臺中高等行政法院判決
106年度訴字第476號107年6月21日辯論終結原 告 梁素華訴訟代理人 余欽博 律師被 告 行政院人事行政總處公務人力發展學院代 表 人 城忠志訴訟代理人 馬永芳
宋蕙安謝松穎上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國106年10月17日106公審決字第0238號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告原係行政院人事行政總處（下稱人事總處）地方行政研習中心（下稱地研中心；於民國106年7月7日與人事總處公務人力發展中心整併為人事總處公務人力發展學院，即被告）主計室組員，於民國（下同）106年7月6日自願退休生效。其前以同年5月23日簽，向地研中心申請依「行政院及所屬各級機關精簡人員優惠退離辦法」（下稱優惠退離辦法），及地研中心員工專案精簡優惠退離計畫（下稱地研中心優惠退離計畫）規定，辦理加發慰助金之優惠退離，經地研中心主任於同年月26日批核否准所請。原告不服，以106年6月13日申訴報告書向人事總處提起申訴，經人事總處於同年月20日以總處人字第1060048819號函移請地研中心辦理；嗣地研中心於同年7月5日以研人字第1066050137號函（下稱原處分）否准原告之優退申請。原告不服原處分，於同年8月4日向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起再申訴，並於同年月24日補正復審書到保訓會，經保訓會於106年10月17日以106公審決字第0238號復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠地研中心否准原告所提出之優惠退離申請，有濫用裁量權及
違反授權明確性之違法，行政法院自得依行政訴訟法第201條規定，撤銷該違法之行政處分：
⒈原告為地研中心組員，依相關優惠退離計畫及優惠退離辦
法之規定係得優退之對象，而有地研中心優惠退離計畫之適用。查地研中心優惠退離計畫乃係依據優惠退離辦法所制定，依優惠退離辦法第4條第3項前段規定：「機關首長、副首長、幕僚長或一級單位正、副主管不適用本辦法。但常務之首長因機關裁撤或常務之副首長、幕僚長或一級單位正、副主管因職務裁併者，不在此限；其精簡之職缺均予註銷，不得再行遞補或代理，並相對減列該機關預算員額」。另依據地研中心優惠退離計畫第4條規定：「依本計畫精簡之員額，合計不得低於現有預算員額百分之四，精簡之職缺均予註銷，不得再行遞補或進用人員，並相對減列預算員額。但一級單位主管以上人員，除職務裁併者外，不得列為精簡對象。」參酌前開優惠退離辦法及優惠退離計畫所規定僅有「機關首長、副首長、幕僚長或一級單位正、副主管，除職務裁併外」不適用該辦法或計畫。反之，若非一級單位正副主管以上之人員則應均有前揭優惠退離計畫及優惠退離辦法之適用。次查，中央政府機關總員額法第10條規定：「為增進人力精簡之效果，行政院得不定期採取具有時限性之人員優惠離職措施，並應以自願申請方式進行；其辦法，由行政院定之。」又優惠退離辦法之法源依據乃係中央政府機關總員額法第10條之規定。依優惠退離辦法第4條立法理由第4點規定：「各機關應審慎考量辦理優惠退離是否符合機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮之情形，而辦理優惠退離，並應視未來業務需要處理優退申請，爰規定各機關於退離員額範圍內，除有業務特別需要者外，5年內機關預算員額不得增加。」該說明意寓各機關對辦理員工申請優惠退離措施，必須審慎明確於相關辦法中明文加以限制，若申請者屬機關未來業務推動人力需要職缺未遭精簡者不適用優退，需有該前提明確規定始得對員工依公務員優惠退休條件申請優退保有否准權。
⒉原告原任職地研中心主計室薦任七職等組員，並非前揭退
離辦法所列主管職缺者，且上述規定僅針對「一級單位正副主管以上人員，除職務裁併者外，不得列為精簡對象」。此外，該辦法並未規定「一級主管以下人員屬非職務裁併者，不得列為精簡對象」且亦無「申請優惠退離者之職缺，如屬精簡註銷不得遞補進用人員之職缺，地研中心有權做不同意優退決定」規定；查前述優惠退離辦法及該地研中心訂定之優惠退離計畫，對不得列為精簡對象已有明確列舉，被告所認定之「申請優惠退離者職缺如屬該精簡註銷不得遞補進用人員職缺，機關（中心）有權做不同意優退決定」並無根據，被告否准原告優退之申請，顯有裁量濫用之違法至明。此外，地研中心於辦理機關員工優惠退離時，依優惠退離計畫僅須申請人為該優惠退離計畫第3點適用對象及非一級單位主管以上人員且非屬職務裁併者，即有優惠退離計畫之適用，該優惠退離計畫並無明文規範申請人職缺屬未精簡或將遭註銷與不能進用人員之職缺，該申請人即不得申請優惠退離之規定。準此以言，本案被告以原告所提出經加會人事總處主計室表示「……二、如依該計畫辦理優退，恐造成無法遞補或進用人員，且致主計人員再減少1人，將嚴重影響該學院主計室相關業務之進行，實不宜再依梁員辦理優退造成主計室員額減少。」該地研中心前代主任城忠志進而於106年5月26日於該簽呈上批示「礙於總處主計部分會簽意見，略以……不宜……辦理優退，本案未便同意選擇優退方式辦理退休」為其主要理由駁回原告優惠退離之申請，顯有裁量濫用之違法。
⒊承前所述，優惠退離辦法並未賦予被告得逾越法律授權逕
自認定原告非屬優惠退離之對象，被告所為認定顯有違授權明確性原則。
㈡被告所為否准原告申請優退之原處分有違行政程序法之差別待遇禁止原則及裁量權濫用之違法：
⒈查地研中心經機關組織精簡整併成立人事總處公務人力發
展學院（即被告）後，如認為各單位留用人員配置有分布不均或業務人力需調整，當以所留用人員於新機關成立時考量所需職缺重新調整員額配置，況地研中心截至106年7月間機關總員額內預算員額仍有3人懸缺未補，人員調度控管顯示人力仍有餘額。該中心答復原告「申請優惠退離，該職缺屬精簡註銷不得遞補進用人員職缺，考量未來主計業務人力需要，中心有權做不同意優退決定」。然參酌優惠退離辦法及優惠退離計畫之內容，並無明訂機關長官具該項裁量否准之權限。且如機關尚有3名編制員額，則主計人員不會因為原告申請優退而影響該學院主計室相關業務之進行，是被告未就此部分3名編制員額缺額之事實，詳為考量，即率認主計室業務會因原告申請優退造成員額減少影響主計室業務之進行，被告所為否准原告優退申請之裁量權，顯有裁量濫用之違法。
⒉又依優惠退離辦法第4條第3項前段規定：「機關首長、副
首長、幕僚長或一級單位正、副主管不適用本辦法。但常務之首長因機關裁撤或常務之副首長、幕僚長或一級單位正、副主管因職務裁併者，不在此限；其精簡之職缺均予註銷，不得再行遞補或代理，並相對減列該機關預算員額」及優惠退離計畫第4條規定：「依本計畫精簡之員額，合計不得低於現有預算員額百分之四，精簡之職缺均予註銷，不得再行遞補或進用人員，並相對減列預算員額。但一級單位主管以上人員，除職務裁併者外，不得列為精簡對象。」所謂「精簡之職缺均予註銷不得再行遞補或進用人員，並相對減列『預算員額』」，所減列之客體係「預算員額」而非「編制員額」，而於本案原告提出優退申請時，地研中心尚有3名編制員額空缺，故即便地研中心准予原告申請優退，而經註銷職缺並減列預算員額，因地研中心本有3名編制員額空缺，故不會因為原告優退而影響主計室相關業務之進行，從而，被告否准原告優退申請，實與中央政府機關總員額法第10條「為增進人力精簡之效果」及優惠退離辦法之立法意旨相扞格，原處分自有曲解法令、濫用裁量權限之違法，至屬明確。
