臺中高等行政法院判決
106年度訴字第80號106年7月26日辯論終結原 告 蘇素日被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 張倩維
陳學祥曾芸玲上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國105年12月29日院臺訴字第1050189470號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：經濟部水利署（下稱水利署）辦理眉溪向善堤防工程（下稱系爭工程），需用南投縣○里鎮○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），面積0.112900公頃，前經水利署第三河川局於103年12月16日、104年1月28日舉辦2場公聽會，嗣水利署第三河川局以104年5月15日水三產字第10418009430號開會通知單（下稱水利署第三河川局104年5月15日開會通知單），通知原告等土地及土地改良物所有權人，於104年6月8日假南投縣埔里鎮向善里集會所召開用地取得協議價購會議，經協議結果未能與所有權人達成協議，水利署乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被告104年10月28日土地徵收審議小組第94次會議決議准予徵收後，被告以104年11月9日台內地字第1041309447號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由南投縣政府於104年11月12日以府地權字第10402277541號公告（下稱南投縣政府徵收公告），並以同日府地權字第1042277542號函通知原告等所有權人，公告期間自104年11月13日至104年12月12日止。原告對原處分及徵收補償價額均不服，於公告期間內提出異議及訴願，並於104年12月11日提起訴願。嗣經南投縣政府就徵收補償價額以105年2月5日府地價字第1050028045號函通知原告查處結果，原告不服查處結果，提出復議，被告依土地徵收條例第22條規定，提請南投縣地價及標準地價評議委員會復議，經地評會105年4月7日105年第2次會議決議維持原查估市價為每平方公尺新臺幣（下同）2,600元，並依土地徵收條例第30條第3項規定，以地評會104年6月30日104年第2次會議評議，南投縣埔里鎮市價變動幅度為100.05％，調整計算系爭土地徵收補償市價為每平方公尺2,700元，據以105年4月26日府地價字第1050087541號函通知原告復議結果。原告仍不服，再向內政部提起訴願，經內政部105年6月30日台內訴字第1052200557號函，以原告不服土地徵收處分提起訴願部分，依訴願管轄規定，移送行政院，復以105年12月15日台內地字第1050445694號函說明原告104年12月11日（南投縣政府104年12月14日收文）訴願書有就土地徵收為不服之表示，經行政院以105年12月29日院臺訴字第1050189470號訴願決定（下稱訴願決定）駁回；就原告不服徵收補償價額部分，經內政部106年3月28日台內訴字第1060017653號訴願決定（下稱徵收補償訴願決定）駁回在案。原告猶不服原處分及訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠被告違反法規與程序瑕疵徵收系爭土地：
⒈依南投縣政府105年6月13日府地用字第000000000號之主
旨，其為配合水利主管機關變更河川線或水道治理計畫線或用地範圍線，辦理範圍內土地使用分區檢討變更為河川區。說明一：依據區域計畫法第15條之1規定辦理。惟依水利署第三河川局（下稱第三河川局）103年3月27日水三規字第10350032740號函覆原告說明：474-25地號土地位於河川區域線及用地範圍線內，受水利法等相關規定管制使用。故第一次函知土地徵收是第三河川局103年12月1日發文字號水三工字第10301111752號，距上述2則函覆原告間隔逾8個月方知土地遭徵收。再依第三河川局104年6月12日水三產字號00000000000號函覆原告意見書：本案用地係位於台灣省政府80年11月21日發文字號府建水字第176169號公告：烏溪水系治理基本計畫及水道治理計畫用地範圍內土地之須受水利法相關規定管制……銜接上句：「無法依土地登記簿顯示資訊」，該句是答覆原告不滿的質疑：為何土地登記簿之使用分區與使用地類別，未遵循法規變更為水利用地或河川區。原告查閱土地登記簿後，才以特定農業區，農牧用地的價值置產，卻因行政瑕疵導致原告遭鉅額損失迄今近25年，違反土地法68條規定，應依法負賠償責任。原告認其答覆有說謊之嫌，故而歷次異議與訴願均強調此部分，故而有變更土地使用分區的補破網行為。
⒉徵收本專案工程之土地所有權人，公有地共5筆，佔總面
