臺中高等行政法院判決
106年度訴字第445號107年5月16日辯論終結原 告 莊松林輔 佐 人 莊松村被 告 南投縣竹山地政事務所代 表 人 梁崇智訴訟代理人 林瑞鼎
林盈充上列當事人間分割登記事件，原告不服南投縣政府中華民國106年10月17日府行救字第1060213996號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為南投縣○○鎮○○段○○○號土地（下稱系爭土地）之共有人，前於民國104年9月11日檢附臺灣南投地方法院103年度訴字第349號民事判決（下稱民事確定判決）書、確定證明書等相關文件，向被告申請系爭土地分割複丈（下稱原告第一次申請），經被告審查判決內容其共有人為3人，土地分割為4宗，分割宗數已超過共有人人數，與農業發展條例第16條第2項規定不符，依法不予受理，乃依地籍測量實施規則第213條第2款規定，以104年10月7日竹地二字第1040006896號函（下稱被告104年10月7日處分）駁回原告之申請。原告不服，於106年3月27日提出訴願，經南投縣政府認定訴願逾期，以106年6月27日府行救字第1060089417號決定訴願不受理（下稱前訴願決定）並確定在案。原告復於106年7月17日檢附民事確定判決書及相關文件向被告重新申請辦理土地分割複丈（下稱原告本次申請），經被告以原告仍持系爭民事確定判決申請，第一次申請駁回理由仍在為由，爰以106年7月31日竹地二字第1060003912號函（下稱原處分）駁回申請。原告猶不服，提起訴願經南投縣政府106年10月17日府行救字第1060213996號訴願決定（下稱訴願決定）不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠系爭土地於89年1月4日農業發展條例修法前，係屬原告、莊
林秀鑾、莊善洲、莊振昌4人共有，依同條例第16條第1項第4款及第2項之規定，係可以分割而不受分割後每人面積最少
0.25公頃之限制，且依當時之耕地分割執行要點第12點之規定，可分割為4筆土地。故民事確定判決將系爭土地分割為4筆土地，符合民法第823條、第824條、農業發展條例第16條第1項第4款、第2項及耕地分割執行要點第2點等規定，於法並無違誤。
㈡被告就原告前後兩次申請分割登記，均以民事確定判決將共
有人3人之系爭土地分割為4筆土地，有違農業發展條例第16條之規定，而駁回原告之申請。但依民事確定判決104年7月23日判決時之同條例第16條第2項規定「其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」及耕地分割執行要點第12點之規定「分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者」，系爭土地既於89年1月4日農業發展條例修正前，為原告等4人共有，民事確定判決將系爭土地分割為4筆土地，並無判決錯誤之情形。雖耕地分割執行要點嗣後於105年5月6日經內政部修正，修正後將上開規定移為第11點，並增定第2項「依前項規定申請分割，其共有人人數少於本條例修正前共有人數者，分割後之宗數，不得超過申請分割時共有人人數」之規定，然已在上開民事確定判決之後，基於法令不溯及既往原則，自不得以事後耕地分割執行要點之變更，而指稱上開民事確定判決違法而不受理原告分割登記之申請。故原處分確有違誤。
㈢依農業發展條例第16條第1項但書第3款及策4款規定辦理耕
地分割，原則上固應分割為單獨所有，但依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體共有人維持共有者，不在此限，耕地分割執行要點第9點已有明定。又依現行民法第824條第4項之規定，法院裁判分割共有物，其目的固在消滅共有關係，然考量部分共有人就其得分配共有物合併與否之經濟效益或其他特殊情形，分割後仍有維持共有之必要者，法院依法已享有就共有物特定部分不予分割之裁量權，以符實際並得彈性運用。系爭土地依民事確定判決將其中編號76⑶分歸為3人共有作為道路使用，符合上開規定，並避免分割後成為袋地，無路通行之困境，其判決應屬適當、正確。
綜上，原告持憑民事確定判決所示分割方案，申請辦理系爭土地之分割登記，依法有據，被告一再執錯誤之見解，不願受理原告分割登記之申請，有認定事實錯誤並導致法令適用之違誤。為保原告土地所有權人之權益，並避免行政機關與法院機關各持己見，意見相佐，人民無所適從之窘境等情。
