臺中高等行政法院判決
106年度訴字第402號107年4月12日辯論終結原 告 謝成穀被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 呂偉誠
賴炫臣劉乃華上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年9月25日台內訴字第1060063661號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經申請許可於苗栗縣○○鄉○○段○○○○○○○號國有土地（民國91年1月4日補辦編定為山坡地保育區農牧用地，下稱系爭土地）興建簡易磚造建築物（下稱系爭建物），經被告以民國（下同）106年2月2日府農農字第1050264169號函認定已屬農地違規使用，並以106年2月8日府地用字第1060023632號函請原告就涉及違反區域計畫法乙節陳述意見，原告於106年2月20日至被告處所陳述意見，稱系爭建物屬合法建物，並以106年3月15日陳情書檢附本院92年度訴字第27號判決及行政院農業委員會林務局農林航空測量所102年3月25日照片提供予被告參考，被告以106年4月12日府農農字第1060068460號書函通知原告略以：「……說明……
三、本案依上開判決得免申請建築執照，惟仍應依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』及相關規定，申請容許。……」。嗣被告依原告提供資料審認，系爭土地違規使用情形於102年3月25日前已存在，然依行政罰法第27條規定，已逾3年裁處權時效，爰依內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋意旨，以106年5月15日府地用字第1060091536號函（下稱原處分）通知原告於文到3個月內完成系爭土地改善，並恢復至符合農業使用，逾期不改善者，將依區域計畫法第21條規定處新臺幣6萬元至30萬元罰鍰，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。原告不服，提起訴願，經內政部以106年9月25日台內訴字第1060063661號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭建物乃原告單純作為儲放農具使用，年代久遠，依建物
現狀照片及空照圖等證據資料，可認於農業發展條例第8條之1在92年1月13日修正施行前，即已興建，原告自無從事先向被告申請農業設施之容許使用，非屬違章建築，免申請建築執照，經鈞院97年12月24日97年度訴字第391號判決確定；此外，鈞院92年6月5日92年度訴字第27號判決就系爭建物已認定「農業發展條例既已修正增訂第8條之1第3項規定，對於92年1月13日該條例修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」，本件系爭建物有該條例修正規定之適用。
㈡系爭土地於90年12月14日以前屬於未登記之無主土地，於90
年12月14日始辦理第一次登記，所有權人為中華民國，使用分區為山坡地保育區農牧用地，被告於91年1月4日始補辦使用分區編定。準此，系爭土地既於90年12月14日始辦理第一次登記，則於登記之前因無地籍資料，自無從將土地使用編定之結果登記於土地登記簿之編定使用種類欄，尚無從進行管制，須俟辦理第一次所有權登記後，並補辦土地使用編定後，始有違反區域計畫法有關土地使用管制規定之可言。是以本件系爭建物於認定是否符合非都市土地使用管制規則第8條第1項「作從來使用」，其使用現況之時點，應為91年1月4日補辦編定時，系爭建物依原處分卷內資料及鈞院97年度訴字第391號判決、92年度訴字第27號判決，已堪認定早於76年即已存在，其使用屬於既存之農業設施，原告儲放農具、肥料、農業操作器皿，依非都市土地使用管制規則第8條第1項之規定，原告得為從來之使用，法之所許，不生違法使用農地，而命原告在3個月內限期改善、恢復農業使用之問題。
㈢退而言之，系爭建物亦符合89年1月26日修正公布區域計畫
法第15條規定訂定之非都市土地使用管制規則第6條第3項所定附表一及農業發展條例第8條之1第3項訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第3條之「農作產銷設施」及該辦法第13條第2項附表一規定（類別：農機具設施，許可使用細目：農機具室）（類別：農事操作及管理設施，許可使用細目：農業資材室），可認定系爭建物應予容許使用，且毋庸申請建築執照。
㈣行政院農業委員會（下稱農委會）103年9月30日農企字第10
30233199號函釋及102年10月28日農企字第1020233996號函釋就非都市土地使用管制規則第8條原有建物「從來之使用」疑義作成之解釋，亦可知系爭建物為土地編定前之既存農業設施，得續為使用且無違反區域計畫法之規定，並且視為已取得適法存在之證明文件，得免由申請人再予申請農業設施之容許使用，以期簡政便民，尊重土地分區管制編定前既有之事實及法律秩序。
