臺中高等行政法院判決
106年度訴字第230號106年12月13日辯論終結原 告 冠群寵物事業股份有限公司代 表 人 洪培民被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 宋彥忠上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年4月25日台內訴字第1060026268號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第113條第1項前段至第3項規定：「（第1項前段）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。」「（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」「（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。」查原告起訴時狀載訴之聲明原為：訴願決定及原處分均撤銷。確認內政部訴願決定及被告原處分無效。嗣於民國106年8月22日本院行準備程序時，經本院予以闡明後，撤回訴之聲明關於「確認內政部訴願決定及被告原處分無效。」部分之訴訟（參見本院卷第81頁），依前開規定，已發生撤回效力，本院自應僅就其未撤回之訴之聲明予以審判，合先敘明。
二、事實概要：坐落彰化縣○○市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）編定為山坡地保育區農牧用地，系爭土地所有權人洪培民即原告之代表人前於民國104年9月15日申請於系爭土地設置「網室」，經彰化縣彰化市公所（下稱彰化市公所）000000000000市00000000000000號函核發「農業用地作農業設施容許使用同意書」同意設置在案。嗣經民眾檢舉系爭土地疑似從事動物遺體火化，經被告以106年1月3日函請彰化市公所查明，彰化市公所以106年1月5日以彰市農業字第1060000309號函復被告略以：經106年1月4日現場勘查，系爭土地已作為「冠群寵物彩虹天堂生命園區」，不符原核准容許使用同意書內容等語，嗣經彰化市公所以0000000000市00000000000000號函廢止上開農業設施容許使用同意書，並副知被告。被告認原告於系爭土地從事動物遺體火化，涉違區域計畫法，以106年1月12日府地用字第1060012119號書函通知原告於文到15日內陳述意見後，被告以106年2月14日府地用字第1060045529號函復原告，並認原告違反區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第5條等規定，乃依區域計畫法第21條規定，以106年2月16日府地用字第1060051579號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到3個月內恢復土地容許使用。原告不服，提起訴願經內政部106年4月25日台內訴字第1060026268號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：原告代表人於系爭土地原欲經營植物育苗等相關產業，向彰化市公所申請農業設施（網室使用），並購置生物火化爐，有焚化動植物病體，防治病菌繁衍散播之功用，惟事後原告代表人再評估經營效益，認為沒有投資利潤，因而放棄原經營計劃，停止繼續進行原預訂的網室設施。系爭土地及焚化爐原屬原告代表人私人所有，並非原告的公司資產，因原告公司的代表人與地主是同一個人，因而地主無償的借給原告使用。原告認在系爭土地上放置占地不到20平方公尺的生物火化爐，且僅僅放置在地面上，不是用鋼筋水泥固定在土地上的可拆遷式生物火化爐，並未違反區域計畫法，被告依同法第15條第1項，第21條第1項及非都市土地使用管制規則第5條為裁處原告的理由及法令依據，與事實不符，於法無據。動物遺體火化業中央主管機關為農委會、縣市主管機關為農業局，遺體火化係農作使用，且依農委會104年12月14日農牧字第1040737531號函（下稱農委會104年12月14日函）可知寵物焚化設施係由環保法規規範，故不屬於區域計畫法，況被告亦曾在未確實證明原告違法事實存在，以擬制推測之方式推定原告有違反空氣污染防制法而對原告裁罰，經行政院環境保護署訴願決定撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠系爭土地為山坡地保育區農牧用地，依非都市土地使用管制
規則第6條第3項附表一使用地類別「農牧用地」之容許使用項目，並無容許動物遺體火化業使用。又系爭土地從事動物火化使用，依農委會104年12月14日函復原告說明三略以：
「……寵物焚化設施係由環保法規規範……」等語，故寵物焚化設施，並非農業設施，不適用農業法規有關農業設施之規定。
㈡系爭土地所有權人即原告代表人原申請農業設施（網室），