並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就原告106年7月17日提出分割登記申請案件，依民事確定判決所示分割方案作成准予登記之行政處分。
三、被告則以：原告前以104年9月11日申請書，憑民事確定判決證明書申辦系爭土地分割複丈，經被告審查發現該土地原有4位土地所有權人，共有人莊振昌於訴訟期間死亡，其繼受人莊善洲（為原共有人之一）業於判決確定前辦竣分割繼承登記，至此系爭土地共有人人數僅為3人，後經法院確定判決分割為4宗土地，顯違農業發展條例第16條第2項規定，並與內政部92年6月9日台內地字第0920008963號函釋意旨不符，被告乃依當時地籍測量實施規則第213條第2款規定，以104年10月7日處分通知駁回原告之土地分割複丈申請案，於法並無違誤。
原告不服，於106年3月27日向南投縣政府提出訴願並經前訴願決定不受理在案。其後，原告復以本件106年7月17日申請書，檢附相同之判決申請分割複丈，然原申請案駁回理由仍在，被告爰依地籍測量實施規則第213條第2款規定不予受理顯符規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並經本院調閱民事確定判決卷宗，復有民事確定判決（本院卷第35至43頁）及所附土地複丈成果圖（同卷第45頁）、南投地院105年9月19日函（同卷第47頁）、現行耕地分割執行要點（同卷第49至53頁）、被告104年10月7日處分（同卷第67至68頁）、前訴願決定（同卷第69至70頁）、內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函（同卷第77頁）、原告相關救濟文書（同卷第105至175、347、349、353、359至361、379頁）、原告106年7月17日土地複丈及標示變更登記申請書（同卷第223至225頁）、南投縣政府106年10月18日府地測字第1060217670號復被告函（同卷第235至237頁）、本院106年度訴字第320號裁定（同卷第241至243頁）、耕地分割要點修正規定及修正對照表（同卷第281至295頁）、原告104年9月11日第一次申請土地複丈及標示變更登記申請書及相關資料（同卷第299至315頁）、被告前次訴願答辯書（同卷第327至328頁）、告前次訴願書及相關資料（同卷第329至335頁）、臺灣高等法院臺中分院105年度抗字第133號裁定（同卷第337至341頁）、南投地院103年度訴字第349號裁定（同卷第343至345頁）、南投縣政府105年9月22日同意原告辦理土地分割糾紛調處函（同卷第355頁）、105年9月1日系爭土地分割糾紛調處第2次前置作業會議紀錄（同卷第357頁）、原處分（同卷第25至27頁）及訴願決定（同卷第29至33頁）附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：㈠原處分是否為行政處分？㈡系爭裁判分割後系爭土地宗數是否超過所有權人數？
五、本院判斷如下：㈠原處分之性質屬行政處分，原告依法循序提起本件課予義務訴訟，核屬適法：
⒈按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或
地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。依此，行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，亦即所為之法律行為須對於相對人之權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認，至於行政機關所採取之方式如何，則非所問。司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」即闡釋斯旨。因此，行政機關僅為單純之事實敘述或理由說明，並未對人民之請求有所准駁，則因該項敘述或理由說明不生法律上之效果，所為行政行為雖含有「知的表示」，但因不具有規制作用，此即一般學理所稱之「觀念通知」，並非行政處分。反之，若行政機關所為之意思表示，有准駁之意旨，且對相對人之權益已發生影響者，即難謂非行政處分。至行政機關之行政行為是否發生一定之法律效果，則應就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定（最高行政法院103年度判字第437號、第568號判決意旨參照）。
