臺中高等行政法院判決
106年度訴字第432號107年6月27日辯論終結原 告 總誼建設有限公司代 表 人 徐克彥訴訟代理人 林光彥 律師被 告 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 楊月仁
孫麗玲王偉恩上列當事人間使用執照事件，原告不服中華民國106年9月25日內政部台內訴字第1060430584號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：
（一）被告前於民國97年5月21日核發（97）投府建管（造）字第00217號建造執照給原告（下稱系爭建造執照，本院卷43-77頁），其基地為南投縣○○市○○段○○○○號土地（使用分區為「乙種工業區」，基地面積為退縮地269.01平方公尺、其他7,209.96平方公尺、法定空地面積2,162.99平方公尺、建築面積3,551.49平方公尺，同卷43頁），其層棟戶數為地上4層、8幢、75棟、75戶，核准開工日期為領照後6個月內，規定竣工期限為自開工日起11個月內（同卷43頁）。
（二）嗣永新段282地號土地於97年6月17日分割出同段282-1至282-82地號等，原永新段282地號面積剩下273.01平方公尺（所有權人：楊碧玲應有部分1/2、97年7月8日因買賣而取得，台勵福股份有限公司125/10,000，100年9月15日因買賣取得，謝○○7,875/10,000，100年9月28日因夫妻贈與而取得，同卷279-280頁之土地登記謄本），其餘同段282-1至282-82地號面積為1.59至138.06平方公尺不等（所有權人均為楊碧玲，皆於97年7月8日因買賣而取得，同卷281-361頁之土地登記謄本）。
（三）經濟部工業局南崗（兼竹山）工業區服務中心（下稱南崗工業區服務中心）以99年7月8日南崗字第0996101750號函（訴願卷73-74頁），說明上開基地未經中央工業主管機關經濟部工業局核准「工業用地變更」，被告即核准於生產事業用地移作他用興建75戶連棟建築，現場似將完工交屋，查該地段仍屬工業區用地，依○○○區○○道使用管理規章規定，其排水需雨、污水分流辦理，納入○○○區○○道系統，並依排放水量水質繳納污水處理費用等情，請被告於原告未完成系爭建造執照（基地為上開永新段282地號等82筆土地面積7,546.54平方公尺、興建75戶4樓連棟建築）於相關法定程序前，暫緩核發使用執照，以免產生國家賠償事件及消費糾紛。
（四）經被告以99年8月5日府建管字第09901624250號函（訴願卷75-76頁）通知原告略以：上開基地為乙種工業區範圍，前雖經被告95年6月29日府建都字第09501245880號函，核准作一般事務所使用，惟南崗工業區服務中心函請被告轉告原告，應依工業區用地變更規劃辦法規定申請工業區用地變更，被告即以97年10月1日府建管字第09701786030號函通知原告依上開規定辦理，惟該中心又來文稱原告仍未依法辦理上開工業區用地變更，請原告依規定辦理工業區用地變更等相關程序，在未完成相關法定程序前，被告將暫緩使用執照之核發。
（五）原告於99年9月3日、99年11月11日以該建築物業已竣工，向被告提出使用執照之申請，經被告審認應備文件尚有缺漏（即未檢附南崗工業區服務中心出具之雨污水接管證明、亦未依法辦理工業區用地變更等），乃以100年1月13日府建管字第09902360290號函通知原告補正（訴願卷78-79頁）。原告復於105年12月9日向被告提出該使用執照之申請（本院卷79頁之公文查詢資料表），經被告以106年1月25日府建管字第1050258091號函（下稱原處分，本院卷31-32頁）復原告略以：「．．．說明：．．．四、經審本案仍未完成用地變更及申請使用執照應備之相關證明文件尚缺：南崗工業區服務中心出具之雨污水接管證明、公寓大廈管理基金繳款證明（尚未依規申辦繳納）、警民聯防系統安裝證明等．．．請貴公司補附上開說明應備書件後，再向本府辦理後續使用執照申請事宜．．．。」並檢還原告申請資料全卷，而否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回（本院卷35-39頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷13-29頁）。
二、原告主張略以：
（一）被告應依建築第70條第1項規定發給使用執照：
1、按建築法第70條第1項、第71條第1項規定，及最高行政法院101年度判字第83號、102年度判字第799號判決意旨，主管機關於審查是否准予核發使用執照時，僅得就「建築工程之主要構造、室內隔間及建築物主要設備是否與建造執照之設計圖樣相符」進行審查，不得另以其他理由拒絕人民之申請，否則即有違「行政處分跨程序之拘束力」。次按臺北高等行政法院99年度訴字第2439號判決意旨，可知使用執照制度之目的，係在查驗該建築物是否與設計圖樣相符，以確認是否按照建造執照施工。又依內政部66年1月10日台內營字第706205號函，及法務部95年4月25日法律字第0950011947號函意旨，足證建築工程完竣並符合法律規定之特定構成要件者，主管機關即「應」核發使用執照，不得率予拒發。
