臺中高等行政法院判決
106年度訴字第398號107年2月8日辯論終結原 告 洪榮燦訴訟代理人 沈鈺銘 律師被 告 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 李庚道
吳栢嘉楊月仁上列當事人間有關農業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年9月6日農訴字第1060716966號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前以其所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號之特定農業區農牧用地（下稱系爭農地）登記為南投縣草屯鎮農會（下稱草屯鎮農會）第18屆理事候選人，經選舉程序於民國106年3月2日當選理事在案。嗣被告依民眾檢舉，於106年3月15日及31日派員至系爭農地勘查，發現系爭農地面積為0.6278公頃，農用面積約占四分之三（種植水稻），餘為柏油舖面及鐵皮建物2棟，其中1棟確有KTV經營之情事，不符非都市土地使用管制規則第6條第1項規定；另柏油舖面查無申請合法登記相關文件，依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」（下稱農地農用證明辦法）第4條第2款規定，不得認定作農業使用。被告乃依農委會106年3月9日農輔字第1060208701號函輔導草屯鎮農會成立「106年屆次改選理事資格檢舉案專案小組」（下稱專案小組）審查原告理事資格，並請原告檢附地上建構物合法登記相關文件或重新補附其他土地，原告於同年3月31日向草屯鎮農會及被告申請復審，惟未檢附相關合法登記文件或重新補附其他土地，經專案小組第2次會議決議原告不符「農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法」（下稱農會理監事資格審查辦法），並以106年4月11日投草農會字第1062000245號函復被告，被告乃以原告不符農會法第20條之1第1項第3款所定理事候選人資格，以106年5月18日府農輔字第10600967611號函（下稱原處分）撤銷其理事登記及當選資格。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分及訴願決定以系爭農地上之柏油舖面無申准合法登記
相關文件，依農地農用證明辦法第4條第2款規定，不得認定作農業使用；其上鐵皮建物經營KTV，不符非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，即不符區域計畫法第15條第1項規定，並依行政院農業委員會96年2月26日農輔字第0960106647號函釋（下稱農委會96年2月26日函釋）認農業用地係整筆土地審認，系爭農地有上開非作農業使用之情，則整筆系爭農地均應認定屬非農業使用，而認原告不符農會法第20條之1第1項第3款所定之理事候選人資格。
㈡按農會法第20條之1第1項規定及同條第2項授權訂定之農會
理監事資格審查辦法第2條第1項第1款可知，農會理事候選人資格以具備農會會員，持續持有自有農地面積0.4公頃以上達6個月，並直接從事農業生產等要件為已足。原告所持以登記候選人之系爭農地面積6278.09平方公尺，約0.6278公頃，原告自75年6月27日取得至今，於登記理事候選人時已達6個月以上，有土地登記謄本可稽，系爭農地扣除鐵皮建物及柏油舖面，直接從事農業生產種植水稻之農用面積約占4分之3，超過0.4公頃，業經被告勘查屬實，亦有原處分及訴願決定書認定可稽，且有被告106年4月14日府農輔字第1060079228號函詢農委會關於原告理事候選資格函說明欄第5點載「本案洪君持有加老段217地號農地，確有超過0.4公頃種植水稻且持續達6個月以上」等語，可認上開事實兩造並無爭議。
㈢本件主要爭點為：⑴農會理監事資格審查辦法第2條第1項第
1款之「持有6個月以上、面積超過0.4公頃之自有農業用地，有直接從事農業生產」之參選資格要件審查，究應「實質認定」或「整筆（地號）土地」審查？⑵農地農用證明辦法第4條第2款規定於農會理事參選資格之審查有無適用？⑶非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，是否為農會理事參選資格之消極要件？㈣農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之「持續持有6個
月以上、面積0.4公頃以上之自有農地有直接從事農業生產」之參選資格，應採實質認定：
1.最高行政法院106年度判字第25號、高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決及臺北高等行政法院97年度訴字第1939號判決對此參選資格之判斷，均採實實認定：
⑴最高行政法院106年度判字第25號判決略以：從法之形式