㈤退萬步言，原告搭建系爭建物已有相當之時日，屬於編定管
制前之既存農業設施，已如前述，都市計畫法及行政罰法公布施行在後，倘有違反區域計畫法第15條第1項之行政法上義務行為，必須仍在裁處權時效期間內，行政機關始得依同法第21條第1項規定限期命停止使用或拆除地上物恢復原狀。本件縱有違規行為，行為業已終了，狀態固然在持續中，此非行為之繼續，難以此課行為人之責任。是本件被告於3年時效期間經過後，才命限期改善恢復原狀，自有違誤等情。並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠系爭建物應屬102年3月25日已存在，雖經原告檢附鈞院92年
度訴字第27號判決書及農委會林務局農林航空測量所102年3月25日航照圖與現場照片，然經被告106年2月2日府農農字第1050264169號函審認已屬農地違規使用時已逾3年裁處權，依行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。
另依內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函示，被告依區域計畫法第21條第2項規定裁處原告限期3個月內完成改善。
㈡系爭土地未依規定申請設置建物情事，復經苗栗縣大湖鄉公
0000000000鄉0000000000000號函示經查系爭建物無申請農業設施容許使用證明，行為人迄今無申請相關合法容許使用證明致造成農地違規使用，案揭行為已明顯違反非都市土地使用管制規則第6條第1項及區域計畫法第15條第1項規定，爰此，被告依區域計畫法第21條第2項規定於106年5月15日以原處分裁處原告限期文到3個月內完成改善並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否未經申請核准，將系爭建物設置於系爭土地上，致使系爭土地違規使用？被告以原處分通知原告於文到3個月內完成系爭土地改善，並恢復至符合農業使用，是否適法？經查：
五、本院之判斷：㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、第21條第1項及第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」又非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、105年11月28日修正之非都市土地使用管制規則第6條規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如附表一之一。（第4項）非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。（第5項）目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」而該附表一規定農牧用地容許使用項目為「㈠農作使用（包括牧草）、㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。……」另92年2月7日增訂農業發展條例第8條之1第2項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」㈡另農委會95年3月23日農企字第0950010504號函釋略以：「
一、查農業發展條例第8條之1第2項明定『農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。
』因此，農業設施除符合該項但書規定要件者，得免申請建築執照外，仍需依法申請容許使用及建築執照，始符合法制規定。……」；而「……。二、依據『農業發展條例』第8條之1第2項規定：『農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用…….』故有固定基礎之農業設施，原則上應申請農業設施之容許使用。三、惟依『非都市土地使用管制規則』第8條第1項規定：『土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用……』。是以，農業用地上存有土地編定前既存之農業設施，倘經檢具得為從來使用之證明文件，得續為使用且無違反區域計畫法之規定，並且視為已取得適法存在之證明文件，而得免由申請人再予申請農業設施之容許使用。查『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』第4條，亦將農業用地上施設有農業設施，經檢附得為從來使用之證明文件者，得認定為作農業使用，予以明文規範。」亦經農委會103年9月30日農企字第1030233199號函釋有案。又依內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋略以：「本案因涉行政罰法規定，經本部詢據法務部以98年6月9日法律字第0980012616號函釋略以：『……二、查區域計畫法第21條第1項規定：【違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。】