臺中高等行政法院判決
106年度訴字第280號107年9月6日辯論終結原 告 陳品蓁
（00年00月00日生） 樓之3兼上 1 人法定代理人 陳玉玲原 告 賴素梅
陳隆順鄭佩真陳金隆林燕珠翁淑霞張靖欣胡翠鑾廖文堆廖文田廖文鎮廖文棋廖天佑廖天生葉和昇胡碧珍胡啟文胡雅雪胡祥文李衍慶黃麗君陳玉柳邱萾琪邱萾惠黃怡婷王睿暘洪常恆張鈺娸張彥彤張杜筠慧張和忠張哲耀張鈞智原 告 趙聰仁上 1 人訴訟代理人 李平勳 律師原 告 大河里福德祠代 表 人 劉坤湧原 告 張毓峯
張惠珺陳美紅趙耿德趙耿祥上42人共同訴訟代理人 吳佩書 律師
羅閎逸 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 楊榮富 律師上列當事人間因區段徵收事件，原告不服內政部中華民國106年5月25日台內訴字第1060023020號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告為辦理水湳機場原址南側及北側等2區段徵收開發案，報奉內政部於民國（下同）99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函核定開發範圍，並依土地徵收條例第39條第2項及其施行細則第40條第1項規定，報經內政部以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定臺中市水湳機場原址區段徵收案抵價地總面積占徵收總面積為40％。另依土地徵收條例第4條第1項第1、3款規定，於99年12月向內政部提出區段徵收計畫書，報奉內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函准予徵收臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等私有土地，合計面積6.2926公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物。被告據以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告徵收，公告期間：100年4月8日起至5月9日止。嗣被告因辦理上開區段徵收計畫，依區段徵收實施辦法第26條規定抵價地分配作業程序，以101年11月6日府授地區二字第1010196882號函通知各土地所有權人訂於101年11月17日上午假臺中市西屯區公所7樓大禮堂召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會。原告對於上開101年11月6日府授地區二字第1010196882號函附「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」（下稱抵價地權利價值計算表）不服，於102年2月5日經由被告提起訴願，請求撤銷該抵價地權利價值計算表。
案經內政部審認抵價地分配說明會之抵價地權利價值計算表僅屬分配抵價地作業之一環，尚非行政處分，乃依訴願法第77條第8款規定，以102年10月25日台內訴字第1020333414號決定訴願不受理。原告不服，提起行政訴訟，案經本院審認抵價地權利價值計算表應屬行政處分而非單純之事實通知，以102年度訴字第526號判決將該訴願決定撤銷，命由訴願機關重為決定。嗣經內政部以105年8月23日台內訴字第1050059870號決定訴願駁回，原告不服，復提起行政訴訟。期間嗣因原規劃供土地所有權人選配之抵價地分配街廓調整，被告重新核算各土地所有權人應領抵價地權利價值後，以105年12月2日府授地區二字第1050259457號函廢止前開101年11月6日府授地區二字第1010196882號函附抵價地權利價值計算分配表，隨函檢附重新核定之抵價地權利價值計算分配表（或稱原處分）。原告不服，對重新核定之抵價地權利價值計算表（即原處分）提起撤銷訴願，並撤回前述就已廢止之抵價地權利價值計算表所提之行政訴訟。經內政部以106年5月25日台內訴字第1060023020號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40％」計算方式已違反法律保留原則：
⒈依平均地權條例第54條第1項、土地徵收條例第39條第2項
規定，及司法院釋字第534號解釋、第400號解釋、第443號解釋意旨可知，政府機關需於有推行公共建設之必要，或符合其他公益目的之必要下，始得以強制手段徵收、取得人民之土地，始能符合憲法保障人民財產權自由與限制之基本原則及精神；又若相關徵收法律僅概括授權行政機關訂定施行細則，該管行政機關於符合立法意旨且「未逾越母法規定」之限度內，僅得就「執行法律有關之細節性、技術性之事項」以施行細則定之，其內容不能牴觸母法，亦不得對於人民之自由權利增加法律所無之限制，且行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，更應嚴格遵守上述原則。換言之，憲法容許主管機關基於法律概括授權訂定施行細則或命令，惟子法僅得就實施母法所定事項予以規範，不得另為增減或創設，否則即屬違反法律保留原則。
⒉經查，本件區段徵收範圍內土地包含公有土地面積122.07
74公頃與私有土地面積6.2926公頃，係為地區實施開發建設並促進土地合理使用需要，而由被告辦理區段徵收，致使土地所有權人為上開公益目的而做出特別犧牲，則參諸前開法令規定及司法院解釋之要旨，理應使「徵收範圍內各地主」獲得公平、合理且相當之補償。換言之，為保障土地所有權人之權益，本件區段徵收既已一視同仁地將公有土地與私有土地一併徵收、徵用，以使全區土地均列入本案區段徵收之規劃範圍內，則公、私有地理應一視同仁，「合併計算」抵價地面積，且除非有符合上開法規所定之特殊情況，否則抵價地總面積應以徵收總面積50％為原則，方符合憲法所稱保障人民財產權自由之意旨。豈料，被告卻以平均地權條例施行細則第67條第2項規定：「前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。」之規定，主張公有土地不應納入抵價地之分配中云云，顯有違誤。蓋平均地權條例施行細則係由其母法平均地權條例概括授權行政機關訂定施行細則者，是以，該施行細則之任何內容均應符合母法之立法意旨與授權範圍，不得牴觸母法，或無端對於人民之任何自由權利增加法律所無之限制。然觀諸前開細則之母法即平均地權條例第54條第1項或相關之土地徵收條例第39條第2項，皆已明文規定「抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則，若因情形特殊，經上級主管機關核准者，不得少於40％」，而由文義觀之，既稱「總」面積，自係包括全區徵收範圍內之全部土地，亦即無論公、私有土地均屬之，絕無剔除或差別對待之立意，惟平均地權條例施行細則竟於母法從未授權或有任何相關條文旨意之情形下，逕行於第67條第2項中，將公有土地剔除之，立意不明且逾越母法之授權，不僅已與母法牴觸，且又增加人民財產自由權利上之無端限制，顯違反法律保留原則而屬無效，因此，被告自不得據此無效之平均地權條例施行細則規定辦理分配作業，從而，原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40％」計算方式，實已違反法律保留原則，原處分顯有違誤而應予撤銷。
㈡原處分之抵價地分配方式，顯使被告違法取得遠大於開闢公
共設施及支應開發成本所需面積之土地，嚴重侵害人民之財產權，更違反比例原則，實屬違法而應予撤銷：
⒈依司法院釋字第534號、第400號解釋，及憲法第23條規定
可知，政府機關除非有推行公共建設或其他公益目的之必要，否則不得以徵收之強制手段取得人民之土地，此乃財產權保障之基本原則及精神，於區段徵收之情形下亦同，而平均地權條例第54條及土地徵收條例第39條規定抵價地之面積比例原則上為50％，亦係為保障土地所有權人之權益，除非有特殊不得已之情況，否則抵價地比例應不得低於50％之原則，方符合我國憲法保障財產權之意旨及比例原則。易言之，區段徵收範圍內之土地，扣除需用土地機關取得所需土地、以及用以支應開發費用之可標讓售土地外，其餘部分之土地即無徵收之必要，政府即無取得該等土地之正當性，自應將之返還予人民。
⒉惟原處分之抵價地分配方式顯使被告違法取得遠大於開闢
公共設施及支應開發成本所需面積之土地，顯然違反憲法第23條所定比例原則及平均地權條例第54條、土地徵收條例第39條規定，嚴重損害原告等地主之財產權。蓋查，依據被告對外公告之「98年12月變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書」中早已公告敘明：「本件區段徵收實際開發費用為381億元（南北兩側合計）……開發單位成本為38,604元/平方公尺，開發完成後土地標售價格為38,604元/㎡即可達財務自償」等語，且被告嗣後對外公告之「100年9月擬定臺中市都市計畫（水湳機場原址整體開發區）細部計畫書」之內容亦記載：「本件區段徵收實際開發費用為380億元（南北兩側合計）……開發單位成本為38,700元/平方公尺，開發完成後土地標售價格為38,700元/平方公尺即可達財務自償」等語，而依被告於原處分說明書附件2所載區段徵收後各使用分區之評定地價可知，本案各使用分區區段徵收後之平均評定地價已高達149,587元/平方公尺，足足為前述原預定標售價格之3.8倍之多，顯見本件區段徵收開發結果絕不僅僅能達成財務自償，更將使被告獲得高於開發成本之3倍獲益，則被告理應將超過支應開發費用之可標讓售土地外之其餘無徵收之必要土地，返還予土地所有權人，方符合我國憲法保障財產權之意旨及比例原則。豈料，被告竟未如此為之，反而故意於送請內政部審查之「99年南側區段徵收抵價地評估報告書」第34頁謊稱「南側開發成本為224億元，抵價地比例為42％時財務不可行，抵價地發還比例應以40-41％始具可行性」云云，以及於「99年北側區段徵收抵價地評估報告書」第38頁謊稱「北側開發成本為152億元，抵價地比例為41％時財務不可行，抵價地發還比例應以40％始具可行性」云云，刻意壓低成本回收狀況之描述，以致內政部受到被告欺瞞而例外核准將本件抵價地比例壓至法定最低比例40％，被告所為實已嚴重侵害原告等之財產權無疑。況依原處分所載區段徵收後各使用分區之評定地價計算，被告僅須取得17.4983公頃（26,175,190,000元149,587元＝17.4983公頃）之標讓售土地，即可達到財務收支平衡，則承前所述，其餘超過開發成本所需之土地自應由地主領回，否則被告強占高達60％土地之結果，將使被告以超過徵收必要性之手段，額外從原屬土地所有權人所有之土地中，額外獲得600億至800億元之鉅額利潤，被告等同於強取人民土地以變賣牟利，至為荒謬，嚴重違反我國憲法保障人民財產權之意旨及比例原則，此觀103年5月16日新聞所載，前被告市長胡志強曾表示，被告光是水湳的大○○○區○○○區段徵收開發案）即可為市庫帶進600億至800億的收入，使被告之債務全數還清等語，足證被告確因本案而獲有開發成本以外之鉅額暴利，被告以不當之方法強取土地、與民爭利，實已違法。
㈢原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積40％計算之方式，更已違反平等原則：
⒈「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程
序法第6條定有明文，且我國區段徵收早期雖係以「漲價歸公」之概念開始，然於66年修訂「平均地權條例」，明訂以原土地所有權人得按其原有土地價值比例優先買回土地後，已轉型為「開發利益共享」型之區段徵收。此外，69年內政部頒訂「實施區段徵收改進要點」時，確立兩項原則：⑴以抵價地抵付補償地價、⑵放寬原土地所有權人領回土地面積之限制，使原土地所有權人與參加市地重劃所獲得之權益盡量接近，並將上開原則於75年具體化訂入「平均地權條例」後，更已確立我國區段徵收制度之「公私合夥開發」、「開發利益共享」之制度目的。是以，被告於本區段徵收案中，自應秉持前述合夥開發、利益共享之宗旨，將本案之開發後獲益平均分配予土地所有權人及需地機關，始能達到區段徵收制度基於平等原則所應實現之「公平補償」。換言之，於分配抵價地作業中，被告應將一併徵收之公、私有土地面積，亦一併納入土地所有權人所得配回之抵價地總面積中，始符合平等原則。
⒉然而，被告於一併徵收區域內公、私有地之情形下，卻於
原處分抵價地分配方法中，僅僅以區段徵收範圍內「私有土地」面積40％計算得以配回之抵價地面積，顯已嚴重違反平等原則。蓋查，本件區段徵收範圍內之公有土地面積為122.0774公頃，而私有土地面積則僅有6.2926公頃；然依100年間之公告土地現值，公有土地平均公告現值約為每平方公尺8,713元、臺中市之市有土地平均公告土地現值約為每平方公尺7,000元，而私有土地之平均公告土地現值則約為每平方公尺23,740元。簡言之，本案私有土地面積雖遠小於公有土地面積，但其開發前土地價值卻遠高於公有土地2.7至3.4倍，故被告前階段一併徵收開發，卻於後階段將公、私有土地分別計算得配回土地面積之方式，即係先行利用價值較高之私有土地提高整區之土地價值後，再於無任何法源可稽之情形下，逕自違反平等原則，將公有地與私有地之面積與權利價值分開計算，導致相同2筆性質並無二致、位階相同、條件完全相同之土地，僅因公、私有土地所有權人身分之不同，而產生可分配之抵價地權利價值高達2.75倍之鉅額差異，被告如此作為，不僅毫無合法依據，更與區段徵收全區開發、公平自償、合夥開發利益共享等之制度目的相悖，被告此一差別待遇之作法毫無正當理由，顯已嚴重違反平等原則。
㈣原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面
積之40％計算方式更違反誠實信用原則、信賴保護原則，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即為行政機關所為行政行為必須遵循之誠實信用原則及信賴保護原則，而行政法上信賴保護原則，專指人民信賴國家公權力行為之保護，而本件被告就有關抵價地總面積計算，曾呈現以下種種行為：
⒈本件區段徵收計畫書中明確記載：「肆、徵收範圍內土地
權屬及面積統計：一、私有土地面積：6.2926公頃。二、公有土地面積：122.0774公頃。三、以上面積合計：128.37公頃。」可見本件之「徵收範圍」乃整個南側區全部12
8.37公頃的範圍，即同時包含公有地及私有地在內，此已足使原告等地主產生正當與合理之信賴。
⒉被告於99年9月25日召開之區段徵收說明會中，有地主問
及土地分配面積乙事，被告於該次會議中亦綜合答覆：「本區段徵收預計發還原土地所有權人之抵價地總面積定為『區段徵收總面積40％』。」顯見被告當初告知民眾時，亦認定以區段徵收公有地加計私有地的總面積來計算地主的權利價值。
⒊被告公告印製之「區段徵收說明會資料」中第10點關於權
利價值計算乙節，使用「全區徵收補償總地價」、「全區徵收總地價」等字眼，從未提及公有地係排除於「全區徵收範圍」之外，故被告之說明方式及書面資料均使原告等地主合理信賴所謂「全區徵收總地價」、「全區徵收範圍」皆包含公有地在內。
⒋國有地過戶予被告時，如同私有地過戶一般，土地登記簿
謄本記載之登記原因均同為「區段徵收」，並無二致。綜觀前述被告於本件徵收作業程序中之種種行為與說明，均從未明白告知所發還之抵價地僅為「私有土地」之40％，反而一再強調係「總面積」、「全區總面積」等文字，則被告之諸多作為與文件，已足使原告等土地所有權人形成充分且合理之信賴基礎，確信本件區段徵收土地之範圍同包含所有公有土地與私有土地在內，且分配抵價地面積及權利價值計算之分母亦同等包含公有土地與私有土地在內，則被告自不得以其曾於100年4月7日之公告中，例外偷渡「私有」兩字之單一行為，即推翻其過去一再告知公、私有土地均包含於徵收範圍內之告知行為，故被告於嗣後原處分之計算方式中，逕自將公有土地與私有土地分開計算之行政行為，導致原告等地主所能配得之抵價地面積及權利價值大幅減少，顯已嚴重違反誠實信用原則與信賴保護原則，並違法侵害原告等地主之權利，實屬違法而應予撤銷。
㈤原處分抵價地比例定為40％乙節，未經內政部實質審查，且
被告亦未依據內政部之附帶決議逐年核實修正後報部，顯已違反正當法律程序及比例原則：
⒈按土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程
序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違，最高行政法院96年度判字第1442號判決要旨可資參照。又按鈞院101年度訴更一字第47號判決意旨，被告及內政部於本案區段徵收之行政作為中，就評定地價、地價審議、發回抵價地比例等關乎人民財產權益之重要事項，自應於實質討論及具體審酌後予以「實質審查」，始符合正當法律程序及比例原則。
⒉惟查，原告等日前由另案訴訟內政部答辯及提出資料中始
得悉，被告係於99年8月12日向內政部提出申請，請內政部核定本區段徵收案抵價地比例為40％，內政部便於99年9月8日之內政部土地徵收審議委員會第243次會議中併為審議，然由該次會議紀錄可知，該次會議係於總時間4小時30分之內，包括各委員簽到就坐、宣讀前次會議紀錄、決議確認後，共審議決定「報告事項」2件、決議「討論事項」3件，又審查及決議其餘徵收案件共88件，會議中上包括委員用餐休息時間，是以，平均每案竟僅審議2.9分鐘，2.9分鐘之審議時間實連相關地價資料、評估報告皆不足以翻閱一遍，遑論「實質討論」或「具體審酌」？且該會議結論亦未記載審議委員會之相關討論或意見為何？審議委員為何同意？如何同意？不同意者之意見又為何？付之闕如，足證本件抵價地比例40％之決定未經實質審查與充分審議，則揆諸前開判決意旨，內政部之核定以及原處分以抵價地比例40％為據之計算方式，均已違背正當法律程序及比例原則。
⒊且查，另依據內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第
252次審議結果之「附帶決議」可知，內政部於同意該提案之同時，並要求被告應「就預計收入之部分，應按開發年期核實修正後報部」，由此可知，內政部對於抵價地比例是否應繼續維持40％尚有疑義，且認為應由被告按年核實修正後重新報部，倘若收入情形明顯改變或利潤明顯提高，則內政部亦有可能依據新數據而撤銷其抵價地40％之核准。惟被告從未依據內政部之要求逐年重新計算其總收入或重新陳報內政部，僅依據舊有資料一再主張抵價地比例業經內政部核准云云，顯屬無理，亦不符合前述內政部核准之附帶決議內容，再再足證原處分以抵價地比例40％為據之計算方式，違背正當法律程序及比例原則。
㈥被告所為101年11月之評定地價結果未經實質審查，有違正
當法律程序原則及誠實信用原則。關於抵價地之評定地價調整結果，因涉及原告等地主所能配回之抵價地面積及權利價值多寡，故密切攸關於原告等地主之財產權益，則揆諸前開判決意旨，被告就此亦應依據合法程序「實質審議」，以期公平維護人民權益。復查，本件101年11月之評定地價調整結果，係由被告於101年9月7日以「地價評議委員會101年第2次審查」審議通過，然由該次會議紀錄之內容可知，該日審議地價時，雖由卓越不動產估價師事務所加以簡報其估價內容，然於該事務所報告後，委員們紛紛表示估價資訊尚有不足，請提案單位補充相關資料以供各委員參考及評估，其中包括：
⒈黃錫嘉委員表示：「1、……請查估單位詳列本區段徵收
區各項開發費用並估算平均開發成本供參。2、請業務單位提供本區段徵收鄰近開發案評定通過之地價資料，如第8單元自辦重劃地區之評定重劃後地價，並應詳加檢視地價之均衡性。」⒉劉獻隆委員表示：「針對查估單位簡報說明，有關估價報
告內勘估標的及比較標的之法定容積修正比率……，請查估單位詳加檢視其合理性。」而針對此部分質疑，卓越不動產估價師事務所則回應：「2、……確有所憑，相關佐證資料將補送委員卓參。」⒊曾國鈞委員表示：「請業務單位詳列區段徵收開發案之各
項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，送委員參考。」⒋業務單位表示：「……針對區段徵收開發案各項開發費用
、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，本局將依委員意見於彙整後另送委員卓參。」由上可知，該次審議會議中，因估價單位及業務單位未予提供鄰近開發案評定通過之地價資料、各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等地價評議之重要參考資料，以致評議委員紛紛要求提供資料，評議委員於無相關資料參考之情形下，根本無法進行實質審議，或作出審議通過與否之結論，實屬至明。豈料，該次會議紀錄竟於評議委員無法進行實質審議之情形下，仍記載「本案經委員充分討論及查估單位簡報說明，照案通過」云云，則該紀錄內容顯與事實不符，本件101年11月之評定地價調整結果根本未經評議委員之實質審查，業務單位及查估單位事後亦未補提資料供評議委員再次審議討論，則該次會議結論及本件評定地價之調整結果顯已違反正當法律程序及誠實信用原則，而無可採，不應作為本件配回抵價地之計算基礎。
㈦被告所定99年南側區段徵收抵價地地價評估內容，具有重大明顯之瑕疵，絕無可採：
⒈原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內私有土地總面積
之40％為計算基準，顯已違反法律保留原則、平等原則、誠實信用原則以及信賴保護原則，業如前述，而被告就此則以「依據99年抵價地比例評估報告書之內容，評估未來開發後土地最高價值為41,309元/平方公尺，為達本開發案之收支平衡，始降低抵價地發還比例，以40％報請內政部核准」云云抗辯。然而，被告所引用、報核之99年地價評估數據，顯屬未經合理審議及實質審議之評估數據，其引用之參考數據更有顯然之錯誤，絕無可採，被告實有故意低估地價以致損害人民財產權之情形。蓋查，被告於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」中，載明本件應以41,309元/平方公尺作為開發後之土地標售價格，並於報告書中逕稱該價格係參考自最近3年鄰近開發案之土地交易價格資料後所得云云。然細究該報告書所附「附件1-附件3」之參考交易資料可知，該報告書所稱參考鄰近開發案之土地交易價格資料，主要即係指第10期、第11期、第12期，以及廍子區之土地標售價格。然而，由地理位置以及開發案之品質觀之，「廍子區」、「第10期」、「第11期」之開發案距離與本開發案相距甚遠，且該等開發案所在地區較偏遠、地價顯然較低，「廍子區」甚至已位於大坑山區，與本開發案位於水湳精華高價地段顯然不同，且該等開發案亦無如同本開發案所規劃之大面積公園綠地，或大面積街廓之創研區、文教區等設計規劃，顯無法作為本案合理之地價參考資料，被告不顧兩者間地價、設計規劃之顯然差異，故意將地段較差、地價甚低之「廍子區」、「第10期」、「第11期」之數十筆交易資料納入本案參考資料，實有刻意拉低本案未來評估地價之意圖，顯而易見，則被告99年之評估地價基礎具有顯然錯誤，甚為明確。