言，規範參選資格之實證法規定，從未明定其要件為「面積超過0.4公頃之『同一地號』自有農業用地直接從事農業生產」。而只有要求「直接從事農業生產之自有農業用地，其面積超過0.4公頃」。實證法既已明定參選資格之積極要件上界，即無擴張積極要件範圍上界，增加實證法所無之積極要件。再從法之實質立論，土地基本上連成一片，只能透過自然環境（例如河海、山嶺、懸崖或深溝）或人為設施（例如建物或工作物之坐落）等因素予以「特定化」。至於地號之界定及劃分，純粹為了因應「產權界定」需求所為之抽象區隔，隨時可以因應交易等需求，而打破重組或細分，與具體特定位置土地之使用現狀判斷，不僅在實證上可以全然分離看待，而在規範評價上也無連接之正當性，不然土地使用現狀之判斷即會受到無謂干擾，與不具正當性之區別對待，例如用一筆地號表徵面積為1公頃的土地，與用二筆地號表徵面積各0.5公頃的土地相比較，如果都只有0.5公頃供農用，為何單一地號土地與二筆土地號土地在實際供農用之判斷上，即應受到差別處遇？這樣差別處遇完全沒有規範上之正當性。如果按照上訴人主張適用之「整筆（地號）土地審查」原則標準，結果土地以二個地號表徵之使用者可以合法參選，土地以一個地號表徵之使用者卻因此被剝奪參選資格，其間差別處遇之正當性何在？由此可見此等上訴主張缺乏理論上之一貫性。
⑵高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決略以：鑑於
理事組成之理事會職掌審定會員入會、聘任及解聘總幹事、審查會務、業務實施計畫、預決算及各種章則、提報會員大會決議事項，且於農會會員大會休會期間依大會之決議策劃業務（參農會法第25、28條及同法施行細則第25條規定），是農會法「為防止不諳農會業務之會員，濫用其權」，於77年6月24日除於第12條修正增訂「農會會員入會未滿6個月者，無本法所定選舉權及被選舉權」條文外（現行農會法第12條第4項規定），並為健全農會理、監事組織，以促其發揮功能，同時並增訂第20條之1，明定理、監事候選人之積極資格，足徵農會法係為達農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟之宗旨（參農會法第1條）。是理監事之參選資格應同時具備「持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，直接從事農業生產」及該持有自有農地「持續達6個月以上」之要件即足。
⑶臺北高等行政法院97年度訴字第1939號判決理由援引農委
會96年5月7日農輔字第0960116886號函釋：「三、本案有關農會理、監事任職期間，倘其持自有農地（扣除當初登記參選為農會理、監事之自有農地因移轉或違規使用之面積，加上當初登記參選為農會理、監事時未提出登記或後續取得之農地）持續合計均達0.4公頃以上未中斷，且該等農地均持有達6個月以上，其理監事資格仍得繼續，否則應有農會法46條之1第5項規定之適用。」
2.次按主管機關農委會對實證法之解釋必須符合規範本旨，並受行政法院之審查。本件原處分及訴願決定援引農委會96年2月26日函釋採整筆土地審查原則，增加法律所無之限制已有未合；農會委96年5月7日農輔字第0960116886號函釋已改採實質認定原則，是96年2月26日函釋除與農會法及農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定不符外，亦與上開法院實務見解及農委會新函釋有所未合，原處分及訴願決定未究明，仍執該函釋意見採整筆土地審查原則，就原告農會理事參選資格之認定，即難認合法。
㈤農地農用證明辦法第4條第2款規定，不適用於農會理事參選資格之審查：
1.農地農用證明辦法係因農業發展條例第39條第1項之農業用地作農業使用之認定標準及證明書申請事宜，於同條第2項授權制定之法規命令。而農業發展條例第39條第1項係規定：「依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。」足認農地農用證明辦法基本係供相關土地稅捐優惠減免課徵之用，與農會理事參選資格之審查全然無涉，故就農會理事參選資格法定要件之審查，無法比附援引而為相同之判斷。
2.最高行政法院106年度判字第25號判決略以：「農地農用證明辦法之所以採取『整筆（地號）土地審查』原則，有稅捐稽徵成本之考量，簡言之，土地稅制中之稅基量化，會與土地面積連結，而在土地登記作業上，特定地號土地之面積必然固定且登載於土地登記簿中，便於稅捐之計算及課徵。同時也正因為該農地農用證明辦法基於『稽徵經濟』之考量，而採取『整筆（地號）土地審查』原則，以致忽略了一筆地號土地內之使用差異可能，因此於105年2月15日修正之農地農用證明辦法第6條中還特別明定『何等情況』，即使一筆地號之農業用地，有部分未作農用，仍可視為『農地農用』之例外情形。但該農地農用證明辦法所採取『整筆（地號）土地審查』原則，對於農會理事參選資格法定要件之審查，並無適用之正當性。」。
3.高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決更指明：「至於農地農用證明辦法係規範核發農業用地作農業使用之如何認定及核發證明書之問題，與登記參選農會理監事之資格等問題，核屬二事。」。
4.綜上，農地農用證明辦法所採取「整筆（地號）土地審查原則」有其稅捐稽徵之目的性與必要性，與農會理事參選資格法定要件之審查無涉，亦無適用之正當性，自不得就農會理監事資格審查辦法強做相同之認定。
5.系爭農地上柏油舖面未申准取得農業用地農業設施之容許使用，充其量僅在農業發展條例第39條第1項基於稅捐稽徵目的而言，認系爭整筆土地非屬農業使用，惟農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款就農會理監事候選人資格之審查，尚難比附援引而為相同之認定。
