臺中高等行政法院判決
106年度訴字第139號106年8月2日辯論終結原 告 陳芊秀輔 佐 人 江朝金被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 柯銘池上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年2月21日臺內訴字第1050090827號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國102年2月27日經由臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）強制拍賣取得坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），因其上留存面積約1,283.38平方公尺之坑洞現況，未恢復原狀，不符合特定農業區農牧用地之使用管制，已經被告依據陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫，召開彰化縣陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫研商會議決議土地所有權與行為人應予回填列管在案，繼經彰化縣福興鄉公所（下稱福興鄉公所）於105年1月19日查報系爭土地仍處於違規使用狀態，被告即先以105年1月22日府地用字第1050025701號書函命原告應於文到15日提出陳述意見及回填計畫，逾期依區域計畫法有關規定辦理，經原告表示無法遵照辦理後，被告繼以105年2月16日府地用字第1050043652號函請原告應本於所有權人管理之責恢復土地容許使用狀態或提出回填計畫，逾期依據區域計畫法有關規定辦理。因原告仍未恢復系爭土地至容許使用狀態，亦未提出回填計畫，被告審認原告逾期未改善，已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第2項規定，以105年11月7日府地用字第1050381063號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於文到3個月內恢復系爭土地容許使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠原告係於102年2月27日經由彰化地院拍賣取得系爭土地，其
上之坑洞狀態並非原告所造成，原告並非行為人。又關於系爭土地於91年間因違反區域計畫法，遭被告列管，惟土地登記簿上並未加註，致原告於102年間向彰化地院拍定取得系爭土地，誤認系爭土地係作為魚池養殖使用，被告對於系爭土地之拍賣，並未依職權於系爭土地上為加註，顯係可歸責於被告之原因，豈容由無辜之第三人即原告負擔被告代履行之後果？此顯有對於結果之原因並未詳加探討即予裁罰之違誤，此亦為禁止恣意之裁罰之違誤。被告雖於104年4月23日會議中，要求原告提出回填計畫恢復原狀，惟被告並未依104年4月23日會議之結論，協助原告尋找土方來源，提供予原告回填坑洞之必要協助，此顯非可歸責於原告之事由，而加以裁罰，甚且，被告已違背自己義務先行之義務，該原處分顯欠缺適當性、必要性及比例性，顯違背憲法上之比例原則。
㈡系爭土地現況為袋地，如欲接連現有堤岸道路，必須通過彰
化縣○○鄉○○段○○○○○號及第1402地號土地，始能接通堤岸道路，而上開兩筆土地均為國有，管理機關為財政部國有財產署中區分署，原告向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處申請袋地通過，以回填土石，財政部國有財產署中區分署彰化辦事處函覆謂：財政部國有財產署中區分署彰化辦事處已有管制利用計畫，與彰化縣政府簽訂國有土地坑洞回填契約，依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第5點規定，無法同意提供通行並請勿使用等語，此顯係被告已與財政部國有財產署中區分署彰化辦事處簽約訂立國有土地坑洞回填契約，導致原告無法順利通行，並作成回填坑洞作業，此均非可歸責於原告，竟遭被告之不當、違法裁處，故原處分顯悖於行政程序法、不當連結、禁止恣意原則、違反比例原則。
㈢原告已向彰化地院對於財政部國有財產署中區分署提出確認
袋地通行權存在訴訟，以解決通行問題，達致能申請袋地通過，以回填土石目的，否則，原告終無法完成回填土石之目的。且此時間無法掌握，故無法提出回填計畫書等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略謂：㈠系爭土地於原告於取得當時，已有違反區域計畫法之事實，
被告依據內政部93年6月10日臺內營字第0930084541號函釋規定，以105年1月22日府地用字第1050025701號書函，請原告於文到15日內提出陳述意見及回填計畫，乃基於維護土地合於原法定編定管制使用之目的，要求原告採取相關合法使用（恢復原狀）之行政處分，並無不妥。因原告逾期未再提出陳述或坑洞回填計畫，被告始依據區域計畫法第21條第2項規定開具裁處書。
㈡於91年間違反區域計畫法案件，並無得於土地登記簿加註違
規形態之規定。又系爭土地編定為特定農業區農牧用地，依照非都市土地使用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表規定，特定農業區農牧用地並無容許作「水產養殖設施」使用（但作為室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限），被告稱購買系爭土地作為魚池養殖使用云云，惟從其取得系爭土地至今，實地亦無從事養殖事業之跡象，顯為逃避受裁罰所為之推託之詞。再者，被告於104年4月23日召開「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」研商會議，係對於被告所列管之坑洞善意協助民眾尋求解決回填土方來源之方案，並不意味原告對於其所有系爭土地之違規狀態即得置之不理，仍應按土地法定編定之使用分區及使用地類別容許使用之規範合法使用。系爭土地之編定於登記機關之登記資料已明顯註記「特定農業區農牧用地」，原告於法院拍賣期間即應查明土地之相關登記資料，始會決定是否購買，豈是按照實地使用狀態作判定，明顯於未先查明土地登記狀態即拍買系爭土地，即使實地坑洞狀態於登記機關辦理加註程序，亦屬土地參考資訊檔，於土地登記謄本並無顯示。至於原告稱其並非行為人一事，並不影響其對於系爭土地所有權之執行，被告基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的，依據區域計畫第21條第2項規定，要求原告採取相關合法使用（恢復原狀）之行政處分，並無不妥。
㈢原告稱系爭土地因屬於袋地型態，其預作回填事項需藉由國