⒊再者，該地研中心主計室人員編制歷來從原本1位主任5位
科（組）員，歷經數次人力精簡職缺移撥至業務組室，而主計室除相關預算會計業務外，尚需處理大量代辦經費，在預算規模及代辦業務未精簡而員額一再縮減，整併後僅保留1位專員及1位組員，顯現該中心長期漠視主計人力配置與業務發展。若以該中心先前主計職缺員額可移撥至業務組室員額職缺，此次該中心專案精簡優惠退離計畫，原告若申請優惠退休該職缺將遭註銷不得進用人員，該中心整併成立新機關亦得於總員額內重新調整配置人力，並未影響主計人力無法進用整補問題。地研中心不同意未來整併成立新機關，留用人員中有職缺未遭精簡之主計組員申請優退，該不同意原告申請優退之決定，明顯有裁量權限濫用之違法。
㈢參酌本案背景事實，更可證實被告所為否准原告優惠申請，
顯有裁量踰越、濫用之違法及違反行政程序法第6條差別待遇禁止之原則：
⒈原告於69年7月考試分發台灣省訓練團（公務人力發展學
院前身），任職於業務單位書記、辦事員，後因學歷專長經首長保薦轉任主計室組員；於本次優退方案因非業務單位人力，形成否准原罪。被告自精省以來已辦理多次優退方案，且歷次優退方案未曾有人被否准，上至中心副主任（副首長）、政風室主任都曾優退精簡，但機關改制又恢復設置副主任（副首長）職缺，可證明任何職缺皆能因需要進行調整設置。
⒉本次辦理優退方案時，原告親自詢問人事室獲得告知：據
請示人事總處人力處，原告適用優退方案，原告是從「地方行政研習中心」優退，新機關成立後，機關首長可考慮業務繁重，調整員額配置等語，原告方於106年5月23日篤定填寫申請優退調查表並提出優退申請。
⒊按一個機關會辦理優退方案，無非係表示該機關人力過剩
，進而鼓勵機關人員自行申請辦理優惠退離，本次地研中心優惠退離計畫，地研中心中僅6人提出優退申請，絕對不會造成機關業務無法推行，本案被告訴訟代理人於鈞院107年3月13日準備程序庭訊時陳稱「如三分之一申請優退，如少了三分之一，有害公益」之答辯似有誇大其詞而有誤導混淆真相之虞；此外，地研中心於106年間辦理優惠退離方案時尚有3個員額空缺未補，機關首長可以其權限進行員額調整，而非欺壓小科員逕予否准，如果已無空缺可調整，而原告僅考慮一己之私堅持要申請優退，那原告也會自認不合情理法，然事實並非如此，本案被告明知尚有3名員額空缺，就原告申請優退並不會有減列預算員額之情事，否准原告之優退申請，顯有濫用裁量權限之違誤。
⒋另依被告於106年9月13日向保訓會答辯書內所附考試院10
6年8月7日考授銓法四字第1064244662號函主旨：「關於行政院人事行政總處公務人力發展學院（以下簡稱人力學院）編制表，業經修正核備如附件，請查照。」說明：「
二、……『二、原地方行政研習中心專門委員2人、副研究員1人、輔導員2人、專員2人得繼續留任至原職稱原官等之職務至離職為止，出缺不補，未列入。』」、「三、另本案所置研究員等簡任非主管職稱之員額編制，以及列等上限為薦任第九職等之薦任非主管職稱之員額配置，均予101年6月28日本院第11屆……會議同意之通案核議標準未符，……。茲為期機關職務陞遷結構之合理性及維持機關間配置之衡平，爰請嗣後修編時應配合員額增減情況逐步調整上開相關職務之員額配置，以符合上開規定。」由前揭考試院函文及所附被告編製表顯示，被告薦任九職等以上人員仍屬超編，預算員額仍有多於編制員額。況原告於106年5月23日提出申請優退時仍有至少3個職缺屬預算員額空缺未進用，依該編製表顯示亦尚有九職等職缺計7個屬出缺不補，顯見人力非常充足過剩。被告對原告之優退申請，以預算員額將精簡職缺將註銷，對原告符合優退資格條件卻以主計組員職缺屬未來成立學院移撥人員，機關自有權做不同意優退決定為其論據。然查，被告顯係以地研中心優惠退離計畫中所謂未明文規定之限制條件，作為被告行使裁量權否准原告申請之依據，然對原告有利之積極資格條件未能權衡，反以可變動之職務職缺作為裁量標準，明顯與優惠退離辦法及地研中心優惠退離計畫之規定不合，被告所為否准原告優惠申請，顯有裁量踰越、濫用之違法及違反行政程序法第6條差別待遇禁止之原則。㈣被告引用李燕雄主任於座談會之陳述內容進而主張主計室業
務人力並無精簡空間，顯無足取，被告於原告於106年7月退職後，有就南投院區之主計組員從業務單位職缺進行調整改為主計組員之事實，亦證被告否准原告優退申請，顯係裁量違法。被告提及會計室李燕雄主任於人事長座談會建議，係指南投院區主計人員配置2名人力，原告106年7月離退後實際上該南投院區主計人員剩專員1人，被告為補充主計單位組員人力，於107年2月先從業務單位調整預算員額空缺1人變更為主計組員職缺外補1人，惟107年3月1日南投院區主計單位專員又移撥至臺北院區，是以目前南投院區實際僅有主計組員1人（係從業務單位調整職缺改為主計組員），顯示被告就主計組員可從業務單位職缺進行調整，並非核准主計人員申請優退後即會因為預算員額刪除而無法銜補，被告所為前開抗辯，顯與事實不符，被告否准原告優退之申請確屬裁量濫用之違法。
㈤地研中心否准原告所提出之優惠退離申請有裁量踰越、裁量
濫用、違反授權明確性之違法，行政法院自得依行政訴訟法第201條規定，加以審查並撤銷該違法之行政處分：
⒈按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並
應符合法規授權之目的。」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政程序法第10條、行政訴訟法第201條分別定有明文。次按「行政法院審查行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力為限，行政法院得予撤銷；又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第201條及第4條第2項分別定有明文。亦即行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。」最高行政法院92年度判字第1725號判決揭明斯旨。
⒉次按「裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由