依此規定，主管機關可為二種不利處分，一為【罰鍰】處分，另一為【限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀】處分。另查行政罰法（以下簡稱本法）所稱之【行政罰】，須具備【裁罰性】及【不利處分】之要件（本法第2條規定參照），而單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，故非本法所稱之行政罰。準此，【限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀】處分雖課予相對人一定義務而屬不利處分，但其不具裁罰性，非本法所稱之行政罰（本部95年6月20日法律字第0950012743號函意旨參照），自無本法第27條裁處權時效之適用。……」。
㈢原告未經申請許可於系爭土地興建系爭建物，經被告以106
年2月2日府農農字第1050264169號函認定已屬農地違規使用，並以106年2月8日府地用字第1060023632號函請原告就涉及違反區域計畫法乙節陳述意見，原告於106年2月20日至被告處所陳述意見，稱系爭建物屬合法建物，並以106年3月15日陳情書檢附本院92年度訴字第27號判決及農委會林務局農林航空測量所102年3月25日照片提供予被告參考，被告以106年4月12日府農農字第1060068460號書函通知原告略以：「……說明……三、本案依上開判決得免申請建築執照，惟仍應依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』及相關規定，申請容許。……」。嗣被告依原告提供資料審認，系爭土地違規使用情形於102年3月25日前已存在，然依行政罰法第27條規定，已逾3年裁處權時效，爰依內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋意旨，以106年5月15日原處分通知原告於文到3個月內完成系爭土地改善，並恢復至符合農業使用，逾期不改善者，將依區域計畫法第21條規定處新臺幣6萬元至30萬元罰鍰，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。原告不服，提起訴願，經內政部以106年9月25日台內訴字第1060063661號訴願決定駁回，乃提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有農委會103年9月30日農企字第1030233199號函、農委會102年10月28日農企字第1020233996號函、被告106年5月15日府地用字第1060091536號函（即原處分）、內政部106年9月25日台內訴字第1060063661號訴願決定書、本院97年度訴字第391號判決、本院92年度訴字第27號判決、1006-4地號土地登記資料、被告105年12月6日府農農字第1050235975號函、被告106年2月2日府農農字第1050264169號函、被告105年11月2日府農農字第1050203504號函、被告106年2月8日府地用字第1060023632號函、原告106年2月20日陳述意見書、被告106年4月12日府農農字第1060068460號函、被告106年3月3日府地用字第1060040725號函、原告106年3月15日陳情書、航照圖、系爭建物照片、被告106年3月22日府地用字第1060054341號函、內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函、苗栗縣○○鄉00000000000鄉0000000000000號函、土地建物查詢資料等資料附本院卷可稽（見本院卷第27頁至第71頁、第111頁至第113頁、第117頁至第165頁），上開事實堪信為真實。被告原處分係以原告系爭土地違規使用，因超過3年裁處期間而不予裁處罰鍰，然對於違規使用之部分，則通知原告3個月內予以改善，恢復至符合農業使用，揆諸上揭規定、農委會95年3月23日農企字第0950010504號函、103年09月30日農企字第1030233199號函及內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋意旨，原處分並無違誤。
㈣原告起訴主張系爭建物於農業發展條例第8條之1在92年1月1
3日修正施行前，於76年即已興建，依本院97年度訴字第391號判決及92年度訴字第27號判決認定，得免申請建築執照；且系爭土地既於90年12月14日始辦理第一次登記，於91年1月4日始補辦使用分區編定，亦自91年1月4日起始有違反區域計畫法有關土地使用管制規定之可言。本件系爭建物既認定於76年即已存在，其使用屬於既存之農業設施，依農委會103年9月30日農企字第1030233199號函釋及102年10月28日農企字第1020233996號函釋就非都市土地使用管制規則第8條原有建物「從來之使用」疑義作成之解釋，自符合89年1月26日修正公布區域計畫法第15條規定訂定之非都市土地使用管制規則第6條第3項所定附表一及農業發展條例第8條之1第3項訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第3條之「農作產銷設施」及該辦法第13條第2項附表一規定，可認定系爭建物應予容許使用云云。惟查：