㈥違反非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非農會理事參選資格之消極要件：
1.非都市土地使用管制規則係依據區域計畫法第15條授權訂定，依該規則第6條規定非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。違反者之法律效果，依區域計畫法第21條規定，應由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰緩，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
2.最高行政法院106年度判字第25號判決略以：「特定主體對某筆土地之實際使用方式，如果違反國土規劃之公法管制規範，其法律效果或為處罰，或為賠償、或者以土地為強制對象，要求回復原狀，或以實力強制排除不法現狀。但因此對土地違規使用者剝奪其參與公眾事務之資格或機會，在規範上實屬罕見，必須有其得以正當化之規範價值存在。而在實證上『農地不作農用』之態樣眾多，是否一定都會威脅到『農地續作農用』之永續使用目標，不可一概而論，更不能因此即論斷『一有農地之違規使用，即不具農會理、監事之適格性』。事實上農會法第20條之1及第20條之2已分就農會理、監事參選人之積極資格要件與消極資格要件為規範。如果立法者有意加以規範，亦應在農會法第20條之2中為規範，現該條文對此情形未加規範，即不能透過對參選資格積極要件之曲解，自行『新增』實證法未明定之『參選資格消極要件』」。
3.原告於系爭農地上興建鐵皮建物作KTV使用及其上柏油舖面未申准取得農業用地農業設施之容許使用，縱有違反非都市土地使用管制相關規定，應依區域計畫法第21條行政罰則處理，其非參選農會理事資格之法定消極要件，亦與參選農會理事無涉，按依法行政原則，自難以違反上開管制規則逕創設法律所無之剝奪理事候選及當選資格之效果。
㈦依司法院釋字第216號解釋意旨「各機關依其職掌就有關法
規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第137號解釋即係本此意旨。」被告雖援引農委會90年8月15日農輔字第000000000號函、103年1月2日農輔字第1020991186號函、103年4月30日農輔字第1030712936號函、96年2月26日函，認農會理監事候選人據以登記參選之農業用地需符合農地農用證明辦法、區域計畫法或都市計畫法、土地使用管制相關法令規定等，上開函釋之解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容之解釋，惟上揭函釋與法令規範本旨不符，增加法律所無之限制，並不具創設性，法官自不受其拘束。
㈧被告援引之農委會函釋及高雄高等行政法院102年度訴字第499號判決均難為本件認定之依據：
1.按主管機關農委會對實證法之解釋必須符合規範本旨，並受行政法院之審查。查原處分及訴願決定援引農委會103年4月30日農輔字第1030712936號函、103年1月2日農輔字第1020991186號函、96年2月26日農輔字第0960106647號函、90年8月15日農輔字第000000000號函，認農會理事候選人所持自有農業用地之審查，採整筆土地審查原則，需符合「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」暨「區域計畫法」或「都市計畫法」土地使用管制相關法令規定之見解，業經最高行政法院106年度判字第25號判決、高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決及臺北高等行政法院97年度訴字第1939號判決所不採並闡釋理由在案，上開行政函釋即難憑為被告審查農會理事候選資格之依據。
2.又被告於鈞院106年1月9日審理時，再援引高雄高等行政法院102年度訴字第499號判決，主張有關農業法規的解釋應符合農業發展條例之相關規定，系爭土地有舖柏油及作KTV使用，依實務見解不符區域計畫法、都市計畫法，農委會的解釋就是合理使用的說明（見準備程序筆錄第3、4頁）云云，惟查，被告所辯仍屬陳詞，原告於上開爭點已援引最高行政法院106年度判字第25號判決、高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決及臺北高等行政法院97年度訴字第1939號判決敘明理由綦詳。甚而，被告援引之高雄高等行政法院102年度訴字第499號判決見解，業經最高行政法院106年度判字第25號判決明確表示「上訴意旨所引用之高雄高等行政法院102年度訴字第499號判決，其法律論點對本院並無拘束力，而本院基於以上理由，亦認其法律見解為不可採」（見起訴狀附件三最高行政法院判決理由六㈡5⑷）等語，是被告仍執業遭最高行政法院揚棄之見解為據，其所述顯無理由。㈨綜上，原告持以登記參選之系爭農地，持續持有達6個月以