有土地○○○鄉○○段1377、1402地號）通行乙節，國有土地是否同意他人作為地役權之使用，非被告權責所能執行，原告向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處申請袋地通行權被拒，怪罪於被告其他單位先前早已與該辦事處簽訂坑洞回填契約，亦非被告裁處單位之權責，原告認為被告知原處分不當，明顯誤認法規執行機關（單位）權責分工程序。另原告陳述即將對於財政部國有財產署中區分署提出確認袋地通行權存在訴訟，以解決通行問題一事，與原處分執行業務無涉等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告審認原告經通知限期恢復系爭土地容許使用狀態或提出回填計畫，逾期未改善，已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第2項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限期於文到3個月內恢復系爭土地容許使用，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中
央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項及第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」第22條規定：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第5條規定：「（第1項）非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。（第2項）鄉（鎮、市、區）公所辦理前項檢查，應指定人員負責辦理。（第3項）直轄市或縣（市）政府為處理第1項違反土地使用管制之案件，應成立聯合取締小組定期查處。（第4項）前項直轄市或縣（市）聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查是否依原核定計畫使用。」第6條第1項及第3項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」「（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如附表一之一。非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表關於農牧用地部分規定：「附使用地類別容許使用項目：（一）農作使用（包括牧草）。（二）農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。（三）農作產銷設施（工業區、河川區除外）。（四）畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限）。（五）水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）。（六）水源保護及水土保持設施。
（七）採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）─需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目：附帶條件：一、不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。二、採取當地土石（限於採掘、儲存及搬運，不包括設置碎解、洗、選作業場所），並應依非都市土地農牧用地容許採取土石審查作業要點規定辦理。但位於全國區域計畫規定之沿海一般保護區者，需經保護區主管機關許可。（八）林業使用。（九）休閒農業設、施（工業區、河川區除外）─附帶條件：一、本款應依休閒農業輔導管理辦法規定辦理，並限經農業主管機關劃定之休閒農業區，或准予籌設之休閒農場。二、本款不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。（十）公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺）─需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目：1.電信監測站：附帶條件：本款各目位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。
2.電信、微波收發站（含基地臺）3.電視、廣播訊號收發站。4.纜線附掛桿。5.衛星地面站。6.輸配電鐵塔。8.配電臺及開關站。9.抽水站。10.自來水加壓站、配水池。11.檢查哨。12.航空助航設施。13.輸送電信、電力設施。14.輸送油管、水管設施。15.有線電視管線設施。16.其他管線設施。免經申請許可使用細目：7.電線桿。（十一）戶外廣告物設施─附帶條件：一、不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。二、使用面積不得超過50平方公尺。（十二）私設通路─需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目；附帶條件：限於以集村方式興建農舍或甲種、乙種、丙種、丁種建築用地，因未面臨建築線，無道路可出入需要者。但位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。（十三）再生能源相關設施─需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目：1.再生能源發電設施─附帶條件：一、本款位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。二、限於風力發電、太陽光電及地熱發電之發電設施點狀使用，點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺；地熱發電設施裝置容量不得超過五十百萬瓦。三、太陽光電及地熱發電設施不得位於特定農業區。2.再生能源輸送管線設施─附帶條件：限於線狀使用。（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方─需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目：附帶條件：一、不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。二、僅限於本規則中華民國102年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯廠毗鄰之土地。但位於全國區域計畫規定之沿海一般保護區者，需經保護區主管機關許可。（十五）水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施─需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目：附帶條件：一、不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。二、位於全國區域計畫規定之沿海一般保護區者，需經保護區主管機關許可。（十六）溫泉井及溫泉儲槽(工業區、特定農業區除外)。（十七）農村再生設施─附帶條件：一、本款應依農村再生發展區計畫審核及管理監督辦法規定辦理。二、本款位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。（十八）自然保育設施─附帶條件：本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。（十九）綠能設施─附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。二、位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。」㈡經查：原告前經法院於102年2月20日強制執行拍定取得系爭