積81.06％，私有地共15筆，佔總面積18.94％，私人共218人減本案15人等於203人是涵蓋南投、草屯等其他地區，同屬納入河川區域線遭管制之土地與系爭土地不同作業的其他地區先變更使用分區為河川區。之後再逐年編預算、依序逐年徵收土地與發包施工。又本專案先召開說明會協議價購，經核准徵收後才變更使用分區為水利用地（河川區）與上述其他區先行變更的補破網，仍是晚了逾24年才遵循法規，由此可見被告違反法規，因作業不具一致性。
相關應變更使用分區，與公告及書面通知土地所有人之法規有河川管理辦法第7條；區域計畫法第15條、第15條之1、第16條及同法施行細則第18條；土地法第2條、第84條；土地施行法第20條、台灣省河川管理規則第10條（原告81年買進經約7年才廢省政府，因此省府法規仍適用系爭土地），被告都未遵循。被告亦違反農業發展條例第二章農地利用之農業用地第13條規定，蓋系爭土地是特定農業區受法規特別保護與使用管制，由區域計晝法施行細則第13條規定劃定使用區為特定農業區與河川區，更證不應先徵收再變更為河川區。再參其他法規與法院判例，亦需先變更為河川區才可徵收。本件依南投縣政府104年12月16日發文字號府地用字第1040253493號給埔里地政事務所函，核准變更編定為水利用地，距省政府80年11月21日發文收件後即應辦理變更使用分區，違規逾24年，距前開函知徵收日亦逾1年半的違反法規。
㈡需用土地人之水利署，徵收私地建設水利用地於河川治理，
遵循法規應首重與河川（自身業務）密切之法規，其中河川管理辦法第7條規定：河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。詎訴願決定迴避應先變更使用分區為河川區再辦理徵收之規定，亦有違法。又變更使用分區前須先徵得農業主管機關農委會同意（農發條例第13條）。準此，相關法規均規定，不僅是河川局權責，其他法規多項與河川管理辦法規定內容一致，亦可規範其他機構。惟行政院、經濟部、被告均未盡督導責任，任由河川局與南投縣政府失職25年，且無人知曉系爭土地嚴重後果致使原告損失不貲，遭原告揭發且持續控訴才依法的火速補破網。
㈢被告未遵循應變更使用分區之法規於先，另嚴重違反行政程
序法第43、102、107條規定；亦違反民法物權第765條規定；且並未依土地徵收條例第10條規定於徵收農牧用地前辦理聽證會；報請徵收前未實質履踐協議程序（全程未理會土地所有權人意見，不接納客觀具公信力資訊；全程以備妥文件宣達及答覆，回覆異議文件亦同）。
㈣被告徵收程序瑕疵與違法性承繼，致使土地徵收違法，訴願
決定亦未遵循訴願法第80、81、83、84、86條等規定，亦違法。又行政院逾4個月未決定訴願，經詢催後疑似以公權力莫名要求的技術性設障礙未果（行政院105年11月17日發文字號院臺訴字第1050089299號函，要求文到之次日起20日內檢據有無於徵收公告期滿之次日起30內提出異議或不服之表示，逾期即以現有資料審理）。
㈤就被告答辯，原告主張如下：
⒈被告違法未先變更使用分區即徵收系爭土地，且被告以行
政命令答辯牴觸法律屬無效，亦有違誤；被告以營建署之行政命令辯解未先變更使用分區，然為何地政找非其強項之營建署，且未舉證；系爭土地變更地目前未經農業主管機關同意部分，仍未舉證。被告就未辦理聽證會部分之答辯，惟開聽證會與否取決是否限制或剝奪人民自由或權利之處分，絕非以是否為重大工程考量。被告就未實質履踐協議價購程序之答辯，惟原告為何得接受其違法行政與違背專業與商情之條件，且原告提供客觀商情資訊與論述全遭否定，被告從始至終都是堅決且口氣和緩以其預備之資料進行包含此次之答辯。
⒉被告自認徵收系爭土地非屬行政院核定之重大建設，故非
屬應辦理聽證等語，惟土地徵收條例第3條之1明定，必須經行政院核定之重大建設所需者，才可以徵收特定農業區農牧用地，法律規定甚為明確。
㈥依土地徵收條例第30、31條及土地徵收補償市價查估辦法第
2條、第20條、第22條規定，故補償費定估計價瑕疵。原告聲明之地上物補償費錯（低）估，訴之聲明求償每日400元，請核准增加150天共6萬元。蓋系爭土地遭管制限縮開發乃因國家政策，未賠償所有權人損失於先，今徵收以其受管制的崩跌市價定估計價補償費，再度侵害土地所有權人。又上開法規明定應按毗鄰非公共設施用地之平均市價補償其地價，且有明定道路條件、接近條件、週邊環境條件、裡地與臨路地之區隔價差。系爭土地臨路只比距800公尺之遙的鄰河川裡地之單價略多不及12％，嚴重背離巿價與上開法規。故以折舊60％後之殘值40％計價，依法原告權益嚴重受損，姑不論原物料與工資飛漲，請核准以原價賠償。再者，原告近日方知還有徵收補償費訴訟。敬請核准加150天增加6萬元賠償金額。另訴之聲明補充資料之三，求償金額計算之公告現值之16％是市價，今再附原證16新資訊是15％，誤差甚微。