上，且扣除其上之鐵皮建物及柏油舖面後，實質從事農業生產面積達0.4公頃以上，原告登記參選草屯鎮農會第18屆理事符合農會法第20條之1及農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之規定，具有合法之理事候選資格。被告以原處分撤銷原告理事職務，實有違誤等語；並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告前以所有系爭農地登記為草屯鎮農會第18屆理事候選人
，於106年3月2日當選該農會理事，106年3月12日經民眾檢舉系爭農地不符規定，被告於同年月15日及31日辦理現地勘查，該土地面積0.6278公頃，農用面積約占4分之3（種植水稻），餘為柏油舖面及鐵皮建物2棟（為合法農舍）。其中一棟現作金時代KTV使用（仍營業中），另一棟為廚房及柏油舖面，置放農機具等，設有鐵絲網圍籬設施與耕作水稻區隔離，未符農業使用。原告於106年3月20日就系爭農地柏油舖面申請曬場及農路使用，經被告以106年4月18日府農務字第1060067499號函審認不符「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定。被告依據農委會106年3月9日農輔字第1060208701號函輔導草屯鎮農會成立「106年屆次改選理事資格檢舉案專案小組」審查原告理事資格，經同年月29日第1次會議審認系爭農地不符規定，並請原告於通知送達之次日起3日內檢附地上建構物合法登記相關文件或重新補附其他土地，向該會申請復審。原告以同年月31日申複書向草屯鎮農會及被告申請復審，被告以同年4月7日府農輔字第1060073483號函向原告說明相關法令規定。按該專案小組106年4月10日第2次會議紀錄，原告未於期限內檢附相關合法登記文件或重新補附其他土地，並承認KTV設施尚在營業中，經專案小組決議不符農會理監事資格審查辦法，經核不符農會法第20條之1第1項第3款規定，被告以原處分撤銷原告草屯鎮農會理事登記及當選資格。
㈡按農會法第20條之1第1項第3款規定，農會會員實際從事農
業符合中央主管機關所定之資格，得登記為農會理、監事候選人，第2項規定農會理事、監事候選人實際從事農業資格之認定、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由農委會定之。原告係以自有農業用地登記理事候選人，應符相關規定如下：
1.依農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定，農會自耕農會員持自有農業用地面積0.4公頃以上且持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產，得登記農會理事、監事候選人。
2.依農委會90年8月15日農輔字第000000000號函、103年1月2日農輔字第1020991186號函及103年4月30日農輔字第1030712936號函意旨，農會理事、監事候選人據以登記參選之農業用地需符合農地農用證明辦法、區域計畫法或都市計畫法、土地使用管制相關法令規定。
3.依農委會96年2月26日函釋略以：「有關農會理事持有自有農地興建之農舍因3樓增建與原核定面積不符，該農舍是否僅固定設施或整筆農地認定為非農業使用，事涉農會理事資格疑義……至於旨揭案由農會理事資格之疑義，仍請參照農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之規定，對於農業用地作農業使用之認定，係以整筆土地審認之。」㈢系爭農地約四分之一面積為柏油舖面及鐵皮建物2棟（為合
法農舍），其中一棟確有KTV經營之情事。前開柏油舖面查無（且原告並未於期限內提供）合法登記相關文件，依農地農用證明辦法第4條規定，不得認定作農業使用。另該建物經營KTV亦不符非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，即不符區域計畫法第15條第1項規定，不予計入原告理事資格之依據。復依農委會96年2月26日函釋農業用地作農業使用之認定，係以整筆土地審認。故系爭農地整筆扣除，原告已無符合農會理監事資格審查辦法第2條第1項規定之農業用地，即不符農會法第20條之1第1項第3款所定之理事候選人資格。
㈣原告於理事候選人登記時，即不符農會法第20條之1所定之
資格，就其當選為理事乙節，本諸違法行政處分應予撤銷之法理，其理事登記及當選資格自有予以撤銷之必要等語，資為抗辯；並聲明：駁回原告之訴。
四、兩造爭執之重點在於：⑴農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定「持有自有農業用地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農業用地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。」，其中農地「直接從事農業生產」之參選資格要件審查，究應「實質認定」或「整筆（地號）土地」審查？⑵原告是否符合農會法第20條之1第1項第3款得登記為農會理事候選人資格？⑶被告以原處分撤銷原告理事登記及當選資格是否違法？
五、本院之判斷：㈠按農會法第3條前段規定：「農會之主管機關：在中央為行