2、原處分稱「系爭土地未完成用地變更」，且未出具南崗工業區服務中心之雨污水接管證明等語。惟查，依建築法第70條第1項規定，被告審查是否核發使用執照，應僅限於就建築工程之主要構造、室內隔間及建築物主要設備，是否確與建造執照之設計圖樣相符進行審查，前開事項皆非被告審核使用執照時應審查之標的，原處分以此為由駁回原告使用執照之申請，違反建築法第70條第1項規定，應予撒銷。退步言之，縱使被告認不應核發使用執照給原告（假設語氣，原告否認之），被告亦應具體指出本件建物竣工後，主要構造、室內隔間或是建築物主要設備等，與設計圖樣不相符之處，而非以「系爭土地未完成用地變更」及未出具「雨污水接管證明」為由，駁回原告之申請，故原處分顯有違法。
3、再依被告99年7月14日府建管字第09901450720號函主旨：「據請為座落本縣○○市○○段○○○○號土地上新建房屋，領有本府核發（97）投府建管（造）字第217號建造執照申請建築工程勘驗備查乙案，經核尚符准予備查，復請查照。」及系爭建造執照之建築物勘驗紀錄表可知，自開工起，經1樓至4樓樓地板勘驗、屋突層勘驗，至99年8月11日使用檢查勘驗完畢，本件勘驗結果皆符合設計圖說，均足見被告實認本件工程與設計圖說相符。依最高行政法院101年度判字第83號判決及最高行政法院102年度判字第799號判決意旨，系爭建造執照對被告於後續程序所核發之使用執照具有拘束力，原告申請使用執照既係依系爭建造執照之設計圖說建築，主管機關即應依建築法第70條第1項規定發紿使用執照。
（二）原處分稱原告申請工業區用地變更期間，明知尚未核准卻繼續興建，被告已善盡事先告知之責任，係原告逕行興建，以致衍生無法領取使用執照之情形，惟查：
1、按內政部86年11月3日臺內營字第868號函意旨，都市計畫之法源位階應高於工業主管機關訂定之使用分區管理要點，如兩者競合之情形，仍應受都市計畫及其法規拘束。次按都市計畫法第26條、第27條、第85條、都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項、第2項第4款規定，乙種工業區之使用用途係採「負面表列」之方式，亦即乙種工業區除不得為都市計畫法施行細則第18條第1項所定之使用方式外，其餘均為允許使用。
2、依南崗工業區都市計畫圖，原告向被告申請建造執照時，系爭土地之使用分區為工業區，被告於97年5月21日核發系爭建造執照，該建造執照所記載之使用分區與系爭土地之使用分區皆為工業區，足見系爭土地之使用分區並無問題，實不存在系爭土地用地變更之情形。次查，系爭土地雖於97年9月16日經南崗工業區服務中心編定為社區住宅用地或相關產業用地（按本院卷117-118頁該服務中心97年9月16日南崗字第0976101300號函之主旨及說明，系爭土地尚未依工業區用地變更規劃辦法規定變更為社區住宅用地或相關產業用地，本院卷20頁原告起訴狀此點記載有誤），惟系爭土地尚未依前開都市計畫法相關規定變更土地使用用途，依內政部86年11月3日函意旨，系爭土地之使用分區仍應受都市計畫拘束，即系爭土地之使用分區仍為乙種工業區。
3、系爭土地係為「一般零售業及一般事務所」使用，並非為都市計畫法施行細則第18條第1項所列4款不得使用之情形，而為允許使用，符合乙種工業區土地使用分區管制之規定。退步言之，若認系爭土地之使用不符合都市計畫法施行細則第18條第1項本文，其亦符合同條項但書及該條第2項之規定，且原告就「一般零售業、一般服務業及餐飲業」部分，其申請使用面積為3,608平方公尺，而工業區總面積為36,133平方公尺，其使用面積比為9.985%。就「一般事務所及自由職業事務所」部分，其申請使用面積為3,603平方公尺，而工業區總面積為36,133平方公尺，其使用面積比為9.971%。由此可知，系爭土地無論是「一般零售業、一般服務業及餐飲業」或「一般事務所及自由職業事務所」之使用，均符合都市計畫法施行細則第18條第2項第4款第1目及第2目所定之10%使用面積限制，符合土地使用分區管制之規定。
4、另被告於原告興建建物過程中，並未命原告停工，且原告歷次報請被告至現場勘驗，被告亦前往檢查，並勘驗完畢。因此，原處分稱原告申請工業區用地變更期間，明知尚未核准卻繼續興建，被告已善盡事先告知之實任，係原告逕行興建，以致衍生無法領取使用執照之情形，顯無理由。
（三）有關下水道納管證明部分：
1、本件南○○○區○○○道納管證明，非為被告審查核發使用執照之判斷依據，已如前述。
2、系爭建造執照之雜項工程內容有排水溝、滯洪池之項目，足見系爭建造執照已要求原告設置污水處理相關設備，原告亦依被告核准之建造執照內容施作，並經被告勘驗完畢。次依被告97年1月23日函，系爭土地興建之建物係作為「一般零售業、一般服務業、餐飲業、一般事務所及自由職業事務所」使用，足見系爭建物之使用與工業區之工廠有別。本件所排放之廢水屬於生活廢水，與一般家庭廢水相同，非為工廠所排放之工業廢水，經過原告設置之污水處理設備，可直接將廢水排放至被告所設置之地下水道，實無須納入南○○○區○○○道。從而，原處分稱系爭土地位於公告南崗工業區，為實施下水法區域範圍內，應依南○○○區○○道使用管理規章規定取得納管證明文件，依下水道法第3條、第6條第1項、第7條規定，實無理由。
3、再依前開下水道法規定，被告為下水道管理之主管機關，原告設置之污水處理設備完工後，曾於104年10月22日向被告提出生活廢水排入公共污水下水道之申請，惟被告卻將下水道之管理責任推給南崗工業區，拒絕原告之申請，原告至今尚未取得證明，實非可歸責於原告。
（四）原處分要求提供雨污水納管證明違反法律保留原則：
1、被告主張於申請使用執照時要求雨污水納管證明，符合建築法第1條規定。惟查，建築法第1條僅為立法目的，被告竟以立法目的之條文作為其行為法上之依據，其法律觀念之錯誤至為明顯，不足採納。