1.系爭建物涉及違章建築而為被告裁處限令拆除處分，原告提起行政救濟，經本院92年度訴字第27號判決及97年度訴字第391號判決，認定系爭建物符合92年2月7日增訂之農業發展條例第8條之1第2項後段「本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。
」之規定。而系爭建物面積僅33.1平方公尺，在250平方公尺以下，如經申請農業設施之容許使用，且建物無安全顧慮，自得免申請建築執照。系爭建物於農業發展條例第8條之1在92年1月13日修正施行前，即已興建，此時，原告自無法於事先向被告申請農業設施之容許使用。再者，該條第3項規定：「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」而主管機關農委會依該項規定於92年12月15日發布申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法，該辦法亦未有對於農業發展條例92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮之情形，應限期申請農業設施之容許使用之相關規定，被告亦未通知原告補行申請，以此難認系爭建物不得申請農業設施之容許使用（見本院97年度訴字第391號判決第八點）。亦即，系爭建物雖然無需申請建築執照，然需由被告通知原告限期辦理申請系爭建物農業設施之容許使用，並非無需申請建築執照即符合農業設施之容許使用。另系爭建物為磚造1層樓，坐落於系爭1006-4地號土地上，後門以水泥地與集貨場相隔，並與集貨場大門相對，前門為鐵捲門，現況是以後門為出入口等情，亦經本院於107年1月10日至現場勘驗屬實，並有勘驗筆錄、現場略圖及現場照片附卷可參（見本院卷第225頁至第263頁）。
2.又按前揭農委會95年3月23日農企字第0950010504號函釋意旨，系爭建物縱符合該項但書免申請建築執照之要件，仍需依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法申請容許使用，以確保農業永續發展，並維持農地合法利用。
3.嗣被告以106年2月2日府農農字第1050264169號函認定已屬農地違規使用，並以106年2月8日府地用字第1060023632號函請原告就涉及違反區域計畫法乙節陳述意見，原告於106年2月20日至被告處所陳述意見，稱系爭建物屬合法建物，並以106年3月15日陳情書檢附本院92年度訴字第27號判決及農委會林務局農林航空測量所102年3月25日照片提供予被告參考，被告以106年4月12日府農農字第1060068460號書函通知原告本案依上開判決得免申請建築執照，惟仍應依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」及相關規定，申請容許。嗣被告依原告提供資料審認後，以106年5月15日原處分通知原告於文到3個月內完成系爭土地改善，並恢復至符合農業使用，逾期不改善者，將依區域計畫法第21條規定處新臺幣6萬元至30萬元罰鍰，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。被告上述所為行政行為係屬符合上述農業發展條例第8條之1規定。而本件原告自始迄今並未申請系爭建物之農業設施容許使用，且經苗栗縣大湖鄉公所000000000鄉0000000000000號函文略以，系爭土地查無相關申請農業設施容許使用證明（見本院卷第163頁）。是原告未依非都市土地使用管制規則第6條第3項規定申請容許使用，違反上開管制規則第6條規定及區域計畫法第15條第1項規定之事實，洵堪認定。原告主張系爭建物符合規定云云，核無足採。
㈤又原告主張原處分已逾3年裁處權時效乙節，經查：依上開
內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋，僅罰鍰處分始符合3年裁處權時效之限制，而通知恢復原狀之不利處分，並非罰鍰處分，不受3年裁處權時效限制。本件原處分係通知原告恢復原狀，非屬罰鍰處分，並無行政罰法第27條3年裁處權時效之限制，原告此部分主張亦無可採。
六、綜上所述，原告所訴，均無足採，本件原處分以原告未經申請許可於系爭土地興建系爭建物，已屬農地違規使用，通知原告於文到3個月內完成系爭土地改善，並恢復至符合農業使用，逾期不改善者，將依區域計畫法第21條規定處罰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 4 日
書記官 李 孟 純