政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條第1項第1款規定：「凡中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，並合於左列各款之一者，經審查合格後，得加入該組織區域之基層農會為會員：一、自耕農。」第20條之1規定：「（第1項）農會會員合於左列規定，得登記為農會理事、監事候選人：
一、入會滿2年以上。二、國民中學以上學校畢業或國民小學畢業並曾任農會理事、監事、會員代表、總幹事、農事小組組長、副組長1任以上。三、實際從事農業符合中央主管機關所定之資格。（第2項）前項第3款農會理事、監事候選人實際從事農業資格之認定、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按農會理監事資格審查辦法第1條規定：「本辦法依農會法（以下簡稱本法）第20條之1第2項規定訂定之。」第2條第1項第1款規定：「農會會員於農業用地實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：一、持有自有農業用地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）
0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。」。
㈡經查，原告前以所有系爭農地登記並當選為草屯鎮農會第18
屆之理事，嗣被告依民眾檢舉，於106年3月15日及31日派員至系爭農地勘查，發現系爭農地面積為0.6278公頃，農用面積約占四分之三（種植水稻），餘為柏油舖面及鐵皮建物2棟（合法建物），其中1棟確有KTV經營之情事，不符非都市土地使用管制規則第6條第1項規定；另柏油舖面查無申請合法登記相關文件，依農地農用審查辦法第4條第2款規定，不得認定作農業使用，並依農委會96年2月26日函釋意旨，系爭農地有上開非作農業使用之情形，則整筆系爭農地均應認定屬非農業使用；被告依農委會106年3月9日農輔字第1060208701號函輔導草屯鎮農會成立「106年屆次改選理事資格檢舉案專案小組」審查原告理事資格，並請原告檢附地上建構物合法登記相關文件或重新補附其他土地，原告於同年3月31日向草屯鎮農會及被告申請復審，惟未檢附相關合法登記文件或重新補附其他土地，經專案小組第2次會議決議原告不符農會理監事資格審查辦法，並以106年4月11日投草農會字第1062000245號函復被告，被告乃以原告不符農會法第20條之1第1項第3款所定理事候選人資格，以原處分撤銷其理事登記及當選資格；原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，且有草屯鎮農會第18屆會員代表大會選舉情形紀錄表、被告會勘紀錄表及現場照片、違反使用管制案件審查表、系爭農地查詢資料、使用執照、原告申復書、草屯鎮農會106年4月11日函及檢附專案小組第二次會議紀錄、原處分函文、訴願決定書等影本附卷可稽（本院卷第137-
158、171-178、51-63頁），此部分事實堪認為真實。㈢農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定「持有自有
農業用地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農業用地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。」，其中農地「直接從事農業生產」之參選資格要件審查，應採「整筆（地號）土地」審查：
1.按農業發展條例係為確保農業永續發展，促進農地合理利用，增進農民所得及福利、生活水準，就我國農業基本政策所制定之法律，故相關農業法規之體系解釋，自應遵循農業發展條例之規定意旨。是農業發展條例為保護農地免於流失，就「農業用地」「農業使用」訂有用辭定義之規定，則農會理監事資格審查辦法第2條第1項須於所持有農地上「直接從事農業生產」資格要件之解釋，就其土地使用行為是否合乎農地保護政策之判斷標準，自應參照農業發展條例之定義解釋性規定。又按農業發展條例第3條第10款及第12款規定「本條例用辭定義如下：「……10.農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，『依法』供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。……12.農業使用：指農業用地『依法』實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者……。」文義上已表明係指「依法」之土地使用行為。再參諸上開條文第12款有關「農業使用」之定義，於92年2月7日修正立法理由謂，原法條文字中尚需「符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定」之規定，予以刪除，文字修正為「依法」，以與第10款農業用地用辭定義中之「依法」之文字一致等語，可知立法者基於立法技術上法條文字一致性之要求，採用「依法」用語取代「依區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定」，兩者具有相同涵意。據上，須依區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之規定使用農地，方符合農業發展條例所規範之「農業用地」「作農業使用」之規範意旨，始可認為具備農會理監事資格審查辦法第2條第1項所指「直接從事農業生產」之資格要件。又農委會依據農業發展條例第8條之1第3項及第39條第2項之授權，分別訂定「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」及「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」，作為認定「農業用地」「作農業使用」之審查辦法。