2、次按建築法第30條、第32條第6款及第7款規定，於申請建造執照時，應檢附工程圖樣，而工程圖樣應包含建築物設備圖說、新舊溝渠及出水方向。其中，就建築物設備圖說而言，依建築法第10條規定，包括敷設於建築物之污水及排水等設備。再按南投縣建築管理自治條例第4條第1項第2款第3目、第3項、第13條及第34條規定，於申請建造執照時亦應檢附工程圖樣，而工程圖樣應包含排水系統及排水方向，且建築物之排水溝渠與出水方向應配合該地區之排水系統設計，必要時得由被告規定溝渠構造規格與型式。故於申請建造執照時，主管建築機關即應審查該建物是否已有相關之污水及排水設備。至於申請使用執照，僅需查驗該建築物是否與設計圖樣相符，以確認是否按照建造執照施工。故被告以建築法第1條規定及使用執照審查表為由，主張於申請使用執照時應再次就污水及排水設備進行審查，並須取得雨污水納管證明，係對於原告所為法律以外之限制，違反法律保留原則。
（五）原處分應符合法律優位原則及法律保留原則：
1、按憲法第23條、司法院釋字第443號解釋理由書、中央法規標準法第5條、最高行政法院89年度判字第2528號判決及90年度判字第181號判決意旨可知，若行政行為對於人民之自由權利有所限制時，必須有法律之依據，此即法律保留原則之要求。惟法律保留原則並非要求任何事務均須鉅細靡遺地以形式意義之法律（立法院三讀通過、總統公布者）加以規範，而係衡諸事務之性質，形成「層級化之法律保留」，亦即國會保留（嚴格的法律保留）、單純之法律保留（一般法律保留）、非法律保留。本件被告係以使用執照審查表為依據，要求原告應完成工業區用地變更始得申請使用執照。惟使用執照為該建物使用之前提，故被告此一要求已對於原告之財產權行使形成限制，依「層級化法律保留理論」，至少屬於「一般法律保留」，應有法律或法律授權之法規命令始得為之。
2、次按憲法第172條、中央法規標準法第11條、行政程序法第150條第1項、第159條第1項、建築法第70條第1項、第71條第1項，及最高行政法院101年度判字第1055號判決意旨，內政部營建署所制定之使用執照審查表，依其內容以觀，僅是提醒主管機關審查使用執照時所需審核項目之範例，應屬內部文書作業，非為對外發生法律效果之法規命令，至多僅具行政規則之性質。依法律優位原則及法律保留原則，行政機關非得以使用執照審查表為漫無限制之規定，違法限制人民申請使用執照。
3、退步言之，縱認使用執照審查表具有拘束人民之效力（假設語氣，原告否認之），本件使用執照審查表審查項目第12項所指之「列管事項是否辦理」，亦應係指系爭建造執照備註所記載之列管項目。惟查，系爭建造執照並未記載原告需完成「系爭土地用地變更」及提出「雨污水接管證明」始得申請使用執照。原處分以前開兩個項目作為核發使用執照之判斷依據，實違反法律優位原則及法律保留原則，應予撤銷。
（六）原處分違反不當聯結禁止原則：
1、按行政程序法第4條規定及最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨：「行政法所謂『不當聯結禁止』原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。」學者認為：「不當聯結禁止．．．係指國家權力機關在其權力作用上，應只考慮到合乎事物本質．．．的要素，不可將與法律意旨及目的不相干的法律上及事實上的要素納入考慮。」。
2、次按建築法第70條第1項規定，使用執照制度之目的，在於審查是否按照建造執照施工，主管機關於建築物竣工後，查驗該建築物是否與設計圖樣相符，如符合，即應核發該證明文件。再按建築法第71條第1項規定，申請使用執照時須檢附原領之建造執照或雜項執照、建築物竣工平面圖及立面圖，足證核發使用執照之目的係為確保建物依照建造執照所核准之內容興建。
3、系爭土地之使用分區為乙種工業區，並無用地變更之問題，已如前述。又依下水道法第1條規定可知，其係促進下水道之建設與管理及保護水域水質遭受污染，其與使用執照制度涉及建物管理之立法目的並非相同，被告以此作為原告申請使用執照時審核之判斷依據，實係將與使用執照制度意旨及目的不相干之要素納入考量。故被告所採取之手段（完成系爭土地用地變更及提出南崗工業區納管證明），與被告所追求之目的（確保建物依照建造執照所核准之內容興建）間，欠缺合理之聯結關係存在，原處分應非適法。
（七）原處分違反信賴保護原則：
1、行政程序法第8條、第119條規定、最高行政法院93年度判字第1677號判決意旨及學者見解可知，如人民因信賴國家行為而展開具體行為，具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件，國家即應受行政程序法第8條所定之信賴保護原則所拘束。本件應有信賴保護原則之適用，以下分述之：
⑴信賴基礎：依系爭建造執照及被告99年7月14日函可知，
兩造皆認知原告取得系爭建造執照即得興建建物。且原告興建過程中，皆依法報請被告進行勘驗，勘驗結果亦皆符合設計圖說，因此系爭建造執照即構成信賴基礎。
⑵信賴表現：原告依系爭建造執照於系爭土地興建建物，並
已施作完成，顯屬對生活秩序有所安排之信賴表現，並非僅為主觀之期待。
⑶信賴值得保護：原告並未以詐欺、脅迫或賄賂方法使被告
為系爭建造執照，且原告並未對重要事項提供不正確資料或不完全陳述之情形。又原告自始至終均認為取得系爭建造執照後，依該建造執照內容興建建物，即可取得使用執照，顯非明知前開行政處分違法或因重大過失而不知，故原告並無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形。