⒉此外，被告又於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估報
告書」中逕稱，因本區宅地化程度為4至7年，故評估地價應由72,726元/平方公尺向下修正為41,309元/平方公尺云云，更有顯然之評估錯誤。蓋查，與本開發案地段最為接近者，即為鄰近之「第12期重劃區」，而該重劃區係於97年6月11日重劃完成並辦理土地登記完竣，被告則係於隔年98年11月26日辦理公開標售。換言之，本開發案相鄰之「第12期重劃區」宅地化程度僅需1年，即能辦理公開標售，則周遭土地均已開發完全之本開發案，宅地化年限自應與之相當，始屬合理。豈料，被告竟於99年評估報告書中，未曾交代任何合理憑據或理由，無視於「第12期重劃區」之現有案例，竟刻意延長宅地化期限為4-7年，作為下修評估地價至41,309元/平方公尺之理由，則被告99年之評估地價基礎存有顯然錯誤，灼然甚明。
⒊況且，「第12期重劃區」位置鄰近本開發案，則其交易價
格及標售價格自應作為本案之重要參考依據，被告不得刻意忽視或故意稀釋之，而「第12期重劃區」之標售價格為：
土地使用分區 標售價格區間（新台幣） 平均標售價格------------ ------------------------- ------------
住一 57,400元/㎡至181,137元/㎡ 8萬餘元/㎡住二 70,394元/㎡至172,451元/㎡ 10萬餘元/㎡商業區 170,000元/㎡至246,719元/㎡ 20萬元/㎡----------------------------------------------------
而本開發案之「創研一」、「創研二」之土地使用強度即近似於前述第12期重劃區之「住二」土地，此有第12期重劃區「土地管制要點」資料可參，然被告竟無視於第12期重劃區70,394元/平方公尺至172,451元/平方公尺之價格區間實例，卻於本開發案中將「創研一」土地預估價值低估為30,559元/平方公尺、「創研二」土地預估價值低估為46,905元/平方公尺，顯不合理，嚴重侵害原告等地主之抵價地分配權益。
⒋再者，由被告就本開發案陸續於「98年12月變更臺中都市
計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書」中所稱：「本件區段徵收實際開發費用為381億元（南北兩側合計）……開發單位成本為38,604元/平方公尺，開發完成後土地標售價格為38,604元/平方公尺即可達財務自償」等語，以及其於「100年9月擬定臺中都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）細部計畫書」中所載：「本件區段徵收實際開發費用為380億元（南北兩側合計）……開發單位成本為38,700元/平方公尺，開發完成後土地標售價格為38,700元/平方公尺即可達財務自償」等語，足證本開發案絕無被告所述成本過鉅而需壓低抵價地比例至40％之情形；豈料，99年間被告於向內政部所提出之財務報告書中，僅僅南側區128公頃部分之開發成本，即無端暴增至240億元，顯有刻意高估成本至三、四倍多之情形，且竟又於該99年之財務計畫書中，故意將距離遙遠且地段較差、地價甚低之「廍子區」、「第10期」、「第11期」之數十筆交易資料納入本案參考，刻意壓低本案之評估地價，已如前述，並以該等錯誤數據陳報內政部，誆稱本件財務不可行故抵價地比例有降低至40％之必要云云，顯有重大違誤並嚴重侵害原告等地主之權益，故被告99年之評估地價基礎具有顯然錯誤而無可採，甚為明確。
⒌抑有進者，再由被告歷年來，就「對內送審」與「對外公
告」之兩種資料中，均故意製造不同之資訊以分別誤導內政部或原告等地主乙節，更足證被告99年南側區段徵收抵價地地價評估內容，具重大明顯之瑕疵而無可採。綜合歷年資料可知，被告絕非係因重新評估、蒐集更多交易資訊，始作出結論迥然不同之「99年抵價地比例評估報告書」；實則，被告係一再於「對內送審」與「對外公告」之兩種資料中，故意製造不同之資訊，一方面「對內送審」時，低估計價與預計收入，使內政部誤認財務虧損而同意例外降低抵價地比例至40％，一方面又不斷於「對外公告」之資訊中，一再告知原告等地主，本區段徵收案財務狀況極為良好，地主均能配回合理之土地，使各地主不知得以對於地價核定結果或抵價地比例進行爭議，被告所為有違誠信原則，甚不足取。是以，被告「99年南側區段徵收抵價地評估報告書」之內容，具有不當低估地價及收入之重大明顯瑕疵，絕無可採，不應作為本開發案之計算基礎，且被告依據該等錯誤資訊陳報內政部，始誤導內政部例外核准抵價地比例40％，被告之如此作為更已違反正當法律程序及比例原則，實有撤銷之必要。
○○○區段○○○區段地價審議時所憑之「不動產估價報告書
」內容存有諸多重大錯誤，以致地價評議委員會之審議結論亦生重大錯誤，亦影響原處分權利價值之計算產生重大違誤。再按，土地徵收條例施行細則第50條、附件2規定：「一、全區預計抵價地面積（A1）＝全區之徵收土地總面積抵價地比例。二、農地重劃區預計增加之抵價地面積（A2）＝農地重劃區之徵收土地面積增加之抵價地比例。三、預計抵價地之總面積（A）＝A1＋A2。四、預計抵價地之總地價
（V）＝（Σ規劃供抵價地分配之各分配街廓面積各該分配街廓評定之單位地價）（A規劃供抵價地分配之總面積）。五、區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值（V1）=V【A1A】【該所有權人申請領回抵價地之補償地價全區之徵收土地補償總地價】。六、位於農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地增加之權利價值（V2）＝V【A2A】【位於農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價農地重劃區之徵收土地補償總地價】。
七、各原土地所有權人領回抵價地之面積＝（V1＋V2）該領回土地之評定單位地價。」可知區段徵收「規劃供抵價地分配之總地價」、「預計抵價地之總地價」、「各原土地所有權人應領回抵價地之權利價值」與「各原土地所有權人應領回抵價地之面積」，均係以區段徵收「抵價地各街廓評定之單位地價」作為計算之基礎。次按，土地徵收條例第45條規定：「實施區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關應預計區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。
」足見區段徵收土地之單位評定地價係以地價評議委員會評定之結果為據。惟查，原處分之權利價值計算係以被告地評會之審議結果為據，而地評會審議又係依據卓越不動產估價師事務所所製作之「不動產估價報告書」為據，惟該估價報告書無論係於所採用之分析法、比較案例、試算方式等均有違背不動產估價技術規則之諸多明顯錯誤，以致區段地價之評估及原處分權利價值之計算亦發生重大錯誤：
⒈估價報告書選擇採用「土地開發分析法」作為估價方法，已有所採用估價方法重大錯誤之情形：
⑴本件估價報告書第38頁敘明採行之估價方法為「採行比
較法及成本法之土地開發分析等2種估價方法」，惟按，「土地開發分析法，指根據土地法定用途、使用強度進行開發與改良所導致土地效益之變化，估算開發或建築後總銷售金額，扣除開發期間之直接成本、間接成本、資本利息及利潤後，求得開發前或建築前土地開發分析價格。」不動產估價技術規則第70條定有明文。準此可知，土地開發分析法係用於「建築前」之土地，並就土地建築利潤、成本進行分析，實與本件區段徵收「後」地價評定所欲達成之劃○○○區段○○○○路街路線價格之目的完全不同，顯見本件估價報告書所採行之估價方法已有重大錯誤。
⑵本件估價報告書第53頁記載「選定編號A7-2地價區段為
基準地價區段」，再以成本法中之土地開發分析進行評估，所推估金額為341,871元（報告書第64頁），然查，編號A7-2乃「第一種生態住宅專用區」，現實係被劃分為數筆土地，並非單一個別之土地，根本無法適用前述不動產估價技術規則第70條之土地開發分析法，將其視為單一土地以進行開發評估及分析，顯見本件估價報告書採用土地開發分析法之舉，具有重大謬誤。
⒉本件估價報告書第54頁基準地價區段比較案例表中所採用
之比較案例3土地，以及比較標的4、5、6，均屬不動產估價技術規則第23條所稱不應採用之比較標的，估價單位逕與採用顯造成估價結論之重大錯誤：
⑴按「所蒐集之比較標的，應就下列事項詳予查證確認：
一、交易價格及各項費用之負擔方式。二、交易條件；有特殊付款方式者，其方式。三、比較標的狀況。四、交易日期。前項查證確有困難之事項，應於估價報告書中敘明。」、「比較標的有下列情況，應先作適當之調整；該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用。」不動產估價技術規則第22條、第23條分別定有明文。次查，本件估價報告書第54頁所載基準地價區段比較案例表中，比較案例3之土地，位置記載為○○○區○○○街，上墩路與黎明路間」，價格種類為「待售價」，不僅位置不明，且交易價格亦不明確，蓋待售價僅為賣方希望能出售之價格，無法等同市場達成交易之成交價。是以，此一地價比較案例顯屬估價單位理應依據不動產估價技術規則第22條詳為查證其「交易價格」、「交易條件」、「比較標的狀況」、「交易日期」之比較標的。豈料，估價單位未盡義務查證，致該比較標的成為交易價格無法掌握及量化之標的，則估價單位理應依據不動產估價技術規則第23條之規定不予採用該比價標的，然估價單位依然草率採用該筆位置不明、交易價格不明之物件作為本件估價報告書之重要地價比價案例，則本件估價報告書顯有重大違誤並導致據此所作出之比價結論更生錯誤，而無可採。
⑵此外，估價報告書第62頁所列比較標的4、5屬成屋，價
格種類亦僅為「待售價」而非成交價，亦屬估價單位應依不動產估價技術規則第22條詳為查證其「交易價格」、「交易條件」、「比較標的狀況」、「交易日期」，否則即應依據同規則第23條「不予採用」之比較標的，然估價單位仍草率採用該兩筆交易價格、條件、日期不明之物件作為本件估價報告書之重要地價比價案例，則本件估價報告書顯有重大違誤並導致據此所作出之比價結論更生錯誤，而無可採。
⑶抑有進者，估價報告書第62頁所列比較標的6，主要結
構部分記明「結構中」，足見該標的僅屬「預售屋」而非成屋，其交易價格自無法與成屋相為比擬，然估價報告竟將僅為預售屋之比較標的6與已為成屋之比較標的4、5放置於同一分析方式進行試算，甚至於第63頁將此3種比較標的進行推估而得出勘估標的價建坪單價為298,000元云云，則估價報告書於採用之比較標的上實有違背不動產估價技術規則之重大錯誤。
⒊本件估價報告書第59頁所列比較標的1與比較標的2屬不動
產估價技術規則第26條所稱應排除該試算價格之標的，估價報告竟仍予以採用作為試算勘估標的之基準，顯已違背估價規則而具重大錯誤。復按「經比較調整後求得之勘估標的試算價格，應就價格偏高或偏低者重新檢討，經檢討確認適當合理者，始得作為決定比較價格之基礎。檢討後試算價格之間差距仍達百分之二十以上者，應排除該試算價格之適用。前項所稱百分之二十以上之差距，指高低價格之差除以高低價格平均值達百分之二十以上者。」不動產估價技術規則第26條定有明文，準此，估價師於計算出試算價格後，仍有再為檢視之義務，確認是否存有差距達20％以上之情形，若有則應排除該試算價格之適用。復查，本件估價報告書第59頁所列比較標的1之試算價格為299,891元、比較標的2之試算價格為381,267元、比較標的3之試算價格為336,940元，予以檢核後發現：
⑴比較標的1與比較標的2之試算：（381,267－299,891）
〔（381,267＋299,891）2〕＝23.9％⑵比較標的1與比較標的3之試算：（336,940－299,891）
〔（336,940＋299,891）2〕＝11.6％⑶比較標的2與比較標的3之試算：（381,267－336,940）
〔（381,267＋336,940）2〕＝12.3％由上檢核計算後可知，比較標的1與比較標的2之差距已達20％以上，顯屬不動產估價技術規則第26條所稱應排除該試算價格之標的，然估價報告竟仍予以採用作為試算勘估標的之基準，則此試算價格及結論顯已違背估價規則而具重大錯誤，絕無可採。
⒋估價報告書第62頁所採用比較標的4、5、6之交易狀況完
全未經調整，顯又嚴重違背不動產估價技術規則第23條之規定。另按「比較標的有下列情況，應先作適當之調整：
十三、其他特殊交易。」不動產估價技術規則第23條明文規定。承前所述，估價報告書第62頁所列比較標的4、5、6之價格型態均為「待售價」，而未具明確交易價格及條件可稽，係屬「特殊交易」類型，倘欲將該待售價作為日後成交價之推算基礎，至少應依據不動產估價技術規則第23條第13款之規定，先做適當之調整，然而，依據估價報告書第63頁記載「交易情況調整率100％」等語可知，此交易狀況完全未經調整，則估算報告書就此部分之估算顯又嚴重違背不動產估價技術規則。
⒌本件估價報告書就利息成本分析之計算存有重大錯誤：本
件估價報告書第60頁至第61頁「利息成本分析」部分提及，依融資利率3.50％、1年期定存利率1.19％，在開發使用資金40％為自有資金，60％為貸款資金，開發年期為12個月條件下，土地成本占總成本之71％，及建築成本占總成本之29％等語，準此，土地成本應為71％、建築成本則為29％，但估價報告於列計算式時，卻將土地成本占總成本列為75％、建築成本占總成本列為25％，顯有高估開發前土地價格之重大錯誤，則據此錯誤結論所為之地評會審議結果，自亦存在重大錯誤而無可採。
⒍就地價區段A21-1之勘估違反不動產估價技術規則：
⑴承前所述，依據不動產估價技術規則第23條之規定，估
價師若就比較標的之交易價格無法有效掌握，即不應採用該比較標的，然而，本件估價報告書第81頁比較標的15係屬建地，價格種類為「待售價」，並非確認之成交價，僅為賣方欲出售之價格，尚未經市場交易行情之最終檢驗確認，根本尚非最終市場交易價格，系爭估價報告書逕行採納該標的作為比較標的之舉，已違背不動產估價技術規則第23條之規定。
⑵「試算價格之調整運算過程中，區域因素調整、個別因
素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於百分之十五，或情況、價格日期、區域因素及個別因素調整總調整率大於百分之三十時，判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。」不動產估價技術規則第25條定有明文。惟查，系爭估價報告書第84頁、第85頁所示，其中比較標的13、14、15個別因素調整分別為-23％、1％、-1％，其中就標的13個別因素調整已大於15％（-23％> 15％），故而個別因素即應排除適用，然系爭估價報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是系爭報告書之價格推估，已有重大疑義。況查，比較標的13之區域因素及個別因素總調整率為（-8％）＋（-23％）＝-31％，已調整率大於30％，則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，標的13根本無法列入比較標的之試算價格，系爭估價報告書予以採用顯有重大違誤。
⒎就地價區段（B5）之勘估違反不動產估價技術規則：
⑴比較標的19、20、21依系爭估價報告書第99頁、第100
頁所示，其中比較標的19、20、21區域因素調整分別為-20％、-20％、-20％，而個別因素調整，則分別為-18％、-27％、-30％，則就標的19、20、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15％，三個比較標的試算價格即應排除適用，然系爭估價報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，即有疑義。
⑵又查，比較標的19、20、21之區域因素及個別因素總調
整率均大於30％（標的19：-18％＋（-20％）＝-38％；標的20：-27％＋（-20％）＝-47％；標的21：-30％＋（-20％）＝-50％），則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，標的19、20、21根本不得列入比較標的之試算價格。
⒏就地價區段（B9）之勘估違反不動產估價技術規則：
⑴查比較標的25、26、21依報告書第113頁、第114頁所示
，其中比較標的25、26、21區域因素調整分別為-20％、-20％、-20％，而個別因素調整，則分別為-48％、-44％、-31％，則就標的25、26、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15％，3個比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，亦有疑義。
⑵又查，比較標的25、26、21之區域因素及個別因素總調
整率均大於30％（標的25：-48％＋（-20％）＝-68％；標的26：-44％＋（-20％）＝-64％；標的21：-31％＋（-20％）＝-51％），則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，則標的25、26、21根本無法列入比較標的之試算價格。
⒐就地價區段（B7）之勘估違反不動產估價技術規則：
⑴比較標的25、30、21依系爭估價報告書第128頁、第129
頁所示，其中比較標的25、30、21區域因素調整分別為-20％、10％、-20％，而個別因素調整，則分別為-44％、-9％、27％則就標的25、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15％，二個比較標的試算價格即應排除適用，然系爭估價報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，另有疑義。
⑵又查，比較標的25之區域因素及個別因素總調整率均大
於30％（標的25：-44％＋（-20％）＝-64％），則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，標的25根本無法列入比較標的之試算價格。
⒑就地價區段（F3）之勘估違反不動產估價技術規則：查比
較標的32依報告書第143頁所示，其中比較標的32個別因素調整為23％則就標的32之個別因素調整已大於15％，該比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，亦有疑義。
⒒就地價區段D4-1之勘估違反不動產估價技術規則：查系爭
估價報告書第153頁就比較標的32屬建地，價格種類為「待售價」，換言之，比較標的32之價格均非成交價，估價報告書根本無從掌握交易價格，如何作為比較標的。且查，依系爭估價報告書第157頁所示，其中比較標的31、8個別因素調整分別為-16％、-18％，其個別因素調整已大於15％，故而個別因素即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，即有疑義。
⒓就地價區段（C7）之勘估違反不動產估價技術規則：
⑴查比較標的35、36、37依報告書第170頁、第171頁所示
，其中比較標的35、36、37區域因素調整分別為-20％、-20％、-20％，而個別因素調整，則分別為-25％、-16％、-14％，則就標的35、36、37之區域因素調整已大於15％，而標的35、36之個別因素調整亦大於15％，3個比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，即有疑義。
⑵又查比較標的35、36、37之區域因素及個別因素總調整
率均大於30％（標的35：-25％＋（-20％）＝-45％；標的36：-16％＋（-20％）＝-36％；標的37：-14％＋（-20％）＝-34％）。則標的35、36、37根本無法列入比較標的之試算價格。
⒔就地價區段（C6）之勘估違反不動產估價技術規則：查比
較標的35、36、37依系爭估價報告書第184頁、第185頁所示，其中比較標的35、36、37區域因素調整分別為-20％、-2 0％、-20％，則就標的35、36、37之區域因素調整已大於15％，3個比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反不動產估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，亦有疑義。
㈨另原告Ｉ○○以準備書狀主張：
⒈被告原處分有計算基準有誤、開發成本之計算不實、土地
估價不實、評定地價未經實質審議、被告未依內政部土地徵收審議委員會100年1月26日第252次審議會議之附帶決議「有關預計總收入部分，請按開發年期核實修正後報部」將預計總收入部分報部等違法之處。
⒉被告於徵收公告及通知函記載之內容，並非行政處分，早
經鈞院及最高行政法院判決確定（鈞院105年度訴字第105號、最高行政法院106年度判字第51號、105年度判字第7號等判決；另參照最高行政法院104年度判字第1號判決），自無被告所辯先前之行政處分是否未經撤銷、廢止或失效問題。亦即不因被告先前之公告未經原告異議而確定問題，原告自得就被告所為之系爭權利價值計算表之具體行政處分提起本件行政訴訟。且被告故意低估土地價值，虛增區段徵收開發費用，所為發還抵費地40％之處分，顯非予以原告「合理」、「充分」之補償。又被告縱有於100年2月18日將補正之徵收計畫書及補正說明表送內政部，但此為補正事項，並非於內政部決議後，按開發年期核實修正後報部之行為。且內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252次會議之決議係就被告報請「維持」系爭抵費地總面積占徵收面積40％乙案，決議：准予辦理。並為附件1之附帶決議。顯然該次決議係核准被告徵收發還抵費地比例為40％，此從內政部100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函說明已明示「本案前經本部土地徵收審議委員會100年1月26日第252次會議審議通過在案，准予辦理區段徵收」，足見該次會議係核准被告徵收發還抵費地比例為40％；99年9月16日之核定縱無附帶決議，但其後之第252次會議既已作成新的決議，並為附帶決議，被告自應受最新之決議拘束，而應逐年檢討發還比例。
⒊被告以系爭區段徵收範圍內之「私有土地」總面積為基準