另原告之前列舉2項損失擇一求償。任何1項都要加計當年度及各年度法定年利率並以複利加計賠償等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉土地徵收補償費，以原告買進成本是當年公告現值的8.43328倍，依新年度公告現值計價該倍數。⒊拆除鐵皮屋建築面積150坪及屋內裝潢與設施，喪失逾百萬元地上物補償金（已扣減折舊）應賠償。⒋被告違反法規，未辦理使用分區變更為河川區（原告遭蒙蔽逾20年首次聽聞受驚嚇）致使原告遭之前買方提告的交易與訴訟相關支出應賠償。土地徵收異議、訴願、行政訴訟等相關支出，全部源自被告違反法規與程序瑕疵，卻懲罰無辜原告，迄今逾4年的財損、身心、精神、時間的耗損與磨難應附帶賠償，需計算到結案日。⒌違反土地法第68條規定，應依法負賠償責任。
四、被告則以：㈠有關原告主張未遵循區域計畫法等多項法規，將系爭土地從特定農業區農牧用地變更為河川區部分：
⒈依非都市土地變更編定執行要點第11點規定及被告營建署
90年6月20日90營署綜字第036966號函示意旨，由需用土地人經濟部水利署報請徵收，於徵收計畫書內敘明請求一併准予變更編定為水利用地，尚無需送區域計畫擬定機關審議。
⒉次依區域計畫法第15條、15條之1及製定非都市土地使用
分區圖及編定各種使用地作業須知第7點規定，系爭土地坐落於水利主管機關依法公告之河川區域內，南投縣政府依上開規定辦理使用分區檢討變更為河川區，其與需用土地人依法報請徵收土地後一併辦理變更編定，係屬二事，並無關聯。
⒊復依非都市土地使用管制規則第30條規定，經濟部水利署
依法報請徵收土地，向南投縣政府申請一併辦理變更編定時，業依上開規定檢附變更前目的事業主管機關（農業）同意之證明文件，尚無「未經農業主管機關同意」逕予變更之情事。
㈡有關原告主張徵收農牧用地未辦理聽證會部分：
依土地徵收條例第10條規定及同條例施行細則第11之1條規定，本件係經濟部水利署依104年4月24日經授水字第10420205850號函奉經濟部核定之104年度重要河川環境營造計畫，非屬行政院核定之重大建設，非屬應辦理聽證之情形。
㈢有關原告主張需用土地人報請徵收前未實質履踐協議程序部分：
經濟部水利署辦理系爭土地及土地改良物申請徵收前，業依土地徵收條例第11條規定，以第三河川局104年5月15日水三產字第10418009430號開會通知單通知土地及土地改良物所有權人於104年6月8日假南投縣埔里鎮向善里集會所召開用地取得協議價購會議，所有權人共6人（含原告）於得提出陳述意見之期限內有提出陳述意見，已於會議中明確答覆並函復在案。原告前後提出之2次陳述意見，第三河川局亦均已明確、具體函復回應之，尚無需用土地人報請徵收前未實質履踐協議程序等情。
㈣有關原告主張本件依土地徵收條例施行細則第2條之1第1項
規定，徵收範圍內之特定農業區農牧用地占用地面積之百分比24.1％逾11％上限規定，被告違法徵收農牧用地甚顯部分：
依土地徵收條例第3條之1第4項規定，特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。從而，因本件興辦事業之種類為水利事業，屬上開條文但書規定範疇，故原告引用土地徵收條例施行細則第2條之1第1項規定，核算本件徵收農牧用地之面積及所占比例，顯為誤解，於法自屬無據。
㈤有關原告不服本件徵收補償價額、請求土地徵收補償費每平
方公尺以新年度公告現值8.433倍計價及所訴行政院訴願決定書未遵循訴願法部分，係屬另一事件，尚與本件核准徵收處分無涉。
㈥有關原告主張被告違反法規，未辦理使用分區變更為河川區
致使原告遭之前買方提告的交易與訴訟相關支出應賠償、迄今逾四年之財損、身心、精神、時間的耗損與磨難應負連帶賠償，需計算到結案日部分：
依國家賠償法第2條第2項、第3項及第3條、土地徵收條例第3條、第1條、第13條及第18條、水利法第82條、非都市土地變更編定執行要點第10點等規定及被告營建署90年6月20日營署綜字第036966號函意旨，本件辦理徵收系爭土地過程與上開規定，並無不合，亦無原告主張有違反法規或程序瑕疵等情，本件徵收處分既無違法，即無原告所主張須損害賠償。又本件承辦申請徵收程序之公務員及審查徵收程序皆依法辦理，尚無國家賠償法第2條第2項、第3條第1項所稱公務員之不法行為、怠於執行職務、公有公共設施設置或管理之欠缺等情形。縱原告自認因系爭徵收處分而受有損害，然該公務員如無上述故意或過失之主觀要件存在，人民尚無依上開規定，請求國家賠償之理，原告上開請求顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系爭工程徵收計畫書及內政部審議系爭土地徵收文件卷外附，復有行政院秘書長105年11月17日院臺訴字第1050089299號函（本院卷第19頁）、第三河川局103年3月27日水三規字第10350032740號函（同卷第33頁）、南投縣政府105年6月13日府地用字第1050113982號函（同卷第34至35頁）、原告提示系爭土地地政資料（同卷第36頁）、系爭土地買賣契約書及相關付款資料（同卷第60至67頁）、被告94年7月6日內授中辦地字第0940047937號函（同卷第100頁）、第三河川局協議價購開會通知單及會議紀錄（同卷第101至110頁）、原告104年12月11日訴願書（訴願卷二第26至27頁）、南投縣政府徵收公告（同卷第64至65頁）、內政部105年12月15日台內地字第1050445694號函（同卷第71頁）、原處分（同卷第24至25頁）及訴願決定（本院同卷第13至15頁）附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：原告主張被告徵收系爭土地，有未依法先將系爭土地使用分區變更為河川區再行徵收之違法，是否有理由？