故行政機關對於申請之復函，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，不得拘泥於所使用之文字。苟其內容足認係對人民依公法申請之案件為否准之表示者，不論係基於何種理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分（最高行政法院91年度裁字第1421號裁定意旨參照）。
⒉次按地籍測量實施規則第213條規定：「登記機關受理複
丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：一、不屬受理登記機關管轄。
二、依法不應受理。三、逾期未補正或未依補正事項完全補正。」準此，人民向地政機關申請土地複丈，經地政機關審查申請事項有上開規定所列3款情形之一，而認不應准予人民申請者，地政機關以書面敘明法令依據或理由駁回人民之申請，該等駁回之書面內容，核屬對人民依同規則相關規定申請土地複丈案件為否准之表示，乃就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准人民所請之法律上效果，揆諸前開規定及說明，即應認係行政處分。經查，依原處分記載內容觀之，本件係以民事確定判決分割後系爭土地宗數超過所有權人數，違反農業發展條例第16條規定，依地籍測量實施規則第213條規定而駁回其申請等情，則原處分已有直接使原告無法申請分割複丈登記之公法上法律效果，故原處分應屬行政處分無訛，訴願決定認原處分僅係觀念通知，自有未洽，原告提起本件課予義務訴訟，本院依法自應予以實體審理，合先敘明。
㈡民事確定判決分割後系爭土地宗數已超過所有權人數，被告
依105年5月6日修正之耕地分割執行要點第11點駁回原告系爭土地分割複丈之申請，並無違誤：
⒈按農業發展條例第3條第11款規定：「本條例用辭定義如
下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」第
16 條規定：「（第1項）每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：……三、本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。……。（第2項）前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」揆諸同條例第16規定之立法意旨，主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的（最高行政法院97年度判字第24號判決意旨參照），亦即在避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營，例外於有同條第1項但書規定者，始准予分割，惟依同條例第16條第1項第3款、第4款所為之分割，須受同條第2項分割後之宗數不得超過共有人人數規定之限制，以避免耕地依該2款規定之分割結果更為複雜，反失同條規定為達成耕地產權單純化之立法目的。是被告對於耕地分割後之宗數超過共有人數之農地，限制其共有物分割複丈或登記之申請時，即應依上開規定辦理。
⒉次按105年5月6日修正之耕地分割執行要點（下稱執行要
點）第2點規定：「依農業發展條例（以下簡稱本條例）第16條規定辦理耕地分割，除依本條例、本條例施行細則、土地登記規則及地籍測量實施規則之規定外，應依本要點規定辦理。」第3點規定：「本要點適用範圍為本條例第3條第11款規定之耕地。」第11點規定：「（第1項）依本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其共有關係未曾終止或消滅，且分割後之宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。（第2項）依前項規定申請分割，其共有人人數少於本條例修正前共有人數者，分割後之宗數，不得超過申請分割時共有人人數。」該執行要點係地政主管機關內政部為基層地政機關依農業發展條例第16條執行耕地分割事宜所作技術性、細節性之作業準則即行政規則，與母法規定之意旨無違。