判斷。但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量遵守之義務，裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵。……關於裁量瑕疵可分為⑴裁量踰越：指行政機關裁量之結果，超越法律授權之範圍。⑵裁量濫用：指行政機關作成之裁量與法律授權之目的不符，或出於不相關之動機之謂。……又裁量違背一般法律原則（如平等原則、比例原則等）通常亦認為係裁量之濫用。」如行政機關所為裁量處分有瑕疵，司法機關仍得就其瑕疵進行司法審查，且「行政法院除於撤銷訴訟之裁量處分違法得予撤銷外，遇有濫用裁量之拒絕申請或怠為處分，並非不得適當行使審查權限。」此有吳庚大法官所著行政法之理論與實用所揭櫫之見解可參。陳敏大法官亦於其所著「行政法總論」乙書中闡釋「在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查是否踰越法定之裁量界限，或是否以不符合授權目的之方式行使裁量權，亦即應審查裁量權之行使是否遵守裁量之『內部界限』及『外部界限』。裁量之瑕疵可分為『裁量權之踰越』及『裁量權之誤用』……」。⒊有關地研中心否准原告所提出之優惠退離申請有濫用踰越
、裁量濫用、違反授權明確性之違法，已詳如前述，另參酌被告所提出地研中心職員人力配置一覽表（106年7月1日）所示配置人數有52人，實有人數為48人，亦即地研中心在106年7月1日之預算員額有52人、現有員額有48人，其中中心本部出缺1人、教學及發展組出缺2人、數位學習組出缺1人，從而，預算員額多於編制員額至少有4名，是參酌原告於前所主張地研中心於原告提出優退申請時仍有兩名員額空缺（實則，依被告所提出之證物五表一所示共有4名員額空缺），被告不會因為原告提出優退申請而影響主計室相關業務之進行。復參酌被告於原告106年7月申請離職後，被告有於107年2月就主計組員從業務單位職缺進行調整，並非核准主計人員申請優退後即會因為預算員額刪除而無法銜補，被告所為前開抗辯，顯與事實不符。⒋本案原告原所服務機關乃隸屬「行政院人事行政總處」，
其辦理的優退方案既未事先規範詳盡排除條款，事後竟濫用行政裁量權限否准原告優退之申請，對原告所提申請未就有利及不利事項並為考量，且造成差別待遇，其行政行為粗糙且有裁量踰越、裁量濫用、違反授權明確性之違法，行政法院自得依行政訴訟法第201條規定，加以審查並撤銷該違法之行政處分。
㈥原告爰依行政訴訟法第163條規定聲請鈞院命被告提出該案
外補作業主計室及人事室暨人事總處主計室簽辦進用原告職缺之相關公文書原本，以明原告主張為真：
⒈有關被告於原告於106年7月退職後，就南投院區之主計組
員從業務單位職缺進行調整改為主計組員之事實，原告主張「原告106年7月離退後實際上該南投院區主計人員剩專員1人，被告為補充主計單位組員人力，於107年2月先從業務單位調整預算員額空缺1人變更為主計組員職缺外補1人（原告之職缺則因尚在訴訟中未定讞被告未敢以梁員之職缺外補進用），惟107年3月1日南投院區主計單位專員又移撥至臺北院區，是以目前南投院區實際僅有主計組員1人（係從業務單位調整職缺改為主計組員），顯示被告就主計組員可從業務單位職缺進行調整，並非核准主計人員申請優退後即會因為預算員額刪除而無法銜補，被告所為前開抗辯，顯與事實不符」，並請鈞院於107年4月3日當庭命被告就此部分提出說明，即可證實原告主張被告否准原告優退之申請確屬裁量濫用之違法。然被告訴訟代理人當庭主張「依中央政府機關員額管理辦法之精神，不可能減列業務單位的人而同意原告的優惠退離」等語，並提出答辯續㈠狀以「……原告退離後之預算員額即先行控留暫為進用人員，以應訴訟結果。惟主計室業務自106年7月至今，現有人力實不足因應，為利業務推動，始於107年2年進用人員，該進用人員仍屬主計室之職缺」置辯。
⒉惟查，原告於106年7月6日退休離職後，被告南投院區主
計室人力從2人僅剩專員1人，被告為儘速進用主計室科員1人遞補原告職缺，但因行政訴訟尚未定讞，且業務組前未進用之預算員額3人已挪移至臺北院區進用，此為被告於補充答辯續㈠狀中所自陳。又於106年10月適巧被告南投院區所屬業務單位人員即數位學習組編審陳俊廷外調至臺中榮民總醫院埔里分院人事室主任，被告為求南投院區主計科員能進用，內部協商後暫先控留「業務單位」人員即陳俊廷之預算員額外補主計室科員職缺，以因應行政訴訟若敗訴，再行刪減預算員額。而被告南投院區主計室科員外補案，經被告臺北院區主計室及人事室會簽後，106年11月13日刊登於行政院主計總處主計人員人事相關應用系統公告外補，107年1月錄取正取1人因無法立即報到由候補人員陳韻茹錄用。從而，依上開論述可知，在業務單位人力充足之情形下，調整業務單位人力（即本案數位學習組人員）配置於輔助單位人力（即本案主計室人員），與員額管理辦法第11條之規範意旨，並無違背，本案情況證明被告對主計人員出缺，縱然當下無職缺可用，機關仍得內部調整職缺進用內部調整，印證被告所強調，若同意原告優退，預算員額遭刪減，影響未來機關業務推動，顯然誇大不實之言。被告訴訟代理人對員額管理辦法第11條之規範意旨，顯有誤會甚明。從而，被告否准原告所提出之優退申請，顯有裁量濫用之違法，至屬明確。
⒊茲因被告否認被告於107年2月進用主計室科員1人之職缺
實原為配置於數位學習組業務單位人員之職缺，爰請鈞院命被告提出該案外補作業主計室及人事室暨人事總處主計室簽辦進用原告職缺之相關公文書原本，以明原告主張為真。
㈦被告提及原告提出優退申請時，基於關懷同仁與體恤原告，
建議原告於學院成立後調整至臺北院區服務，展現被告關懷體恤部屬並未影響原告退休權益乙節，顯屬不實。查原告於106年4月間對於被告進行優退意願調查時，被告均未表示原告職缺屬非人力精簡職缺不適用優退，因此原告於5月間提出優退簽呈之際，被告長官未曾當面告知原告未能適用該優惠退離辦法，不符合優惠退離規定資格條件之理由，況且原告在人事室人員陪同向長官說明原告申請優退是在尚未合併人力發展學院前之地研中心職缺，成立學院後首長可以考量業務繁重重新配置人力，且人事室人員當著原告面前向地研中心長官說明，據向人事總處人力處請示亦無不符申請優退情事。另該期間主計室主任李燕雄申請優退時獲人事總處主計室陳主任召見，原告卻未獲聞問，因此乃撥打電話向人事總處主計室陳主任欲報告申請優退原由，陳主任未聽完原告說詞，即以羞辱口吻回覆「僅為個人一己之私，……」予以斥責，讓原告頓感上級長官未瞭解實情而被矇敝，既不能替部屬發聲又給予原告嚴厲斥責，讓原告深感遭羞辱，已無繼續留任之良好氛圍環境，繼續留任只能領受長官冷嘲熱諷言語鄙視，致不得不辦理退休，原告是被迫退休。人事總處標榜核心價值「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」，當原告申請退休時首長迅速批准未再關懷，足證其關懷未發自真心，讓原告感覺關懷是虛假的口號，附此陳明。
㈧綜上所述，本案原處分顯有違誤，而復審決定遽予維持，顯
有違法，並侵害原告申請優退之合法權利等情，並聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成同意原告自106年7月6日優惠退離之生效日並作成一次加發原告7個月俸給總額慰助金之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原處分符合相關優惠退離法規之立法意旨：