，決定發還原告原有土地之40％。被告辯稱：系爭區段徵收內公有土地並未一併徵收，僅屬位在區域徵收範圍內云云。查坐落臺中市○○區○○段○○○○號及臺中市○○區○○○段○○○○○○○號公有土地，於101年1月5日登記、發生日期100年12月29日之所有權登記，其原因即為「區段徵收」，此有土地登記簿謄本足證。足見系爭區段徵收內公有土地亦係經被告徵收，被告上開所辯，顯無足採。又被告應受其於100年4月公告之徵收計畫書所拘束，而該徵收計畫書中明確記載徵收之範圍包括「公、私有土地」。且被告於所召開地主之說明會中，答覆地主詢問時稱「抵價地發還比例為區段徵收總面積40％」，此有會議紀錄足憑。則依誠實信賴原則，系爭區段徵收發還抵價地之比例，自應按總面積即包括公，私有地合併計算之40％。系爭區段徵收範圍內私有土地為6.2926公頃、公有土地為122.0774公頃，公有土地約為私有土地之20倍。系爭區段徵收之徵收開發費用絕大多數用於公有土地上，而於計算私有土地可申請發還抵費地時，卻以私有土地總面積40％計算，豈能令人心服。倘若被告仍堅持以徵收「私有」土地總面積計算發還抵價地之比例，而將公有土地面積排除在外，亦應將公有土地之開發費用剔除，重新計算開發成本後，再重新核定發回抵價地比例後，據此核算權利價值計算表。
⒋依平均地權條例第54條第1項、土地徵收條例第39條第2項
均規定抵價地面積以徵收總面積50％為原則，例外低於50％時，應報請上級主管機關核准；且40％為最低限。參考臺中市近30年來之公、自辦重劃或區段徵收，發回抵價地之比例絕無40％者，多為50％；被告為重劃之主管機關，依其檔案資料，當可輕易獲得各重劃之發回比例。又自辦重劃之重劃會係以獲取合理利潤為目的，其發回抵價地之比例尚能達47、48％以上；被告為政府機關，實○○○區段徵收竟然僅發回法定最低限之40％，豈能謂之合理？又被告廍子區簡報資料中，被告因遭逢九二一地震之後，地價低迷，原核定之發回抵價地比例雖為40％，但之後於91年4月時，即自行將發回比例調為50％，此有簡報資料足憑。且被告地政局局長張治祥於106年9月28日專案報告「臺中市區段徵收開發成果」，開發建設中的水湳園區、北屯機場等4大旗艦區段徵收案，創新作為包括抵價地比例提高至50％，市長Ｐ○○強調，應以公益出發，土地正義由政府做起，此有中時電子報足憑。依上開市長及地政局局長之專案報告，可見系爭區段徵收抵價地比例僅為法定最低限之40％，顯屬不合理。
⒌系爭區段徵收之開發成本中，被告係以年利率3.5％估算貸
款利息，但99、100年至102年間，類似銀行貸款利息絕對低於3.5％，可能連一半都不到，此為通常人所知之常識，被告顯有高估成本之情。顯然被告在進行系爭區段徵收時，即有故意高估成本之情形，並非開始區段徵收後利率始下降。
⒍被告99年時評估未來開發後土地最高價值為每平方公尺41
,309元，2年後即101年11月抵價地評定地價為每平方公尺149,587元，相差達3.6212倍。而臺中市99年至101年間地價並無劇烈之變動，顯然被告99年依估價報告所認定之「未來開發後土地最高價值為每平方公尺41,309元」有顯然低估之情形。
⒎被告囑託之估價報告書所參考之廍子區、10期、11期屬位
於臺中市較外圍區域，與系爭區段徵收區域位於西屯區，接近臺中市中心區，二者土地價值相距甚大，此為所有居住於臺中市之一般人淺顯易知之事實，估價報告顯無足採。又估價時倘參考廍子區、10期、11期鄰近大坑之較偏遠地區之地價，亦應加入參考第7、8、12期近都心地區之地價，始屬合理，所估之地價始能謂充分、合理之地價。而依臺中市第7、9、10、11、12期市地重劃區抵費地得標清冊所示，97、98年間每平方公尺之平均價格均高於被告所評估之系爭地價每平方公尺41,309元甚多。然依評估報告書所附最近交易價格表所示，第7、8、12期之地價顯然高於每平方公尺41,309元甚多；被告雖辯稱：已有參考12期土地之地價云云，惟評估報告僅有所為之「參考」而已，參考後則全不加以採納，而逕以廍子區、10期、11期之最低價格作為估價之依據。該估價報告顯屬低估原告所有土地之價值；地評會據此所為、未實質審議之決議，亦有未合。是被告係於辦理系爭區段徵收時，即故意低估原告所有土地之價值，所給與之補償顯非充分、合理。原告之請求並非因事後土地增值而主張發回之比例過低，實際上係因被告一開始即故意低估土地價值，原告濫用「判斷餘地」，顯屬違法。
⒏臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）第1次
會議決議退回審議地價，該次會議顯然認為作業單位未能提供足夠之資訊資料予委員，而依該次會議紀錄顯示，委員並未為充分討論。101年第3次會議時已有多位委員表示估價資訊不足，請業務單位提供鄰近開發評定通過之地價資料，並應詳加檢視地價之均衡性；地政局局長曾國鈞即指示業務單位會後詳列資料送委員參考，表示當時估價資訊不足，欠缺鄰近開發評定通過之地價資料；且該等資料於會後始能送予委員，則當日委員既無此等資料，會議紀錄又無其他委員討論內容，如何可認為委員會已充分討論？該地評會既未為充分、實質討論，參照鈞院101年度訴更一字第47號判決意旨，系爭地價評定顯未經實質討論，依此由瑕疵之會議結論所為之行政處分，即屬恣意所為，不得以行政機關之判斷餘地排除其違法之事實。
⒐區段徵收是一種成本回收原則的自償性開發事業，從財務
計畫觀點，區段徵收為自償性之投資計畫，政府取得可標售之可建築用地，以回收開發成本，故可無償取得公共設施用地，原土地所有權人則可取得面積較小，但價值至少相當之可建築用地。此由「平均地權條例第2次修訂草案總說明」修正要點第17點：「區段徵收改採抵價地補償，形同土地所有權人與政府『合作開發』，由土地所有權人提供土地，政府提供開發費用。開發後，土地所有權人可領回抵價地作為補償」即知。亦即在區段徵收時，政府目的在「無償取得公共設施用地」，並非以區段徵收獲得更多土地以獲得利益；區段徵收後倘因而使土地價值增加，其利益應由政府與原地主公平獲得利益。被告以故意低估系爭區段徵收內私有土地之價值，及高估開發成本之方式，使被告獲得鉅額利益，顯然違反區段徵收之立法目的。⒑被告將系爭區段徵收作業分為南區與北區，致使原告權益
受損。查南區及北區兩區緊密相鄰，且在同一經貿園區特定專用區區域內，又計畫同時開發，有何分為兩區之必要？又既分為兩區，卻同時同步作業，甚至連最終評定抵價地單位地價之作業程序及結果均相同。被告分為南北兩區之裁量目的為何？依據為何？就區域建設與發展而言，強將此單一區域分為兩區徵收，顯與區段徵收統合徵收且統一建設之目的不符。被告將系爭區段徵收分為南北兩區，此固屬「在作成行政作為（主要是指行政處分）前之內部前置作業」，而不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。但在審查系爭區段徵收之合法性時，法院仍可審查該區分為兩區之合法性。一個區段徵收區域之決定，必須把區域範圍外之土地使用現況當成一個已知數，而把區域範圍內作為規劃對象之變數。而區域內開發前後之效益衡量，是成本與收入之比較。而抵價地制度之設計無非是讓被徵收土地所有權人能加入開發計畫，與國家共同承擔開發風險與享有開發獲利，而減輕區段徵收時開發費用之現金支出。從而區段徵收應檢討其所創造效益之內部分配。其分配原則即應如同合夥事業按其出資比例計算。其中開發費用以「實際」現金支出數額為準。至於一個開發計畫可否分區區段徵收？只有在極為例外之情況，例如：計畫開發面積過大，無法一次完成而有分段進行之必要；或是政府基於行政效能目標之考量，為了避免抗爭，願意犧牲自己之利益，而採取分區徵收之方式，故只有在特殊之情形下，才能採行分區區段徵收。而本案被告在同一時段內，針對同一開發計畫，重疊地實施2個區段徵收，明顯違法。而南區位置接近逢甲大學、臺灣大道、7期市都心，土地價值比北區高，則南北兩區發還之抵價地比例相同，顯然不公平。且被告於開發南北兩區時，一併開發、成本合併計算，例如同時發包之工程（第2、4-2標），施工範圍涵蓋南北兩區，顯然有損害南區地主而挹注補貼北區地主權益之嫌。是被告區分為○○○區○區段徵收，此等違法之前行為，造成原告受損權益，系爭原處分自應予以撤銷。
⒒系爭區段徵收（南側區）公有土地為122.0774公頃、私有
土地為6.2926公頃，合計128.37公頃。公、私有土地合併計算時，領回總面積為51.348公頃（計算式：128.3740％＝51.348）；分別計算時（被告現有做法）公有土地可領回面積為48.831公頃（122.077440％＝48.831）、私有地領回面積為2.51704公頃（6.292640％＝2.51704）。不論合併或分別計算抵價地發還比例均相同；僅於計算領回抵價地權利價值有所不同而已。
合併計算時：
⑴公有地徵收總地價為10,636,603,862元【1,220,774平
方公尺8,713元（徵收平均地價）＝10,636,603,862】⑵私有地徵收總地價為1,532,751,508元【62,92624,35
8（徵收平均地價）＝1,532,751,508⑶全區徵收總地價為12,169,355,378元（10,636,003,862
＋1,532,751,508＝12,169,355,378）⑷公有地總地價占徵收總地價之比例為10,636,603,862/1
2,169,355,378＝0.00000000⑸私有地總地價占徵收總地價比例為1,532,751,508/12,1
69,355,378＝0.00000000⑹領回總地價為76,380,150,000元（513,480平方公尺1
48,750元（抵價地每平方公尺地價）＝76,380,150,000）⑺公有地領回土地之權利價值應為66,759,937,009元（76
,380,150,0000.00000000＝66,759,937,009）⑻私有地領回土地之權利價值應為9,620,212,941元（76,
380,150,0000.00000000＝9,620,212,941）⑼公私有地上漲率均為6.27643（66,759,937,009/10,636
,603,862＝6.27643；9,620,212,941/1,532,751,508＝
6.27643）不合併計算時:
⑴公有地徵收總地價為10,636,603,862元【1,220,774平
方公尺8,713元（徵收平均地價）＝10,636,603,862】⑵私有地徵收總地價為1,532,751,508元【62,92624,35
8（徵收平均地價）＝1,532,751,508⑶全區徵收總地價為12,169,355,378元（10,636,003,862
＋1,532,751,508＝12,169,355,378）⑷私有地領回土地面積雖仍為2.51704公頃；公有土地領
回土地面積仍為48.8310公頃⑸私有土地領回之權利價值為3,744,037,500元（25,170
148,750＝3,744,037,500）⑹公有地領回之權利價值為72,636,112,500元（488,310
148,750＝72,636,112,500）⑺私有土地上漲率為2.4427（3,744,037,500/1,532,754,
508 =2.4427）⑻公有土地上漲率為6.8289（72,636,112,500/10,636,60
3,862＝6.8289）依上開說明，系爭區段徵收公私有土地合併計算時上漲率均為6.27643；分開計算時私有土地上漲率僅2.4427，而公有土地為6.8289，顯然不公平。造成此分別之原因在於公有土地原有價值較低、私有土地價值較高，依區段徵收之精神，本應公平補償參與區段徵收之土地，而被告認公有土地「僅位在區段徵收範圍內」而「非被區段徵收」，但又享受區段徵收之利益，該公有土地與區段徵收之關係實令人費解。採分開計算之方式，顯然係犧牲參加區段徵收之私有土地所有權人之權利，而將利益不當移○○○區段徵收範圍內」之公有土地，甚為酌然。原告主張應合併計算公私有土地之權利價值，並非主張私有土地發回抵價地之比例在40％（原告認此非適法、合理之比例）之前提下，6.2926公頃之私有土地應發還超過6.2926公頃之抵價地，僅在計算可發還抵價地時，領回之之權利價值應依上開公私有土地核定計算，而依私有土地選擇分配發回抵價地之位置、地目計算實際可發回之土地面積而已。
⒓被告辯稱：系爭區段徵收係依94-99年間銀行平均放款利
率年息3.5870％估算，不能以98、99年間一時之貸款利息為準云云。但查：
⑴被告以所提出之臺灣銀行、土地銀行、合作金庫、華南
銀行、彰化銀行之基準利率表計算5年之平均利率，不知其意義何在？被告於99年間，為高估其貸款利率大可依照10年平均利率，豈非更高？⑵從被告提出之利率表，可知從97年12月起至99年2月間
，各行庫之放款基準利率已持續大幅度降低；尤其98年2月後，平均利率已低於3％，且其利率繼續降低之趨勢已甚為明確。1年多時間之利率水準絕非被告所謂之「一時間」。
⑶又貸款時必然選擇利率較低者，5大行庫或10大行庫之
平均貸款利率對於貸款人選擇貸款銀行，毫無意義。⑷依被告於99年度第2次區段徵收委員會會議臨時動議臨1
提案說明一，可知被告辦理區段徵收除可向中美基金「無息」貸款外，尚可向平均地權基金、地方建設基金貸款，則被告平均貸款利率顯然較一般人貸款利息為低，不能以上開5行庫之平均貸款利率估計。
⑸且被告為政府機關，依常情判斷，其貸款利率亦顯較一
般人為低。豈可以貸款基準利率估計？尤其被告細部計畫書表8-5區段徵收開發經費概算表中六、貸款利息備註欄已載明「以年利率2.5％計算，年期7年」，被告以年貸款利率3.5％估算開發成本，顯然故意高估，甚為明確。
⒔原告提起本件訴訟，並非因被告未滿足被徵收土地所有權
人之最大利益，而係因被告辦理系爭區段徵收時，未「充分、合理」補償被徵收所有權人。被告指「土地所有權人領回抵價地之權利價值大於或等於應領之補償費數額」即屬合理補償，此非最高行政法院102年度判字第199號判決所表示之意旨，亦即此為被告所加之自行解讀。於區段徵收時，所謂之充分、合理補償，並非僅指給予所有權人徵收前之地價而已，否則與一般徵收時發給徵收款，有何不同？被告辯稱：所有權人領回抵價地權利價值較原地價高，故已給予所有權人合理補償云云，顯無足採。於區段徵收時，所謂之充分、合理補償，應係指將土地所有權人以土地、政府以資金，合作開發之區段徵收，所得利益合理分配而言。分配予土地所有權人之部分，應斟酌原土地之價值及發回抵價地之比例、價值所為公平之分配。以系爭區段徵收而言，發回比例僅40％，上漲率倘為2.25倍，而完全不考慮地價上漲及時間之因素時，始為原地價。系爭區段徵收私有土地之上漲率為2.4427，僅比2.25高出0.1927，微不足道；反之被告所獲得之利益與支出之開發成本（已加計利息）比例，高達約倍餘（成本約120億元、被告獲利400億元）。豈屬公平？又如何可謂已給予原告合理充分之補償？至於被告縱將所獲得之利益撥充平均地權基金，但依臺中市實施平均地權基金收支保管及運用辦法第5條規定，該基金可作為：「一、照價收買土地及其改良物補償價款。二、區段徵收土地之開發費用。三、市地重劃工程費用、重劃費用及貸款利息。四、民間自辦市地重劃費用。五、土地重劃抵費地或區段徵收標（讓）售土地及有償撥用土地所得款不足抵付重劃負擔總費用或區段徵收開發總費用時，其差額之貼補。六、實施市○○○○區段徵收前籌備工作及規劃設計必要費用。七、促進市○○○區○區段徵收區發展之建設、管理及維護費用。八、已辦竣市○○○○區段徵收地區建設、管理及維護費用。
九、本基金管理必要費用。十、研究發展平均地權有關業務必要費用。十一、其他辦理平均地權有關業務必要費用。」顯然被告可運用該基金作為徵收、收購土地、建設經費之用，豈能謂被告未獲得利益？⒕內政部於100年1月26日第252次審議會議所作成之附帶決
議，既對於先前99年9月8日第243次審議會議決議所增加之議決，並已發函予被告，是不論依後法優於前法、後命令變更原命令、後處分優於原處分之原則，被告自應依照內政部嗣後所作成之附帶決議辦理。亦即發回抵價地之比例固原經內政部於99年間議決，但該議決並非不得再由內政部撤銷或變更。內政部嗣後所作成之附帶決議自有拘束被告之效力。且內政部100年1月26日之決議係就被告報請「維持」系爭抵費地總面積占徵收面積40％乙案，決議：
准予辦理；並為該附帶決議。顯然該次決議係核准被告徵收發還抵費地比例為40％，此從內政部100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函說明已明示「本案前經本部土地徵收審議委員會100年1月26日第252次會議審議通過在案，准予辦理區段徵收」，足見該252次會議雖係核准被告發還抵費地比例維持為40％，但已附加附帶決議；99年9月16日之核定縱無附帶決議，但其後之第252次會議既已作成新的決議，並為附帶決議，被告自應受最新之決議拘束，而應逐年檢討發還比例。被告於100年1月26日經內政部核准後，開始執行區段徵收，至101年11月17日原告收受原「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤分配作業說明書」及其附件六「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」時，已近2年，被告並未依內政部上開附帶決議將實際地價變動情形重新核計可能之收益，再與實際支出之狀態比較「核實修正」報內政部，顯然違反內政部之核准內容。被告於99年時評估未來開發後可供建築用地土地最高價值為每平方公尺41,309元，未達開發收支平衡，以此基準降低發還抵費地比例為40％，並報請內政部核准。約2年後即101年11月，徵收後可供建築用地經地價評議委員會評定每平方公尺為148,750元，與99年評估地價相差達3.6212倍。而臺中市99年至101年間地價並無劇烈之變動，顯然被告99年評估未來開發後可供建築用地土地為每平方公尺41,309元，有顯然低估之情形。又地評會於101年間既評定每平方公尺為148,750元，則被告自應依內政部100年1月26日第252次審議會議之附帶決議，將該預計收入核實報內政部，並調整發還抵價地之比例。且從99年及101年11月評定之地價相差達3.6212倍，但臺中市99年至101年間地價並無劇烈之變動，顯然被告99年依估價報告所認定之「未來開發後土地最高價值為每平方公尺41,309元」有顯然低估之情形。被告既係故意低估原告之土地價值，據此所為之補償，自非「合理、充分」之補償。⒖誠如被告所述，「南北兩側的地價差異非常大」，亦即南
側區土地價值較北側區高，此為被告所明知之事○○○區段徵收所謂合理充分之補償，必須依照區段徵收範圍內土地之價值，給予合理充分之補償。系爭南側區之地價既然較北側區高出甚多，所應獲得之合理充分之補償亦應較高，詎料被告為稀釋南側區地主之權益，竟將系爭區段徵收區分為南北兩側，自屬損害南區地主而挹注補貼北區地主權益，此等違法之前行為，造成原告受損權益，系爭行政處分自應予以撤銷。又監察院接受北側區土地所有權人之陳情後，僅要求被告妥善處理而已，並未指示被告應將系爭區段徵收區分為南北兩側區。且倘將系爭區段徵收區分為南北兩側區之結果，將造成南側區土地所有權人受損害，被告亦不得依不存在之「監察院要求」強將系爭區段徵收區分為南北兩側區；被告應另行謀求解決之道，例如提高發回抵價地比例等方式，以回應監察院。
⒗被告將系爭區段徵收分為南北兩區造成原告之實際損害，
依照被告所製作之土地所有權人應領抵價地權利計算表，說明如下：
區分為南北兩區：
⑴申請領回抵價地補償地價5,653,238元⑵南區預計抵價地之總地價3,921,534,677元⑶南區徵收土地補償總地價1,532,730,480元⑷領回抵價地之權利價值14,463,971元【⑶/⑵⑴亦即
1,532,730,480/3,921,534,6775,653,238＝14,463,971】南北兩區合併：
⑴申請領回抵價地補償地價5,653,238元⑵兩區預計抵價地之總地價45,128,353,600元（南區3,92
1,534,677元＋北區41,206,818,923元＝45,128,353,600元）⑶兩區徵收土地補償總地價11,999,905,138元（南區1,53
2,730,480元＋北區10,400,574,658元＝11,999,905,138元）⑷領回抵價地之權利價值21,378,932元【⑶/⑵⑴亦即1
1,933,305,138/45,128,353,6005,653,238＝21,378,932】從上開說明可知，被告違法、不當將系爭區段徵收分為南北兩側區即造成領回抵價地之權利價值減少達3分之1（14,463,971/21,378,932＝0.67655）。被告此原處分之前行為顯然損害南區地主權益，而挹注補貼北區地主之權益，造成原告受損權益，系爭原處分自應予以撤銷。
⒘被告口口聲聲並未從系爭區段徵收中賺錢，盈餘並非由被
告享有，然而不但前市長胡志強表示被告因系爭區段徵收獲利4、5百億元，且106年11月14日報載被告地政局局長張治祥於議會答詢時表示「水湳機場原址北側及南側及13、14期重劃等開發區，扣除開發成本，預估可為市庫入帳近千億元，提供更多的市政建設，明年已編列平均地權基金24億元繳庫。」足見被告犧牲參與系爭區段徵收地主之權益，而牟取其自身極高之利益，豈屬公平、合法？原告之請求並非不當，亦非請求發還一定比例之抵價地，僅僅要求被告勿違法將系爭區段徵收強分為南北兩側區；再重新評估，並為適法、合理之發回抵價地比例而已。
⒙依被告所陳報臺中市第7、9、10、11、12期市地重劃區抵
費地得標清冊，及98年11月26日第12期福星市地重劃區抵費地得標資料，系爭區段徵收於99年時所評定之地價顯然過低，不符合真實情況：
⑴依第7、9、10、11、12期市地重劃區抵費地得標清冊之
平均地價為每平方公尺261,865元（3,620,481,250元/13,825.74平方公尺＝261,865），顯較系爭區段徵收於99年時所評定之地價為高（約達8倍），更何況其○○○區○○段土地距離系爭區段徵收相距甚遠，自不足以作為評估系爭區段徵收內土地之地價參考；至於○○區○○段土地均屬「住一」，容積率僅有140，與系爭區段徵收內之土地均為「創研二」（容積率200相當【住二】）及商業區（容積率500）顯不相當；○○○區○○段土地雖均屬「住二」，但位於巷內，與系爭區段徵收土地所面臨道路情形顯不相當，其標售價格自然較低。
⑵依第12期福星市地重劃區抵費地得標資料之平均地價為
125,570元（3,947,327,646元/31,435.27平方公尺＝125,570元），亦顯較系爭區段徵收於99年時所評定之地價為高（約達3倍），更何況第12期標售之任何一筆土地地價均較被告於99年年進行系爭區段徵收時所評定之地價為高；且第12期位置距離臺中市都市中心○○○區段徵收土地遠，價值本應較低，然而依該得標資料顯示，竟然高出系爭區段徵收於99年時所評定之地價甚多，足以顯示系爭區段徵收於99年時所評定之地價不實。亦即被告依系爭區段徵收於99年時之評定地價所為之補償，顯非充分、合理。
⒚依被告陳報狀所示，被告已自認「將因『公51』土地公告
現值較高，造成原『公51』土地所有權人領回抵價地面積較北側農業區土地所有權人較多之情形」，然而「公51」土地公告現值既然較高，依區段徵收應給予土地所有權人合理、充分補償之原則，「公51」土地所有權人本即應獲得較多之抵價地，始符合公平原則；被告「劃分為○○○區○○區段徵收，亦不致影響其他農業區土地所有權人之權益，符合公平原則」云云，顯然係以分為○○○區○○段，犧牲南側區「公51」土地所有權人之合法權益，而挹注補貼北區地主，顯然未給予「公51」土地所有權人合理、充分補償，被告竟然稱如此為「符合公平原則」，實令人費解。不論如何，被告均不應以犧牲「公51」土地所有權人權益之手段，給予北側區土地所有權人補償；監察院僅要求「被告及內政部查明依法處理及檢討妥處」，則被告倘認為確實影響北側區土地所有權人之權益，實應以提高發回抵價地比例等方式，謀求解決之道，並回應監察院，不應全部以犧牲南側區地主權益。