2、從而，原告並非僅為片面之主觀誤認，而係基於系爭建造執照興建建物，亦無任何信賴不值得保護之情形，故於系爭建物興建完成後，被告即應核發使用執照。惟被告竟於原告申請使用執照時，始以「完成系爭土地用地變更」及「提出南崗工業區納管證明」作為駁回使用執照申請之理由，違反信賴保護原則，原處分應予撤銷。
（八）原告已完成被告所要求之事項：
1、系爭建造執照所記載之使用分區與系爭土地之使用分區一致，足見系爭土地之使用分區並無問題，本件實不存在系爭土地用地變更之情形，且本件係排放一般家庭廢水，無須納入南崗工業區之排水管，已如前述。
2、依被告106年2月24日府建使字第1060042626號函說明二：「本案坐落於本縣○○市○○段○○○○號土地（【97】投府建管【造】字第00217號建造執照）之新建工程，依公寓大廈管理條例第18條第1項第1款規定提撥公共基金計新台幣117萬229元整於本府公庫代管，隨文檢附本府公庫代收證明影本1份．．．。」足見原告已繳納公寓大廈管理基金117萬229元。
3、再依南投縣○○市○○段○○○號「京城」家戶聯防完工報告書，被告所屬警察局南投分局99年8月27日之使用執照審查表審查項目第12項：「列管事項是否辦理？家戶聯防系統安裝完成」，足證原告已完成安裝家戶聯防系統。
（九）依建築法第35條規定，於申請建造執照時，主管建築機關即應審查該建物是否已妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定，若為肯定，應通知起造人令其改正。由此可知，關於是否符合都市計畫相關規定之實質審查，係於申請建造執照時進行。至於申請使用執照，僅需查驗該建築物是否與設計圖樣相符，以確認是否按照建造執照施工。且綜觀建築法第70條之條文內容，並無任何提及都市計畫之文字，故其立法意旨並非規範於申請使用執照時，需再次就是否符合都市計畫相關規定進行審查，被告陳稱於申請使用執照時要求工業區用地變更，符合建築法第70條之立法意旨，容有誤解。
（十）被告主張系爭土地應依「工業用地變更規劃辦法」洽辦「工業區用地變更」事宜。惟查，被告前開主張並未提出任何法律依據，顯無理由。而被告所舉南崗工業區服務中心97年9月16日南崗字第0976101300號函，僅泛稱「惟基於適法性仍應依工業區相關規定『工業用地變更規劃辦法』辦理」等語，並未具體指出係依工業用地變更規劃辦法何條項之規定必須辦理工業區用地變更，亦不足採等語，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分；⑵被告對於原告105年12月9日申請書之申請，應作成核准發給系爭建造執照所載建物使用執照之行政處分。
三、被告略以：
（一）依建築法第1條、第71條、南投縣建築管理自治條例第30條規定，及內政部營建署訂定之「使用執照審查表」（C12-1），其中審查項目第12項規定「列管事項是否辦理」，故原告系爭建築物提出使用執照時，除依建築法第70條第1項規定，申請書內應檢附原領之建造執照、平立面圖外，並應完成「工業區用地變更」、取得「南崗工業區服務中心雨污水納管證明」（涉及公共衛生）及建造執照上備註提醒之列管事項，如未辦理無法取得使用執照。另被告99年7月14日函係被告以書面審核原告所送勘驗資料再予以發文備查，其勘驗資料內容為施工過程、材料規格品質等，申報文件係由承造人、專任工程人員及監造人查核簽章負責，故僅屬申請使用執照時應檢附文件之一，與建築法第70條第1項所規定之派員查驗不同。
（二）次按建築法第70條第1項於64年12月26日修正，其修正目的在於明確規定室內隔間及建築物設備與設計圖樣必需相符，以防任意變更使用，破壞都市計畫及區域計畫所定土地使用分區，故建築物用途符合使用分區管制為使用執照核發時之檢核條件之一。經查，系爭土地位屬經濟部工業局依原獎勵投資條例或促進產業升級條例規定編定開發之工業區產業用地，為健全都市發展，被告以69年10月18日府建都字第91863號函發布實施南投（南崗地區）都市計畫案，系爭土地為該都市計畫之乙種工業區，故適用都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，且系爭土地亦屬目的事業主管機關經濟部工業局所轄之土地。是原告稱「要求原告應完成工業區用地變更始得申請使用執照」，被告依南崗工業區服務中心97年9月16日函，曾以97年10月1日府建都字第09701786030號函轉申請人謝聰評、賴薏棻（魏建名建築師），請仍應依上開「工業用地變更規劃辦法」洽辦「工業區用地變更」事宜，係符合規定。
（三）被告依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第4款規定，以97年1月23日府建都字第09602432100號函，核准南投市○○段○○○段000○0○號土地（重測後南投市○○段○○○○號）容許作「一般零售業、一般服務業、餐飲業」、「一般事務所、自由職業事務所」，並限定一宗基地核照及一營利事業登記。惟南崗工業區服務中心以97年9月16日函請被告轉知善意第三人略以：「．．．經查旨揭係屬都市計畫內乙種工業區，貴府可逕依都市計畫法臺灣省施行細則第18條逕予核准移作其他用途，惟基於適法性仍應依工業區相關規定『工業區用地變更規劃辦法用地』辦理，．．．。」被告亦以97年10月1日函轉申請人謝聰評、賴薏棻（魏建名建築師），請仍應依上開「工業用地變更規劃辦法」洽辦「工業區用地變更」事宜，並檢附工業局來函供參。