2.次按農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定：「農會會員於農業用地實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：一、持有自有農業用地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農業用地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。」其中『依法核准』，係指除須依區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之規定使用農地之外，進一步須依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法申請主管機關核發「農業用地作農業設施容許使用證明書」。另農地農用證明辦法第4條第2款第1目規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：……二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：㈠容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。……」由此可知，農地除須依區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之規定使用之外，其地上若有施設固定基礎農業設施，則須依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法申請主管機關核發「農業用地作農業設施容許使用證明書」，始得依農地農用證明辦法第4條第2款第1目認定該「農業用地」依法「作農業使用」。
3.鑑於理事組成之理事會職掌審定會員入會、聘任及解聘總幹事、審查會務、業務實施計畫、預決算及各種章則、提報會員大會決議事項，且於農會會員大會休會期間依大會之決議策劃業務（參農會法第25、28條及同法施行細則第25條規定），是農會法「為防止不諳農會業務之會員，濫用其權。」於77年6月24日除於第12條第3項（現行第12條第4項規定）修正增訂「農會會員入會未滿6個月者，無本法所定選舉權及被選舉權。」條文外，並為健全農會理、監事組織，以促其發揮功能，同時並增訂第20條之1，明定理、監事候選人之積極資格，足徵農會法係為達農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟之宗旨（參農會法第1條）。是依前述，理監事之參選資格應同時持續具備「持有自有農業用地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農業用地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，直接從事農業生產」及該持有自有農業用地「持續達6個月以上」之要件。
4.農委會90年8月15日（90）農輔字第000000000號函釋略以：「……二、各級農會理事、監事候選人之登記資格除應符合農會法第20條之1、第20條之2規定外，亦應符合『農會理、監事候選人實際從事農業之資格』規定。至固定農業設施是否實際從事農業使用之認定，請依『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』之相關規定辦理。」96年2月26日農輔字第0960106647號函釋略以：「有關農會理事持有自有農地興建之農舍因3樓增建與原核定面積不符，該農舍是否僅固定設施或整筆農地認定為非農業使用，事涉農會理事資格疑義……至於旨揭案由農會理事資格之疑義，仍請參照農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之規定，對於農業用地作農業使用之認定，係以整筆土地審認之。」102年2月6日農輔字第1020204147號函釋略以：「……說明二：……。是以，農會會員須自理監事候選人登記截止日，往前推算6個月期間，持續持有上開面積以上之農地，且『合法』使用該農地直接從事農業生產者，始符合上開規定。倘如候選人於登記截止日前違法使用該農地屬實，縱於複審前拆除，仍無法改變登記截止日前6個月之事實。」102年7月16日農輔字第1020023220號函釋：「……三、……各級農會理事、監事候選人之登記資格除應符合農會法第20條之1、第20條之2規定外，亦應符合資格認定審查辦法規定……。四、再查農業發展條例第3條第12款規定『農業使用』之定義，指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。其中『依法』係指依區域計畫法或都市計畫法土地使用管制之相關法令規定……」另農委會103年1月2日農輔字第1020991186號函、103年4月30日農輔字第1030712936號函釋意旨，亦採相同之解釋。上開函釋核屬農委會闡述母法意旨之細節性、技術性解釋，並未逾越母法之規範意旨，亦無創造母法所無之不當限制或違反行政法基本原則，自可予以援用。