⒛被告於鈞院102年度訴字第526號、最高行政法院105年度
判字第7號案件中，已主張「依最高行政法院93年度判字第1208號判決意旨可知，抵價地之分配必待分配結果公告並通知原土地所有權人，始生法律上之效果，而屬行政處分。」，則抵價地抽籤配地作業說明書所附權利價值計算表，雖屬抵價地分配程序中之一環，但經被告依區段徵收實施辦法第27條規定，於寄發召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會通知單時，一併檢附送達給原告等時，即對外發生效力，而原告申請辦理抵價地分配之申請，即對被告得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡直接發生影響其權益之具體法律效果，應屬行政處分而非單純之事實通知。被告區段徵收計畫書中僅概略記載「抵價地總面積占徵收總面積為40％」，並未具體說明每位地主得以分配之抵價地權利價值及面積如何計算，原告如何能知悉40％之抵價地實際上對於原告所造成之損害多寡，原告如何請求救濟。又內政部之核定僅係對被告之內部行為，其核定函並未送達於原告，自非屬對原告所為之行政處分，原告根本無法對於內政部之核定處分提起救濟。
被告辯稱：原告未對於被告核准原告「申請」發還抵價地
時提起行政救濟，已屬確定，不得於本件訴訟中再為爭執云云，顯屬無據。查：共同原告於100年4月間，係向被告申請發給抵價地，被告分別於100年6-8月間核准。則此既屬被告核准原告申請之行為，縱認此屬行政處分，亦係對於原告有利之處分，原告如何可對之提起行政救濟？從而被告並未就「抵價地發還比例為40％」作成行政處分，亦無所謂「抵價地發還比例為40％」之行政處分已確定之問題。尤其上開鈞院102年度訴字第526號、最高行政法院105年度判字第7號之確定判決中已明確表示「並未排除當事人在計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值階段之救濟權利。基於權利即時保護原則，上訴人（指被告）在作成原處分之後，被上訴人（指原告）認為其權利或法律上之利益受到損害，自得依據訴願法及行政訴訟法之規定，提起訴願及行政訴訟」。原告提起本件訴訟，並無不合。內政部核准被告以南北兩側區段徵收，僅係對被告之內部
行為，其核定函並未送達於原告，自非屬對原告所為之行政處分，原告根本無法對於內政部之核定處分提起救濟。又被告提出南側區區段徵收計畫書報請內政部核准徵收，同屬對被告之內部行為，並非對於原告之行政處分。而被告於100年4月7日之辦理南北兩側區區段徵收之公告，此並非被告對原告等地主之行政處分，原告等地主於當時亦尚且不知被告分○○○區○○區段徵收將造成其何等損害，必待被告作出具體之發給徵收補償金或發還何處之抵價地、發還抵價地之面積時，原告等始能知悉其權利是否受有損害，而提起行政救濟。是內政部核准被告以南北兩側區徵收，並非對於原告之行政處分；被告於100年4月7日之辦理南北兩側區區段徵收之公告，亦非獨立之行政處分；縱認被告於100年4月7日之辦理南北兩側區區段徵收之公告為行政處分，原告並無法知悉是否受有損害，自無從請求救濟，應與將來之分配結果（本案即係權利價值計算表），作為一行政處分，由權利受損害者（本案即原告）提起行政救濟。被告辯稱：公告已確定，原告不得再就分○○○區○○區段徵收及權利價值計算表予以爭執云云，顯屬無據。
被告答辯所述「南港經貿園區都市計畫細部計畫說明書肆
、……公告分別實施之。準此，南港○○○區○○○區區段徵收實已就都市計畫規劃之開發目的、法令規定及公平合理性作通盤考量，並無上訴人所稱犧牲其權益之情事。而上訴人對於被上訴人86年3月25日北市地五字第8620989400號及00000000號公告將南港○○○區區段徵收分為2個地區分別實施並未表示異議，亦未提起訴願及行政訴訟，則在該公告未撤銷或確認違法之情形下，兩造仍應受其拘束。」此為臺北高等行政法院96年度訴字第4222號之意見，並非最高行政法院100年度判字第1178號判決所表示之意見；且臺北高等行政法院在該案中，已審酌有無犧牲地主權益之事實，且認地主未表示異議，係在「公告未撤銷或確認違法」之前提下始受拘束，與本件被告辦理區段徵收劃分為南北兩側區，係違法且侵害原告權益（被告對確有因而減少原告受發還抵價地之事實並不爭執）之情形顯然不同。另南側區公51之地價，可領回之抵價地面積本應較多，始屬「合理、充分」，公51之地主並未請求發還較北側區地主數倍之土地，僅要求合理、充分之補償。被告倘認為合併徵收時，北側區地主所獲分配價值較低而應予以提高時，本應提高北側區地主領回抵價地比例，而非以犧牲南側區地主之權益（然被告絲毫未減少其獲利）來挹注北側區地主。
尤其「行政處分之作成，須2個以上機關本於各自職權共
同參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」最高行政法院91年判字第2319號著有判例。是本件仍應就區分為南○○○區○○區段徵收、抵價地發還比例為40％等是否合法？是否有應撤銷之事由？加以審究，被告辯稱前處分已確定，不得再於本件爭執云云，顯無足採。
被告故意低估原告所有參與系爭區段徵收之原土地於完成
區段徵收後之價值為每平方公尺41,309元，「申請領回抵價地補償地價」過低，與「領回抵價地權利價值（V1）」相較時，始有被告所謂高出2.5585倍之問題，然而徵收前之土地價值倘未遭被告故意低估，原告領回抵價地之權利價值顯逾未達申請領回抵價地補償地價之1倍。又區段徵收參諸最高行政法院102年度判字第199號判決意旨，所應給予地主之補償，除需合理外，亦需充分。原告提起本件訴訟，並非因被告未滿足被徵收土地所有權人之最大利益，而係因被告辦理系爭區段徵收時，未「充分、合理」補償被徵收所有權人。被告指「土地所有權人領回抵價地之權利價值大於或等於應領之補償費數額」即屬合理補償，此非上開最高行政法院判決所表示之意旨。又原告所有參與系爭區段徵收之原土地面積為發還抵價地之2.5倍（40％），縱如被告所算原告依抵價地比例40％所計算領回抵價地權利價值，較應領補償地價高2.5585倍，等於原告在區段徵收前後之價值並無變動，然而公有土地之○○○區段徵收前後之上漲率為6.8289，顯見被告並未「充分、合理」補償被徵收所有權人。
被告都市計畫委員會評議地價之議決程序未經實質討論，
依此由瑕疵之會議結論所為之行政處分，即屬恣意所為，不得以行政機關之判斷餘地排除其違法之事實。又原告之請求並非因後土地增值而主張發回之比例過低，實際上係因被告一開始即故意低估土地價值，原告濫用「判斷餘地」，顯屬違法。
被告辦理系爭區段徵收故意將費用高估，其開發成本中，
被告係以年息3.5％估算貸款利息共56億2120萬元，參見「變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書表7-7區段徵收開發經費概算表」。但99、100年至102年間，銀行貸款利息絕對低於3.5％，應該連一半都不到；且依被告於106年11月28日提呈之陳報狀所示，於抵價地比例評估報告書製作時（即99年8月間），已與臺灣銀行簽約貸款30億元，利率僅0.625％。又依區段徵收委員會99年度第2次會議臨時提案所示，被告尚可向中美基金「無息」貸款，及向平均地權基金貸款。被告上開陳報狀，已陳報向地方建設基金貸款30億元，該地方建設基金之利率絕對不高於臺灣銀行。依上開事實，被告顯然於「99年」時早已知悉貸款利率及所可能負擔之重劃成本應該不足10億元，顯較所估56億2120萬元為低。又依被告所提出之利率表，可知從97年12月起至99年2月間，各行庫之放款基準利率已持續大幅度降低；尤其98年2月後，平均利率已低於3％，且其利率繼續降低之趨勢已甚為明確，利率降低絕非「一時間」而已。又被告水湳機場細部計畫書表8-5區段徵收開發經費概算表中六、貸款利息備註欄已載明「以年利率2.5％計算，年期7年」，亦非以年利率3.5％估算貸款利息，被告辯稱：以94-98年之五大行庫放款利率為估算基準云云，顯係託詞；其故意高估重劃成本之事實，甚為灼然。另系爭區段徵收開辦前、後，被告應隨即辦理貸款，與議決開發成本之時間必然甚為接近，自可從被告實際辦理貸款之利率，判斷其原先之估計，是否有故意高估貸款利息之事實。又被告實際系爭區段徵收所支出利息費用，依106年12月14日府授地區二字第1060267315號函所附之「臺中市水湳機場原址區段徵收貸款明細表」其實際向平均地權基金、行庫等貸款利息在年息0.47％至1.375％間（其中20項貸款利率均低於1％），僅達被告所估算之年息3.5％之3分之1。同函檢附之「臺中水湳機場區段徵收利息支出一覽表」，至106年12月止之利息總支出亦僅為879,202,502元，遠低於被告持以作為開發成本向內政部申請核定發還抵價地40％之貸款利息5,621,200,000元，二者相差達約7倍。足見被告確有虛增估算其開發成本，導致降低減少原地主得申請發回抵價地比例之不當結果。
㈩被告辦理系爭區段徵收，故意將費用高估，被告係以年息3.
5％估算貸款利息共5,621,200,000元作為其開發成本（參見變更臺中市都市計畫【配合水湳機場原址地區整體開發】書表7-7區段徵收開發經費概算表）。但被告「99年」時早已知悉貸款利率及所可能負擔之重劃成本不足10億元，截至106年12月止南北兩側區段之利息總支出亦僅為879,202,502元，遠低於被告原估算之貸款利息5,621,200,000元。依被告原估計之利息支出5,621,200,000元，占總開發成本約10分之1，但實際支出879,202,502元，則僅占開發成本之70分之1。被告作為發還抵價地定為40％依據之「抵價地比例評估報告書」有關財務敏感度分析表中，區段徵收開發總成本之評估即有極大之謬誤，其進而評估「當抵價地比例提高至41％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值（-277,990,000元），顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％為原則，開發始具可行性」云云，即有嚴重偏差。單僅就此項嚴重超估之利息支出成本，即足以證明被告作為發還抵價地定為40％依據之「抵價地比例評估報告書」顯無足採，亦足以證明被告高估成本導致財務分析不實，進而降低發還抵價地比例之核定。被告確有虛增估算其開發成本，並進而導致降低減少發還抵價地比例之不當結果，甚為灼然。
綜前所述，原處分確有諸多違法情事等情。並聲明求為判決：
⒈被告105年12月2日府授地區字二字第1050259457號函所附
「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」之附件6「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」（即原處分）及訴願決定均應撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原處分有關「全區預計抵價地之面積」，以全區之徵收「私
有土地總面積」抵價地比例40％之計算方式，並無違反法律保留原則、平等原則與誠實信用原則及信賴保護原則，原告主張應將「公有地」之面積合併計算，於法無據：
⒈原處分之抵價分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積
之40％」計算方式，符合法律規定，且未違反法律保留原則：
⑴按土地徵收條例有關區段徵收之規定，係規定於第4章
第37條至第48條。其中第37條、第38條係規定區段徵收範圍勘定後禁止事項及申請程序及必備書件。而第39條至第42條則有關私有土地遭徵收之現金補償與抵價地比例、抵價地申請及處理與租約、他項權利、限制登記、抵押權或典權之處理之程序，均係針對區段徵收內「私有土地」徵收程序所為之規範。至於區段徵收範圍內「公有地」之規劃、開發與分配則規定於第43條。因此，基於體系解釋，該法第39條第2項所稱抵價地總面積以徵收總面積50％為原則，情況特殊，經上級主管機關核准，但不得少於40％之規定，其所稱之「徵收總面積」，當指「私有土地」之徵收總面積，而不包含公有土地。再者，該法第39條第1項規定：區段「徵收土地」時，應依第30條規定補償其地價。其地價補償得經土地所有權人申請以徵收後可供建築之抵價地折算抵付。其有關「徵收土地」應給予補償地價之規定，係針對徵收「私有土地」而言。至於公有土地雖納入區段徵收之範圍，但其土地並未遭徵收，因此無徵收補償之概念，而係依該法第43條之規定，以作價或領回土地方式撥供規劃、開發、分配。因此該法第39條第2項所稱之徵收總面積，當指第1項所稱「徵收土地」之面積，而指徵收私有土地之面積而言。
⑵公有土地雖納入區段徵收之範圍，然並未遭徵收，而非
屬徵收土地，此觀土地徵收條例第43條就公有土地之規劃開發及分配，其用語為：「區段徵收範圍內」之公有土地，而非區段徵收土地之公有地自明。是以，土地徵收條例區分「徵收土地」及「區段徵收範圍內」兩種用語，前者係針對私有土地而言，後者始有包含公有土地在內。因此，不論依文義或邏輯解釋，該法第39條第2項所稱徵收總面積，當指遭徵收土地之面積，即徵收私有土地之面積而言。又參諸平均地權條例第54條：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價，如經土地所有權人之申請得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積以徵收總面積50％為原則，其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限，但不得少於40％。」之規定。亦係針對區段徵收遭徵收之私有土地所為補償地價與抵價地折付補償費之規定，其所稱「徵收總面積」亦指遭徵收之私有土地總面積而言。況且，其用語為「徵收總面積」，而非「區段徵收範圍內總面積」，自不包含公有土地在內，亦甚明灼。
⑶依上開說明，不論依體系解釋、邏輯解釋或文義解釋，
上開土地徵收條例第39條第2項所稱「徵收總面積」，即為區段徵收私有土地總面積，而不包括公有土地之面積。平均地權條例施行細則第67條有關抵價地比例占徵收總面積之比例，其徵收總面積之計算，不包括公有土地在內之規定，自與上開母法之規定相符，而無違反法律保留之情事。
⑷依土地徵收條例施行細則第46條及其附件1與第50條及
其附件2之規定，可知公務機關領回公有土地與私有土地所有權人領回抵價地之面積計算，係屬不同之計算公式，且未合併計算，亦即公有地以領回土地之方式提供者，其領回土地之面積，係單獨以區段徵收範圍內之領回「公有土地」面積為計算基礎，而不加計徵收之「私有」土地面積。反之，私有地土地領回抵價地權利價值及面積之計算，亦僅以全區之「私有」土地徵收總面積為基礎，而不加計「公有地」領回之面積甚明。
⑸依徵收總面積40％計算抵價地總面積時，其所稱之徵收
總面積係指「私有土地」徵收總面積而言，並不包括公有土地在內，亦為行政法院一致之見解，併予敘明。⒉原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總
面積40％計算之方式，並不違反平等原則：按相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，此為平等原則。又按土地徵收條例第39條、第40條第1項、第43條規定，區段徵收範圍內之私有地與公有地之處理程序並不相同，亦即就區段徵收之「私有地」應依同法第39條之規定補償其地價，惟若原私有地之所有權人不願領取現金補償者，則可申請發給抵價地。另區段徵收範圍內之「公有」土地，如於徵收前已作為道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，則應無償撥給主管機關統籌規劃開發，並無補償與領回土地之問題。至於其他「公有地」，則以作價或領回土地之方式，撥供區段徵收主管機關統籌規劃開發分配，亦與「私有地」之補償地價或申領抵價地之情形有間。○○○區段徵收範圍內私有地與公有地之性質本屬不同，其處理程序亦有區別。因此，基於不同事件而為不同處理之平等原則，於計算「全區抵價地之面積」時，未包含「公有地」，而以徵收私有土地之總面積作為計算基礎，並不違背平等原則。
⒊原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總
面積之40％計算方式，並不違反誠實信用原則、信賴保護原則：
⑴被告於100年4月7日之徵收公告及通知函均已記載：「
本區抵價地總面積為徵收『私有土地』總面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。
」等語，足見上開徵收公告已明確告知所有地○○○區段徵收之抵價地總面積，為徵收「私有土地」總面積之40％，而不包括公有土地在內，因此原告於收受上開通知即已知悉有關抵價地總面積之計算，係以徵收私有土地總面積為基礎。原告就此徵收公告及通知函之內容，隱而不宣，而謂被告之相關答覆內容，足使人信賴包括「公有地」在內合併計算區段徵收總面積云云，自無足取。
⑵本件區段徵收計畫書僅記載徵收範圍內之土地，包含公
有土地等語，並未進一步表示抵價地之面積，應連同公有土地作為計算基礎。至於被告於會議中答覆抵價地總面積為區段徵收總面積40％等語，其所謂區段徵收總面積依平均地權條例施行細則第67條之規定即指私有土地徵收總面積而言，而不包括公有地在內，亦無進一步向民眾表示徵收總面積將加計公有地計算之情事。再者，私有地始存有徵收補償之概念，因此權利價值計算表中之全區徵收補償地價與全區徵收總地價，亦當指徵收私有土地之補償地價與總地價而言，自無使人誤認包含公有地之情形。
⒋另Ｉ○○等人對臺中市水湳機場原址北側區段徵收開發案
之「應領抵價地權利價值計算表」循序提起訴願、行政訴訟，並蒙鈞院105年度訴字第415號判決駁回其訴訟。觀諸該判決之理由，足見該判決肯認被告以「私有」土地總面積乘以抵價地比例40％之計算方式，除未違反法律保留原則，亦未違反平等原則、信賴保護原則與誠實信用原則。㈡原告既以系爭抵價地權利價值計算表為訴訟標的，則有關抵
價地比例核定為徵收私有土地總面積40％之先前處分，其實質合法性，並非本件訴訟所應審酌之事項：
⒈依最高行政法院97年度判字第1086號判決、104年度判字
第382號判決、101年度判字第676號判決、104年度判字第365號判決意旨，均肯認先前之行政處分除有自始無效之情形外，在未經撤銷、廢止或因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。且有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟救濟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非受訴行政法院審理之範圍。
⒉本件被告報請內政部核定抵價地比例為40％，並經內政部
准予辦理，嗣經內政部核准徵收。被告乃於徵收公告及通知函記載：「本區抵價地總面積為徵收『私有土地』總面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」等語，足見本件徵收公告已明確將抵價地總面積定為徵收「私有土地」總面積40％。依最高行政法院102年度判字第199號判決意旨，原告若不服此徵收公告所記載之抵價地比例40％與其抵價地總面積依徵收私有土地總面積為計算之徵收公告內容，理應依土地徵收條例第22條之規定，於法定期限內提出異議，始屬正辦。原告就上開公告內容未於法定期限內提出異議，該公告內容業已確定。而本件訴訟之客體既為系爭抵價地權利價值計算表，則先前核定抵價地比例及公告徵收內容記載抵價地比例為徵收私有土地總面積40％之處分，既未經撤銷、廢止或其他事由而失其效力，且非本件之訴訟客體，則已對系爭抵價地權利價值計算表產生構成要件效力，且其實質合法性並非本件訴訟所應審理之範圍。
⒊復按行為時土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項規
定，可知區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利；換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。基上說明，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。從而，抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處○○○區段徵收之原土地所有權人認核定之抵價地比例過低，而有違法情事者，僅得經申請發給抵價地，由該管直轄市或縣（市）主管機關作成具體發給抵價地補償處分後，始以所核定之抵價地比例違法為主張，對該抵價地補償處分請求救濟，此有最高行政法院104年度判字第1號判決可考。另按最高行政法院105年度判字第7號判決意旨，固認抵價地比例核定後，徵收公告有關抵價地比例之記載非行政處分，然經原土地所有權人於徵收公告期間內，檢具相關證明文件，以書面向直轄市或縣市政府申請發給抵價地，經直轄市或縣市政府予以同意發給抵價地確定時，即因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配而屬行政處分。因此，原土地所有權人若對所核定之抵價地比例有所爭執，自應就其申請發給抵價地，經直轄市或縣市政府作成具體而同意發給抵價地之處分請求救濟之。經查本件抵價地比例經內政部核定，被告乃以徵收公告記載本件抵價地比例40％，嗣經原告等人公告期間內，分別申請發給抵價地，並經被告作成具體同意核發抵價地之處分，可知被告准予發給抵價地之函文期間為100年6月至100年8月。而被告核准發給抵價地函文雖記載未救濟期間，然依行政程序法第98條之規定，原告等人若不服抵價地比例，仍應於申請抵價地，而收受上開核准發給抵價地之具體處分1年內，提起行政救濟，始屬正辦。然原告於收受被告同意發給抵價地之具體處分1年內，並未對抵價地比例有所爭執而提起行政救濟，足見本件有關抵價地比例核定為40％，而經原告申領抵價地，被告同意發給抵價地之行政處分業已確定。另被告准予發給抵價地時，即因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配，並非單純是有利於原土地所有權人之行政處分，原土地所有權人當然可對之提起行政訴訟。原告稱：以准予發給抵價地之函文，係單純有利之處分，渠等如何對之提起行政救濟云云，亦屬無據。本件訴訟之客體既為系爭抵價地權利價值計算表，則先前核定抵價地比例40％，經原告申領抵價地確定之先前處分，既未經原告提起爭訟，而未經撤銷、廢止或其他事由而失其效力，非本件之訴訟客體，則已對系爭權利價值計算表產生構成要件效力，且其實質合法性並非本件行政訴訟所應審理之範圍。因此系爭抵價地權利價值計算表以抵價地比例40％之先前處分為計算基礎，自屬合法妥適。原告既以系爭抵價地權利價值計算表作為本件訴訟客體，卻仍就先前處分即抵價地比例為爭執，自無理由。