經彰化市0000000000000市00000000000000號函核准（下稱彰化市公所核准農業使用函）後，未依核准內容使用，經彰化市公所106年1月10日彰市農字第1060000632號函廢止原核准在案（下稱彰化市公所廢止農業使用函）。嗣經民眾陳情系爭土地從事動物火化產生汙染，被告於106年1月3日以府地用字第1060000575號函請彰化市公所查報，彰化市公所106年1月5日彰市農業字第1060000309號函查報系爭土地已作為冠群寵物彩虹天堂生命園區使用，被告以106年1月12日府地用字第1060012119號書函通知原告陳述意見後，認其陳述內容並無合法使用證明之文件或免罰之理由，原告為系爭土地使用之行為人，於系爭土地放置生物火化爐，從事動物遺體火化，未經核准即使用，違反農牧用地容許使用，被告爰依區域計畫法第21條規定裁處原告，並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告公司基本資料查詢結果（本院卷第195頁）、系爭土地所有權狀（同卷第17頁）、系爭土地查詢資料（同卷第125至129頁）、農委會104年12月14日函（同卷第143至144頁）、彰化市公所核准農業使用函（同卷第147至148頁）、彰化市公所廢止農業使用函（同卷第145至146頁）、被告提示環保署公害陳情系統原告經檢舉案件清單（同卷第263至269頁）、彰化縣環保局105年10月6日彰環空字第1050051145號通知105年10月19日會勘函及會勘照片（同卷第185至187頁）、彰化縣環境保護局105年11月7日彰環空字第1050057226號通知105年11月23日會勘函（同卷第177頁）、彰化縣環境保護局106年2月23日彰環空字第1060009223號函附105年11月23日會勘紀錄（同卷第179至183頁）、被告105年12月5日府水保字第1050416013號函附105年11月17日會勘紀錄及照片（同卷第239至247頁）、被告106年1月3日府地用字第1060000575號函（同卷第149頁）、內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函（同卷第151頁）、彰化市公所000000000市00000000000000號函附查報照片（同卷第153、251頁）、被告106年1月12日府地用字第1060012119號函（同卷第159至160頁）、原告106年2月9日陳述意見書（同卷第189至193頁）、被告106年2月14日府地用字第1060045529號函（同卷第161至162頁）、彰化縣環境保護局106年4月24日彰環空字第1060019339號函（同卷第163頁）、原告網頁廣告內容（同卷第233頁）、被告106年6月7日府授環空字第000000000號函附裁處書及106年4月24日拍攝原告焚化爐照片（同卷第273至283頁）、被告106年7月26日府建使字第1060239858號函附106年7月12日會勘紀錄（同卷第285至287頁）、被告106年7月3日府建使字第1060223316號函（同卷第289頁）、原處分（同卷第121至122頁）及訴願決定（同卷第23至27頁）附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：原告主張系爭土地上之生物火化爐並非固定於土地上，並無違反區域計畫法規定，是否有理由？
六、本院判斷如下：㈠按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育
利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第2條規定：「區域計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；……；縣(市)為縣(市)政府。」第15條第1項規定：
「區域計畫公告實施後，不屬於第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」又按非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」第3項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」而依附表一規定農牧用地容許使用項目為：「（一）農作使用（包括牧草）。（二）農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。（三）農作產銷設施（工業區、河川區除外）。
（四）畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限）。（五）水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）。（六）水源保護及水土保持設施。（七）採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）。（八）林業使用。（九）休閒農業設施（工業區、河川區除外）。（十）公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺）。（十一）戶外廣告物設施。（十二）私設通路。（十三）再生能源相關設施。（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方。（十五）水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施。（十六）溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。（十七）農村再生設施。（十八）自然保育設施。（十九）綠能設施。」（本院卷第133至142頁），足見動物遺體火化非屬非都市土地經編定為農牧用地之依法容許使用項目甚明。
㈡再按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰
之處罰時，適用本法。……。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」為行政罰法第1條、第3條所明定。是前開區域計畫法第21條第1項所規定，違反同法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，自係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。準此可知，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101年度判字第428號判決意旨參照）。
㈢經查，系爭土地之使用分區為山坡地保育地，使用地類別為
農牧用地，所有權人為原告之代表人洪培民，有系爭土地所有權狀（同卷第17頁）及系爭土地查詢資料（同卷第125至129頁）在卷可稽，屬非都市土地。原告之代表人洪培民前於104年9月15日申請於系爭土地設置「網室」，經彰化市公所000000000000市00000000000000號函核發「農業用地作農業設施容許使用同意書」同意設置「網室，面積14
9.76平方公尺，高度4.45平方公尺，壹樓，鋼骨構造」在案（同卷第147至148頁）。然查，系爭土地前後於104年12月2日、12月9日、105年2月15日、105年9月8日、105年9月19日、105年12月14日多次經民眾檢舉疑似從事寵物遺體火化，經彰化縣環境保護局先後至系爭土地勘查結果，發現該土地上設有1貨櫃屋，屋內置1座寵物焚化爐（105年12月21日稽查時發現有2座小型火化爐），約1星期處理動物屍體1次，焚化設備為日本進口二次燃燒爐等情，有環保署公害陳情系統原告經檢舉案件清單（同卷第263至269頁）在卷可稽。又彰化縣環保局先後於105年10月19日、同年11月23日及被告於11月17日會同相關業務人員至系爭土地現場會勘，發現系爭土地現地建物未依原核定之形式且加建面積約50平方公尺，復有彰化縣環保局105年10月6日彰環空字第1050051145號通知相關局處將於105年10月19日會勘函及會勘照片（同卷第185至187頁）、彰化縣環境保護局105年11月7日彰環空字第1050057226號通知105年11月23日會勘函（同卷第177頁）、彰化縣環境保護局106年2月23日彰環空字第1060009223號函附105年11月23日會勘紀錄（同卷第179至183頁）、被告105年12月5日府水保字第1050416013號函附105年11月17日會勘紀錄及照片（同卷第239至247頁）等在卷可稽。被告乃於106年1月3日以府地用字第1060000575號函請彰化市公所查明（同卷第149頁），彰化市公所以000000000市00000000000000號函復被告略以：經106年1月4日現場勘查，系爭土地已作為「冠群寵物彩虹天堂生命園區」，不符原核准容許使用同意書內容等語，並檢附現場拍攝照片（同卷第
153、251頁），彰化市公所乃以0000000000市00000000000000號函廢止上開農業設施容許使用同意書，並副知被告（同卷第145至146頁）。被告以106年1月12日府地用字第1060012119號書函通知原告於文到15日內陳述意見（同卷第159至160頁），經原告於106年2月9日提出陳述意見書（同卷第189至193頁）後，被告認原告於系爭土地從事動物遺體火化，違反區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第5條等規定，經被告以106年2月14日府地用字第1060045529號函（同卷第161至162頁）復原告有上開違法情事後，爰依區域計畫法第21條規定，作成原處分裁處原告。準此，原告確有於系爭土地上設置火化爐，並經原告於起訴狀及本件106年9月26日準備程序庭、106年12月13日言詞辯論庭當庭自承（同卷第13頁、297、331至33頁），且原告於系爭土地焚化動物遺體之事實業經被告相關局處依職權調查所確定如上述，並有原告公司資料登記查詢結果（同卷第195頁）及原告網頁廣告內容（同卷第233頁）附卷可參，核原告於系爭土地上設置火化爐焚化動物遺體之事實，自屬違反上開規定非都市土地農牧用地之依法容許使用項目甚明。原告雖稱生物火化爐僅放置在地面上，並非用鋼筋水泥固定在土地上，且生物火化爐有焚化動植物病體，防治病菌繁衍散播之功用，況農牧用地容許使用項目並無限制動物遺體火化云云。惟查揆諸前開區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條暨附表規定及說明，可知非都市土地山坡地保育區農牧用地僅容許如非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一所列項目使用，並未容許動物遺體火化之使用，亦即於該等土地上火化動物遺體即屬違反土地使用管制規定，並非無正面表列即屬未限制使用，原告上開主張顯有曲解法令，並無可採；又原告既未依法定容許使用項目使用農牧用地，即屬違反土地使用管制規定，則原告無論係以何種方式火化動物遺體、火化之目的為何、火化設施有無定著於土地上，均不影響其於系爭土地上火化動物遺體經被告查證屬實之違法事實，被告依原告違反上開土地使用管制規定，而作成原處分，自屬依法有據，原告上開主張，並不足採。
㈣原告又稱動物遺體火化業中央主管機關為農委會、縣市主管
機關為農業局，係遺體火化係農作使用，且依農委會104年12月14日函可知寵物焚化設施係由環保法規規範，故不屬於區域計畫法云云。經查：
⒈按非都市土地使用管制規則係區域計畫法第15條第1項規