5.蓋農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為其宗旨（農會法第1條），較之一般人民團體具有更高公益性質，其組織運作自應受到較高密度之監督管理，以符合公益，故農會法為健全農會理、監事組織，以促其發揮功能，對於農會理、監事候選人之積極資格，採較嚴格之限制標準。又農業經濟發展以農地為根本，農地則是農民之主要生財性資產，且為農民工作之主要場域，可知保存優良農地免遭濫用流失，應屬農會為達成農業永續發展的基本任務之一。是以，農會理、監事成員於職務上負有達成農會使命之職責，倘其本身之農地利用方法有悖於農地保護之農業政策，將形成理、監事會就農會事務之執行違反農業政策之疑慮，違背農會為達成公益之設立目的，進而減損農會會員對農會組織之信賴。故農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款須於所持有農地上實際「直接從事農業生產」之資格要件，限於符合農地保護政策之土地使用行為，始符合農會理、監事會制度設立目的之解釋。亦即，農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款「直接從事農業生產」之參選資格要件審查，應採「整筆（地號）土地」審查。採「整筆（地號）土地」認定，相對而言不但較有利於農地保護，更可維持農地農用政策之一致性，避免因稅捐稽徵或農會理監事候選人資格而為不同之解釋、適用。
6.原告雖主張：違反非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非農會理事參選資格之消極要件云云。惟查，農會理、監事成員負有為農會達成農業政策上保存優良農地免遭濫用流失之職責，故本身如有違反區域計畫法或都市計畫法之農地使用行為，將違反農會之宗旨，即構成失格行為，據以導出須依區域計畫法或都市計畫法規定使用農地，始符合農會理事候選人資格要件之解釋，理由已如前述，原告上開主張洵屬主觀之歧異見解，尚非可採。
7.至於農委會96年5月7日農輔字第0960116886號函釋：「有關農會理、監事任職期間，其當初登記參選為農會理、監事之自有農地，因移轉或違規使用，違反農地面積不足0.4公頃，惟其以持有另一筆自有農地（當初登記參選為農會理、監事未提出登記或後續取得之農地）合計達0.4公頃以上，是否仍應受持有持續達6個月以上規定等疑義……旨揭案由農會理、監事任職期間，應持續符合農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法第2條第1項第1款規定之登記參選資格，包括『持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，直接從事農業生產』並『持有自有農地持續達6個月以上』，兩者應同時成立為積極要件，缺一不可，否則即構成理、監事原候選資格喪失之事由，應有農會法第46條之1第2項規定之適用，合先敘明。三、本案有關農會理、監事任職期間，倘其持自有農地（扣除當初登記參選為農會理、監事之自有農地因移轉或違規使用之面積，加上當初登記參選為農會理、監事時未提出登記或後續取得之農地）持續合計均達0.4公頃以上未中斷，且該等農地均持有達6個月以上，其理監事資格仍得繼續，否則應有農會法第46條之1第5項規定之適用。」其中關於「扣除當初登記參選為農會理、監事之自有農地因移轉或違規使用之面積，加上當初登記參選為農會理、監事時未提出登記或後續取得之農地」，解釋上無論「扣除」或「加上」，仍須以整筆（地號）土地認定，非謂同一筆農地只要扣除違規部分面積，其餘未違規部分仍可列入計算。原告主張：農會委96年5月7日農輔字第0960116886號函釋已改採實質認定原則云云，容屬誤解。
㈣原告不符合農會法第20條之1第1項第3款得登記為農會理事候選人資格：
1.揆諸上述農業發展條例第3條第10款、第12款、農會法第12條第1項第1款、農會理監事資格審查辦法第20條之1第2項規定及農委會90年8月15日（90）農輔字第000000000號函、96年2月26日農輔字第0960106647號函、102年2月6日農輔字第1020204147號函、102年7月16日農輔字第1020023220號函、103年1月2日農輔字第1020991186號函、103年4月30日農輔字第1030712936號函釋意旨可知，是否有實際將農地從事農業使用，應回歸農業發展條例、區域計畫法、都市計畫法之相關法律規定。故持有農地如有「不依法」使用而違反區域計畫法或都市計畫法之使用管制者，即不符合農業發展條例第3條第10款所稱「農業用地」及第12款所稱「農業使用」，亦不符合農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款農會理、監事之候選資格。