⒈依中央政府機關總員額法第10條規定：「為增進人力精簡
之效果，行政院得不定期採取具有時限性之人員優惠退離措施，並應以自願申請方式進行；其辦法，由行政院定之。」行政院並依上開法律授權訂定優惠退離辦法，該辦法第4條第1項明定：「各機關因機關裁撤（併）組織變更或業務緊縮，而須精簡人員時，須擬訂精簡計畫，二級機關須報經一級機關同意，三級以下機關須報經二級機關同意後，依本辦法辦理優惠退離。」是優惠退離之辦理，係以各機關有精簡人員之需要為前提；如於個案中無精簡人員之需要時，機關自得行使裁量權而不予同意優惠退離之申請，此為基於上開法規立法意旨與整體關聯意義所為之當然解釋，其立法意旨與憲法第7條平等原則尚無牴觸。如謂無論機關業務需要、申請優退人員所任職務及申請人數多寡，機關均應一律同意其申請，勢將嚴重影響機關業務之推展，當非立法之本意。準此，地研中心依上開法規擬訂優惠退離計畫，報經上級主管機關同意（核定）後，自係依有無精簡人員之需要為前提，作為申請同意之依據，並依相關規定本於權責辦理，全案地研中心退離名冊亦於106年6月7日簽陳上級主管機關在案。
⒉次按優惠退離辦法係於99年3月30日訂定，依該辦法第4條
之立法理由第4點略以：「各機關應審慎考量辦理優惠退離是否符合機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮之情形，而辦理優惠退離，並應視未來業務需要處理優退申請……」，亦寓有各機關得視業務需要，對所屬公務人員申請優退行使裁量權而為適當准駁之意旨。
㈡被告業依立法意旨踐行先行程序：
⒈查本案地研中心優惠退離計畫第4點規定略以：「精簡員
額：……，精簡之職缺均予註銷，不得再行遞補或進用人員，並相對減列預算員額。……」，是地研中心於處理原告優惠退離之申請時自應考量准予優惠退離後是否影響將來業務之推展，而行使裁量權為適度之准駁。經查本次地研中心同意辦理優惠退離職員人數計有4人，其中3人（教學組組長、主計室主任、人事室主任）係因組織整併職務裁併，1人（輔導員）屬組織整併職務超額留用人力，日後出缺不補。故原告訴狀所提地研中心同意主計室主任李燕雄之優退，實係因組織整併而須裁併精簡主計室主任職務，且上述同意優退人員，皆經機關審慎評估符合機關裁併且不影響業務推展之人員。
⒉另查我國政府主計制度係採一條鞭管理制度，依主計機構
人員設置管理條例第12條規定略以：「各級主計機構員額編制，由各該管上級機關主計機構擬訂，……」，原告於106年5月23日提出優惠退離申請，地研中心旋即會請人事總處主計室表示意見，上級機關主計機構基於業務考量亦不同意原告辦理優惠退離，俾免影響主計業務推行。是以，地研中心於處理原告優惠退離之申請時，已多方考量准予優惠退離後是否影響將來業務之推展，踐行必要之先行程序而為適度之准駁。
㈢預算員額減少對機關業務推動影響甚鉅，原告認知顯有誤解：
⒈依中央政府機關總員額法第6條規定：「機關組織除以法
律定其職稱、官等職等及員額者外，……，就其職責程度、業務性質及機關層級，依職務列等表，妥適配置各官等職等之人員，訂定編制表」，故編制員額係指各機關組織法規之法定員額，又依中央政府機關員額管理辦法（下稱員額管理辦法）第7條規定略以，各級機關年度預算員額之總數，係以前一年度配置預算員額總數為基準，由行政院核定後編入年度預算案，即該機關實際可進用各類人數的上限。故各機關預算員額數多低於編制員額數，且預算員額數增減實為影響機關人力配置與業務推展之主要因素。
⒉經查地研中心於88年7月1日因精省改隸原行政院人事行政
局所屬後，機關預算員額歷經多次縮減（由123人減至52人），各單位員額均同時減列，輔助單位人力亦相對配合減列，爰有關原告於訴狀陳述略以：「該地研中心主計室人員編制歷來從原本1位主任5位科（組）員，歷經數次人力精簡職缺移撥至業務組室，……，在預算規模及代辦業務未精簡而員額一再縮減，整併後僅保留1位專員及1位組員，顯現該中心長期漠視主計人力配置及業務發展。」乙節，顯有誤解；復查地研中心101年配合人事總處組織改造作業時，主計室人員編制經核定為主任1人、專員1人及組員1人，本次人事總處將原人力中心及地研中心組織整併時，即考量未來主計業務推動及人力運用需要，被告主計室人力編制除裁併主管職務1人外，其餘原人力中心主計室（編制2人，含主任）及地研中心主計室（編制3人，含主任）編制人力均予維持（4人，含主任）並無減列，亦即地研中心如同意原告優惠退離之申請，將相對減列被告預算員額，勢將影響整併後被告主計室人力之運用配置，兩者之間不可謂無關連，且與優惠退離辦法及地研中心優惠退離計畫之意旨亦不符。
⒊另原告於訴狀陳述略以：「原告若申請優惠退休，該職缺
將遭註銷不得進用人員，該中心整併成立新機關亦得於總員額重新調整配置人力，並未影響主計人力無法進用整補問題」，依員額管理辦法第11條規定略以：「各機關於獲配年度預算員額內，應依下列原則，合理配置業務單位及輔助單位人力：一、先充實業務單位所需人力，再妥適配置輔助單位人力；輔助單位所需人力，應於組織法令規定編制範圍內，依業務繁簡、機關層級及規模等因素核實配置……」，據此被告整併之初，行政院核定職員預算員額由原兩中心合計93人調降為87人，在有限的預算員額下，依上開辦法規定應先充實業務單位所需人力，推動各項組織法定業務；且主計室（輔助單位）在學院成立之初，既經評估並核實配置人力，實無先同意優惠退離減列預算員額後，再從業務單位補充人力之理，亦不符員額管理辦法之意旨。
㈣本件訴訟之主要爭點，在於被告對於本件原告申請優惠退離
事件，究竟有無基於業務需要而予准駁之裁量權？茲基於以下5點理由，應認被告確有此一裁量權：
⒈由公法學理觀察：按行政裁量固應基於法規授權始得為之
，通常係以「得」字作為裁量規定，惟法條中既無「得」字亦無其他授權裁量之文字時，仍應從立法意旨及法條整體關聯意義中加以推求（參見吳庚，行政法之理論與實用，三民書局，增訂14版，2016年9月，頁115以下；陳敏，行政法總論，新學林，105年9月9版，頁181）。經查本件原告申請優惠退離之依據，係地研中心訂定之優惠退離計畫，而該優惠退離計畫係依優惠退離辦法所訂定。優惠退離辦法及地研中心優惠退離計畫雖無明文規定被告得對原告申請優惠退離行使裁量權，惟揆諸上開學理見解，被告究有無優惠退離准駁之裁量權，仍應從優惠退離辦法之立法意旨及法條整體關聯意義中加以探求。再者，優惠退離辦法係依中央政府機關總員額法第10條之規定授權訂定，該條既已明文規定行政院「得」採取優惠退離措施，應認法律在一定程度上確已賦予機關於處理優惠退離申請之裁量權。
⒉由歷史解釋觀察：查本件地研中心優惠退離計畫係依優惠
退離辦法所訂定，而依優惠退離辦法第4條之立法理由，已載明各機關應視未來業務需要處理優退申請，應認已賦予各機關得基於業務需要而為准駁之裁量權。
⒊由目的解釋觀察：查辦理優惠退離之目的係為精簡人力，