㈢本件抵價地比例評定為40％乙節，已經內政部實質審查，且無附帶決議：
⒈原告所引最高行政法院96年度判字第1442號判決要旨，係
針對徵收前置作業「協議價購程序」之說明。另鈞院101年度訴更一字第47號判決則是針對土地徵收審議委員會審查「是否」徵收之程序問題，要與本件內政部核准本案抵價地比例之程序無涉。
⒉原告所舉內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252
次會議，係針對徵收計畫書之審議，而非抵價地比例核定為40％之問題，實則內政部「早」於99年9月16日以內授中辦地字第0990725448號函核定本案之抵價地比例，且無任何之附帶決議。
⒊原告所舉內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252
次會議紀錄所載審查事項及決議所示之13件徵收案件，其中第1、2件徵收案係有關水湳機場北側、南側區段徵收「是否」准予辦理之審查。該次會議所為附帶決議：「本案計畫書有關預計總收入部分，請按開發年期核實修正後報部，免再提會討論。」等語，僅係針對「徵收計畫書」之記載內容，請被告修正其內容，而非要求被告逐年重新核算可能之收益，予以修正抵價地之比例。嗣內政部以100年1月31日內授中辦地字第1000723773號函，請被告依上開附帶決議內容修正徵收計畫書。被告完成徵收計畫書之修正後，乃以100年2月18日府授地區二字第1000027306號函檢附已補正之徵收計畫書送內政部審閱，並經內政部100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准本案徵收計畫書在案。原告曲解上開附帶決議之內容，並謂被告未依上開附帶決議辦理云云，自屬誤會。
⒋依鈞院105年度訴字第415號判決意旨，可知內政部就抵價
地比例之核定已為實質審理，且無違反附帶決議之情事，併予敘明。
㈣本件抵價地比例評估報告書之內容並非行政處分，僅屬送請
內政部核定抵價地比例之資料而已。且其評估內容並無重大明顯之瑕疵：
⒈被告係以99年8月12日府地用字第0990230716號函報請內
政部核定本件之抵價地比例。觀諸該函文記載：「……同其上，南側區段徵收區在以達成自償性為目標下，在公共設施負擔比率為49.07％、預計土地所有權人領取現金補償比例為20％條件下，可推估發還抵價地比例為40％，土地所有權人領回抵價地面積約2.1056公頃，開發完成後，政府可取得63.3124公頃可標讓售土地，開發總成本為2,241,638萬元，財務平衡可標售土地之底價為41,309元/平方公尺，另本區無既有合法建物保留原置分配部分，無須計算差額地價之收入，故開發完成後土地處分預估收入為2,615,372萬元，開發後第7年淨現值為84萬元，益本比為
1.167，財務計畫尚可平衡。」等語，可知被告○○○區段徵收之開發總成本、土地所有權人領回抵價地面積為估計，並詳細說明本區段徵收抵價地比例擬定為40％之理由。另依該函文所檢陳之本區段徵收抵價地比例評估報告書記載：「……當以抵價地發還比例40％為基值，土地所有權人申領抵價地比例為80％之條件下，可標讓售土地面積與開發單位成本呈反向變動關係，且抵價地發還比例之增加對於開發單位成本變動之影響頗大。當抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％至41％為原則，開發始具可行性。」等語，亦見本區段徵收確因情況特殊，而有報經主管機關即內政部核定抵價地比例為40％之必要。再者，上開抵價地比例評估報告書建議將來以41,309元/平方公尺作為開發完成後可建築用地平均標讓售價格，係參照當時地政事務所提供最近3年北屯區、西屯區鄰近本件開發案住宅區及商業土地平均交易價格資料後，在假設宅地化程度為7年內達成之條件下進行成熟度修正後而得，以作為計算可標售土地收入之依據，與本件抵價地抽籤配地說明書所載區段徵收後各使用分區之評定地價，乃地價評議委員會依市場行情評定，其考量基礎、計算方式全然不同。原告將計算方式、考量基礎完全不同之兩種金額，混為一談，而謂若以目前評定之地價作為標讓售土地價格，被告將獲得鉅額利潤，而造成不公之現象云云，亦屬無據。況且，依平均地權條例施行細則第80條之規定，被告嗣後出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，因此本件並無原告所述若將抵價地比例定為40％，被告將因標售本區段徵收所取得之土地而獲有鉅額利益之情形，併予澄明。
⒉觀諸逢甲大學「文教19土地」專案讓售契約書與中國醫藥
大學「文教20、21土地」專案讓售契約書之內容，可知被告讓售予該兩所學校之價格為41,309元/平方公尺，核與抵價地評估報告書所記載之標讓售價格一致。原告謂：被告於抵價地評估報告書刻意壓低標讓售價格，實際上所為之讓售價格遠高於該標讓售價格云云，自屬無據。
㈤本件抵價地比例訂為40％，並未侵害人民之財產權，而未違反比例原則：
⒈依最高行政法院102年度判字第199號判決意旨，可知實施
區段徵收係為達成區域開發建設之重大公益，所有開發費用均由政府負責編列及籌措，且由政府負擔開發所生之財務風險，「非」以謀求被徵收土地所有權人之最大利益為主要目的。是以，倘區段徵收符合法定程序，且足認被徵收土地所有權人已受合理之補償時（亦即土地所有權人領回抵價地之權利價值大於或等於應領之補償費數額），即應認該區段徵收之實施為適法。再者，區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，且區段徵收之財務風險，復由需用地之機關承擔，因此應許需用地之機關評估風險與成本後，核定抵價地之合理比例，衹要申領抵價地所有權人因之受有合理之補償，其所為抵價地比例之核定，即屬合法，尚不得以抵價地比例未滿足被徵收土地所有權人之最大利益，而認該區段徵收為違法或不當。經查對照各原告之權利價值計算表第4欄位：「申請領回抵價地補償地價（元）」與第7欄位「領回抵價地權利價值（V1）(元）」之金額，可知各原告依抵價地比例40％所計算領回抵價地權利價值，較應領補償地價均高出2.5585倍，因此本區段徵收將抵價地比例定為40％，申領抵價地之原告，已受合理之補償，被告所為抵價地比例之核定，即屬適法。再者，原告既已受合理之補償，其權益即無受損之情事，自不得以該抵價地之比例，未滿足其最大利益為由，而指責本區段徵收為違法或違反比例原則之情事。尤以，區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，且區段徵收之財務風險，復由需用地之機關承擔，因此應許需用地之機關評估風險與成本後，核定抵價地之合理比例。且實施區段徵收並非侵害原告之權利，而係原告因區段徵收而有特別犧牲（司法院釋字第440號解釋意旨參照），故實施區段徵收應「補償」原告因此所受之「損失」，並非「賠償」其所受之「損害」。本區段徵收之抵價地比例之核定，既已給予原告充分之補償，已滿足原告因區段徵收之特別犧牲所受之損失，原告既無損失，亦未受有損害，則被告所擬定之抵價地比例自無違反正當法律程序及比例原則可言。
⒉復查區段徵收作業有關都市計畫擬定當時，係採預估方式
規劃未來遠景並研訂計畫，致其區段徵收財務收支是否能夠達到平衡，則須視實際執行情況而定，往往受時空環境之變動及市場景氣之榮衰等因素影響，導致預期之計畫與實際執行結果難以預期。從而，平均地權條例施行細則第80條乃有上開實施平均地權基金，以供調節該財務自償性基金之盈虧，並非落入被告手中。被告前臺中市市長縱曾有上開表示，水湳原址之區段徵收，將為市庫帶來數百億元之收入云云，但考其用意，無非政治人物對外宣示其政績之詞令，並為其主觀之認定，將來時空環境之變動及市場景氣之榮衰等因素非其所能預期，況被告出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，即使有盈餘，亦應依前揭規定全部撥充實施平均地權基金，而非成為被告所有，而供其抵償過去非屬法定用途之負債。是原告主張被告辦理本件區段徵收而獲得開發成本以外之鉅額暴利，有違比例原則等語，即有誤解，不可採取。
㈥另就本件區段徵收抵價地比例評估報告書之內容，澄清說明如下：
⒈按區段徵收開發案之財務可行性評估，應就風險估計與彈
性加以考量，其中貸款利率為財務評估假設參數之一，係依個案特性設定，參酌中長期財務風險、開發期程變化、中長期利率變動趨勢、未來配餘地處分期程及市場風險等因素而為考量。故公共建設評估案件多參酌中長期資金運用利率或國內五大金融行庫平均放款利率之資料作為財務可行性評估時之設算利率。經統計國內五大金融行庫95至99年間基準利率區間為2.6％至4.37％，平均基準利率約為3.59％，本開發案財務計畫假設開發年期為7年，貸款利率設定為3.5％，財務評估之參數假設應屬合理，尚不宜因被告為籌措開發費用，運用財務調度結果實際支付之貸款利息較低，即認有高估開發成本之嫌。原告仍謂：被告實際貸款利率較低，有刻意高估利息，而虛增估算開發成本云云，實無可採。再者，水湳機場原址地區整體開發之細部計畫書於第三節財務計畫、六、貸款利息亦記載：計畫執行之貸款利率訂為3.5％等語，且於表7-6區段徵收開發經費概算表所記載貸款利息亦為年利率3.5％，此有細部計畫書節印本可參。原告於辯論意旨狀記載：被告機場細部計畫書表8-5區段徵收開發經費概算表中六、貸款利息備註欄已載明「以年利率2.5％計算，年期7年」云云，要與細部計畫書之實際內容不符，而無足取，特此澄明。
⒉復查水湳機場原址地區整體開發之細部計畫書，係由被告
之都市發展局所製作，其目的係就整個區域之土地使用配置為設計規劃，俾據以辦理實質開發之相關作業，以加速水湳機場原址整體開發區之開發建設。至於水湳機場南北側區段徵收是否具有可行性？其收支是否平衡之財務評估事項，則由被告開發單位之地政局負責。因此本案區段徵收有關財務計畫之分析，仍應以開發單位所製作之抵價地比例評估報告書為準。再者，本件水湳機場原址整體開發區「細部計畫書」所載宅地化年期為1至4年，係屬於一般理想化而無其他外在因素之開發年期。然依被告辦理市○○○○區段徵收開發案例，因土地開發階段存在許多潛在不確定因素，其實際開發期程皆較都市計畫規劃之期程為長，如第7期惠來市地重劃區，於民國81年底完工後，至84年至88年始有大量建築開發案，其宅地化之年期為3至8年。另本開發案係以經貿、創研、文化及生態為發展目標，朝向「經貿生態園區」之定位而開發，較以往區段徵收開發案例之發展區位更具特殊性，可預期須待「經貿生態園區」之重大建設具有一定雛形後，方有大量建築開發案，故於抵價地比例評估報告書將一般宅地化程度修正為4至7年，始符合本區之預估開發期程（按實際上本件區段徵收自100年徵收公告，迄今已逾6年，尚未完成區段徵收之作業，遑論嗣後宅地化之完成。是以，本件評估報告書將宅地化設為4至7年，自屬合適）。原告徒以細部計畫書所記載之宅地化期程，與抵價地比例評估報告書不同，遽謂被告於抵價地比例評估報告書刻意延長宅地化之期程云云，亦不可取。
⒊再查變更都市計畫書及擬定細部計畫書，均係就「水湳機
場原址整體開發區」（其範圍為所為水湳機場原址之全部）之規劃，但被告99年8月「北側區段徵收抵價地比例評估報告書」，及99年8月「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」，則係將上開「水湳機場原址整體開發區」分成北側及南側2個區段徵收案進行辦理，其土地範圍已有不同，且北側及南側2個區段徵收案條件互異，故本件（僅就北側範圍）區段徵收案之相關評估報告書就「宅地化程度之年度」、「預計標售土地單位價格」及「抵價地發還比例」等項之預估，自與前揭「水湳機場原址整體開發區」全部範圍之變更都市計畫書及擬定細部計畫書彼此有所差異，故原告主張被告歷年文件就前揭項目之預估內容不同，執此指摘被告本件區段徵收抵價地評估內容具有重大明顯瑕疵，顯有誤解，不可採取。另原告主張：鄰近本件區段徵收之臺中市「第12期重劃區」之宅地化程度僅須1年，被告將本件區段徵收宅地化程度拉長為7年，作為修正評估地價至52,496元/平方公尺之理由等語，顯然係將「區段徵收」與「市地重劃」二種不同之制度混為一談，亦非可採。
⒋按區段徵收係為有償性之開發方式，財務能否平衡關係著
計畫是否具可行性。而財務計畫以土地標售之總收入扣除各項作業成本是否有盈餘，做為區段徵收財務可行性之判斷依據，因此抵價地比例評估報告書有關可讓售土地價格之評估，須採取保守之作法，以免造成嗣後土地標售總收入，扣除各項作業成本後無盈餘，甚至虧損之窘境。再者，土地價格易受市場、經濟、政治等環境因素影響，一時一地之價格無法反應長期之市場趨向，因此辦理區段徵收準備作業而進行可標讓售土地價格評估時，自不能以一時一地之交易價格，作為估算參考，以免失真。此乃被告於可標讓售土地價格分析時，係參考鄰地「近3年」之交易價格，而不以「98年11月」間，單一「1個月」之12期市地重劃區之標售價格，作為估價基礎之重要理由（按該評估報告書附件3所載12期市地重劃之開標日期均為98年11月間）。另查抵價地評估報告書附件2所示最近3年內臺中市西屯區、北屯區住宅區及商業區之土地平均交易價格為72,726元/平方公尺，而附件3所示最近3年內辦理區段徵收剩餘土地或市地重劃抵費地標售之住宅及商業區土地平均標售價格則為65,048元/平方公尺（按其中第1、2、3筆之使用分區為新六、新七，非住宅及商業區，故不予列計）。基此，被告捨較低之平均「標售」價格，而取較高之平均「交易」價格72,726元/平方公尺為基礎，進行成熟度因子之修正，要無刻意低估地價之情事。
㈦被告所為101年11月之評定地價結果，業經地評會實質審查，應尊重其判斷餘地，而無違法：
⒈本件區段徵收後各區段之地價，係由被告委由卓越不動產
估價師事務所進行評估，作成不動產估價報告書後，送請地評會審議。地評會係於101年7月18日進行第1次審議，此有被告101年8月6日府授地價一字第1010129929號函及所附101年7月18日地評會會議紀錄可參。該次審議係原案退回，並請依審查委員之意見辦理修正，嗣經卓越不動產估價師事務所依地評會第1次審議之意見辦理修正，重新製作不動產估價報告書，始經地評會101年9月7日之會議審議通過，此復有被告101年9月19日府授地價一字第1010163667號函及所附101年9月7日地評會會議紀錄可考。揆諸上開審查程序，可知地評會係歷經2次之審查，並經卓越不動產估價師事務所依審查委員意見辦理修正重新送審後，始通過區段徵收後之各區段地價評議。
⒉另按實施區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關應預計
區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準，此為土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條所明定。本件地評會確已審酌上開規定之各項因素後，始審議通過本案區段徵收後各區段之地價：
⑴觀諸本件依第1次地評會委員辦理修正後之不動產估價
報告書於第5頁估價條件明確記載：「區段徵收後地價查估之估價條件，係假設本區段徵收事業已完成，原土地所有權人領回抵價地，並可自由買賣交易時之價值，經調整至價格日期當時之適當價值。同時依據土地徵收條例第45條規定進行，區段徵收後之地價○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路○○○區段價。」等語，足見該報告書已審酌土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條之規定各項因素後，作為評估區段徵收後各區段之地價甚明。
⑵另所謂平均開發成本乃各項開發總費用除以可標讓售土
地之面積。上開不動產估價報告書，除於審查修正綜理表第7頁修正說明中載明：「有關本區段徵收地區開發成本之說明，檢附於本報告書附件8、9，節錄『水湳機場北側區段徵收抵價地比例評估報告書』及『水湳機場南側區段徵收抵價地比例評估報告書』之第4章區段徵收財務計畫分析。」等語外，並有該評估報告書所檢附附件8-9可參。觀諸該估價報告書附件9有關南側區段徵收財務計畫分析相關資料所示南側區段徵收抵價地比例評估報告書第31頁至第34頁所載開發總費用之估算，可知本案區段徵收預估之開發總費用為224億3,378萬元。
另依該評估報告書第30頁表6南側區段徵收範圍內抵價地及可標售土地面積估算表所記載以申領抵價地比例80％，即領取現金比例20％作為估算時，其可標讓售土地面積63.364368公頃。因此就上開開發總費用224億3,378萬元除以可標讓售土地面積63.364368公頃後，即可得出平均開發成本。是以，地評會委員於第2次審議時，審視該評估報告書之修正對照表及附件9所示之財務計畫分析相關資料，當可估算平均開發成本，而為審議。
⑶再查上開土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則
第70條所提及之各街廓位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形等各項因素，亦經修正後之評估報告書予以審酌。以第一種生態住○○○區○○街廓為例，其地價區段編號為A7-2（見該評估報告書第52頁表5基準地價區段之個別條件一覽表之地價區段編號欄之記載）。而依該評估報告書第57頁所示基準地價區段（A7-2）區域因素調整率分析表於主要項目欄中記載：
交通運輸、土地使用管制、自然條件、公共設施、特殊設施、未來發展及其他影響因素等項目及第58頁所示A7-2個別因素調整率分析欄於主要項目記載：行政及法令條件、基地實質條件（含土地面積適宜度、土地寬度、土地形狀、地勢坡度）、臨路條件（含道路寬度、道路種別、臨路面數）、公共設施街道條件及行政條件等項目，足見該評估報告書業就第一種生態住○○○區○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形列入評估甚明。至於其他街廓，亦同此記載。
⑷基此，修正後之不動產估價報告書既已審酌土地徵收條
例第45條及平均地權條例施行細則第70條規定之土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形等各項因素，嗣經地評會於第2次審議經充分討論後，作成照案通過之決議內容，自無資料欠缺，無法實質審議之情事。
⒊地評會之決議係屬合議制，其特性在於經由不同屬性之代
表，提出不同之意見後，經過討論以決議方式作成決定，自不能僅憑有2、3位委員提出意見，即謂該次會議未經實質審議。再者，依該次會議所審議之估價報告書之內容及其附件，可得出本件之各項開發費用與平均開發成本。而公告土地現值、鄰近開發之評定地價等資料，則非法定必要之審酌因素。且估價報告書內所載之法定容積修正比率本屬合理，僅劉獻隆委員1人有所質疑而已。至於該次會議之委員即主辦本案之地政局局長曾國鈞及業務單位表示會後由業務單位彙整開發費用、平均開發成本及公告土地現值等資料，給委員卓參，實屬尊重委員之立場，並不影響該次會之資料已充足，得為實質審議之事實。
⒋依最高行政法院95年度判字第2143號、91年度判字第1396
號判決要旨，本件區段徵收後各區段之地價，既經地評會審議通過，自須尊重該地價評議委員會所享有之判斷餘地，而不得恣意指責。本件區段徵收後各區段地價之評議，並無顯然違法或不當之處，就地評會所為之評議自應予尊重。原告謂被告就區段徵○○○區段○○街廓）地價之評定存有瑕疵，以此作為原告領回抵價地之權利價值計算表之計算基礎，則原處分亦有重大違法之瑕疵云云，殊無可採。
⒌復查101年9月7日地評會101年第3次審查會議後，被告地
政局業將「臺中市水湳機場原址北側、南側區段徵收案」區段徵收開發之各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料送予各委員等情，復經被告以106年12月8日府授地價一字第1060267312號函覆鈞院甚明。原告質疑被告於會後未檢附上開資料予委員參酌云云，亦屬無據。⒍鈞院105年度訴字第415號判決亦肯認：「……本件區段徵
收後各區段之地價，既經地評會依照前揭相關法令規定審議通過，自須尊重該地評會所享有之判斷餘地，而不得恣意指責。原告主張：本件101年11月之評定地價調整結果，係由被告於101年第3次會議審議通過，但該次會議未實質審查，且事後業務單位及查估單位亦未補提資料供委員再次審議，致其決議及本件評定地價之調整違反正當法律程序及誠實信用原則，不應作為本件配回抵價地之計算基礎，即有誤解，亦不可採。」㈧被告奉內政部之核定將水湳機場原址區段徵收，分為南、北
兩側之行政處分，並無違法之處，且已確定，並非本件訴訟應予審酌之範圍：
⒈原告既以系爭抵價地權利價值計算表為訴訟標的，則有關
水湳機場原址區段徵收，分為南、北兩側以同期分區辦理之先前處分，其實質合法性，並非本件訴訟所應審酌之事項：
⑴多數最高行政法院判決（97年度判字第1086號判決、10
4年度判字第382號判決、101年度判字第676號判決、104年度判字第365號判決），均肯認先前之行政處分除有自始無效之情形外，在未經撤銷、廢止或因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。且有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟救濟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非受訴行政法院審理之範圍。
⑵經查被告辦理「變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原