原告主張被告徵收系爭土地，有未於徵收前辦理聽證會之違法，是否有理由？原告主張被告徵收系爭土地，有未於徵收前實質履踐協議程序之違法，是否有理由？原告認其因系爭徵收而受有財損、身心、精神、時間等損害賠償部分，是否有理由？
六、本院判斷如下：㈠按「（第1項）為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保
障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部……。」、「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……四、水利事業。」、「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」、「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」為土地徵收條例第1條、第2條、第3條第4款、第3條之1第4項及第5條第1項前段所明定。由上開該規定可知，土地徵收條例為各種法律中有關土地徵收之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就土地徵收之要件另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定；惟有關徵收程序及徵收補償標準，則應優先適用土地徵收條例之規定。次按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部……。」、「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」、「水道治理計畫線或用地範圍線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」、「本辦法依水利法（以下簡稱本法）第78條之2規定訂定之。」、「本辦法所稱河川管理，指下列事項：一、河川治理計畫之規劃、設計、施工。二、河川區域之劃定與變更。……八、治理計畫用地之取得。……十、其他有關河川管理行政事務。」、「（第1項）中央、直轄市及縣（市）管河川之管理機關，應依前條辦理河川管理事項。……。（第2項）前項管理機關，在中央為經濟部水利署（以下簡稱水利署），並由水利署所屬河川局（以下簡稱河川局）執行其轄管之河川管理工作。」分別為水利法第4條、第78條之2第1項、第82條第1項及河川管理辦法第1條、第3條、第4條所明定。故水利署為實施堤防工程，而需徵收水道治理計畫線或用地範圍線內之土地者，水利法自應優先於土地徵收條例而適用。
㈡又按「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業
主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。（第3項）特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。……。」、「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。……。」、「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第347條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。（第3項）需用土地人有第27條但書之情形者，應一併載明於徵收計畫書送交審核。（第4項）中央主管機關收受第1項申請後，視需要得會同利害關係人進行現場勘查並作成勘查紀錄。勘查紀錄作成後應於14日內寄送利害關係人。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。……。」、「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」、「權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。」為土地徵收條例第10條、第11條、第13條、第14條、第15條、第18條及第22條第1項所明定。依前開規定及說明，可知有關堤防工程徵收需用土地之徵收程序，仍應優先適用土地徵收條例相關規定，故依上開規定，水利署為實施堤防工程，而需徵收水道治理計畫線或用地範圍線內之土地及土地改良物者，除同條例另有規定外，仍應依法踐行舉行公聽會、協議價購先行等程序後，如未能與被徵收土地所有權人達成協議價購取得土地者，應擬具土地徵收計畫書，報請內政部審議並核准徵收後，將徵收公告30日並書面通知土地所有權人；如土地所有權人對於徵收處分不服者，應於公告期滿之次日起30日內，向行政院提起訴願。