此觀中央政府機關總員額法第10條及優惠退離辦法第4條之規定自明。詳言之，國家之所以額外支出7個月俸給總額之慰助金鼓勵公務人員退休，係為在公務人員退休後將職缺精簡註銷不再遞補人力，以節省將來的人事成本。是優惠退離之辦理，係以有精簡人員之需要為前提，如於個案中無精簡人員之需要時，機關自得行使裁量權而不予同意優惠退離之申請。
⒋由行政行為類型觀察：查本件優惠退離事件，其性質屬於
給付行政、國家與公務員間的內部行政範疇，而非干涉行政、國家與一般人民間的外部行政，宜承認機關在此種行政行為類型，享有較廣闊的裁量空間。
⒌由實務運作面觀察：地研中心於辦理優惠退離過程中，就
員工優退意願進行調查時，該調查表已明列「經服務機關同意後辦理優惠退離，依規定加發慰助金」，並經原告簽名確認，故地研中心對於優惠退離之申請業已主張保有准駁之裁量空間。如認無論申請優退人員人數多寡，機關無裁量權均應同意其申請，而同意後之職缺無法遞補人員，勢必嚴重影響機關業務推展，且有違公益，當非優惠退離辦法規範之本旨。
㈤有關原告於起訴狀理由中主張減列之客體係「預算員額」而
非「編制員額」，因地研中心尚有2名編制員額空缺，故不會因原告優退而影響業務乙節，被告再次說明如下：
⒈按機關人事行政作業上，機關職員員額可分為編制員額、預算員額及現有員額，3種員額區別分述如下：
⑴編制員額係指編制表上之員額，乃機關法定員額之上限，如地研中心編制員額為67人。
⑵預算員額係指機關得編列人事費之員額，即實際可進用
之人數，如地研中心職員預算員額為52人，實務上機關預算員額多小於編制員額。
⑶現有員額係指機關目前實際在職之員額，因機關人員時
有調離異動，故現有員額小於或等於預算員額。質言之，機關實際可進用多少人力，主要受限於預算員額，而非取決於編制員額，以地研中心而言，進用人數上限即為52人，如預算員額已無空缺，縱然編制員額尚有空缺，亦無從進用人員。
⒉依員額管理辦法第7條規定略以，各級機關年度預算員額
之總數，係以前一年度配置預算員額總數為基準，由行政院核定後編入年度預算案。本件原告申請優惠退離，被告如予核准，行政院勢將減列被告預算員額，則主計室將因預算員額遭減列而無法進用人員，自會影響主室相關業務之推行。
㈥有關主計室業務人力有無精簡空間乙節，說明如下：
⒈因應公務人力發展中心與地研中心（下稱原兩中心）整併
，地研中心於105年12月27日辦理中心同仁與人事總處人事長座談，會中主計室主任李燕雄建議未來人力學院主計室增置1名人力，顯見主計室業務人力並無精簡空間。
⒉另依主計機構人員設置管理條例第12條規定略以，各級主
計機構員額編制，由各該管上級機關主計機構擬訂，被告亦會請人事總處主計室表示意見，上級機關主計機構基於業務考量，亦不同意原告辦理優惠退離，避免影響主計業務推行。是以，被告於處理原告優惠退離之申請時，已多方考量業務之必要性，而予以准駁。
㈦有關原告聲請調查證據乙節，說明如下：
⒈地研中心職員編制員額為67人、預算員額為52人。106年7
月現有員額為48人，出缺單位為中心本部（機關首長）1人、教學及發展組2人及數位學習組1人，配合人事總處於105年10月指示原兩中心進行整併作業，為利被告後續人力配置調整及運用，地研中心出缺職務皆採出缺不補，於被告成立後除中心主任1人職務予以精簡並減列預算員額外，其餘3人皆依業務需要重新配置於臺北院區相關單位，主計室配置人數則與原兩中心主計室合計配置人數相當（人力中心主計室2人、地研中心主計室3人，減列主管1人，合計4人），如同意被告之優惠退離，則將減列主計室之配置人數，亦將影響被告主計相關業務之推行。
⒉至原告主張，被告可於總員額內重新調整配置人力，並未
影響主計人力無法進用整補。然依員額管理辦法第11條規定略以，各機關於獲配年度預算員額內，應先充實業務單位所需人力，再妥適配置輔助單位人力，被告整併時，行政院核定職員預算員額已由原兩中心合計93人調降為87人，在有限的預算員額下，依上開規定應先充實業務單位人力，且主計室（輔助單位）既經評估並核實配置人力，實無先同意原告優惠退離減列預算員額後，再從業務單位調整補充人力之理，亦不符員額管理辦法之意旨。
㈧原告指摘被告違反授權明確性乙節，按所謂授權明確性，係
指法律授權訂定法規命令時，其授權之目的、內容及範圍應具體明確而言（司法院釋字第313、367及394號解釋參照）。至於被告行使裁量權作成原處分，尚不生違反授權明確性原則之問題，併此陳明。
㈨關於被告有無裁量逾越或裁量濫用之裁量瑕疵部分：
⒈按行政機關行使裁量權作成行政處分，如有裁量逾越或裁
量濫用之情事，即構成裁量之瑕疵，行政法院得予撤銷，此觀行政程序法第10條及行政訴訟法第201條之規定甚明。是本件被告行使裁量權而否准原告優惠退離之申請，究有無裁量逾越或裁量濫用之情事，自屬本件訴訟之重要爭點。所謂裁量逾越，係指行政機關裁量之結果，超出法律之授權範圍；所謂裁量濫用，則指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符，或出於不相關之動機之謂。查優惠退離辦法第4條第1項規定略以：「各機關因機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮，而須精簡人員時，須擬訂精簡計畫，……，依本辦法辦理優惠退離。」該條立法理由說明略以：「各機關應審慎考量辦理優惠退離是否符合機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮之情形，而辦理優惠退離，並應視未來業務需要處理優退申請。」準此，辦理優惠退離之目的係為精簡人員，國家之所以額外給與7個月俸給總額之慰助金以鼓勵公務員退休，係為在公務員退休後將職缺精簡註銷不再遞補人力，以節省將來的人事成本。是優惠退離之辦理，係以該職缺應精簡之職缺為前提，如該職缺並非應精簡之職缺，基於業務需要，機關自得行使裁量權而不予同意優惠退離之申請。申言之，優惠退離辦法授予機關裁量權之目的，係為使機關得基於業務需要處理優退申請並為妥適之准駁，而申請人之職缺是否為將來應精簡之職缺，即屬機關行使裁量權之重要基準。
⒉本件原告向被告申請優惠退離，被告考量原告職缺並非原
兩中心整併後應精簡之職缺，而係應保留之職缺，如同意其辦理優惠退離，其職缺將被註銷並減列預算員額，勢必影響主計業務之推展。是被告基於業務需要而否准原告優惠退離之申請，符合優惠退離辦法授予裁量權之目的，既非出於不相關之動機亦未考量與事理無關之因素，且未違反一般公認之價值標準，更無違反一般法律原則之情事，自無裁量逾越或裁量濫用之可言。
⒊又原告主張被告得於原兩中心整併後在總員額內重新調整
配置人力，亦即減列其他業務單位員額改配置於主計室乙節，其主張亦屬無據。蓋依員額管理辦法第11條之規定，機關員額之配置，應先充實業務單位所需人力，再妥適配置輔助單位人力。準此，本件實無為利原告辦理優惠退離，而減列業務單位員額改配置於主計室（輔助單位）之理，除不符員額管理辦法之意旨外，亦影響業務單位之人力運用，原告上開主張實非可採。
⒋綜上所述，本件被告行使裁量權而否准原告優惠退離之申
請，並無裁量逾越或裁量濫用之情事；原告指摘被告有裁量逾越及裁量濫用之違法云云，其主張顯屬無據。