2.原告所持登記理事候選資格之系爭農地，使用分區屬特定農業區農牧用地，面積雖達6,278.09平方公尺，惟系爭農地約有四分之一面積為柏油舖面及鐵皮建物2棟，其中1棟作為經營金時代KTV之用，此有被告106年3月15日會勘紀錄及現場照片附卷可稽（本院卷第139-151頁），且為原告所不否認。柏油舖面查無合法登記相關文件，依農地農用證明辦法第4條規定，不得認定作農業使用。另鐵皮建物經營KTV亦不符非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，即不符合區域計畫法第15條第1項規定。原告曾於106年3月20日就系爭農地柏油舖面向被告申請作農業設施（曬場及農路）使用，經被告審認不符「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定而予以否准，有被告106年4月18日府農務字第1060067499號函附卷可稽（本院卷第159頁）。雖原告於系爭農地種植水稻面積約有4,944.167平方公尺（本院卷第143、247頁），惟因系爭農地有上述「不依法」使用之情形，而違反區域計畫法之使用管制，即不符合農業發展條例第3條第10款所稱「農業用地」及第12款所稱「農業使用」，又農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款「直接從事農業生產」之參選資格要件審查，係採「整筆（地號）土地」審查，故系爭農地整筆扣除，原告已無符合農會理監事資格審查辦法第2條第1項規定之農業用地，亦即不具備農會法第20條之1第3款登記為農會理事候選人之積極資格。
3.至原告引用之最高行政法院106年度判字第25號判決、高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決及臺北高等行政法院97年度訴字第1939號判決，僅屬個案判決，基於獨立審判原則，本院尚不受上述判決之拘束。
㈤被告以原處分撤銷原告理事候選登記資格及理事當選資格並無違誤：
1.按農會會員登記為理、監事候選人，必須具備農會法第20條之1規定之積極資格及同法第20條之2規定之消極資格。又農會法第20條之2規定：「農會會員有下列情形之一者，不得登記為農會理、監事候選人；已登記者，應予撤銷或廢止，其已當選者，亦同：一、……」可知於欠缺消極資格時，農會法第20條之2規定有對候選人之規制效果，惟於欠缺積極資格時，農會法第20條之1則漏未規定其規制效果。衡諸積極資格與消極資格之欠缺，均構成候選人之資格條件欠缺，法律規制效果上應無區別之必要，故於構成農會法第20條之1積極資格欠缺時，自可類推適用農會法第20條之2規定，依其情形撤銷或廢止其登記資格、當選資格。況按行政機關得依職權撤銷違法行政處分之法理，倘候選人於登記當時即不符合候選人資格，依法應不得准許登記為理事候選人、當選為理事，事後發現其核認理事候選人登記資格、當選理事資格之行政處分，確有違法事由，縱不予類推適用農會法第20條之2之法律效果，亦得依行政程序法第117條規定撤銷之。
至於農會法第46條之1第5項規定：「農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。」由文義上可知，係專指就任職務後始發生資格欠缺之情形而言，由主管機關或其上級主管機關以解除職務處分使其往後發生喪失職務之效力。故農會理事候選人於登記當時即有積極資格欠缺情形時，核屬構成農會法第20條之1規定情形，應予撤銷登記資格、當選資格之情形，而與應適用農會法第46條之1第5項規定情形有別。再者，參諸農委會93年6月2日農輔字第0930122310號函釋：「……若農會理、監事候選登記人於當選後，發現於登記當時，未符農會法第20條之1各款之一，或有同法第20條之2各款之一之情事，則撤銷其登記與當選資格，其當選自始無效。另農會理、監事於任職期間，才發生有不符農會法第20條之1各款之一，或有同法第20條之2各款之一之情事，則喪失其候選資格，由主管機關或其上級主管機關依農會法第46條之1第5項規定予以解除職務。」意旨，按候選人資格欠缺之發生時間點，以區別其適用情形，亦有相同解釋，核屬闡述前揭法律規定及「違法行政處分得予撤銷」之法理，且無違背農會法及法律基本原則，亦屬可採。
2.經查，原告辦理農會理事候選人登記時，於其所有系爭農地違規設置柏油舖面，另於鐵皮建物違規經營KTV，已如前述，故原告於候選人登記時，即有農會法第20條之1第1項第3款得登記為理事候選人資格欠缺之情形，依法不應准予候選人登記、當選為農會理事。揆諸前揭規定及說明，被告依法撤銷原告之草屯鎮農會第18屆理事候選登記資格、理事當選資格之處分，並無違誤。
㈥綜上所述，原告上述主張各節，均無可採，被告所為原處分
，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈦本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟
酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 22 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 陳 文 燦以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 22 日
書記官 林 昱 妏