址地區整體開發）案」暨「擬定臺中市都市計畫（水湳機場原址整體開發區）細部計畫案」，原將南、北兩側納入同區開發，並檢附計畫書、圖報請內政部審議核定。然於審議期間，北側地主黃金豐向監察院陳情，經監察院調查完竣，並請內政部檢討妥處，此有監察院98年5月22日（98）院台內字第0981900404號函及所附調查意見，內政部調查後認：考量本計畫區原農業區與「公51」公園用地公告土地現值差異甚大，區段徵收時納為同區開發，恐將因「公51」公告土地現值較高，造成原「公51」土地所有權人領回抵價地面積較計畫區北側農業區土地所有權人較多之情形，影響土地所有權人權益與公平性。因此，案經內政部都市計畫委員會專案小組多次聽取被告說明後，建議被告考量研擬以同○○○區區段徵收方式辦理，將南側「公51」土地與南側原機場公有土地納○○○區○○區段徵收。至於北側農業區則與北側公有土地納○○○區○○區段徵收，因國有土地可領回土地之權利價值係按區內公有土地領回之總地價計算，私有土地（「公51」土地）公告現值之高低不影響國有土地領回土地之權利價值，劃分為○○○區○○區段徵收，亦不致影響其他農業區土地所有權人之權益，符合公平原則。被告乃改採南北2側同○○○區○區段徵收方式辦理，並經內政部都市計畫委員會98年12月8日第720次會議及99年4月13日第728次會議審議通過，此除有上開第720次會議及第728次會議紀錄可憑外，亦有內政部99年7月7日台內營字第0990805538號函之說明可考。嗣被告以99年8月2日府地用字第0990218277號函，報請內政部核定臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南側等兩區段徵收案開發範圍，並經內政部以99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函核定准以南北兩區同期分區之開發範圍辦理。被告嗣將南區之抵價地比例擬定為徵收總面積40％，並經內政部准予辦理後，復於99年12月間提出臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書報請內政部准予照案徵收，經內政部以l00年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准徵收。被告乃於100年4月7日分別以府授地區二字第1000060666號辦理南側區段徵收公告及府授地區二字第1000060087號辦理北側區段徵收公告在案。基此，水湳機場原址區段徵收，分為南、北兩側同期分區辦理之方式，係經內政部都市計畫委員會審議通過，並經內政部核定准予南、北兩側同期分區開發方式。且就被告所提水湳機場原址南側區段徵收計畫書，復經內政部核准徵收，且辦理南、北兩側區段徵收公告在案。原告若不服水湳機場原址區段徵收分為南、北兩側同期分區辦理，而對本區段徵收僅限於南側之範圍，有所爭執，理應就內政部核准南、北兩側同期分區之開發範圍或內政部核准水湳機場原址南側徵收案之行政處分提起訴願或對水湳機場原址南側區段徵收之徵收公告此一行政處分，於法定期間內提出異議，始屬正辦。惟原告並未就上開行政處分不服，則水湳機場原址區段徵收，分為南、北兩側，採同期分區辦理，本件區段徵收之範圍限於水湳機場原址南側之區段徵收內容業已確定。而本件訴訟之客體既為系爭抵價地權利價值計算表，則先前核定採南、北兩側同期分區開發及核准公告本件「南側」區段徵收案之先前處分（按原告稱僅為前先為，而非前處分，顯有誤導鈞院之嫌），既未經撤銷、廢止或其他事由而失其效力，且非本件之訴訟客體，則已對系爭抵價地權利價價計算表產生構成要件效力，且基實質合法性非本件訴訟所應審理之範圍。
是以，原告於本件訴訟就水湳機場原址採南、北兩側同期分區辦理之方式，予以爭執，自屬無據。
⒉又按最高行政法院100年度判字第1178號判決意旨可知，
不同區土地間使用性質、使用強度均有不同，若全部以一個區域辦理徵收，將導致相同面積之原公告現值較高使用分區之土地所有權人，可領回之抵價地面積為公告現值較低使用分區之土地所有權人數倍之多，而產生不合理之狀況。因此，考量上開不合理狀況，○○○區○○區段徵收，自屬適法妥適。再者，倘○○○區○○○區段徵收公告，未經土地所有權人表示異議，亦未循序提出訴願及行政訴訟，則在公告未撤銷前，該區段徵收範圍內之土地所有權人自應受其拘束。經查本件係經監察院調查並請內政部檢討妥善處理後，內政部調查認：考量本計畫區原農業區與「公51」公園用地公告現值差異甚大，區段徵收時納為同區開發，恐將因「公51」公告土地現值較高，造成原「公51」土地所有權人領回抵價地面積較計畫區北側農業區土地所有權人較多之情形，影響土地所有權人權益與公平性。因此，案經內政部都市計畫委員會專案小組多次聽取被告說明後，建議被告考量研擬以同期、分區區段徵收方式辦理，實與上開判決肯認因不同分區之使用性質與使用強度均有不同，為避免同區開發產生不合理狀況，○○○區○○區段徵收之見解相符合。況且，依上開判決之意旨，原告既未對被告就南、北兩側分別辦理區段徵收之公告表示異議，則在上開公告未撤銷之情況下，原告自應受其拘束，而不得就分區實施之事項，重為爭執。況且，對照各原告之權利價值計算表第4欄位：「申請領回抵價地補償地價（元）」與第7欄位「領回抵價地權利價值（V1）（元）」之金額，可知各原告依抵價地比例40％所計算領回抵價地權利價值，較應領補償地價均高出2.5585倍，因此本區段徵收申領抵價地之原告，已受合理之補償。原告既已受合理之補償，其權益即無受損之情事，自不得以分區實施，未能滿足其最大利益，其所領之抵價地之權利價值較○○○區○○區段徵收之權利價值為少而主張其權益受有損害。基此，原告主張被告違法、不當將系爭區段徵收分為南北兩側，造成伊領回抵價地之權利價值減少1/3云云，均無足取。
⒊再按最高行政法院103年度判字第453號判決意旨，本件採
南、北兩側同期分區實施之開發方式，既經內政部都市計畫委員會審酌上開事由後，審議通過在案，自應尊重其判斷餘地而不得任意指為違法。
㈨綜上，原告之請求無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明於卷，並有被告105年12月2日府授地區二字第1050259457號函、臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明書、土地所有權人應領抵價地權利價值計算表、內政部106年5月25日台內訴字第1060023020號函及訴願決定書、訴願人權利價值計算表、內政部99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函、臺中市○○區段徵收委員會99年第2次會議紀錄及提案00000000000000000000000000號函、內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函、臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書、內政部100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函、被告100年4月7日府授地區二字第1000060666號函辦理區段徵收公告、內政部102年10月25日台內訴字第1020333414號函及訴願決定書、內政部105年8月23日台內訴字第1050059870號函及訴願決定書、原告撤回起訴狀（案號：本院105年度訴字第374號）、臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地比例評估報告書節印本（99年8月）、被告101年8月6日府授地價一字第1010129929號函及所附101年7月18日地評會會議紀錄、被告101年9月19日府授地價一字第1010163667號函及所附101年9月7日地評會會議紀錄、修正後之不動產估價報告書節印本及北側區段徵收財務計畫分析資○○○區○○段○○○○號土地登記第2類謄本○○○區○○○段○○○○○○○號土地登記第2類謄本、說明會會議紀錄節本、臺中市第7、9、10、11、12期市地重劃區抵費地得標清冊節本、南側區段徵收抵價地比例評估報告書節本、登記原因標準用語、5大行庫存放款利率歷史資料表（94年至99年）、土地所有權人應領抵價地權利價值計算表、地方建設基金借款契約、臺中市已完成/辦理中區段徵收抵價地比000000000000000000000000000000號函、監察院98年5月22日（98）院台內字第0981900404號函及所附調查意見、內政部都市計畫委員會98年12月8日第720次會議紀錄、內政部都市計畫委員會99年4月13日第728次會議紀錄、原告申領抵價地日期、被告核准日期一覽表及核准函文、內政部100年1月31日內授中辦地字第1000723773號函、被告100年2月18日府授地區二字第1000027306號函、98年12月變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書書表7-7區段徵收開發經費概算表、被告106年12月14日府授地區二字第1060267315號函、臺中市水湳機場原址區段徵收貸款明細表、利息支出一覽表、98年12月變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書、100年9月擬定臺中市都市計畫（水湳機場原址整體開發區）細部計畫書、99年9月8日內政部土地徵收審議委員會第243次會議紀錄、內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252次審議紀錄、被告101年9月7日地評會會議紀錄99年「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」節本、99年南側區段徵收抵價地比例評估報告書「附件1至附件3」、不動產估價報告等資料附本院卷及原告證物卷（外放）可稽（見本院卷一第133頁至第305頁、第377頁至第378頁、第381頁至第392頁、第393頁至第497頁、第585頁至第618頁、第697頁至第747頁、本院卷二第843頁至第849頁、第853頁至第883頁、第919頁至第940頁、第981頁至第983頁、第1009頁至第1016頁、第1025頁至第1029頁、第1031頁至第1036頁、第1109頁至第1166頁、第1231頁至第1276頁、第1391頁至第1395頁、第1413頁至第1415頁、第1445頁至第1455頁、原告證物卷之原證1至16），上開事實堪信為真實。而兩造之爭點為㈠系爭區段徵收抵價地之計算，應否包括公有土地，有無違反平等原則、信賴保護原則及誠實信用原則？㈡抵價地比例40％是否已告確定而不得再行爭執？㈢平均地權條例施行細則第67條第2項規定，有無違反母法平均地權條例第54條第1項之規定，而違反法律保留原則？㈣被告有無墊高開發成本、低估原告土地價值？地評會有無進行實質審查？㈤系爭區段徵收分為南北兩區予以分開計算抵價地價值，是否合法？㈥被告所給予原告之補償是否充分、合理？
五、本院之判斷：㈠有關系爭區段徵收分為南北兩區予以分開計算抵價地價值，
是否合法部分？⒈被告辦理「變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區
整體開發）案」暨「擬定臺中市都市計畫（水湳機場原址整體開發區）細部計畫案」，原將南、北兩側納入同區開發，並檢附計畫書、圖報請內政部審議核定。然於審議期間，北側地主黃金豐向監察院陳情，經監察院調查完竣，並請內政部檢討妥處，此有監察院98年5月22日（98）院台內字第0981900404號函及所附調查意見（見本院卷二第1109頁至第1116頁），而內政部調查後認為：考量本計畫區原農業區與「公51」公園用地公告土地現值差異甚大，區段徵收時納為同區開發，恐將因「公51」公告土地現值較高，造成原「公51」土地所有權人領回抵價地面積較計畫區北側農業區土地所有權人較多之情形，影響土地所有權人權益與公平性。因此，經內政部都市計畫委員會專案小組多次聽取被告說明後，建議被告考量研擬以同期、分區區段徵收方式辦理，將南側「公51」土地與南側原機場公有土地納○○○區○○區段徵收。至於北側農業區則與北側公有土地納○○○區○○區段徵收，因國有土地可領回土地之權利價值係按區內公有土地領回之總地價計算，私有土地（「公51」土地）公告現值之高低不影響國有土地領回土地之權利價值，劃分為○○○區○○區段徵收，亦不致影響其他農業區土地所有權人之權益，符合公平原則。被告乃改採南北2側同○○○區○區段徵收方式辦理，並經內政部都市計畫委員會98年12月8日第720次會議及99年4月13日第728次會議審議通過，此有上開第720次會議、第728次會議紀錄及內政部99年7月7日台內營字第0990805538號函、內政部辦理情形乙份等資料附卷可參（見本院卷二第1031頁至第1036頁、第1117頁至第1166頁）。
嗣被告以99年8月2日府地用字第0990218277號函，報請內政部核定臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南○○○區段徵收案開發範圍，並經內政部以99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函核定准以南北兩區同期分區之開發範圍辦理（見本院卷一第377頁）。被告嗣將南區之抵價地比例擬定為徵收總面積40％，經被告區段徵收委員會於99年6月14日召開區段徵收委員會99年第2次會議議決通過，並於99年8月12日以府地用字第0990230716號函檢附「臺中市水湳機場原址北側區段徵收抵價地比例評估報告書」及「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地比例評估報告書」各一份送請內政部核定，經內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函准予辦理（見本院卷一第381頁至第397頁）後，而於99年12月間提出臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書報請內政部准予徵收，經內政部以l00年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准辦理徵收。被告乃分別於100年4月7日以府授地區二字第1000060666號辦理南側區段徵收公告及府授地區二字第1000060087號辦理北側區段徵收公告在案，此亦有上開區段徵收計畫書、函文及公告附卷可稽（見本院卷一第399頁至第417頁）。準此，水湳機場原址區段徵收，分為南、北兩側同期分區辦理之方式，係經內政部都市計畫委員會審議通過，並經內政部核定准予南、北兩側同期分區開發方式。且就被告所提水湳機場原址南側區段徵收計畫書，復經內政部核准徵收，並辦理南、北兩側區段徵收公告在案。原告若不服水湳機場原址區段徵收分為南、北兩側同期分區辦理，而對本區段徵收僅限於南側之範圍，有所爭執，理應就內政部核准南、北兩側同期分區之開發範圍或內政部核准水湳機場原址南側徵收案之行政處分提起訴願或對水湳機場原址南側區段徵收之徵收公告此一行政處分，於法定期間內提出異議，原告均未為之。則水湳機場原址區段徵收，分為南、北兩側，採同期分區辦理，本件區段徵收之範圍限於水湳機場原址南側之區段徵收內容業已確定。是先前核定採南、北兩側同期分區開發及核准公告本件「南側」區段徵收案既未經撤銷、廢止或其他事由而失其效力，且非本件之訴訟客體，是原告於本件訴訟就水湳機場原址採南、北兩側同期分區辦理之方式，予以爭執，尚屬無據。
⒉況就開發而言，不同區土地間使用性質、使用強度均有不
同，若全部以一個區域辦理徵收，將導致相同面積之原公告現值較高使用分區之土地所有權人，可領回之抵價地面積為公告現值較低使用分區之土地所有權人數值不同，亦可能達數倍之多，而產生不合理之狀況。因此，考量上開不合理狀況，○○○區○○區段徵收，自屬適法妥適。另○○○區○○○區段徵收公告，未經土地所有權人表示異議，亦未循序提出訴願及行政訴訟，則在公告未撤銷前，該區段徵收範圍內之土地所有權人自應受其拘束。查本件係經監察院調查並請內政部檢討妥善處理後，內政部調查認：考量本計畫區原農業區與「公51」公園用地公告現值差異甚大，區段徵收時納為同區開發，恐將因「公51」公告土地現值較高，造成原「公51」土地所有權人領回抵價地面積較計畫區北側農業區土地所有權人較多之情形，影響土地所有權人權益與公平性。因此，案經內政部都市計畫委員會專案小組多次聽取被告說明後，建議被告考量研擬以同期、分區區段徵收方式辦理，已如前述。本件原告既未對被告就南、北兩側分別辦理區段徵收之公告表示異議，則在上開公告未撤銷之情況下，原告自應受其拘束，而不得就分區實施之事項，重為爭執。且對照各原告之權利價值計算表第4欄位：「申請領回抵價地補償地價（元）」與第7欄位「領回抵價地權利價值（V1）（元）」之金額，可知各原告依抵價地比例40％所計算領回抵價地權利價值，較應領補償地價均高出2.5585倍（見本院卷一第215頁至第288頁之土地所有權人應領抵價地權利價值計算表），因此本件區段徵收申領抵價地之原告，已受合理之補償。原告既已受合理之補償，其權益即無受損之情事，自不得以分區實施，未能滿足其最大利益，其所領之抵價地之權利價值較○○○區○○區段徵收之權利價值為少而主張其權益受有損害。基此，原告主張被告違法、不當將系爭區段徵收分為南北兩側，造成原告領回抵價地之權利價值減少1/3云云，並非可採。
㈡關於系爭區段徵收抵價地之計算，應否包括公有土地？有無違反平等原則、信賴保護原則及誠實信用原則部分：
⒈按依土地徵收條例第40條第1項規定：「實施區段徵收時
，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」此係指區段徵收範圍內之私有土地所有權人而言，因其土地被區段徵收（為土地徵收之一種），故有領取現金補償及申請發給抵價地之問題。而同條例第43條第1項亦規定：「區段徵收範圍內之公有土地，管理機關應以『作價』或『領回土地』方式『撥供』該管區段徵收主管機關統籌規劃開發、分配。但區段徵收前已作為第44條第1項第2款用地使用者，應『無償撥供』主管機關統籌規劃開發。」準此可知，區段徵收範圍內之公有土地其管理機關只能以「作價」、「領回土地」及「（無償）撥用」方式辦理，並非以徵收方式處理，故無適用該條例第40條第1項所規定領取現金補償及申請發給抵價地之餘地。再土地徵收條例第39條第2項及平均地權條例第54條第1項規定：「抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。」其所規定「徵收總面積」之文義，如前述，區段徵收範圍內僅有私有土地係以徵收方式辦理，公有土地則以「作價」、「領回土地」及「（無償）撥用」方式辦理，並非以徵收方式處理，僅有私有土地能領取現金補償及申請發給抵價地，故上開規定之「抵價地總面積」之法定區間為「徵收總面積」百分之50至百分之40，均係限定私有土地而言，自不包括公有土地在內。另平均地權條例施行細則第67條第3項亦規定：「前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。」應屬確認性質之規定，而非創設性質之規定。換言之，由上開平均地權條例第54條第1項及土地徵收條例第39條第2項規定，已足以得知該2條例所規定之「抵價地總面積」及「徵收總面積」均係指區段徵收範圍內之私有土地而言，不包括公有土地；平均地權條例施行細則第67條第3項之規定，僅在確認上開母法規定之範圍，而不具有創設之效力。原告主張原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40％」計算方式，違反法律保留原則及平等原則云云語，尚有誤解。
⒉又本件區段徵收開發案經內政部核准辦理及抵價地總面積
為徵收總面積之40％後，被告100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告區段徵收，並於公告事項第10項記載：「本區『抵價地總面積』為徵收『私有土地總面積』40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」（見本院卷一第413頁至第417頁該公告），並以100年4月7日府授地區二字第10000606661號函通知原告，上開公告事項第5項載有：「公告期間：自民國100年4月8日起至100年5月9日止，公告30日。」其第11項載明：「申請發給抵價地之土地所有權人，應於公告期間內（100年5月9日以前）檢具抵價地申請書及相關證明文件，親自至受理地點提出申請或以掛號郵寄方式向本府提出申請，逾期不予受理（以掛號郵寄方式辦理者，郵寄地點：臺中市○區○○路0段000號6樓，並以郵戳為憑），現受理地點為臺中市00000000000市○區○○路0段000號）及水湳經貿生態園區願景館（臺中市○○區○○路0段000號），受理時間為每日上午9時至下午5時止，本府設有專人收件及解說。」原告收受上開函文及公告後，並未提出異議，且於100年4月12日起至100年5月9日止，陸續申請發給抵價地，被告於100年6月至8月間前後核准，此亦有申請書及核准函在卷可參。足見原告就本件區段徵收其「抵價地總面積」為「徵收私有土地總面積」之40％業已知悉，且被告從未表示本件區段徵收其「抵價地總面積」將「公有土地總面積」亦列為計算。則原告主張：其從未明白被告已經告知其發還抵價地僅為私有土地40％，被告之行政作為足以使其形成充分且合理之信賴基礎，原處分之抵價分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40％」計算方式，有違信賴保護及誠實信用原則等語，核與事實有間，自難採取。
⒊另相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之
處理，此為平等原則。按土地徵收條例第39條、第40條第1項、第43條規定，區段徵收範圍內之私有地與公有地之處理程序並不相同，亦即就區段徵收之「私有地」應依土地徵收條例第39條之規定補償其地價，惟若原私有地之所有權人不願領取現金補償者，則可申請發給抵價○○○區段徵收範圍內之「公有」土地，如於徵收前已作為道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，則應無償撥給主管機關統籌規劃開發，並無補償與領回土地之問題。至於其他「公有地」，則以作價或領回土地之方式，撥供區段徵收主管機關統籌規劃開發分配，亦與「私有地」之補償地價或申領抵價地之情形有間。因此，區段徵收範圍內私有地與公有地之性質本屬不同，其處理程序亦應有所區別。因而，基於不同事件而為不同處理之平等原則，於計算「全區抵價地之面積」時，未包含「公有地」，而以徵收私有土地之總面積作為計算基礎，是原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積40％計算之方式，並不違反平等原則。
⒋再被告於100年4月7日之徵收公告及通知函均已記載：「
本區抵價地總面積為徵收『私有土地』總面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」等語，足見上開徵收公告已明確告知所有土地所有權人，本區段徵收之抵價地總面積，為徵收「私有土地」總面積之40％，而不包括公有土地在內，因此原告於收受上開通知即已知悉有關抵價地總面積之計算，係以徵收私有土地總面積為基礎。原告就此徵收公告及通知函之內容，隱而不宣，而謂被告之相關答覆內容，足使人信賴包括「公有地」在內合併計算區段徵收總面積云云，尚無足取。況本件區段徵收計畫書僅記載徵收範圍內之土地，包含私有土地面積
6.2926公頃、公有土地面積122.0774公頃，以上面積合計