㈩原告屢次訴稱詢問地研中心人事室獲得告知，原告適用優退
方案云云，查人事室就原告申請資格協助瞭解，係基於服務同仁立場，惟是否符合優惠退離辦法所訂之須精簡人員，非人事室同仁所能決定，且被告已於優退調查表明確告知原告需經服務機關同意後始得辦理優退，並經原告簽名確認在案。按優惠退離辦法第4條規定略以，機關係因機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮，而須精簡人員時，始有辦理優惠退離之必要，本案被告即因機關裁併有精簡人員需要而辦理，並非原告訴稱「一個機關會辦理優退方案，無非表示該機關人力過剩」，此有誤導混淆之虞。另被告為職員預算員額未達百人之機關，預算員額數之減少，對機關業務推動影響甚鉅，因此被告否准原告之優退申請，皆係基於業務推動之需要，並非如原告訴稱所謂的欺壓。
有關原告訴稱被告編制表薦任九職等以上人員仍屬超編，預
算員額仍有多於編制員額乙節亦為誤解。依公務人員保障法第12條規定略以，公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定者外，其具有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職，故編制表末之留用人員即為原兩中心人員，且並非皆為薦任九職等以上人員，其由被告承受兩中心業務並辦理派職，員額數本已計入被告之預算員額（87人）中，何來預算員額多於編制員額（91人）之說；至原告申請優退時地研中心出缺職務3人，該出缺職務原本即為業務單位缺額，為利被告106年7月7日成立後人力之統籌運用，故暫未進用，現已於107年2月全部進用完竣。至本案原告主計職務既經評估無精簡之需，實無先同意其優退，再將業務單位人力移撥調整補充之理，原告基於個人因素，一再要求被告須調整業務單位員額供其優退，不但不符優惠退離辦法及員額管理辦法精神，亦侵越被告之管理權限，顯無足取。
另原告訴稱被告於107年2月進用主計室科員1人，經查該缺
額原即為配置於主計室之預算員額（配置4人、實有3人，缺額為原告退離後之預算員額），被告成立後，因應原告提起復審案及行政訴訟案，原告退離後之預算員額即先行控留暫未進用人員，以應訴訟結果。惟主計室業務自106年7月至今，現有人力實不足因應，為利業務推動，始於107年2月進用人員，該進用人員仍屬主計室之預算員額，並非如原告所主張係由業務單位職缺調整為主計室職缺，顯見主計室業務並無精簡人力之空間，此由人事總處主計室意見及地研中心前主計室主任李燕雄於座談會陳述內容皆可查見；至主計室南投院區人員調整至臺北院區工作乙節，主計室整體配置人數（4人）並未改變，僅係主計室內部業務作業地點調整，此係被告內部工作指派權，與本案無涉。
原告訴稱被告前身已多次辦理優退方案，且歷次優退方案未
曾有人被否准云云，惟查，機關於不同時空背景下辦理優退方案之目的及適用規定均不同，不宜援引比擬；另依優惠退離辦法之意旨，係以機關有精簡人員之需要為前提，如無精簡需要，機關自得行使裁量權不予同意，原告以過往方案未曾否准，即認為被告須同意其申請，顯見原告對優退方案有錯誤認知與不當期待。
末查，原告提出優退申請時，被告基於業務考量，主計人力
實無精簡空間，未便同意其優退，惟考量原告於南投地研中心服務多年，與臺北住家長年分隔兩地，基於關懷同仁與體恤原告，亦建議原告於被告成立後調整至臺北院區服務，惟原告因個人生涯規劃婉拒慰留，被告亦協助其辦理自願退休，並未影響原告之退休權。
綜上所述，本件原地研中心因考量被告未來主計業務推動及
人力運用需要，否准原告優惠退離之原處分符合優惠退離辦法立法意旨，並無違法或不當，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠被告有無准駁原告申請優惠退離之裁量權？㈡被告否准原告所提出之優惠退離申請，有無濫用裁量權、違反授權明確性及行政程序法之差別待遇禁止原則？
五、本院之判斷：㈠按中央政府機關總員額法第10條規定：「為增進人力精簡之
效果，行政院得不定期採取具有時限性之人員優惠離職措施，並應以自願申請方式進行；其辦法，由行政院定之。」而依中央政府機關總員額法第10條授權訂定之優惠退離辦法第4條第1、2、6項分別規定：「（第1項）各機關因機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮，而須精簡人員時，須擬訂精簡計畫，二級機關須報經一級機關同意，三級以下機關須報經二級機關同意後，依本辦法辦理優惠退離。」、「（第2項）前項精簡計畫，1年以辦理1次為限，每次最長7個月。每次精簡員額不得低於現有預算員額百分之四或1百人。」、「（第6項）實施優惠退離之機關，5年內該機關預算員額不得增加。但有業務特殊需要者，不在此限。」、第5條第1項規定：「依法辦理退休（職）或資遣，並依其適用之退休（職）、資遣法令規定基準，給付退休金、資遣給與之任用（派用、聘任）人員及雇員，除屆齡退休（職）者外，一次加發7個月之俸（薪）給總額慰助金，並自優惠退離期間起始日起，每延後1個月退休（職）或資遣者，減發1個月俸（薪）給總額之慰助金。」又地研中心優惠退離計畫第4點規定：「精簡員額：依本計畫精簡之員額，合計不得低於現有預算員額百分之四，精簡之職缺均予註銷，不得再行遞補或進用人員，並相對減列預算員額。但一級單位主管以上人員，除職務裁併者外，不得列為精簡對象。」；復按中央政府機關總員額法施行後主管機關落實員額管理原則第1點規定：「各主管機關應覈實行使中央政府機關總員額法（以下簡稱總員額法）賦予各主管機關檢討調整所屬機關員額配置之權限，落實員額控管，支應年度中各項業務之人力需求：㈠當前各主管機關對所屬員額之管理，以及對行政院組織調整各新機關配置員額之規劃，應以整合及流通之觀點，活化員額之運用，從業務整合、組織整合及人力整合之統籌觀點分配員額，打破人力於機關間調度運用之本位主義藩籬，依據實際業務情形垂直或水平跨機關移撥調配運用，確保實際業務所需員額能配置到位，密切契合。㈡各年度中央政府機關總預算匡列員額額度，為各主管機關及所屬機關該年度推動各項業務可運用預算員額總量額度，年度中各項新增業務之員額需求，均須在不變動該年度原配置預算員額總數之前提下，檢討原配置員額之運用情形，以當增則增、應減則減原則，落實員額移緩濟急、截盈挹缺。㈢年度中所屬特定機關有突發業務需要致無法於該機關原配置員額額度內支應時，上級主管機關務須優先自行檢討調配其他機關業務萎縮或結束之節餘人力及控留未遴補或無須即時遴補之預算缺額，或以現有人力借調或支援等方式支應；不得有未先行檢討即直接循程序函報要求專案核增預算員額之情形，影響政府資源配置之合理性。」、第2點規定：「各主管機關應持續採取以下措施，檢討減輕現有人員業務負擔及可精簡之節餘人力空間，除作為未來可能新增業務之員額來源外，並以優惠退離、列管出缺不補等方式落實精簡：㈠檢討機關業務、組織及員額配置之契合度，是否有職權重疊、事權不一、單位設置疊床架屋及人力重複配置之情形。