㈢再按「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都
市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮(市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」、「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣(市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」、「非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」、「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。（第2項）前項興辦事業計畫如有第11條或第12條需辦理使用分區變更之情形者，應依第三章規定之程序及審議結果辦理。（第3項）第1項興辦事業計畫於原使用分區內申請使用地變更編定，或因變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質，達第11條規定規模，準用第三章有關土地使用分區變更規定程序辦理。（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。（第5項）申請人以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。（第6項）依第4項規定申請變更編定之土地，其使用管制及開發建築，應依目的事業主管機關核准之興辦事業計畫辦理，申請人不得逕依第6條附表一作為興辦事業計畫以外之其他容許使用項目或許可使用細目使用。」分別為區域計畫法第15條及第15條之1、非都市土地使用管制規則第27條第3項及第30條所明定。又「本要點依非都市土地使用管制規則（以下簡稱本規則）第27條第3項規定訂定之。」、「需用土地人申請徵收或撥用土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定者，直轄市或縣（市）主管機關在接到核准徵收或撥用案件時，應即依徵收或撥用土地使用性質逕為核准變更編定為適當使用地及辦理異動程序。」、「七、非都市土地使用分區之檢討原則：㈠區域計畫公告實施後，直轄市、縣（市）主管機關應會同農業、建設、水利等相關單位就特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區、海域區及非以開發設施導向之特定專用區、風景區等資源型使用分區，依區域計畫土地分區使用計畫之劃定原則，辦理劃定或檢討變更使用分區；未劃定或檢討變更為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區者，維持原使用分區，擬新劃定或檢討變更為工業區、鄉村區、風景區、特定專用區等設施型使用分區者，應依區域計畫規定之原則，經中央或直轄市、縣（市）主管機關許可劃定或變更之範圍辦理。各種使用分區之劃定或檢討變更原則如下：……9.劃定或檢討變更為河川區：⑴經水利主管機關依法公告○○○區○○○○道治理計畫線或用地範圍線內之土地，並以其較寬者為界劃定。⑵尚未公○○○區○○○道治理計畫線或用地範圍線者，由河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定應行管制之範圍。……」分別為非都市土地變更編定執行要點第10點第1項、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第7點所規定。準此，水利署為辦理堤防工程，需徵收水道治理計畫線或用地範圍線內之非都市土地者，若該等土地原非屬水利用地，水利署應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意後，於申請徵收或撥用土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定，而直轄市或縣（市）主管機關在接到核准徵收處分時，應即依徵收或撥用土地使用性質逕為核准變更編定為適當使用地及辦理異動程序，均合先敘明。
㈣經查，原告所有系爭土地坐落眉溪右岸向善橋下游，為系爭
