公告徵收土地。是以，本案申請收回應依土地徵收條例施行前土地法之相關規定辦理。次按都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」查本案系爭土地係依都市計畫法規定辦理徵收，計畫進度：「預定78年12月開工，99年12月完工。」是本案得收回土地之原因事由發生日在78年12月31日土地法第219條修正生效日以後，自應適用修正後之土地法第219條規定。復依被告84年9月26日台內地字第0000000號函示略以：「依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」據上，本件原告得申請收回系爭土地之期限應自使用期限屆滿（即99年12月31日）之次日起算5年，即至104年12月31日止。原告遲至105年4月6日始提出，已逾法定申請期限。
㈡原告主張申請收回系爭土地應類推適用民法第125條一般時
效即15年之規定乙節，查都市計畫法第83條規定，依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，故原告必須於需地機關不依照核准計畫期限使用者，始得照原徵收價額收回其土地，不受土地法第219條規定自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用即請求照原徵收價額收回其土地之限制。就此部分都市計畫法第83條規定，係屬特別法，應優先於土地法第219條第1項規定適用，是以原告請求按原徵收價額收回系爭土地時，自須以需地機關未依照其呈經核准之計畫期限辦理者，始得聲請收回。原告於需地機關未依照其呈經核准之計畫期限辦理，請求按原徵收價額收回系爭土地，都市計畫法第83條雖未有特別規定其請求之期限，惟同法第83條第1項僅就得聲請收回之原因事由排除土地法第219條之限制，並未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法之規定辦理，此即學理上所稱之「普通法之補充性」，本件自應適用土地法第219條第1項之規定，即收回期間應為5年；其期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，應自核准之計畫期限屆滿次日起算（本院95年度訴字第641號判決及高雄高等行政法院105年度訴字第366號判決意旨參照）。原告訴稱本案申請收回土地應類推適用民法第125條規定之15年請求權時效，洵不足採。
㈢至原告指稱系爭土地之徵收未經30日之公告期間，不生徵收
效力，徵收自始應為無效乙節，係屬另一事件，與本案申請收回無涉。且本案工程經臺灣省政府78年3月21日核准徵收，前臺中縣政府旋於78年4月15日以七八府地權字第065762號公告徵收土地在案，公告期間自78年4月17日起至78年5月17日止（此有前臺中縣政府公告附卷可稽），並無原告所稱未辦理徵收公告之情形。
㈣綜上論結，原告申請收回系爭土地，已逾土地法第219條及
都市計畫法第83條規定得申請收回之期限，被告所為之原處分，於法尚無不合，原告之訴為無理由等語。並聲明求為駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告否准原告申請收回系爭土地是否合法？原告請求被告發還系爭土地，有無理由？
五、本院查：㈠按89年2月2日公布實施之土地徵收條例第61條規定：「本條
例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」次按「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」、「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」分別為78年12月29日修正前土地法第219條，及修正後土地法第219條第1項所規定。雖修正前土地法第219條，並未對原土地所有權人請求照原徵收價額收回土地，定有時效之限制，惟請求照原徵收價額收回土地之性質為請求權之行使，基於法律關係安定性之要求，應有時效之限制，修正前土地法第219條，未有行使收回土地之時效限制規定，當屬法律之漏洞，但因90年1月1日行政程序法施行前，我國法制並無公法請求權時效之一般規定，解釋上依修正前第219條規定行使收回土地權利，於土地法78年12月29日修正前，應類推適用民法第125條規定，認其請求權時效為15年；惟修正後土地法第219條第1項，已就此請求權之行使加以限制，限於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，始得請求。是跨土地法78年12月29日修正前後之該請求權時效之適用，依民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」之法理，應認78年12月29日土地法第219條修正後，原類推適用民法第125條規定之時效結果，較修正後土地法第219條第1項時效規定為長者，仍應類推適用民法第125條規定，已完成者，不因修正後土地法第219條第1項已有時效規定而生影響；尚未完成時效者，其殘餘期間，較修正後土地法第219條第1項規定時效期間為長者，自施行日起，適用修正後土地法第219條第1項規定（最高行政法院103年度判字第482號判決意旨參照）。