㈡檢討機關辦理業務是否仍有繼續辦理或自為辦理之必要，如所提供服務已未符當前政策重點及民眾需求，或由民間或地方辦理較有效率或便利者，即應檢討去任務化、地方化或委外辦理。㈢檢討各機關透過流程改造、電子化、擴大分層負責逐級授權等方式，以簡化工作並提升效率。」再中央政府機關員額管理辦法第7條第2項規定：「各一級機關應於前項獲配年度預算員額總數內，依機關層級及人力類型，辦理所屬各級機關年度預算員額分配作業，並應於前項年度預算員額總數確定後1個月內，將分配結果函送行政院人事行政局彙整，並由該局彙送行政院主計處編入年度總預算案。」、第11條規定：「各機關於第7條第2項獲配年度預算員額內，應依下列原則，合理配置業務單位及輔助單位人力：一、先充實業務單位所需人力，再妥適配置輔助單位人力。二、輔助單位所需人力，應於組織法令規定編制範圍內，依業務繁簡、機關層級及規模等因素核實配置。三、各機關應適時檢討輔助單位人力配置及運用情形；經檢討有節餘人力者，應配合減列預算員額、列管為出缺不補或調整為業務單位人力。」另主計機構人員設置管理條例第12條亦規定：「各級主計機構員額編制，由各該管上級機關主計機構擬訂，層報中央主計機關核定。但得視實際需要，分級授權核定；其辦法，由中央主計機關定之。」㈡本件原告原係人事總處地方行政研習中心（即地研中心；於
106年7月7日與人事總處公務人力發展中心整併為人事總處公務人力發展學院）主計室組員，於106年7月6日自願退休生效。前曾於同年5月23日簽，向地研中心申請依優惠退離辦法及地研中心優惠退離計畫規定，辦理加發慰助金之優惠退離，經地研中心主任於106年5月26日批核否准所請。原告不服，於106年6月13日具申訴報告書向人事總處申訴，經人事總處於106年6月20日以總處人字第1060048819號函移請地研中心辦理；嗣地研中心於106年7月5日以研人字第1066050137號函（即原處分）否准原告之優退申請。原告不服原處分，於106年8月4日向保訓會提起再申訴，並於同年月24日補正復審書，經保訓會於106年10月17日以106公審決字第0238號復審決定駁回，原告仍不服而提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有地研中心人事室簽呈、地研中心員工優退意願調查表、地研中心組室間公文檢送單、原告106年5月23日申請優惠退離之簽呈、原告106年5月31日申請自願退休之簽呈、原告106年6月13日申訴報告書、人事總處106年6月20日總處人字第1060048819號函、原告106年8月23日復審書、保訓會106公審決字第0238號復審決定書、李燕雄106年5月23日申請優惠退離之簽呈、地研中心106年7月5日研人字第1066050137號函（即原處分）、106年6月7日簽陳主管機關員工專案精簡優惠退離名冊、考試院106年8月7日對於被告編制表之修正核備函、考試院102年10月8日對於地研中心編制表之核備函、考試院101年8月24日對於公務人力發展中心及地研中心編制表之核備函、人事總處106年度預算員額一覽表、地研中心105年12月27日同仁座談會紀要及簽呈、106年7月1日地研中心職員人力配置一覽表、106年7月7日被告職員人力配置一覽表、106年7月6日行政院核定被告106年度預算員額調整一覽表等資料附卷可稽（見本院卷第51頁至第85頁、第127頁至第128頁、第143頁至第144頁、第147頁至第149頁、第157頁至第159頁、第161頁至第163頁、第238頁至第239頁、第241頁至第249頁、第319頁至第320頁），上開事實堪信為真實。而被告係以地研中心就該中心辦理員工專案精簡優惠退離事宜一案，經彙整含原告在內共計6人之「地研中心員工自願退離人員名單」，簽請人事總處施人事長核閱，該簽說明二已記載：「配合組織整併；本中心現有員工辦理自願退休人數計6人（如附名冊)，其中適用上開計畫申請優退員工有5人，另主計室組員1人因業務需求，涉及員額減列爰參考鈞總處主計室意見，不適用優惠退離計畫，以上6人退休案報送程序分述如下；㈠簡任主管報請鈞總處核定。㈡主計、人事各循單一系統及程序辦理。㈢其餘人員由本中心依公務人員退休法及施行細則等相關規定辦理。
」（見本院卷第143頁及第144頁之簽及地研中心員工自願退離人員名單），依地研中心優惠退離計畫規定，符合適用對象者固可依個人意願提出優退申請，惟該計畫復規定，精簡之職缺均予註銷，不得再行遞補或進用人員，並相對減列預算員額；地研中心考量未來主計業務推動及人力運用需要，有權做成不同意優退之決定，惟原告仍可依法選擇非優惠自願退休，地研中心之決定既與相關法令規定並無相悖，亦不影響原告依法辦理自願退休之權益。即地研中心長官考量未來業務需求，否准原告優惠退離之申請，且機關員額之調整，係主管長官之權限，其自得視實際業務需要，決定是否同意屬員辦理優惠退離。地研中心考量如同意原告優惠退離之申請，依優惠退離辦法及該中心優惠退離計畫，將減列主計人員員額數，影響整併後人力發展學院主計室相關業務之進行，否准原告優惠退離之申請，揆諸前揭相關規定洵屬於法有據，並無違誤。
㈢原告起訴雖為上開主張，然查：
⒈按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」又行政訴訟法第201條亦規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」是行政機關行使裁量權作成行政處分，如有裁量逾越或裁量濫用之情事，即構成裁量之瑕疵，行政法院得予撤銷。而所謂裁量逾越，係指行政機關裁量之結果，超出法律之授權範圍；所謂裁量濫用，則指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符，或出於不相關之動機之謂。查優惠退離辦法第4條第1項規定略以：「各機關因機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮，而須精簡人員時，須擬訂精簡計畫，……，依本辦法辦理優惠退離。」該條立法理由四：「各機關應審慎考量辦理優惠退離是否符合機關裁撤（併）、組織變更或業務緊縮之情形，而辦理優惠退離，並應視未來業務需要處理優退申請，爰規定各機關於退離員額範圍內，除有業務特別需要者外，5年內機關預算員額不得增加。」準此，辦理優惠退離之目的係為精簡人員，國家之所以額外給與7個月俸給總額之慰助金以鼓勵公務員退休，係為在公務員退休後將職缺精簡註銷不再遞補人力，以節省將來的人事成本。是優惠退離之辦理，係以該職缺應精簡之職缺為前提，如該職缺並非應精簡之職缺，基於業務需要，機關自得行使裁量權而不予同意優惠退離之申請。換言之，優惠退離辦法授予機關裁量權之目的，係為使機關得基於業務需要處理優退申請並為妥適之准駁，而申請人之職缺是否為將來應精簡之職缺，即屬機關行使裁量權之重要基準。本件原告向被告申請優惠退離，被告考量原告職缺並非原兩中心整併後應精簡之職缺，而係應保留之職缺，如同意其辦理優惠退離，其職缺將被註銷並減列預算員額，勢必影響主計業務之推展。是被告基於業務需要而否准原告優惠退離之申請，符合優惠退離辦法授予裁量權之目的，既非出於不相關之動機亦未考量與事理無關之因素，且未違反一般公認之價值標準，更無違反一般法律原則之情事，自無裁量逾越或裁量濫用之可言，而被告行使裁量權作成原處分，亦不生違反授權明確性原則之問題，原告主張被告有裁量逾越及裁量濫用之違法云云，並非可採。
