臺中高等行政法院判決
106年度訴字第209號106年8月24日辯論終結原 告 趙佰烈輔 佐 人 林素蘭被 告 財政部國有財產署中區分署代 表 人 吳文貴訴訟代理人 蔣志明 律師上列當事人間國有財產法事件，原告不服財政部中華民國106年4月18日臺財法字第10613907260號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告向被告舉報坐落臺中市○○區○○段456、4
60、1203、1203-1、1205-1、1206、1214、1243、1244、12
98、1298-1、1441地號12筆土地（下稱系爭土地）漏未接管為國有，請求依國有財產法第73條及同法施行細則第70條、第71條等規定發給獎金，經被告以民國（下同）105年9月14日臺財產中接字第10531010620號函否准其申請（下稱原處分），復以105年11月4日臺財產中接字第10500174100號函（下稱系爭函文）重申，並檢送原處分書予原告。原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分無非以「依國有財產法及同法施行細則第69條第2項規定，漏未接管之國有財產，屬於未經地籍登記之土地者，舉報人不得請發獎金。旨述土地僅建立土地標示，尚無所有權資料，仍屬未完成地籍登記之土地。」等由，否准原告所為獎金之申請。惟按國有財產法第2條第2項規定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」第3條第1項第1款規定：「不動產指土地及其改良物暨天然資源。」第73條規定：「國有財產漏未接管，經舉報後發現，或被人隱匿經舉報後收回，或經舉報後始撈取、掘獲者，給予舉報人按財產總值一成以下之獎金。」及同法施行細則第69條第1項規定：「本法第73條所稱漏未接管之財產，係指應屬國有而未經各級政府機關接管或使用之財產而言；所稱被人隱匿之財產，係指原不知其應屬國有，被人隱匿經人舉報後，始知其應屬國有之財產而言。」揆諸前揭規定，法規範內並無舉報之國有財產應以原處分所指「除建立土地標示外，亦應完成所有權資料」為限之相關規定，被告僅以系爭土地事前未經完成所有權資料而為拒卻原告請求之理由，顯係增加法律明文以外之「限制」，自不符行政程序法第4條行政行為應受法律及一般法律原則拘束之規定。
（二）再參原處分所提及之國有財產法施行細則第69條第2項規定，亦僅謂「前項財產屬於未經地籍登記之土地者，舉報人不得請發獎金。」等語，推其意旨，當係適用於「（應屬國有之不動產）地籍登記未經建立前」之情形，但以系爭土地俱於原告舉報前均有地籍登記在案，部分土地更登載為公有之情形，則原處分概以「未完成所有權資料」為推託之理由，反無視舉報人即原告無從自行向地政機關申請代替被告囑託地政機關為國有登記之能力之消極事實，即將此等未完成所有權登記之事實充為不利原告之處分，觀其所認，自嫌未洽。
（三）實則，國有財產法施行細則相關規定顯對母法第73條所謂「國有財產漏未接管」乙節，限縮其適用範圍。蓋從文字解釋而言，「接管」理當指「接收並為管理」之義，立法意旨當以「實質管理」為要件。從而，上開施行細則規定竟就此等「實質管理」乙節恣棄不論，另援引其他機關之地籍管理強做他解，誠違反上開立法真意。
（四）再依行政一體原則而言，地政機關未能儘早完成地籍登記，或係能力不足，或係行政怠惰，原因不一。但國有財產機關卻得僅以前開機關未及辦理為由而得推免卸責，豈非違反行政一體原則？此時，誠教人民何所適從？故原告認上開國有財產法施行細則規定甚不妥適，原處分即有違誤等情，並聲明：
⒈原處分（含系爭函文）及訴願決定均撤銷。
⒉被告應作成按國有財產法第73條規定核發獎金之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按土地法第52條規定：「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」同法第53條規定：「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有。」次按「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」「尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記；必要時得分期、分區辦理。」國有財產法第2條第2項、第19條定有明文。可知不屬於私有或地方之財產，原應為國有財產，本得由被告分期或分區囑託或由原保管或使用機關囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記，或由該管地政機關逕為辦理國有登記，合先敘明。