又「關於共有耕地訴請法院判決，其分割後之宗數仍不得超過共有人人數……如共有人持上開法院之確定判決書判決分割後之宗數超過共有人人數向該所申辦共有物分割登記，地政機關應予駁回。」、「說明：……二、查耕地分割執行要點第12點規定：『依本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。』係說明依農業發展條例第16條第1項第4款得分割之處理原則，並非得分割筆數認定之依據，先予敘明。三、至旨揭事項，案准行政院農業委員會前揭號函略以：『……二、查農業發展條例第16條（以下簡稱本條）第1項第4款規定『本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。』其立法意旨係為促進產權單純化，故同意共有耕地得辦理分割；惟為避免耕地遭共有人任意分割致過度細分，影響農業合理經營，故於同條第2項規定分割後之宗數，不得超過共有人人數，合先敘明。三、復有關依本條第1項第4款申請耕地分割之處理原則，查來函說明引述貴部89年7月7日台（89）內地字第0000000號函及同年9月16日台（89）內地字第0000000號函，似已明敘得適用該款規定者，雖不論其部分共有人是否已非屬原修法前之共有持分土地所有權人，惟其有無違反本條第2項規定：『分割後之宗數，不得超過共有人人數』，仍應以申請耕地分割當時之共有人持有狀況為判斷準據，非僅落於單純之人數計算問題，較符合前揭該款規定之立法意旨，亦不致產生如修法前共有人數有數10人，亦允其分割為數10筆等致耕地細分之不合理情形。……」為內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函及102年10月17日台內地字第1020325003號函（下分別稱內政部92年6月19日函及102年10月17日函）所明釋。上開函釋係登記主管機關內政部為貫徹農發條例第16條第1項第3款、第4款、第2項之立法意旨所為之釋示，核無違母法之規定，本院自得予以援用。
⒊再按人民不服行政機關就其申請案件所為之否准處分，而
依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，必須其申請之事實及法律上正當性，迄行政法院事實審言詞辯論終結或裁判（未經言詞辯論者）時仍存續，行政法院始得判命被告機關應履行所負作成准許處分之公法上義務。易言之，行政法院審理課予義務訴訟係以言詞辯論終結時之事實及法律狀態作為判斷原告請求有無理由之基準時點。如原告之申請案件依事實審言詞辯論終結時存在之事實及法令，不能認定其具備法律保護要件者，無論原處分否准申請所附之理由是否完足無瑕，均不能認原告之訴為有理由（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。準此，原告提起本件課予義務訴訟，請求系爭土地分割複丈之申請有無理由，本院應依前開現行有效之相關規定，就言詞辯論終結時之事實及法律狀態為判斷基準時點。原告雖稱執行要點第11點增訂第2項「依前項規定申請分割，其共有人人數少於本條例修正前共有人數者，分割後之宗數，不得超過申請分割時共有人人數」之規定，係在民事確定判決之後，被告不得以嗣後執行要點規定之變更，稱民事確定判決違法而不受理原告分割登記之申請云云。然查，被告所為原處分，係依前開條例第16條第2項判斷原告所請不符規定，而駁回原告系爭土地分割複丈之申請，是原處分適用法規尚無違誤；且執行要點第11點第2項雖係105年5月6日修正，惟其係就執行上開母法農業發展條例第16條耕地分割事宜所為技術性、細節性之作業準則，揆諸前開規定及說明，被告予以援引作為判斷原告所請有無理由之依據，於法自無不合，原告上開主張，要屬誤解，並不可採。
⒋又原告、莊林秀鑾、莊善洲、莊振昌等4名共有人，前就
系爭土地向臺灣南投地方法院訴請裁判分割，於訴訟審理中，共有人莊振昌於103年9月23日死亡，由共有人莊善洲繼受並辦竣分割繼承登記，其後該院於104年7月23日以民事確定判決准予分割以：「兩造共有坐落南投縣○○鎮○○段○○○號、面積7428.81平方公尺之土地應予分割，分割方法為：如附圖即南投縣竹山地政事務所複丈日期民國104年4月13日土地複丈成果圖所示編號76部分面積2375.68平方公尺之土地，歸被告莊林秀鑾所有；如附圖所示編號76⑴部分面積2375.68平方公尺之土地，歸被告莊松林（按即本件原告）所有；如附圖所示編號76⑵部分面積23