（四）南崗工業區服務中心98年3月26日南崗字第0986100230號函，檢陳原告系爭變更申請案相關資料給經濟部工業局，經濟部工業局98年4月17日工地字第09800334570號函，系爭案依據「工業區用地變更規劃辦法」第15條規定，用地變更規劃申請人應為工業區內土地所有權人，本案不符申請規定，退還南崗工業區服務中心依相關規定辦理，經濟部工業局98年7月30日工地字第09800545860號函，請楊碧玲就該案依審查意見補充修正後送經濟部工業局辦理。經濟部工業局98年12月8日工地字第09801007530號函知楊碧玲，經濟部工業局不同意系爭案之變更申請。楊碧玲100年12月17日再次向南崗工業區服務中心提出該案之用地變更規劃申請書，依經濟部102年5月9日經授工字第10220412500號函檢送之會議紀錄決議，該案用地變更駁回，南崗工業區服務中心102年5月20日南崗字第1026100973號函將會議決議函送給楊碧玲，故該案所稱之用地變更未涉及辦理都市計畫變更。
（五）被告於97年10月1日轉知原告應依規申請工業區用地變更後，原告向經濟部工業局申請工業區用地變更期間，明知尚未核准卻仍繼續施工興建，亦知用地變更倘未經經濟部工業局核准時無法領得使用執照，是被告已善盡事先告知責任，係原告逕行興建，以致衍生目前建築物已興建完成，卻無法領得使用執照之情形。
（六）依建築法第1條規定，建築物之污水排放涉及公共衛生，故位於南投縣南崗工業區內之建築物申請使用執照前應取得「南崗工業區服務中心雨污水納管證明」，係屬依規要求之重要列管事項。被告○○○區○○道管理需要，業依下水道法第7條、第8條第1項及第9條指定南崗工業區服務中心為○○○區○○道機構，被告雖係縣內下水道主管機關，既經依法授權指定南崗工業區服務中心為南○○○區○○道機構，除涉及公權力事項仍屬被告權責外，其餘下水道維護管理、同意納管申請與否業務，皆由南崗工業區服務中心負責執行。並依下水道法第19條規定，於88年8月31日88建南字第1701號公告，下水道區域範圍及南○○○區○○道使用管理規章，則位於該區域範圍內建築物申請納管，即應受管理規章拘束。原告建物位址既非被告辦理公告之污水下水道區域範圍，被告並無受理納管申請權限，與其是否係工業廢水或一般生活污水無涉，本案依法劃分權責，其同意納管與否，應係南崗工業區服務中心管轄範疇。
（七）原告陳稱楊碧玲是否曾於98年間申請上開土地變更規劃為社區用地，此事原告並不知悉；楊碧玲為該土地之地主，與原告間為合建關係部分：
南崗工業區服務中心於98年3月26日函副本載明曾寄送給原告，且原告曾於98年2月17日委託正揚工程顧問有限公司向經濟部工業局申請生產事業用地變更規劃為社區住宅用地，原告稱不知悉系爭土地曾於98年間申請上開土地變更規劃為社區用地，實非事實。此外，楊碧玲針對將工業區內生產事業用地變更規劃為社區用地事件，不服經濟部工業局所為之處分提起訴願，經濟部業以99年4月7日經訴字第09906053980號訴願決定書予以駁回等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告之申請，是否合法？原告請求本院判決被告依其105年12月9日申請書之申請，作成核准發給系爭建造執照所載建物使用執照（下稱系爭使用執照）之行政處分，是否有據？茲論述如下：
（一）被告核發系爭使用執照是否以審查建築法第70條第1項規定之要件為限？
1、建築法第70條第1項規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為20日。」。
2、本件原告提出系爭建造執照（含附表，本院卷43-77頁）、使用執照竣工報告證明書（系爭土地上75戶建物已於99年8月31日建造竣工，本院卷363頁）、被告99年7月14日函（內載原告申請系爭建造執照新建系爭土地上75戶建物之建築工程，業經被告於98至99年間分期進行基礎及1樓至4樓勘驗，結果符合系爭建造執照，准予備查，本院卷111頁）、家戶聯防完工報告書（含家戶聯防分區分配表及現場完工照片等，內載原告已經委請達電工業股份有限公司就系爭75戶新建工程完成安裝家戶聯防系統，本院卷127-138頁）、被告106年2月24日函（含臺灣銀行代理公庫送款回單，內載系爭建造執照新建工程原告已依公寓大廈管理條例第18條第1項第1款規定，提撥公共基金計新台幣117萬229元於被告公庫代管，本院卷159-160頁），主張系爭建造執照新建工程業已竣工，被告並已勘驗符合系爭建造執照圖說准予備查，且已依被告原處分說明四所載出具公寓大廈管理基金繳款證明及警民聯防系統安裝證明，依建築法第70條第1項規定及相關實務見解，被告即應依法核發系爭使用執照，雖非無據。
3、惟按建築法：⑴第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共
交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」。
⑵第2條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」。
⑶第71條規定：「（第1項）申請使用執照，應備具申請書
，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。（第2項）建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」。
⑷第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」。