工程用地範圍線內，使用計畫為興建水防道路及堤後坡、堤頂、堤前坡等情，有工程土地使用計畫圖附卷可稽（系爭工程徵收計畫書第233頁），核屬水利法第82條第1項所定水道治理計畫線或用地範圍線內之土地，揆諸前開規定及說明，水利署為實施系爭堤防工程，而需徵收系爭土地者，自得依上開規定徵收系爭土地。
㈤次查，系爭土地所在現地鄰近農地地勢較低，於颱風豪雨時
容易發河水溢淹情形，為避免人民生命財產損失，亟需整治興建堤防，以維護河防安全，水利署評估應實施堤防工程（工程範圍自眉溪右岸向善橋至下游水流東溪匯流口，總長度約1,200公尺，計畫分2至3年施工），應先行辦理用地取得作業，第三河川局乃先後以103年12月1日水三工字第10301111752號函通知原告等土地所有權人將於103年12月16日舉辦第1場公聽會、104年1月14日水三工字第10401001222號函通知將於104年1月28日舉辦第2場公聽會，並分別函請南投縣政府、系爭土地所在埔里鎮公所、向善里辦公處等分別張貼公告週知，及將該公告刊登新聞報紙及第三河川局網站，有上開2則通知函及通知名冊、公告（包括書面、報紙及網路公告）及張貼公告照片附卷可稽（系爭工程徵收計畫書第15至30頁）。又上開2場公聽會現場張貼詳細施工平面圖、用地範圍及相關資料，於公聽會中亦說明興建工程之興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人意見後，製作會議紀錄並分別函請南投縣政府、系爭土地所在埔里鎮公所、向善里辦公處等分別張貼公告週知及第三河川局網站等情，復有2場公聽會會議紀錄影本及附件（包含簽到單、發言單、系爭工程綜合評估分析報告及興辦事業計畫概況）、水利署第三河川局103年12月30日水三工字第10301121080號公告（第1場公聽會）及104年5月13日水三工字第10401034880號公告（第1場公聽會）、2場公聽會舉辦現場照片及張貼公告照片附卷可稽（同卷第32至85頁），嗣後始報經目的事業主管機關經濟部以104年4月24日經授水字第10420205850號函許可辦理系爭工程用地取得，並有經濟部該許可函附卷可稽（同卷第9頁）。又查，原告曾出席第1場公聽會並填寫發言單、當場陳述意見等情，有原告發言紀錄、簽到單及發言單在卷可考（同卷第36、38、40頁）。據此，水利署第三河川局於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，確已舉行公聽會，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見無訛，是原告稱被告徵收系爭土地，有未於徵收前辦理聽證會之違法云云，要無可採。
㈥再查，水利署第三河川局於報請經濟部許可辦理系爭工程用
地取得後，再以104年5月15日開會通知單檢附協議價購會議說明資料、土地清冊、價購協議書、陳述意見書空白表等資料，通知原告等土地及土地改良物所有權人，於104年6月8日假南投縣埔里鎮向善里集會所召開用地取得協議價購會議，原告於是日由訴外人吳惠福（原告前夫）出席該會議，並於會議中主張協議價購價格偏低應提高等語，明白表示不同意協議價購價格，並經水利署第三河川局當場答覆訂定系爭土地價格之依據及方式後，製作會議紀錄，其後並就原告於上開會議中所提協議價購陳述意見書，以104年6月12日水三產字第10418012110號函復在案，有104年5月15日開會通知單檢附相關資料、協議價購會議紀錄影本（包括簽到單及開會現場照片）、系爭工程通知所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表、原告陳述意見書及附件、水利署第三河川局104年6月12日水三產字第10418012110號函附卷可稽（同卷第86至169頁、第181至187頁），水利署乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被告104年10月28日土地徵收審議小組第94次會議決議准予徵收等情，復有被告104年10月28日土地徵收審議小組第94次會議決議及審查資料暨原處分附卷可稽（內政部審議系爭土地徵收文件卷第46至91頁、訴願卷二第24至25頁）。據此，水利署第三河川局於申請被告徵收原告系爭土地時，確已依土地徵收條例第11條之規定，與原告進行協議價購，因未能達成協議，始申請被告徵收原告系爭土地，應無疑義。是原告稱被告徵收系爭土地，有未於徵收前實質履踐協議程序之違法云云，委無可採。
㈦又查，水利署為辦理系爭工程，需徵收包括系爭土地在內位