定所授權訂定（非都市土地使用管制規則第1條規定參照），用以規範各種非都市土地容許使用之項目及範圍，則經編定為非都市土地農牧用地者，行為人自應依同規則第6條第3項附表一所定容許使用項目，向相關主管機關申請容許使用；若使用之項目並非上開規定容許使用範圍，則行為人應依同規則第13條：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市）政府申請辦理：一、申請開發許可。二、相關公共設施用地完成土地使用分區及使用地之異動登記，並移轉登記為該管直轄市、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。但其他法律就移轉對象另有規定者，從其規定。三、申請公共設施用地以外土地之土地使用分區及使用地之異動登記。四、山坡地範圍，依水土保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，應取得水土保持完工證明書；非山坡地範圍，應取得整地排水完工證明書。但申請開發範圍包括山坡地及非山坡地範圍，非山坡地範圍經水土保持主管機關同意納入水土保持計畫範圍者，得免取得整地排水完工證明書。（第2項）填海造地及非山坡地範圍農村社區土地重劃案件，免依前項第4款規定取得整地排水完工證明書。（第3項）第1項第2款相關公共設施用地按核定開發計畫之公共設施分期計畫異動登記及移轉者，第1項第3款土地之異動登記，應按該分期計畫申請辦理變更為許可之使用分區及使用地。」之規定，向所轄縣（市）政府申請開發許可併辦理土地使用變更，經所轄縣（市）政府依同規則第14條以下規定審查核准後，行為人始得依核准內容開發使用。惟查，本件原告並未依上開規定向被告申請變更用地，即擅自於屬農牧用地之系爭土地上，為非容許使用範圍之動物遺體火化使用，自已違反前開區域計畫法及土地使用管制規則等規定，而被告為區域計畫法之主管機關，被告依前開調查結果認定原告確有系爭違反土地使用管制情事，據以作成原處分裁罰原告，於法確屬有據，並無原告所質疑主管機關不符情事。況查，動物遺體火化業主管機關無論為何，僅係該行業之管理機關何屬之問題，要與本件原告於系爭土地上火化動物遺體違反農牧用地土地使用管制規定無關，甚且原告原經核准農業使用之處分業經彰化市公所廢止，且原先核准使用項目僅為「網室」等情業如前述，則原告辯稱遺體火化係農作使用、動物遺體火化業主管機關為農委會及被告農業局云云，核屬以其主觀見解而曲解法令之詞，要不足採。
⒉另觀諸農委會104年12月14日函復原告說明三意旨，農委
會係以寵物屍體焚化設施由環保法規規範，現階段寵物骨灰存放設施興辦及管理之法制作業，仍以各地方政府制定自治條例方式辦理，另寵物屍體骨灰存放之焚化爐及納骨塔等設施，涉及環境保護、土地利用、建築物管理、商業管理及消費者權益等各項法規範疇，貴公司若有寵物殯葬相關處理設置需求，請逕洽所在地之地方政府辦理等語，有該函在卷可參（同卷第143至144頁）。準此，農委會104年12月14日函已明確記載寵物屍體焚化設施本身由環保法規規範，然寵物殯葬之設置及處理仍由所在地方政府辦理，是原告若欲於系爭土地上從事寵物遺體火化，仍需依前開規定及說明，向被告申請變更用地經准許後始得為之。則原告僅以農委會104年12月14函日說明三「寵物屍體焚化設施由環保法規規範」之文字，逕行斷章取義稱動物遺體火化不屬於區域計畫法管理云云，仍屬曲解法令及農委會104年1月14日函意旨，委無可採。
㈤另原告稱系爭土地及焚化爐原屬原告代表人私人所有，並非
原告的公司資產，因原告公司的代表人與地主是同一個人，因而地主無償借給原告使用云云。然查，依前開區域計畫法第21條第1項規定，違反同法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，而非以土地為裁罰單位甚明。而所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織而言，亦為前開行政罰法第3條所明定。本件原告使用系爭土地，而系爭土地屬非都市土地山坡地保育區農牧用地，原告自有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任，況原告之代表人即系爭土地所有權人，就原告使用系爭土地是否合於土地管制使用規定，亦負有監督之責任。然原告於系爭土地從事動物遺體火化之行為，違反前開農牧用地之土地使用管制規定，原告即屬違反該管制規定之實施違反該義務之行為人，被告據以作成原處分裁罰原告，於法有據，原告稱其非土地所有權人而係無償借用土地云云，要難因而卸免其違反土地管制使用狀態責任，原告上開主張，仍無可採。至原告稱被告曾亦推定原告有違反空氣污染防制法而對原告裁罰經訴願決定撤銷云云，要與本件原告違反區域計畫法等規定無關，本院自無庸對此加以審酌，附此敘明。
七、綜上所述，原告之主張，均非可採，原處分認原告違反區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第5條等規定，依區域計畫法第21條規定，裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到3個月內恢復土地容許使用，核無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法或調查證據之聲請，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 27 日
書記官 黃 靜 華