4、次按地方制度法：⑴第19條第6款規定：「下列各款為縣(市)自治事項：．．
．六、關於都市計畫及營建事項如下：．．．(二)縣(市)建築管理。．．．。」。
⑵第25條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治
事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」。
⑶準此可知，關於縣之建築管理屬於縣之自治事項，南投縣
本於其自治權就此自治事項，自得訂定自治法規以為規範。
5、南投縣建築管理自治條例第30條規定：「申請使用執照除依本法規定外，並應檢附下列文件：一、建築物竣工彩色照片（各向立面、天井、停車空間、防火間隔、屋頂、法定空地等）。二、建築物申請新建者，應檢附門牌證明。
三、依其他有關法令規定應檢附之文件。」查該自治條例經南投縣議會審議通過後，經被告報請中央主管機關內政部以104年8月20日台內營字第1040812717號函核定後，再以104年9月3日府行法字第1040176918號令公布施行，核與上述地方制度法及建築法規定意旨尚無牴觸，亦未違反法律保留原則及法律優位原則，自得予以援用。從而，被告核發系爭使用執照除應審查建築法第70條第1項規定之要件外，依法尚有審查「其他有關法令規定應檢附之文件」之職責。是原告主張系爭新建工程業經被告勘驗符合系爭建造執照圖說准予備查，且已載出具公寓大廈管理基金繳款證明及警民聯防系統安裝證明，被告依建築法第70條第1項規定，即應核發系爭使用執照，不能再審查其他要件等語，顯有誤解，不能採取。
（二）被告應否審查系爭土地是否業已完成工業區用地變更部分：
1、南投（南崗地區）都市計畫案，被告於69年10月18日投府建都字第91863號函即已發布實施（本院卷427頁之都市計畫歷次變更明細表）。
2、系爭永新段282地號及其分割出之同段282-1至282-82地號土地，均屬變更南投（含南崗地區）都市計畫（合併通盤檢討）（第一階段）案內之土地，其土地使用分區皆為「乙種工業用地」，有南投縣南投市都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（本院卷365-381頁）、南投南崗土地使用管制規定摘要表（本院卷431頁）及南崗工業區都市計畫圖（本院卷115頁）可證，故系爭土地屬都市計畫內之「乙種工業用地」。
3、又南崗工業區係政府為平衡區域經濟與工業發展，於63年開始施工，迄65年10月完成（經濟部工業局南崗工業區服務中心首頁www.moeaidb.gov.tw/iphw/nangang/參照），屬於政府機關新開發之工業區。且促進產業升級條例第27條固有「工業主管機關開發之工業區，除供製造業設廠用地外，得按開發工業區之計畫目的及性質，以部分土地規劃為相關產業、社區、職業訓練、創業輔導、試驗研究、標準廠房、運輸倉儲、專業辦公大樓、遊憩及環境保護、景觀維護等設施使用，並訂定使用分區管理要點，以為管理維護」之規定，惟同條例第23條第3項復明定：「經選定之工業區，位於都市計畫範圍內，須變更都市計畫配合者，得限期依都市計畫法規定程序變更」。準此，工業主管機關依上開條例第27條規定規劃之設施用地及訂定之使用分區管制要點，與都市計畫及其法規競合者，如已依都市計畫法規定程序，配合辦理完成都市計畫之變更程序者，自可依其規定辦理；反之，仍應受都市計畫及其法規之拘束（內政部86年11月3日（86）台內營字第0000000號函參照）。
4、由上可知，系爭土地因位於南投南崗工業區都市計畫範圍內，並屬於政府工業主管機關開發之工業區，故其土地使用依法應受雙重管制，惟其若已依都市計畫法規定程序，配合辦理完成都市計畫之變更程序者，自可依其規定辦理；反之，仍應受都市計畫及其法規之拘束。
5、依95年7月21日都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項、第2項第4款第1目、第2目規定：「（第1項）乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：‧‧‧（第2項）前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：‧‧‧四、一般商業設施：（一）一般零售業、一般服務業及餐飲業：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。（二）一般事務所及自由職業事務所：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。‧‧‧。」。被告97年1月27日府建都字第09602432100號函，雖已核准南投市○○段○○○段000○0○號（重測後為南投市○○段○○○○號，即系爭土地）容許作「一般零售業、一般服務業及餐飲業」與「一般事務所及自由職業事務所」使用（本院卷185、229-231頁之被告答辯狀及該函）。惟如前述，系爭土地因位於政府機關開發之工業區之都市計畫範圍內，其土地使用依法應受雙重管制，被告雖已核准其作為上述一般商業設施、一般事務所及自由職業事務所使用，但系爭土地除已依都市計畫法規定程序，配合辦理完成都市計畫之變更程序外，否則，仍應受工業主管機關依法規定規劃之設施用地及訂定之使用分區管制要點之規範。惟原告迄未提出系爭土地已依都市計畫法規定程序，配合辦理完成都市計畫之變更程序之證據，則系爭土地仍應受工業主管機關依法規定規劃之設施用地及訂定之使用分區管制要點之規範。