於水道治理計畫線或用地範圍線內之非都市土地，因系爭土地等23筆土地部分或全部屬特定農業區農牧用地，水利署第三河川局乃函請該等土地農業主管機關南投縣政府同意變更編定該等土地為同區水利用地，經南投縣政府104年8月4日以府農務字第1040158380號函同意後，水利署於徵收土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定等情，有南投縣政府上開函復及土地徵收計畫書附卷可稽（系爭工程徵收計畫書第211至212頁、第1至8頁），並經原處分核准徵收系爭土地後，揆諸前開規定及說明，於法尚非無據。另原告所提示南投縣政府105年6月13日府地用字第000000000號函（本院卷第34至35頁），觀諸其主旨及說明，可知該函係南投縣政府配合經濟部變○○○區○○○○道治理計畫線或用地範圍線，辦理範圍內土地使用分區檢討變更為河川區，而將原告所有同段474-25地號土地變更為河川區，亦即南投縣政府係依區域計畫法第15條、15條之1及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第7點等規定，將坐落於經濟部依法公○○○區○○○○段○○○○○○○號土地，辦理使用分區檢討變更為河川區；而系爭土地為同段474-53地號土地，乃水利署依法辦理協議價購未成後，於104年7月7日自上開同段474-25地號土地分割而報請徵收之土地（系爭土地謄本參照，系爭土地徵收計畫書第226頁），揆諸前開規定及說明，系爭土係依非都市土地使用管制規則第27條第3項所訂定之非都市土地變更編定執行要點第10點規定，於水利署徵得南投縣政府同意後，於申請徵收或撥用土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定為特定農業區農牧用地，經核與其鄰地即同段474-25地號土地變更編定之法源依據及原因，要無關聯，是原告以同段474-25地號土地變更編定之函文而稱系爭土地未依法從特定農業區農牧用地變更為河川區，且違法先徵收再變更為河川區云云，應屬誤解法條文義，其主張均非可採。
㈧綜上以觀，系爭土地既位於系爭工程用地範圍線內，且土地
所在現地鄰近農地地勢較低，於颱風豪雨時容易發河水溢淹情形，為避免人民生命財產損失，水利署乃辦理系爭工程，並依水利法第82條等規定，申請徵收系爭土地，經核確有必要。且系爭土地既屬系爭工程用地範圍內之土地，為興辦事業所必需，則水利署依法踐行舉行公聽會、協議價購先行等程序後，未能與原告達成協議價購取得土地，乃徵得南投縣政府同意後，檢具徵收計畫書、圖及公聽會、協議價購會議紀錄等資料，並於徵收土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定為水利用地，申請徵收等情，其土地徵收程序並無違反前開相關規定，經被告土地徵收審議小組第94次會議依土地徵收條例第13條第2項各款審查後，認定與公益性、必要性、最後手段性及比例原則無違，以合議制通過其申請徵收案，被告乃作成原處分核准徵收，揆諸首前開規定及說明，於法無違，訴願決定予以維持，亦無不合，均應予以維持。
㈨復按「（第1項）行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決
定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2項）前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」、「（第1項）行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。（第2項）原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後1年內，向行政法院訴請賠償。」雖分別為行政訴訟法第198條及第199條所明定。惟查，本件被告核准徵收系爭土地之原處分，依據前開調查證據之結果，與法無違，核屬適法之行政處分，並無適用上開情況判決規定之餘地，則原告訴之聲明第3項、第4項、第5項訴請被告應予賠償云云，顯乏所據，不應准許。
㈩末查，本件乃關於徵收系爭土地是否適法之爭議，則原告訴
之聲明第2項就土地徵收補償費之聲明及主張，經核乃屬徵收補償處分合法與否之問題，與本件徵收處分之適法性無涉，且業經原告就徵收補償處分循序提起撤銷訴訟，現繫屬於本院另案106年度訴字第180號徵收補償事件審理中，有案件查詢結果附卷可稽（本院卷第143頁），故原告本件訴之聲明第2項訴請土地徵收補償費部分，自非屬本件審理之範圍，原告該項訴之聲明，即屬起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，爰併於本件駁回之。
七、綜上所述，原告主張，均無足採，被告以原處分核准徵收系爭土地，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。從而，原告起訴意旨，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求賠償如訴之聲明第3項至第5項所示，為無理由；原告於本件訴請土地徵收補償費如訴之聲明第2項所示，為不合法，爰併以判決駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 23 日
書記官 黃 靜 華