128.37公頃等語（見本院卷一第399頁至第410頁之區段徵收計畫書），並未進一步表示抵價地之面積，應連同公有土地作為計算基礎。至於被告於會議中答覆抵價地總面積為區段徵收總面積40％等語，其所謂區段徵收總面積依平均地權條例施行細則第67條之規定即指私有土地徵收總面積而言，而不包括公有地在內，亦無進一步向民眾表示徵收總面積將加計公有地計算之情事。且僅私有地始存有徵收補償之概念，因此權利價值計算表中之全區徵收補償地價與全區徵收總地價，亦當指徵收私有土地之補償地價與總地價而言，自無使人誤認包含公有地之情形。從而原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積之40％計算方式，自不違反誠實信用原則、信賴保護原則。
㈢有關平均地權條例施行細則第67條第2項規定，有無違反母
法平均地權條例第54條第1項之規定，而違反法律保留原則部分：
⒈按土地徵收條例有關區段徵收之規定，係規定於第4章第3
7條至第48條。其中第37條、第38條係規定區段徵收範圍勘定後禁止事項及申請程序及必備書件。而第39條至第42條則有關私有土地遭徵收之現金補償與抵價地比例、抵價地申請及處理與租約、他項權利、限制登記、抵押權或典權之處理之程序，均係針對區段徵收內「私有土地」徵收程序所為之規範。至於區段徵收範圍內「公有地」之規劃、開發與分配則規定於第43條。因此，基於體系解釋，該法第39條第2項所稱抵價地總面積以徵收總面積50％為原則，情況特殊，經上級主管機關核准，但不得少於40％之規定，其所稱之「徵收總面積」，當指「私有土地」之徵收面積，而不包含公有土地，已如前述。再土地徵收條例第39條第1項規定，區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。其地價補償得經土地所有權人申請以徵收後可供建築之抵價地折算抵付。其有關「徵收土地」應給予補償地價之規定，係針對徵收「私有土地」而言。至於公有土地雖納入區段徵收之範圍，但其土地並未遭徵收，因此無徵收補償之概念，而係依該法第43條之規定，以作價或領回土地方式撥供規劃、開發、分配。因此土地徵收條例第39條第2項所稱之徵收總面積，當指第1項所稱「徵收土地」之面積，而指徵收私有土地之面積而言。
⒉又公有土地雖納入區段徵收之範圍，然並未遭徵收，而非
屬徵收土地，此觀土地徵收條例第43條就公有土地之規劃開發及分配，其用語為：「區段徵收範圍內」之公有土地，而非區段徵收土地之公有地自明。是以，土地徵收條例區分「徵收土地」及「區段徵收範圍內」兩種用語，前者係針對私有土地而言，後者始有包含公有土地在內。因此，不論依文義或邏輯解釋，該法第39條第2項所稱徵收總面積，當指遭徵收土地之面積，即徵收私有土地之面積而言。又參以平均地權條例第54條規定：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價，如經土地所有權人之申請得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積以徵收總面積50％為原則，其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限，但不得少於40％。」之規定。亦係針對區段徵收遭徵收之私有土地所為補償地價與抵價地折付補償費之規定，其所稱「徵收總面積」亦指遭徵收之私有土地總面積而言。況其用語係「徵收總面積」，而非「區段徵收範圍內總面積」，自不包含公有土地在內，亦甚明確。由上開說明，不論依體系解釋、邏輯解釋或文義解釋，上開土地徵收條例第39條第2項所稱「徵收總面積」，即為區段徵收私有土地總面積，而不包括公有土地之面積。平均地權條例施行細則第67條有關抵價地比例占徵收總面積之比例，其徵收總面積之計算，不包括公有土地在內之規定，自與上開母法之規定相符，而無違反法律保留之情事。
⒊再依土地徵收條例施行細則第46條及其附件1與第50條及
其附件2之規定，可知公務機關領回公有土地與私有土地所有權人領回抵價地之面積計算，係屬不同之計算公式，且未合併計算，亦即公有地以領回土地之方式提供者，其領回土地之面積，係單獨以區段徵收範圍內之領回「公有土地」面積為計算基礎，而不加計徵收之「私有」土地面積。反之，私有地土地領回抵價地權利價值及面積之計算，亦僅以全區之「私有」土地徵收總面積為基礎，而不加計「公有地」領回之面積甚明。因此，依徵收總面積40％計算抵價地總面積時，其所稱之徵收總面積係指「私有土地」徵收總面積而言，並不包括公有土地在內，是原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40％」計算方式，符合法律規定，自無違反法律保留原則之情事。
㈣有關抵價地比例40 ％是否已告確定而不得再行爭執部分：
⒈按土地徵收條例第1條規定：「為實施土地徵收，促進土
地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」第39條第1項規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」土地徵收條例施行細則第40條第1項規定：「本條例第39條第2項所稱因情況特殊，經上級主管機關核准者，指抵價地總面積非為徵收總面積百分之50時，經需用土地人擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准者。」另區段徵收實施辦法第16條規定：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。前項抵價地總面積應先經當地直轄市○縣○市○區段徵收委員會審議通過。」是以實施土地徵收除為保障私人財產，尚兼具促進土地利用及增進公共利益等公益目的，且區段徵收之財務風險係由政府自行負擔。因此，倘政府進行區段徵收時已符合正當法定程序，且其所擬定之補償計畫，已充分補償被徵收土地所有權人於司法院釋字第440號解釋所揭櫫之特別犧牲時，原則上即應予尊重而認其為適法，不得僅以所擬定之補償計畫未滿足被徵收土地所有權人之最大利益即逕認該區段徵收為違法或不當（最高行政法院102年度判字第199號判決參照）。再實施區段徵收時，針對被徵收之土地，政府係以發給現金補償為原則，倘被徵收土地所有權人不願領取現金補償，得於徵收公告期間申請改發給抵價地，折算抵付其應領之現金補償，故將來發給之抵價地價值如未低於應領之現金補償者，即無違法。
⒉經查，本件區段徵收總面積為128.37公頃，公有土地122.
0774公頃，私有土地6.2926公頃（見本院卷一第403頁之被告南側區段徵收計畫書），其土地使用配置，依據細部計畫規劃內容，南側區段徵收範圍內之土地使用計畫劃設有第一、二、三種文化商業專用區、第一、二種創新研發專用區、文教區，面積和計約為65.41公頃，占區段徵收範圍面積之50.95％；另區段徵收範圍內預估取得之公共設施用地包括公園（含兼供水資源回收設施使用及道路使用範圍）、廣場、綠地、園道、道路用地等，面積計約62.96公頃，占區段徵收範圍面積之49.05％，其中屬區段徵收無償取得之公共設施比例約48.36％。是本區之公共設施用地面積合計約62.96公傾，其中預估由區段徵收無償取得之公共設施用地包括公園（兼供道路使用範圍）、廣場、綠地、園道、排水道（兼供經貿服務設施使用範圍）等，面積合計約為62.08公頃。另機關用地公共設施用地面積計0.88公頃，依規定有償撥供需地機關使用○○○區段徵收範圍內抵價地面積占徵收總面積為40％。計規劃65.41公頃可供建築土地，其中公有土地依抵價地比例40％領回可建築土地面積約為0.032公頃，私有土地所有權人領回抵價地面積以80％地主申領抵價地估為2.013632公頃（見本院卷一第406頁之被告南側區段徵收計畫書）。而被告係以99年8月12日府地用字第0990230716號函報請內政部核定本件之抵價地比例。而該函文記載：「……同其上，南側區段徵收區在以達成自償性為目標下，在公共設施負擔比率為49.07％、預計土地所有權人領取現金補償比例為20％條件下，可推估發還抵價地比例為40％，土地所有權人領回抵價地面積約2.1056公頃，開發完成後，政府可取得63.3124公頃可標讓售土地，開發總成本為2,241,638萬元，財務平衡可標售土地之底價為41,309元/平方公尺，另本區無既有合法建物保留原置分配部分，無須計算差額地價之收入，故開發完成後土地處分預估收入為2,615,372萬元，開發後第7年淨現值為84萬元，益本比為1.167，財務計畫尚可平衡。」（見本院卷一第395頁）等語，可知被告已就本區段徵收之開發總成本、土地所有權人領回抵價地面積為估計，並詳細說明本區段徵收抵價地比例擬定為40％之理由。另依該函文所檢陳之本區段徵收抵價地比例評估報告書記載：「……當以抵價地發還比例40％為基值，土地所有權人申領抵價地比例為80％之條件下，可標讓售土地面積與開發單位成本呈反向變動關係，且抵價地發還比例之增加對於開發單位成本變動之影響頗大。當抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％至41％為原則，開發始具可行性。」等語，亦見本區段徵收確因情況特殊，而有報經主管機關即內政部核定抵價地比例為40％之必要。再者，上開抵價地比例評估報告書建議將來以41,309元/平方公尺作為開發完成後可建築用地平均標讓售價格，係參照當時地政事務所提供最近3年北屯區、西屯區鄰近本件開發案住宅區及商業土地平均交易價格資料後，在假設宅地化程度為7年內達成之條件下進行成熟度修正後而得，以作為計算可標售土地收入之依據，與本件抵價地抽籤配地說明書所載區段徵收後各使用分區之評定地價，乃地價評議委員會依市場行情評定，其考量基礎、計算方式全然不同。原告將計算方式、考量基礎完全不同之兩種金額，混為一談，而謂若以目前評定之地價作為標讓售土地價格，被告將獲得鉅額利潤，而造成不公之現象云云，亦屬無據。況且，依平均地權條例施行細則第80條之規定，被告嗣後出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，因此本件並無原告所述若將抵價地比例定為40％，被告將因標售本區段徵收所取得之土地而獲有鉅額利益之情形。另經被告就本案地區特性、開發目的、總費用、公共設施、土地比例、土地使用強度及土地所有權人受益程度與實際發展狀況加以評估結果，本區開發總成本（含地價補償費、地上物補償費、公共設施費用、土地整理費用、貸款利息等）概算為2,243,378萬元，以達成自償性為目標下，在公共設施負擔比率為49.07％、既有合法建物基地原位置保留及預計土地所有權人領取現金補償比例為20％條件下，可推估發還抵價地比例為40％，土地所有權人領回抵價地面積約2.1056公頃，開發完成後，政府可取得63.3124公頃可標讓售土地，開發總成本為2,241,638萬元，財務平衡可標售土地之底價為41,309元/平方公尺，本區段徵收內假設無申請合法既有建物按原位置保留分配者，故無須計算繳納差額地價之評定單價成本，開發完成後土地處分預估收入為2,615,372萬元，開發後第7年淨現值為84萬元，益本比為1.167，財務計畫尚可平衡（見本院卷一第393頁至第395頁之被告99年8月12日府地用字第0990230716號函及第697頁至第701頁之南側區段徵收抵價地比例評估報告書）。
⒊再依本件南側區段徵收抵價地比例評估報告書所載：「…
…第4章第1節：區段徵收土地處理原則……二、土地所有權人申領抵價地比例：依據本開發案於97年8月7日至97年8月31日，針對範圍內土地所有權人進行意願調查之問卷調查結果，可知：參與區段徵收土地所有權人全部領回抵價地之比例為63.66％，全部領取現金之比例為6.51％，部分領地部分領現金者比例為1.47％，沒意見比例為2.10％，空白未回答者比例為26.26％，就已回答者的比例而言，本計畫內仍有八成之土地所有權人傾向選擇領回抵價地；另參考本市近期辦理之臺中市○○○區區段徵收案例，土地所有權人申領抵價地比例約為八成，與本區意願調查結果接近，故假設本區區段徵收範圍內私有土地地主領取現金補償比例為20％，申領抵價地之比例為80％。（問卷調查結果，如附錄1）」（見本院卷三第2047頁至第2120頁之南側區段徵收地價比例評估報告書證物卷第28頁及第29頁）。由上可知，上開評估報告書參考臺中市○○○區區段徵收案例，預估本件區段徵收私有土地地主領取現金補償比例為20％，申領抵價地之比例為80％，而推估發還抵價地比例為40％，並未以地價較低之臺中市○○○區區段徵收之交易資料納入本件參考，而刻意壓低本件抵價地比例至40％之情形。原告據此主張：被告以上開錯誤數據陳報內政部，稱本件財務不可行，而壓低本件抵價地比例至40％，其地價評估基礎顯有重大錯誤，尚有誤解，而非可採。
⒋再依被告上開抵價地比例評估報告書有關財務敏感度分析
表，就本件區段徵收發還抵價地比例（由40％評估至45％）、公私地主申領抵價地比例（由80％評估至100％）、區段徵收開發總成本（由2,206,996萬元評估至2,208,027萬元）及土地處分收入（由2,593,627萬元評估至2,579,871萬元）等因素加以評估結果，以抵價地發還比例40％為基值，土地所有權人申領抵價地比例為80％之條件下，可標讓售土地面積與開發單位成本呈反向變動關係，且抵價地發還比例之增加對於開發單位成本變動之影響頗大。當抵價地發還比例於40％時，淨現值為正值（119萬元），當抵價地比例提高至41％時，雖仍為正值但已降至91萬元，抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值（-3,468萬元），提高至45％時，其負值為（-17,0 58萬元），顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％為原則，開發始具可行性（見本院卷三第2100頁南側區段徵收抵價地比例評估報告書表13：南側區段徵收財務敏感度分析表）。且被告上開99年8月12日函報內政部前，業已將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，提交臺中市區段徵收委員會99年6月14日99年第2次會議審議通過；又本件區段徵收抵價地比例40％亦經內政部前揭99年9月16日函核准在案，均如前述。而被告上開100年4月7日公告中公告事項第10項記載：「本區抵價地總面積為徵收私有土地總面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」（見本院卷一第414頁），公告事項第20項記載：「土地權利關係人對於公告事項有異議者，應於公告期間內（100年5月9日前，親自送達者以收件日為準，郵寄者以郵戳為憑）檢具相關證明文件以書面向本府提出，逾期不予受理。本府對於異議事項將予以查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人……。」（見本院卷一第417頁）。被告另以上開100年4月7日函通知各土地所有權人（其說明第7項及第23項分別為上開公告事項第10項及第20項同樣之記載），此亦有被告100年4月7日府授地區二字第10000606661號函附卷可參（見本院卷三第1791頁至第1801頁），原告於100年4月12日起至100年5月9日止，陸續申請抵價地，被告於100年6月14日至100年8月25日間前後核准（見本院卷三第1803頁至第2042頁之申請書一覽表及被告核准函文），且原告均未於上開期限內提出異議，此為兩造所不爭執。可知其依抵價地比例40％所計算領回抵價地權利價值，較應領補償地價高出2.5585倍（原告就申請領回抵價地補償地價及領回抵價地權利價值之開發後地價加以計算，亦均高出2.5585倍，見本院卷三第1805頁至第1958頁），此亦為兩造所不爭執，應堪認定。從而，被告進行本件區段徵收時，就抵價地比例定為40％之行政作為，已符合正當法定程序，且其所擬定之補償計畫，已充分補償被徵收土地所有權人之特別犧牲，又原告將來可受領之抵價地價值不但未低於應領之現金補償，甚至較應領補償地價高出2.5585倍，是被告所為抵價地比例40％之核定，依前揭規定及說明，即屬合法。再被告於99年間所為上開地價比例評估報告書所為之評估，係依法考量當時諸多客觀因素斟酌後而為評估認定，核與事後被告有無標售抵價地獲利，或臺中市其他各市地重劃抵費地標售價格之高低無關。原告主張依臺中市第
7、9、10、11、12期（含福星）市地重劃抵費地得標清冊資料顯示，本件區段徵收於99年當時定之地價顯然過低，而有濫用「判斷餘地」之違法云云，亦非可採。
㈤有關被告有無墊高開發成本、低估原告土地價值？地評會及內政部有無進行實質審查部分：
⒈本件區段徵收後各區段之地價，係由被告委由卓越不動產
估價師事務所進行評估，作成不動產估價報告書後，送請地評會審議。地評會係於101年7月18日101年第2次會議進行審議，此有被告101年8月6日府授地價一字第1010129929號函及所附101年7月18日地評會會議紀錄可參。該次審議係原案退回，並請依審查委員之意見辦理修正，嗣經卓越不動產估價師事務所依地評會第1次審議之意見辦理修正，重新製作不動產估價報告書，始經地評會101年9月7日之會議審議通過，此亦有被告101年9月19日府授地價一字第1010163667號函及所附101年9月7日地評會101年3次會議紀錄可稽（見本院卷一第703頁至第713頁）。揆諸上開審查程序，可知地評會係歷經2次之審查，並經卓越不動產估價師事務所依審查委員意見辦理修正重新送審後，始通過區段徵收後之各區段地價評議。
⒉又按實施區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關應預計
區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準，此為土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條所明定。本件地評會確已審酌上開規定之各項因素後，始審議通過本案區段徵收後各區段之地價，蓋觀諸本件依第1次地評會委員辦理修正後之不動產估價報告書於第5頁估價條件明確記載：「區段徵收後地價查估之估價條件，係假設本區段徵收事業已完成，原土地所有權人領回抵價地，並可自由買賣交易時之價值，經調整至價格日期當時之適當價值。同時依據土地徵收條例第45條規定進行，區段徵收後之地價○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價。」等語（見本院卷一第727頁），可見該報告書已審酌土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條之規定各項因素後，作為評估區段徵收後各區段之地價甚明。而所謂平均開發成本乃各項開發總費用除以可標讓售土地之面積。上開不動產估價報告書，除於審查修正綜理表第7頁修正說明中載明：「有關本區段徵收地區開發成本之說明，檢附於本報告書附件8、9，節錄『水湳機場北側區段徵收抵價地比例評估報告書』及『水湳機場南側區段徵收抵價地比例評估報告書』之第4章區段徵收財務計畫分析。」等語外，並有該評估報告書所檢附附件8-9可參（見本院卷一第729頁至第747頁）。而該估價報告書附件9有關南側區段徵收財務計畫分析相關資料所示南側區段徵收抵價地比例評估報告書第31頁至第34頁所載開發總費用之估算，可知本案區段徵收預估之開發總費用為224億3,378萬元。另依該評估報告書第30頁表6南側區段徵收範圍內抵價地及可標售土地面積估算表所記載以申領抵價地比例80％，即領取現金比例20％作為估算時，其可標讓售土地面積63.364368公頃。因此就上開開發總費用224億3,378萬元除以可標讓售土地面積63.364368公頃後，即可得出平均開發成本。從而地評會委員於第2次審議時，審視該評估報告書之修正對照表及附件9所示之財務計畫分析相關資料，當可估算平均開發成本，而為審議。再查上開土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條所提及之各街廓位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形等各項因素，亦經修正後之評估報告書予以審酌。以第一種生態住○○○區○○街廓為例，其地價區段編號為A7-2（見該評估報告書第52頁表5基準地價區段之個別條件一覽表之地價區段編號欄之記載）。而依該評估報告書第57頁所示基準地價區段（A7-2）區域因素調整率分析表於主要項目欄中記載：交通運輸、土地使用管制、自然條件、公共設施、特殊設施、未來發展及其他影響因素等項目及第58頁所示A7-2個別因素調整率分析欄於主要項目記載：行政及法令條件、基地實質條件（含土地面積適宜度、土地寬度、土地形狀、地勢坡度）、臨路條件（含道路寬度、道路種別、臨路面數）、公共設施街道條件及行政條件等項目，足見該評估報告書業就第一種生態住○○○區○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形列入評估甚明。至於其他街廓，亦同此記載。基此，修正後之不動產估價報告書既已審酌土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條規定之土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形等各項因素，嗣經地評會於第2次審議經充分討論後，作成照案通過之決議內容，自無資料欠缺，無法實質審議之情事。
⒊再地評會之決議係屬合議制，其特性在於經由不同屬性之
代表，提出不同之意見後，經過討論以決議方式作成決定。本件地評會101年9月7日第2次審查本案區段徵○○○區段地價時，其出席委員共有16名，此有該次會議之簽到簿可憑，雖會議中之黃錫嘉、劉獻隆、曾國鈞3位委員有提出意見，然經業務單位及卓越不動產估價師事務所說明後，經在場委員充分討論，始共同作成照案通過之決議內容，此參該次決議記載：「本案經委員會充分討論及查估單位簡報說明，照案通過。」等語自明。至於被告之業務單位於該次會議表示：「本局將依委員意見於彙整後另送委員參卓」等語，僅係基於尊重委員之立場，就委員於會議中所提出之意見加以彙整，提供委員參考而已，亦與該次審議結果無涉。原告以第2次會議中仍有上述3位委員提出意見及業務單位上開陳述內容，而主張地評會審查區段徵收後各區段地價，在無相關資料參考之情況下，根本無法進行實質審議，被告就區段徵○○○區段○○街廓）地價之評定存有瑕疵，以此作為原告領回抵價地之權利價值計算表之計算基礎，則原處分亦有重大違法之瑕疵云云，並無可取。是地評會○○○區段○○○區段地價之審議，已為實質之審查，且無明顯之違法與不當之處，應尊重其判斷餘地。
⒋再被告依土地徵收條例第39條第2項、土地徵收條例施行