6、而促進產業升級條例於99年5月12日廢止前，系爭土地所有權人楊碧玲雖向經濟部工業局申請將工業區內生產事業用地變更規劃為社區用地，經該局98年12月8日工地字第09801007330號函否准後，楊碧玲提起訴願，亦遭經濟部99年4月7日經訴字第09906053980號訴願決定駁回（本院卷415-421頁之該訴願決定書）。準此可見，系爭土地迄未經工業主管機關依工業區用地變更規劃辦法規定變更為社區住宅用地或相關產業用地（本院卷117-118頁之南崗工業區服務中心97年9月16日函），故其依法仍應受該等工業區規劃之設施用地及使用分區管制要點之規範。
7、又99年5月12日公布施行之產業創新條例第54條規定：「（第1項）中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關基於政策或產業發展之必要時，得變更規劃產業園區之用地。但不得違反第39條第2項至第5項規定之面積比率、用地用途及使用規範。（第2項）中華民國88年12月31日前核定編定之工業用地或工業區，不受前項但書面積比率規定之限制。（第3項）土地所有權人得向中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關申請用地變更規劃；中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關審查用地變更規劃申請案，應向申請人收取審查費。（第4項）前項經中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關審查核准之用地變更規劃申請案，申請人應按變更規劃類別及核准當期公告土地現值之一定比率，繳交回饋金。（第5項）第1項及第3項用地變更規劃之要件、應備書件、申請程序、核准之條件、撤銷或廢止之事由、前2項審查費、回饋金收取基準及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」依該條例第54條第5項規定授權訂定之「產業園區用地變更規劃辦法」（按99年11月12經濟部經工字第09904607170號令訂定發布施行，原工業區用地變更規劃辦法於100年6月3日廢止）第9條規定：「為產業發展之需要，主管機關應視各產業園區之實際需求，分區或分期辦理公告受理各產業園區內土地所有權人用地變更規劃之申請。但園區係於本條例施行前設置，由中央主管機關管理者，在尚未移交接管前，仍由中央主管機關辦理。」第12條規定：「申請產業用地變更為社區用地者，應符合下列各款條件：一、申請之基地經主管機關整體評估後，認不宜依本條例第55條規定辦理部分產業園區之廢止設置。二、該產業園區之社區用地確已不敷使用，且全部社區用地面積未達該產業園區總面積百分之十。三、申請基地座落產業園區之邊緣，基地四周不得超過兩面與工廠相毗鄰；毗鄰工廠部分，須自行留設5公尺以上寬度之隔離綠帶，並不得計入基地之空地計算。○○○區○○○○道路寬度不得小於8公尺，且必須留設至少單邊2公尺以上之人行空間。」再依該辦法第22條至第26條規定，申請人之申請案經主管機關受理書面審查無誤後，應辦理現場勘查，並通知申請人豎立說明牌、準備公開說明會、及將相關資訊公開於機關網站，申請人應於收到通知後60日內舉行公開說明會，並於會後15日內將會議紀錄提送受理機關，主管機關應成立審查小組，審查園區用地變更申請案及計收回饋金比率與相關事項，該審查小組會議應有2分之1以上之委員出席，並應經出席委員過半數同意後決議等。
8、查系爭土地於促進產業升級條例99年5月12日廢止前，未經經濟部工業局核准將工業區內生產事業用地變更規劃為社區用地，嗣同日產業創新條例公布實行後，該由中央主管機關管理之該工業區並未移交由他機關接管，現在仍由經濟部工業局管理中（南崗工業區服務中心上開網路資料參照）。惟原告迄未提出系爭土地之所有權人已依該條例及「產業園區用地變更規劃辦法」之規定，由中央主管機關經濟部工業局核准系爭土地由工業區內生產事業用地變更規劃為社區用地之證據，則被告原處分以系爭土地尚未完成用地變更為由，否准原告系爭使用執照之申請，自屬有據。原告主張：系爭土地業經被告核准作為一般零售業、一般服務業及餐飲業各一般事務所及自由職業事務所使用，已符合都市計畫法臺灣省施行細則規定，且其上述用途之使用面積比例符合該施行細則第18條第1項、第2項第4款第1目、第2目規定，被告原處分否准其本件申請，違反法律保留原則、優位原則、不當聯結禁止原則（因系爭土地之使用依法應受上開雙重管制，被告原處分審查其是否業經工業主管機關核准由工業區內生產事業用地變更規劃為社區用地，並非欠缺合理之聯結關係存在）及信賴保護原則（原告申請系爭使用執照，應受法定必備要件之規範，並無任何信賴基礎可言），顯有誤解，不可採取。
（三）被告應否審查原告是否業已取得南崗工業區服務中心出具之同意納管證明部分：
1、下水道法：⑴第1條規定：「為促進都市計畫地區及○○○區○○道之
建設與管理，以保護水域水質，特制定本法；本法未規定者適用其他法律。」。
⑵第3條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為內政部；在
直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」。⑶第6條第1項規定：「縣主管機關辦理左列事項：一、縣下水道建設之規劃及實施。二、縣下水道單行規章之訂定。