（二）復按國有財產法第73條規定：「國有財產漏未接管，經舉報後發現，或被人隱匿經舉報後收回，或經舉報後始撈取、掘獲者，給予舉報人按財產總值一成以下之獎金。」考其立法之背景，係臺灣光復後，基於對戰敗國權力行使，原屬日本人公有或私有財產，由政府接收（管）。日本人財產遍布臺灣各地，當臺灣光復之際，由於日本人知其將遭受遣返日本，乃有將財產贈與我國人民，或以低價廉售或抵充債務之隱匿行為。故為加速財產接管，始規定發給獎金，鼓勵民眾舉報。故該項條文所謂「漏未接管」，應係指國家漏未基於公權力之行使而予接收管理者而言。原告規避「接管」係「國家基於公權力所為」而不論，將之曲解為單純之「接受管理」云云，自不足採憑。又國有財產法施行細則第69條規定：「本法第73條所稱漏未接管之財產，係指應屬國有而未經各級政府機關接管或使用之財產而言；所稱被人隱匿之財產，係指原不知其應屬國有，被人隱匿經人舉報後，始知其應屬國有之財產而言。前項財產屬於未經地籍登記之土地者，舉報人不得請發獎金。」係在詮釋國有財產法第73條規定之意旨，並無限縮其適用之範圍。況對於未經地籍登記之土地排除得請發舉報獎金，乃參酌上開土地法規定所作之法體系解釋，並未逾越母法之規定，亦未限縮母法之適用範圍。是原告所謂：「上開施行細則規定，顯係對母法之第73條所謂『國有財產漏未接管』乙節為限縮其適用範圍。」云云，容有誤會。
（三）再按「地籍除已依法律整理者外，應依本法之規定整理之。地籍整理之程序，為地籍測量及土地登記。」「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」土地法第36條、第37條第1項亦有明文。經查，原告於96年12月31日向被告申請將系爭土地補辦國有土地列管，惟其中1206、1205-1、1203-1、1244、1298-1、1441等地號土地，未登錄前為水利局占有使用，迄58年12月8日土地重劃時，業經辦畢土地標示登記，並所有權人登記為中華民國，此有土地登記簿謄本在卷可稽。準此，原告於96年12月31日申請被告補辦國有土地登記，即無必要，要不生國家公權力是否接管之問題。次查，其餘地號456、460、1203、1214、1243、1298等土地，於58年土地重劃時，因權屬未定，故於58年12月8日僅辦理土地標示登記，所有權人欄則記載為「空白」。揆諸前揭法條之規定，既尚未完成所有權人登記，即難認已經完成地籍登記，仍屬國有財產法施行細則第69條未經地籍登記之土地。故而，依前揭土地法第52條、第53條，及國有財產法第2條第2項、第19條之規定，復依內政部69年3月6日臺內地字第2691號函釋意旨「因地籍整理發現之未登記土地，除另有規定外，應由地政機關逕行登記為國有土地。」又依行政院75年7月18日臺75內字第15213號函釋意旨「臺北市已測量編號建立標示之未登記土地，臺北市政府應儘速依法辦理總登記。」亦不發生國家公權力是否接管之問題。系爭土地要無國有財產法第73條之適用，原告援引國有財產法第73條規定，請求被告核發獎金，自應否准。
（四）綜上所述，系爭1206、1205-1、1203-1、1244、1298-1、1441等地號土地，於58年12月8日已完成國有土地之地籍登記；其餘系爭地號土地，一則尚未完成地籍登記，已如前述；他則原告亦未舉證證明原係屬日本人公有或私有財產，因隱匿致漏未接管等情，自無國有財產法第73條之適用。是原處分否准原告所請，並無不當，訴願決定予以維持，亦無不合，原告所訴要無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造不爭執，並有原告呈報補辦國有土地列管申請書、前臺中縣○○鄉○○段國有漏未接管土地清冊、系爭土地登記簿謄本等件附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：國有財產法施行細則第69條第2項有關「未經地籍登記之土地」之規定應如何解釋適用？是否僅限於全無地籍登記而言？被告以原處分否准原告核發獎金之申請，是否適法？茲分述如下：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例參照）。經查，原告所不服之系爭函文，乃被告重申其否准原告請求依國有財產法第73條及同法施行細則第70條、第71條等規定發給舉報獎金，並重新檢送原處分書予原告之函文，核其性質僅係單純事實之敘述及理由之說明，並非行政處分，原告既已對原處分提起課予義務訴訟，其再就僅是轉知性質之系爭函文請求撤銷，顯非合法，應予駁回。