75.68平方公尺之土地，歸原告（按即共有人莊善洲）所有；如附圖所示編號76⑶面積301.77平方公尺之土地，由原告、被告莊林秀鑾、莊松林依應有部分各三分之一之比例共有。」並確定在案，有民事確定判決（同卷第35至43頁）及所附土地複丈成果圖（同卷第45頁）暨判決確定證明書（同卷第309頁）附卷可稽。原告於104年9月11日持民事確定判決及確定證明書，向被告申請分割複丈，經被告審查後發現分割宗數已超過共有人人數，與農業發展條例第16條第2項規定不符，依法不予受理，爰以104年10月7日處分）駁回原告之申請，原告提起訴願遞經前訴願決定不受理並確定在案；其後原告於106年7月17日復持相同文件重新申請辦理系爭土地之分割複丈，經被告以原告前次申請駁回理由仍在，其申請仍不符同條項規定，而作成原處分不予受理其申請等情，復有原告104年9月11日第一次申請土地複丈及標示變更登記申請書及相關資料（同卷第299至315頁）、被告104年10月7日處分（同卷第67至68頁）、前訴願決定（同卷第69至70頁）、原告106年7月17日土地複丈及標示變更登記申請書（同卷第223至225頁）、原處分（同卷第25至27頁）及訴願決定（同卷第29至33頁）在卷可稽。經查，系爭土地使用分區為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」，有系爭土地謄本附民事確定判決卷可稽（民事確定判決卷第6頁），屬農發條例第3條第11款所稱之耕地，其分割複丈應依同條例第16條及執行要點相關規定辦理。次查，系爭土地於農發條例89年1月4日修正施行前之共有人為原告、莊林秀鑾、莊善洲、莊振昌等4人，嗣於於訴訟審理中，共有人莊振昌於103年9月23日死亡，由共有人莊善洲繼受並辦竣分割繼承登記，有繼承系統表、遺產分割協議書、莊振昌除戶謄本、系爭土地經莊善洲分割繼承莊振昌部分之謄本在卷可考（同卷第115至120頁）。準此，系爭土地所有權人數，於民事確定判決104年7月23日作成時所有權人為原告、莊林秀鑾、莊善洲共3人，惟依前開民事確定判決及土地複丈成果圖，該判決將系爭土地分割為4筆，然查系爭土地於分割時之所有權人數僅3人，核與前開農發條例第16條及執行要點第11點所定「分割後之宗數，不得超過共有人人數」要件不符，是原告申請系爭土地依民事確定判決予以分割登記即於法有違，自非得准，故原處分予以駁回，於法有據。
⒌又原告雖稱依執行要點第9點規定，系爭土地其中76⑶部
分因留作道路使用，依民事確定判決由全體共有人維持共有，故不受農業發展條例第16條規定之限制云云。惟查，執行要點第9點係規定：「依本條例第16條第1項第3款及第4款規定辦理耕地分割，應分割為單獨所有。但有下列情形之一者，不在此限：㈠耕地之部分共有人協議就其應有部分維持共有。㈡依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有。」亦即規定依同條例第16條第1項第3款及第4款辦理耕地分割得維持共有之例外情形，尚非規定可排除同條例第16條第2項所定分割宗數之限制，揆諸上開法條文義即明，是依同條例第16條第1項第3款及第4款辦理耕地分割者，如有執行要點第9點所定2款情形者，例外得維持共有，然其共有土地分割後之宗數，仍不得超過共有人人數，原告上開主張，顯屬誤解法令，要無足採。準此，系爭土地其中76⑶部分縱因留供道路使用，而經民事確定判決由原告等3共有人維持共有，固符合執行要點第9點第2款所定例外情形，然系爭土地經民事確定判決分割為4宗，已超過共有人3人之人數，顯違反前開農發條例第16條及執行要點第11點規定，被告自不得准予原告分割複丈之申請，是原處分駁回原告本次申請，尚無違誤，應予維持。
六、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分否准原告本件申請，依法並無違誤，訴願決定認原處分並非行政處分，其訴願為不合法，而為訴願不受理之決定，雖有未洽，惟其結論並無不同，仍應予以維持。原告訴請撤銷，並請求本院判決被告應依原告106年7月17日之申請，作成就系爭土地依民事確定判決所示分割方案為分割登記之行政處分，均無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 30 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 30 日
書記官 黃 靜 華