三、縣屬下水道之管理。四、鄉(鎮、市○○○道建設與管理之監督及輔導。五、其他有關縣下水道事宜。」。
⑷第7條規定：「公共下水道，由地方政府或鄉（鎮、市）
公所建設及管理。但必要時主管機關得指定有關之公營事業機構建設、管理之。」。
⑸第8條第1項規定：「政府機關或公營事業機構，新開發社
區○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」。
⑹第9條規定：「中央、直轄市及縣（市）主管機關，為建
設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。」。
⑺第19條規定：「（第1項）下水道機構，應於下水道開始
使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道管理規章公告週知。（第2項）下水道排水區域內之下水，除經當地主管機關核准者外，應依公告規定排洩於下水道之內。」。
2、南○○○區○○道使用管理規章：⑴第1條規定：「南崗工業區服務中心為下水道機構，並依
產業創新條例第50條規定成立之管理機構（以下簡稱本機構），為南○○○區○○道系統之使用管理，依據下水道法第19條第1項規定訂定本規章。」（產業創新條例第5 0條第1項第1款規定：「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。
‧‧‧。）。
⑵第2條規定：「本規章之用語定義如下：一○○○區○○
道機構：經直轄市、縣（市）主管機關指定建設及管○○○區○○道之機構。二、用戶：於公告處理區域內之事業用戶、一般用戶，或非屬公告處理區域內之特定用戶，依下水道法、水污染防治法及本規章接用或使用下水道者稱之。三、一般用戶：非屬水污染防治法所規範之事業，或僅排放生活污水者稱之。‧‧‧七、同意納管證明：本機構為用戶排放廢（污）水得納入於○○區○○○○道所核發之證明文件。八、聯接使用證明：本機構為用戶排水設備完成聯接於○○區○○○○道所核發之證明文件。‧‧‧。」。
⑶第5條第1項規定：「用戶得依實際需要向本機構申請核發同意納管證明。」。
⑷第14條第1項規定：「用戶使用下水道，其使用費之計收
方式如下：一、設置流量計者，按所排放廢（污）水之水量及水質計收。二、未設置流量計者，按使用自來水、地下水及其他用水之總量百分之80及排放廢（污）水水質計收。三、一般用戶及特定用戶得按單一費率乘以水量計收。四、用戶經本機構專案核准採用申報制度者，得依其申報之水量、水質計收。」。
⑸第17條規定：「用戶排放廢（污）水未依下水道法規定與
污水下水道完成聯接使用者，本機構應依下水道法相關規定向主管機關舉發，並副知環保主管機關備查。」。
⑹第28條第1項規定：「本規章實施前，本機構已依法公告處理區域內之用戶，適用本規章之規定。」。
⑺第29條規定：「本規章自公告日起實施。」（南崗工業區
服務中心88年8月31日88建南字第1701號公告自88年9月1日起實施，本院卷441頁）。
3、查被告83年1月10日（83）投府建土字第1559號函（本院卷439頁），已依下水道法第8條、第9條規定，指定南崗工業區服務中心為○○○區○○○道機構，負責管理該下水道。而南崗工業區服務中心依下水道法第19條規定，以88年8月31日88建南字第1701號公告（本院卷441頁），○○○區○○道區域範圍、南○○○區○○道使用管理規及實施日期（即88年9月1日），並載明：公告前已申請聯接使用納入污水下水道者即日適用該管理規章，尚未申請聯接使用納入污水下水道者，依規定應於6個月內完成聯接使用納入程序。又南○○○區○○道管制區域圖亦載明系爭土地屬於其下水道管制區域圖（本院卷443頁之該圖，可參照同卷115頁之該工業區都市計畫圖中系爭土地之位置）。
4、如前所述，系爭土地位於南投南崗工業區都市計畫範圍內，並屬於政府工業主管機關開發之工業區，故其土地使用依法應受雙重管制，且被告已於83年間依法指定南崗工業區服務中心為○○○區○○○道機構，負責管理該下水道，該中心亦已依法公告其管制區域範圍、管理規章，並自88年9月1日起即已實施。南○○○區○○道使用管理規章第2條第7款規定所核發之○○○區○○道同意納管證明，即為被告依南投縣建築管理自治條例第30條第3款規定「依其他有關法令規定應檢附之文件」，被告依法有審查之職責，如此方能達成建築法第1條規定之「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」之立法目的。惟原告迄未提出○○○區○○道同意納管證明，則被告原處分否准原告本件系爭使用執照之申請，依法亦屬有據。原告主張：原處分違反法律優位原則、法律保留原則、不當聯結禁止原則（因系爭土地之使用依法應受上開雙重管制，被告原處分審查其是否業經工業主管機關出具○○○區○○道同意納管證明，並非欠缺合理之聯結關係存在）、信賴保護原則（原告申請系爭使用執照，應受法定必備要件之規範，並無任何信賴基礎可言），亦有誤解，不能採取。
五、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分否准原告之申請，依法核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求本院判決被告應依其105年12月9日申請書之申請，作成核准發給系爭使用執照之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 11 日
書記官 詹 靜 宜