（二）次按，土地法第52條規定：「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」第53條規定：「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有。」另「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」「尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記；必要時得分期、分區辦理。」國有財產法第2條第2項、第19條分別定有明文。可知，不屬於私有或地方之財產，原應為國有財產，本得由財政部國有財產局分期或分區囑託或由原保管或使用機關囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記，或由該管地政機關逕為辦理國有登記。而國有財產法第73條規定：「國有財產漏未接管，經舉報後發現，或被人隱匿經舉報後收回，或經舉報後始撈取、掘獲者，給予舉報人按財產總值一成以下之獎金。」所謂漏未接管應係指國家漏未基於公權力之行使而予接收管理者而言，故同法施行細則第69條規定：「本法第73條所稱漏未接管之財產，係指應屬國有而未經各級政府機關接管或使用之財產而言；所稱被人隱匿之財產，係指原不知其應屬國有，被人隱匿經人舉報後，始知其應屬國有之財產而言。前項財產屬於未經地籍登記之土地者，舉報人不得請發獎金。」對於未經地籍登記之土地排除得請發舉報獎金，乃參酌上開土地法規定，所作法體系解釋，並未逾越母法之規定（最高行政法院99年度判字第561號判決意旨參照）。又此「未經地籍登記之土地」，應指全無地籍登記或地籍登記尚未完全而言。全無地籍登記之土地既不得請發獎金，則地籍登記尚未完全者，更不應發給獎金。蓋國有財產法第73條之規定乃在保護未經發現或被人隱匿之國有財產能收回由國家管領，俾使國有財產能由國人共享，但若經地政機關辦理土地標示登記，僅因權屬未明暫未辦理所有權人登記，此種已明顯屬經發現之土地，卻可由人民任意舉報而獲取獎金，則顯不符合上開國有財產法第73條所規定之立法旨意。是原告訴稱「國有財產法施行細則第69條規定，顯係對母法之第73條所謂『國有財產漏未接管』乙節為限縮其適用範圍。」「國有財產法施行細則第69條第2項規定，亦僅謂『前項財產屬於未經地籍登記之土地者，舉報人不得請發獎金』，推其意旨，當係適用於『（應屬國有之不動產）地籍登記未經建立前』之情形。」等云，顯係對法規有所誤解，並非可取。
（三）本件原告於105年1月18日依國有財產法第73條規定，向被告申請發給舉報獎金，經被告原處分函復略以：「主旨：臺端申請依國有財產法第73條發給臺中市○○區○○段○○○○號等12筆土地之舉報獎金一案，不符規定，不得請發獎金，請查照。說明：……二、依國有財產法第73條及同法施行細則第69條第2項規定，漏未接管之國有財產，屬於未經地籍登記之土地者，舉報人不得請發獎金。旨述土地僅建立土地標示，尚無所有權資料，仍屬未完成地籍登記之土地。」等語，否准其申請等情，分別有原告呈報補辦國有土地列管申請書（參見本院卷第53頁）、105年1月18日申請書（參見本院卷第57頁）、前臺中縣○○鄉○○段國有漏未接管土地清冊（參見本院卷第55頁）及系爭土地登記簿謄本等件在卷可稽。經查，原告於96年12月31日向被告申請將系爭土地補辦國有土地列管（參見本院卷第53頁），惟其中地號1206、1205-1、1203-1、1244、1298-1、1441等土地，未登錄前為水利局占有使用，迄58年12月8日土地重劃時，業經辦畢土地標示登記，並所有權人登記為「中華民國」，此有上開土地登記簿謄本在卷可稽。準此，原告於96年12月31日申請被告補辦國有土地登記，即無必要，要不生國家公權力是否接管之問題。至於其餘地號456、460、1203、1214、1243、1298等土地，於58年12月8日土地重劃時，因權屬未定，故於58年12月8日僅辦理土地標示登記，所有權人欄則記載為「空白」，因屬地籍整理發現之已測量編號建立標示之未登記土地，依照上開規定，應由地政機關逕行登記為國有，亦得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記。是系爭土地自無國有財產法第73條核發獎金規定之適用。況且，該等土地既尚未完成所有權人登記，即難認已經完成地籍登記，仍屬國有財產法施行細則第69條第2項所規定未經地籍登記之土地，舉報人不得請發獎金。從而，被告以原處分否准核發獎金，經核並無不合。原告訴稱「系爭土地俱於原告舉報前均有地籍登記在案，部分土地更登載為公有之情形，則原處分概以『未完成所有權資料』為推託之理由，自嫌未洽。」云云，對於被告之認事用法有所誤解，洵非可採。
六、綜上所述，系爭函文係單純事實之敘述及理由之說明，並非行政處分，原告對之提起課予義務訴訟，顯非合法，應予駁回。另原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，並求為判決命被告應作成按國有財產法第73條規定核發獎金之行政處分，尚難認為有理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
書記官 許 巧 慧