㈡又都市計畫法第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之
土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依上開規定，土地所有權人於需地機關未依照其呈經核准之計畫期限辦理，請求照原徵收價額收回被徵收之土地，都市計畫法第83條並未有特別規定其請求之期限，而該條第1項僅就使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法之規定辦理，此即學理上所稱之「普通法之補充性」，自應適用土地法第219條第1項之規定，即收回期間應為5年，而其期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，應自核准之計畫期限屆滿次日起算（最高行政法院102年度裁字第642號裁定意旨參照）。
㈢本件系爭土地係前臺中縣○○鎮0000000000區00
00000號道路工程需要，報經臺灣省政府78年3月21日七八府地四字第31061號函核准徵收，並經前臺中縣政府78年4月15日七八府地權字第065762號公告徵收在案，本件既屬土地徵收條例施行前公告徵收之土地，原告申請收回，仍依施行前之規定辦理。從而，揆諸前開規定及說明，原告申請收回系爭土地之請求權時效，原應類推適用民法第125條規定，惟迄78年12月29日土地法第219條修正時，雖仍尚未完成時效，然其殘餘期間，較修正後土地法第219條第1項規定時效期間為長，故依前揭民法總則施行法第18條第2項所定法理，本件仍應適用修正後土地法第219條第1項規定甚明。原告稱本件收回土地請求權應適用78年12月29日修正前土地法第219條規定等語，顯無足採。
㈣次查，78年12月29日修正後土地法第219條第1項雖就原土地
所有權人得向該管直轄市或縣（市）地政機關申請照原徵收價額收回其土地為規定；而都市計畫法第83條亦規定，依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，而不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。惟查都市計畫法第83條並未有特別規定其請求之期限，而該條第1項僅就使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法之規定辦理，自應適用土地法第219條第1項之規定，即收回期間應為5年，而其期間之計算，應自核准之計畫期限屆滿次日起算，揆諸前該規定及說明亦明。是原告稱本件收回系爭土地請求權時效得依都市計畫法第83條規定，應類推民法第125條規定之一般時效為15年，亦無可採。
㈤再查，本件依原核准徵收土地計畫書所載計畫進度，預定78
年12月開工至99年12月完工，有該徵收土地計畫書圖附卷可參。揆諸前開說明，原告自應於土地徵收計畫書所載核准之計畫期限屆滿之次日起算5年內申請收回系爭土地，亦即至遲應於104年12月31日前為之。然原告遲至105年4月6日始向臺中市政府地政局請求收回系爭土地，有原告土地徵收請求發還申請書附原處分卷可稽，顯已逾法定5年申請期限，原處分以已逾法定申請期限，不予受理，自無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。
㈥復按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、……七
、其他具有重大明顯之瑕疵者。」固為行政程序法第111條第7款所明定。惟所謂重大明顯之瑕疵，係依普通社會一般人一望即可知行政處分罹有重大之瑕疵者，始為重大明顯之瑕疵（最高行政法院97年度判字第1號判決參照）。本件徵收處分報經臺灣省政府核准後，業經前臺中縣政府以78年4月15日78府地權字第065762號公告（公告期限：自78年4月17日起至78年5月17日止計30天），並以同文號通知原告，此有該函附原處分卷及本院卷可稽。嗣復以卷附78年5月10日78府地權字第084514號函通知原告領取補償費，該函並於說明一載明：「……經奉省府核准徵收並由本府公告期滿確定，茲定於78年5月29、30、31日……發放各項補償費。」等語，雖其所載「由本府公告期滿確定」有誤，惟該函係通知領取補償費，且領取時間亦在公告期間屆滿後之78年5月
29、30、31日，依該函文尚難遽指前臺中縣政府有未予公告之瑕疵。另原告所指本件喪失徵收正當性、因情事變更已無土地法規定「必需者」之要件等情，尚非社會一般人一望即可知之明顯瑕疵，核屬徵收處分是否違法，得否撤銷之問題（被告訴訟代理人陳明原告對此已另提訴訟），原告據此及以前開理由指責徵收處分無效，自非可採，其依公法上不當得利之法律關係及都市計畫法第83條規定，併聲請被告應准原告請求發還系爭土地，自無理由，亦應駁回。
㈦綜上所述，被告以原處分否准原告申請收回系爭土地，核無
不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並聲請被告應准原告請求發還系爭土地，俱無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 7 日
書記官 蔡 宗 融