土地所有權，並於同月27日辦竣所有權登記，因系爭土地上約有面積1,283.38平方公尺之坑洞不符合特定農業區農牧用地之農業使用管制規定，已據被告執行陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫列管應予回填在案，迄105年1月19日福興鄉公所）查報時仍處於違規使用狀態，經被告先以105年1月22日府地用字第1050025701號書函限期命原告提出陳述意見及回填計畫，原告則表示無從遵照辦理，被告繼以105年2月16日府地用字第1050043652號函請原告應恢復土地容許使用狀態或提出回填計畫，否則，依據區域計畫法有關規定處理。因原告仍未恢復系爭土地至容許使用狀態，亦未提出回填計畫，被告遂適用區域計畫法第15條第1項及第21條第2項規定，作成原處分處以6萬元罰鍰，並限期恢復系爭土地至容許使用狀態，並經訴願決定予以維持等情，有卷附系爭土地登記資料（見本院卷第81至82頁）、「彰化縣陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」研商會會議紀錄（見本院卷第106至113頁）、福興鄉公所105年1月19日福鄉民字第1050000915號函暨系爭土地違規使用案件處理查報表及現況照片（見本院卷第85至91頁）、被告105年1月22日府地用字第1050025701號函（見本院卷第93至95頁）、原告陳述意見函（見本院卷第97至98頁）、被告105年2月16日府地用字第1050043652號函（見本院卷第99頁）、原處分(見本院卷第63至64頁)、訴願決定(見本院卷第21至31頁)等件可稽。
㈢原告雖以前開情詞指摘原處分違法應予撤銷云云。惟：
1.揆諸前引區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項等規定意旨，可知非都市土地經直轄市或縣（市）政府按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地者，土地所有權人或使用人即負有維護土地符合編定管制使用狀態之義務。再者，觀諸區域計畫法第21條第1項規定之責任態樣，除裁罰處分外，尚有「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之管制處分。前者（裁罰處分）固以具有可歸性之違規行為人為限，至於後者之限期令恢復原狀處分，其性質並非行政罰，本不以受處分人具有故意或過失為必要，且所有權人對於土地具有管理、使用及支配之權能，即使繼受取得他人違反管制使用規定之土地，仍負有依所編定之容許使用項目為使用之義務，不能因其非原始違規行為人即可免除上開所有權人應盡之法定義務，而使土地長久處於違規使用之狀態（最高行政法院104年度判字第578號判決意旨參照）。是以，土地違反管制使用規定之狀態，雖在所有權人繼受取得之前即已發生，但其取得所有權後，即負有使該土地符合編定管制使用規定之義務，縣（市）政府自得依區域計畫法第21條第1項規定，作成處分命其恢復至符合管制使用規定之狀態，所有權人對於處分所規制之義務不予遵從之行為，即具可責性，主管機關依同條第2項規定，按次處罰，於法要無不合（內政部93年6月10日臺內營字第0930084541號函釋意旨參照）。
2.依非都市土地使用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表關於農牧用地部分之規定，特定農業區農牧用地應作為農作使用，或依管制許可規定作為：農舍、農作產銷設施、畜牧設施、水源保護及水土保持設施、水產養殖設施、林業使用、休閒農業設施、公用事業設施、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、農村再生設施、自然保育設施、綠能設施等項目使用，且不得採取土石與溫泉井及溫泉儲槽。準此以論，特定農業區農牧用地之所有權人對於他人濫採土石，造成違反管制使用規定狀態之行為事實，固不必負行政罰之責任，但因其負有使土地符合編定管制使用規定狀態之義務，主管縣（市）政府基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的或維護公共安全之需要，自得依區域計畫法第21條後段規定，限期命將土地上恢復合法使用之狀態。
3.復按公法上具體事件經主管機關作成行政處分規制其權利義務關係，經過救濟期間後，即具形式存續力，除已據權限機關依法撤銷或變更外，原處分機關、相對人及利害關係人俱應受其拘束，且基於權力分立原則及權限專屬法定原則，行政法院對於非屬本案訴訟標的之行政處分，必須予以尊重，無從逕自否定其效力，此參照行政程序法第110條第3項規定意旨可明（最高行政法院101年度判字第484號判決及102年度判字第573號判決意旨參照）。易言之，行政法院受理撤銷訴訟僅得就原告請求撤銷之行政處分審查其適法性，至於構成其先決前提或基礎事實之其他行政處分，因已發生形式存續力者，自具構成要件效力，非屬本案撤銷訴訟之標的範圍，行政法院無從逕行否定其已規制之法律效果。
4.查系爭土地於原告102年2月27日經法院拍賣取得之前，已因他人違反使用管制規定，而存有面積約1,283.38平方公尺坑洞之違規狀態，原告對於他人之違規行為事實，固不具可責性，不應予以裁罰，但在其取得所有權之後，就系爭土地既享有管理、使用及支配之權能，且負有使土地符合管制使用規定狀態之義務，復經被告先後以105年1月22日府地用字第1050025701號書函及105年2月16日府地用字第1050043652號函限期命其提出回填計畫及應恢復土地容許使用狀態在案，原告對於上開被告所為之管制處分既未提起行政救濟，於救濟期間經過後，即發生存續效力，兩造及本院俱應受其拘束，無從否定其規制效力。則原告因未遵從上開管制處分所規制之義務，就系爭土地違反管制使用規定之狀態提出回填計畫或恢復至容許使用狀態，自具非難性，被告依區域計畫法第15條第1項及第21條第2項規定，作成原處分從輕裁處6萬元罰鍰，並再限期3個月內恢復土地容許使用，核諸前開說明，自屬適法有據，難謂有原告所指欠缺適當性，必要性、比例原則之情形可言。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決之結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
書記官 凌 雲 霄