細則第40條、區段徵收實施辦法第16條等規定，考量配合遷移水湳機場原地變更為住宅區等使用、依內政部審定通過之都市計畫土地細部計畫規劃內容（本區段徵收中公共設施面積占全區面積比例為49.49％）、參考問卷調查結果（假設約20％地主領取現金補償）估算開發總成本約2,241,638萬元、依3年鄰近地區土地交易資料（平均交易價格72,726元/平方公尺）及4至7年內達成假設宅地化程度進行成熟度修正而建議以52,496元/平方公尺作為開發完成後可建築用地標售價格之基準、考量公開展覽期間人民團體陳情意見及被告以往開發經驗（開發後評定地價多為開發前公告土地現值的2.5倍）而建議差額地價之評定單價暫定為27,563元/平方公尺，在達成自償性為目標下，在上開條件下，可推估發還抵價地比例為40％，地主即土地所有權人領回抵價地面積約2.1056公頃，開發完成後，政府可取得63.3124公頃可標讓售土地，財務平衡可標售土地之底價為41,309元/平方公尺，另本區無既有合法建物保留原位置分配部分，無須計算差額地價之收入，開發完成後土地處分預估收入為2,615,372萬元，開發後第7年淨現值為84萬元，益本比為1.167，財務計畫尚可平衡，除如前述外，並有被告99年8月12日府地用字第0990230716號函（見本院卷一第393頁至第395頁）可證。再依被告上開抵價地比例評估報告書有關財務敏感度分析表（就發還抵價地比例、公私地主申領抵價地比例、區段徵收開發總成本及土地處分收入等因素加以評估結果），當抵價地發還比例於40％為基值時，土地所有權人申領抵價地比例為80％之條件下，可標讓售土地面積與開發單位成本呈反向變動關係，且抵價地發還比例之增加對於開發單位成本變動之影響頗大，當抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％-41％為原則，開發始具可行性（見原告所提證9抵價地比例評估報告書-外放）。且被告上開99年8月12日函報內政部前，業已將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，提交臺中市區段徵收委員會99年6月14日99年第2次會議審議通過（見本院卷一第381頁至第392頁之會議紀錄）。而內政部收受被告99年8月12日函報後，經審查結果，以99年8月13日內授中辦地字第0990048943號函（見本院卷三第2123頁），請被告補充下列事項後再行報部：⑴最近○○○區○○○○區段徵收或公、自辦市地重劃區平均開發總費用及發包完成後之公共工程費用。⑵本案農業區土地是否曾辦理農地重劃。⑶本案區段徵收開發行為是否須辦理環境影響評估。經被告99年8月31日府地用字第0990250739號函（見本院卷三第2125頁）陳報最近○○○區○○○○區段徵收或公、自辦市地重劃區平均開發總費用及發包完成後之公共工程費用書面資料，並說明本案未曾辦理農地重劃，及引用相關法令析明本案無再辦理環境影響評估之必要，另檢附被告99年8月之南側區段徵收抵價地比例評估報告書（見本院卷三第2047頁至第2120頁）。嗣經內政部99年9月8日土地徵收審議委員會第243次會議（見訴願卷二第949頁至第950頁、本院卷三第2127頁至第2146頁）決議：「本案符合相關法令規定，財務計畫尚屬可行，准予辦理。惟因區段徵收抵價地總面積占徵收總面積之比例，較臺中市政府歷年辦理之區段徵收案為低，請該府基於需用土地人立場，向土地所有權人妥予說明。」（見本院卷三第2129頁）。經核就本件區段徵收抵價地比例定為40％，內政部已對前揭土地徵收條例第39條第2項、土地徵收條例施行細則第40條、區段徵收實施辦法第16條等規定之要件加以審查，且請被告補正相關文件，查明無誤後，始提會決議核准，原告指摘其未經內政部實質審查，顯與事實不符。又該次會議對本件區段徵收係獨立於其他各案（原告所指其他88件徵收案），單獨加以討論後作成決議（見本院卷三第2129頁之該紀錄八、討論事項㈢參照）；此外，原告復未舉出該次會議有何其他違法情事，即主張內政部未實質審○○○區段徵收抵價地比例定為40％之議案，即非可採。
⒌另原告所舉最高行政法院96年度判字第1442號判決，係針
對土地徵收需地機關有無踐行實質協議價購程序之法律上判斷，核與本件抵價地比例定為40％之爭點無關。又所舉本院101年度訴更一字第47號判決，則係就土地徵收審議委員會有無就區段徵收案為實質審議（即是否符合公益性、必要性及比例原則）加以審查，亦核與本件抵價地比例定為40％之爭點無涉。原告執此指摘被告原處分違法，亦有不合。
⒍至於內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252會議
紀錄記載：「七、討論事項及決議：㈠……。㈡案由：為配合都市計畫範圍線修訂，臺中市政府報請維持『臺中水湳機場原址【南側】區段徵收』抵價地總面積占徵收總面積40％案。決議：本案符合相關法規規定，准予辦理。」（見本院卷三第2147頁至第2149頁）。其審議結果一覽表之「附帶決議」（見本院卷三第2150頁）及內政部100年1月31日內授中辦地字第1000723773號函說明二均有記載「附帶決議」，即：「本案計畫書有關預計總收入部分，請按開發年期核實修正後報部，免再提會討論。」（見本院卷二第1391頁）。嗣被告以100年2月18日府授地區二字第1000027306號檢送修訂後區段徵收計畫書及補正說明表送內政部審閱（見本院卷二第1393頁至第1395頁），嗣經內政部100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准辦理在案（見本院卷一第411頁）。原告主張被告未依內政部上開附帶決議辦理，有違正當法律程序及比例原則，亦有誤解，而非可採。
㈥關於被告所給予原告之補償是否充分、合理部分：
按實施區段徵收係為達成區域開發建設之重大公益，所有開發費用均由政府負責編列及籌措，且由政府負擔開發所生之財務風險，「非」以謀求被徵收土地所有權人之最大利益為主要目的。是以，倘區段徵收符合法定程序，且足認被徵收土地所有權人已受合理之補償時（亦即土地所有權人領回抵價地之權利價值大於或等於應領之補償費數額），即應認該區段徵收之實施為適法，再區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，且區段徵收之財務風險，復由需用地之機關承擔，因此應許需用地之機關評估風險與成本後，核定抵價地之合理比例，衹要申領抵價地所有權人因之受有合理之補償，其所為抵價地比例之核定，即屬合法，尚不得以抵價地比例未滿足被徵收土地所有權人之最大利益，而認該區段徵收為違法或不當（最高行政法院102年度判字第199號判決意旨參照）。經查對照各原告之權利價值計算表第4欄位：「申請領回抵價地補償地價（元）」與第7欄位「領回抵價地權利價值（V1）(元）」之金額（見本院卷一第217頁至第288頁之土地所有權人應領抵價地權利價值計算表），可知各原告依抵價地比例40％所計算領回抵價地權利價值，較應領補償地價均高出2.5585倍，因此本區段徵收將抵價地比例定為40％，申領抵價地之原告，已受合理之補償，被告所為抵價地比例之核定，即屬適法。原告既已受合理之補償，其權益即無受損之情事，自不得以該抵價地之比例，未滿足其最大利益為由，而指責本區段徵收為違法或違反比例原則之情事。況且區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，且區段徵收之財務風險，復由需用地之機關承擔，因此應許需用地之機關評估風險與成本後，核定抵價地之合理比例。且實施區段徵收並非侵害原告之權利，而係原告因區段徵收而有特別犧牲（司法院釋字第440號解釋意旨參照），故實施區段徵收應「補償」原告因此所受之「損失」，並非「賠償」其所受之「損害」。本區段徵收之抵價地比例之核定，既已給予原告充分之補償，已滿足原告因區段徵收之特別犧牲所受之損失，原告既無損失，亦未受有損害，則被告所擬定之抵價地比例自無違反正當法律程序及比例原則可言。
六、綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告核定原告之臺中市水湳機場原址南側區段徵收原土地所有權人應領抵價地權利價值之處分依法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 28 日
書記官 李 孟 純附錄本判決引用相關條文：
【土地徵收條例】第1條為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。
土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。
其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。
第38條需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。
內政部申請區段徵收時，準用前項規定報請行政院核准。
第39條區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。
抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。
第40條實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。
土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。
申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地或已領竣徵收補償地價之土地所有權人，得向直轄巿或縣（巿）主管機關申請，改按原徵收補償地價發給現金補償或發給抵價地，經直轄巿或縣（巿）主管機關徵得需用土地人同意後核准。
前項申請改發給現金補償或改發給抵價地者，應於核定發給抵價地通知之日，或現金補償發給完竣之日，或通知補償地價存入保管專戶之日起1個月內為之，並以1次為限。申請改發給抵價地者，直轄巿或縣（巿）主管機關應限期繳回其申請改發給抵價地之徵收補償地價後始得核准。
申請發給抵價地者，直轄巿或縣（巿）主管機關不受第20條第1項發給期限之限制。
經核定發給抵價地者，其應領之抵價地由該管直轄巿或縣（巿）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。
第43條區段徵收範圍內之公有土地，管理機關應以作價或領回土地方式撥供該管區段徵收主管機關統籌規劃開發、分配。但區段徵收前已作為第44條第1項第2款用地使用者，應無償撥供主管機關統籌規劃開發。
前項以作價方式提供者，其地價準用第30條規定計算。以領回土地方式提供者，其領回土地面積按區段徵收之抵價地面積比率計算，配回原管理機關，配回之土地應以第44條第1項第2款以外之公共設施用地為優先，並依區段徵收計畫處理。
第44條區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：
一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。
二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。
三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。
四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。
五、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。依前項第1款規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，該管直轄市或縣（市）主管機關應於規定期間屆滿之日起30日內，按原徵收地價補償費發給現金補償。
第1項第2款以外之公共設施用地，如該事業得許民營者，其用地應依第1項第5款之規定辦理。
依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。
依第1項第5款標租或設定地上權時，其期限不得逾99年。第1項第5款土地之標售、標租及設定地上權辦法，由各級主管機關定之第45條實施區段徵收時，直轄市或縣 (市) 主管機關應預計區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。
第46條區段徵收土地所有權人應領抵價地面積與實際領回抵價地之面積有所增減時，依下列規定處理：
一、實際領回抵價地之面積超過應領之面積者，就其超過部分按評定區段徵收後地價繳納差額地價。
二、實際領回抵價地之面積小於應領之面積者，就其不足部分按評定區段徵收後地價發給差額地價。
前項第1款應繳納之差額地價，經限期繳納，屆期仍未繳納者，得移送法院強制執行。
未繳納差額地價之抵價地，不得移轉或設定他項權利【土地徵收條例施行細則】第40條本條例第39條第2項所稱因情況特殊，經上級主管機關核准者，指抵價地總面積非為徵收總面積百分之五十時，經需用土地人擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准者。所稱曾經農地重劃者，指原有土地曾參加農地重劃並分擔農路、水路用地，且該農路、水路用地已登記為直轄市、縣(市)或農田水利會所有者。
抵價地發給比例因土地所有權人領取現金補償或選擇高價區位土地較多者，致實際發給面積比例降低，視為已符合本條例第39條之規定。
第46條需用土地人於申請區段徵收土地前，應會同主管機關邀集區段徵收範圍內公有土地原管理機關及其為非公用之管理機關，依本條例第43條第1項規定，協調公有土地處理方式。
前項公有土地以領回土地方式提供者，其領回土地面積計算公式如附件一。
附件一
一、區內公有土地領回土地面積（A1）＝區內以領回土地方式撥供開發之公有土地面積抵價地比例
二、農地重劃區內公有土地增加之領回土地面積（A2）＝農地重劃區內以領回土地方式撥供開發之公有土地面積增加之抵價地比例
三、預計領回土地之總面積（A）＝A1＋A2
四、領回土地之總地價（V）＝Σ各宗供公有土地領回之土地面積各該宗土地評定單位地價
五、區內各公有土地領回土地之權利價值（V1）＝V【A1A】【該公有土地以領回土地方式撥供開發之公有土地補償地價領回土地之公有土地總補償地價】
六、位於農地重劃區內各公有土地領回土地增加之權利價值（V2）＝V【A2A】【該公有土地位於農地重劃區內以領回土地方式撥供開發之公有土地補償地價農地重劃區領回土地之公有土地總補償地價】
七、各公有土地領回土地之面積＝（V1＋V2）該宗領回土地之評定單位地價第50條原土地所有權人領回抵價地權利價值及面積計算公式如附件二。
附件二
一、全區預計抵價地面積（A1）＝全區之徵收土地總面積抵價地比例
二、農地重劃區預計增加之抵價地面積（A2）＝農地重劃區之徵收土地面積增加之抵價地比例
三、預計抵價地之總面積（A）＝A1＋A2
四、預計抵價地之總地價（V）＝（Σ規劃供抵價地分配之各分配街廓面積各該分配街廓評定之單位地價）（A規劃供抵價地分配之總面積）
五、區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值（V1）＝V【A1A】【該所有權人申請領回抵價地之補償地價全區之徵收土地補償總地價】
六、位於農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地增加之權利價值（V2）＝V【A2A】【位於農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價農地重劃區之徵收土地補償總地價】
七、各原土地所有權人領回抵價地之面積＝（V1＋V2）該領回土地之評定單位地價第70條實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。
一、應領抵價地之權利價值。
二、應領抵價地之面積。
三、實際領回抵價地之地價。
四、優先買回土地之權利價值。
五、優先買回土地之面積。前項計算公式如附件五。
附件五預計抵價地之總面積、預計抵價地之總地價、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積、原土地所有權人實際領回抵價地地價之計算公式
一、預計抵價地之總面積＝申領抵價地總面積＋優先買回土地總面積。
二、預計抵價地之總地價＝Σ各宗預計抵價地之面積各該土地評定之單位地價。
三、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值＝二式(該所有權人被徵收土地應領補償地價區段徵收補償地價總額)
四、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積＝三式該土地評定之單位地價。
五、原土地所有權人實際領回抵價地之地價＝該所有權人實際領回抵價地面積該抵價地評定之單位地價。
【區段徵收實施辦法】第2條區段徵收作業程序如下：
一、準備作業：
（一）範圍勘選。
（二）土地所有權人意願調查。
（三）評估公益性及必要性。
（四）召開事業計畫公聽會。
（五）事業計畫報請目的事業主管機關許可。
（六）辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。
（七）範圍邊界分割測量。
（八）建築改良物禁止事項之報核及公告。
（九）地籍資料整理、調查及繕造清冊。
（十）土地徵收補償市價查估資料之提送及評定。
（十一）徵收補償費查估及繕造清冊。
二、正式作業：
（一）先行區段徵收地區開發範圍報核。
（二）抵價地比例報核。
（三）召開協議價購會議。
（四）召開區段徵收公聽會。
（五）區段徵收計畫書之報核、審議及核准。
（六）區段徵收公告及通知。
（七）異議處理及通知。
（八）發給抵價地案件之申請、審查及核定。
（九）徵收補償費之發放或存入保管專戶。
（十）公有土地及未登記土地之處理。
（十一）囑託辦理區段徵收土地所有權移轉登記、公有土地所有權移轉或管理機關變更登記、他項權利塗銷或變更登記、建物滅失或標示變更登記。
（十二）工程施工。
（十三）辦理抵價地分配及農業專用區配售。
（十四）地籍整理。
（十五）囑託辦理開發完成後土地所有權登記或管理機關變更登記。
（十六）辦理抵押權或典權登記。
（十七）土地之處分。
（十八）財務結算。
（十九）撰寫成果報告。第16條需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。
前項抵價地總面積應先經當地直轄市○縣○市○區段徵收委員會審議通過。
第26條抵價地分配作業程序如下：
一、計算抵價地總面積。
二、規劃抵價地分配街廓、分配方向及訂定各街廓最小分配面積。
三、劃定區段徵收○○○區段○○○區段徵收後地價。
四、計算各分配街廓面積、單位地價及抵價地總地價。
五、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值。
六、訂定抵價地分配作業要點。
七、召開抵價地分配作業說明會。
八、受理合併分配之申請。
九、訂期通知土地所有權人辦理抵價地分配。
十、依配定之位置，計算各土地所有權人領回抵價地面積，繕造分配結果清冊。
十一、公告抵價地分配結果。
十二、繳納或發給差額地價。
十三、囑託辦理抵價地所有權登記並通知受分配之土地所有權人。
前項第6款抵價地分配作業要點，由直轄市或縣(市)主管機關會商需用土地人定之；第13款之囑託登記，由直轄市或縣（市）主管機關囑託該管登記機關辦理；其餘各款之辦理機關，由直轄市或縣（市）主管機關及需用土地人協議之。
第27條主管機關通知土地所有權人召開抵價地分配作業說明會時，應同時檢送下列資料：
一、抵價地分配作業要點。
二、土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表。
三、抵價地分配街廓位置圖說。
四、合併分配申請書。前項抵價地分配街廓位置圖說，應載明下列事項：
一、各分配街廓之土地使用分區管制規定。
二、各分配街廓之評定區段徵收後地價。
三、各分配街廓之可分配權利價值。
四、各分配街廓之最小分配面積及其所需之權利價值。
五、各分配街廓之分配方向。土地所有權人得以書面向直轄市或縣 (市) 主管機關或需用土地人申請提供第1項以外之其他抵價地分配資料，主管機關或需用土地人得於土地所有權人切結資料確實作為抵價地分配使用後核准之。
【平均地權條例】第54條各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。
被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。
依前項規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，徵收機關應於規定期間屆滿之日起30日內，按原徵收補償地價發給現金補償。
【平均地權條例施行細則】第67條依本條例第53條第1項實施區段徵收時，徵收機關應擬具徵收土地計畫書，並附具徵收範圍地籍圖及土地使用計畫圖說，報請行政院核定之。
區段徵收預計以抵價地抵付補償地價者，應於前項徵收土地計畫書內載明預計之抵價地總面積占徵收總面積之比例。其比例少於百分之五十者，並應於報請徵收前，先報經上級主管機關核准。
前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。
【臺中市水湳機場原址北側南側區段徵收抵價地分配作業要點】第1點臺中市政府（以下簡稱本府）為辦理水湳機場原址北側、南側區段徵收(以下簡稱本開發區)原土地所有權人領回抵價地分配作業依區段徵收實施辦法第26條第2項規定訂定本要點。
第3點本要點用語定義如下：
(一)權利價值：指原土地所有權人經核定領回抵價地之補償地價或公有土地管理機關以領回土地方式撥供開發之地價，經本府依土地徵收條例施行細則第46條及第50條規定之公式分別計算後所得之數額，以作為原土地所有權人領回抵價地及公有土地管理機關領回土地計算基準及差額地價領繳依據。
(二)經本府核定發給抵價地之原土地所有權人(以下簡稱原土地所有權人)：指本開發區區段徵收計畫書公告期間，土地登記簿所載之土地所有權人申請領回抵價地並經本府審定准予發給者；或前述土地所有權人死亡，由其繼承人繼受其權利價值並依土地登記規則第119條規定提出繼承登記應備文件申請領回抵價地，經本府核准者。
(三)各街廓最小分配寬度：為符合擬定臺中市都市計畫（水湳機場原址整體開發區）細部計畫土地使用分區管制要點（以下簡稱本計畫土管要點）以及臺中市畸零地使用規則等相關最小建築基地規模之規定，在考量本開發區街廓深度後，所訂○○○區○○○街廓面臨道路之最小寬度。
(四)各街廓最小分配面積：指依土地徵收條例施行細則第54條規定，並參酌臺中市畸零地使用自治條例、本計畫土管要點等相關規定，考量開發目的及實際作業需要，依各分配街廓之條件差異分別訂定之最小分配面積。
(五)各街廓最小分配面積所需權利價值：指所有抵價地分配街廓中，各該街廓最小分配面積乘以其區段徵收後評定地價所得價額。
(六)整體分配街廓：指權利價值須達該街廓面積所需權利價值方可分配且不適用調整分配。
(七)申請合併：係指經本府核准發給抵價地之原土地所有權人2人以上，經雙方達成共識，合併其權利價值為1戶，共同參與抵價地分配作業，並於規定期間內提出申請經核准者。
(八)抽籤戶：指原土地所有權人應領抵價地之權利價值，或申請合併後之權利價值，已達○○○區○○○街廓中最小分配面積之權利價值以上者，始得成為一抽籤戶參加抽籤配地。