⒉另依中央政府機關總員額法第10條規定：「為增進人力精
簡之效果，行政院得不定期採取具有時限性之人員優惠退離措施，並應以自願申請方式進行；其辦法，由行政院定之。」行政院並依上開法律授權訂定優惠退離辦法，該優惠退離辦法第4條第1項明定：「各機關因機關裁撤（併）組織變更或業務緊縮，而須精簡人員時，須擬訂精簡計畫，二級機關須報經一級機關同意，三級以下機關須報經二級機關同意後，依本辦法辦理優惠退離。」是優惠退離之辦理，係以各機關有精簡人員之需要為前提；如於個案中無精簡人員之需要時，機關自得行使裁量權而不予同意優惠退離之申請，此乃基於上開法規立法意旨與整體關聯意義所為之當然解釋，其立法意旨與憲法第7條平等原則尚無牴觸。因此如謂無論機關業務需要、申請優退人員所任職務及申請人數多寡，機關均應一律同意其申請，勢將嚴重影響機關業務之推展，當非立法之本意。準此，地研中心依上開優惠退離辦法擬訂優惠退離計畫，報經上級主管機關同意（核定）後，自係依有無精簡人員之需要為前提，作為申請同意之依據，並依相關規定本於權責辦理，全案地研中心退離名冊亦於106年6月7日簽陳上級主管機關在案（見本院卷第143頁及第144頁）。
⒊又依中央政府機關總員額法第6條規定：「機關組織除以
法律定其職稱、官等職等及員額者外，……，就其職責程度、業務性質及機關層級，依職務列等表，妥適配置各官等職等之人員，訂定編制表」，故編制員額係指各機關組織法規之法定員額，又依員額管理辦法第7條規定略以，各級機關年度預算員額之總數，係以前一年度配置預算員額總數為基準，由行政院核定後編入年度預算案，即該機關實際可進用各類人數的上限。故各機關預算員額數多低於編制員額數，且預算員額數增減實為影響機關人力配置與業務推展之主要因素。經查地研中心於88年7月1日因精省改隸原行政院人事行政局所屬後，機關預算員額歷經多次縮減（由123人減至52人），其各單位員額均同時減列，輔助單位人力亦相對配合減列等情，業據被告陳明在卷；而地研中心101年配合人事總處組織改造作業時，主計室人員編制經核定為主任1人、專員1人及組員1人，本次人事總處將原人力中心及地研中心組織整併時，即考量未來主計業務推動及人力運用需要，被告主計室人力編制除裁併主管職務1人外，其餘原人力中心主計室（編制2人，含主任）及地研中心主計室（編制3人，含主任）編制人力均予維持（4人，含主任）並無減列，亦即地研中心如同意原告優惠退離之申請，將相對減列被告預算員額，勢將影響整併後被告主計室人力之運用配置，兩者之間不可謂無關連，且與優惠退離辦法及地研中心優惠退離計畫之原告主張該地研中心主計室人員編制歷來從原本1位主任5位科（組）員，歷經數次人力精簡職缺移撥至業務組室，，在預算規模及代辦業務未精簡而員額一再縮減，整併後僅保留1位專員及1位組員，顯現該中心長期漠視主計人力配置及業務發展，尚有誤解。
⒋再依員額管理辦法第11條規定略以：「各機關於獲配年度
預算員額內，應依下列原則，合理配置業務單位及輔助單位人力：一、先充實業務單位所需人力，再妥適配置輔助單位人力；二、輔助單位所需人力，應於組織法令規定編制範圍內，依業務繁簡、機關層級及規模等因素核實配置……」，據此被告整併之初，行政院核定職員預算員額由原兩中心合計93人調降為87人，在有限的預算員額下，依上開辦法規定應先充實業務單位所需人力，推動各項組織法定業務；且主計室（輔助單位）在學院成立之初，既經評估並核實配置人力，實無先同意優惠退離減列預算員額後，再從業務單位補充人力之理，亦不符員額管理辦法之意旨。為因應公務人力發展中心與地研中心（即原兩中心）整併，地研中心於105年12月27日辦理中心同仁與人事總處人事長座談（見本院卷第242頁至第249頁），會中主計室主任李燕雄建議未來人力學院主計室增置1名人力，顯見主計室業務人力並無精簡空間。另依主計機構人員設置管理條例第12條規定略以，各級主計機構員額編制，由各該管上級機關主計機構擬訂，被告會請人事總處主計室表示意見，上級機關主計機構基於業務考量，亦不同意原告辦理優惠退離，避免影響主計業務推行。是以，被告於處理原告優惠退離之申請時，已多方考量業務之必要性，而予以核駁。況依員額管理辦法第11條之規定，機關員額之配置，應先充實業務單位所需人力，再妥適配置輔助單位人力。準此，本件實無為利原告辦理優惠退離，而減列業務單位員額改配置於主計室（輔助單位）之理，除不符員額管理辦法之意旨外，亦影響業務單位之人力運用，原告主張原告若申請優惠退休，該職缺將遭註銷不得進用人員，該中心整併成立新機關亦得於總員額重新調整配置人力，亦即減列其他業務單位員額改配置於主計室並未影響主計人力無法進用整補問題云云，其主張亦屬無據，而非可採。
⒌至於原告主張減列之客體係「預算員額」而非「編制員額
」，因地研中心尚有2名編制員額空缺，故不會因原告優退而影響業務乙節，查：⑴機關人事行政作業上，機關職員員額可分為編制員額、預算員額及現有員額3種，而編制員額係指編制表上之員額，乃機關法定員額之上限，地研中心編制員額為67人（見本院卷第234頁至第235頁之地研中心編制表）。預算員額係指機關得編列人事費之員額，即實際可進用之人數，地研中心職員預算員額為52人（見本院卷第239頁之人事總處暨所屬機關106年度預算員額一覽表），實務上機關預算員額多小於編制員額。現有員額則係指機關目前實際在職之員額，因機關人員時有調離異動，故現有員額小於或等於預算員額。質言之，機關實際可進用多少人力，主要受限於預算員額，而非取決於編制員額，地研中心進用人數上限即為52人（見本院卷第249頁之地研中心職員人力配置一覽表），因此如預算員額已無空缺，縱然編制員額尚有空缺，亦無從進用人員。⑵依員額管理辦法第7條規定：「各一級機關及所屬各級機關配置年度預算員額之總數，應以前一年度各人力類型配置預算員額總數為基準，考量下列各款因素，由行政院徵詢一級機關後定之：……。」即各級機關年度預算員額之總數，係以前一年度配置預算員額總數為基準，由行政院核定後編入年度預算案。本件原告申請優惠退離，被告如予核准，行政院勢將減列被告預算員額，則主計室將因預算員額遭減列而無法進用人員，自會影響主計室相關業務之推行，原告此部分之主張，亦無可採。
六、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷及請求被告應作成同意原告自106年7月6日優惠退離之生效日並作成一次加發原告7個月俸給總額慰助金之行政處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 5 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 13 日
書記官 李 孟 純