臺中高等行政法院判決
106年度訴字第96號106年7月19日辯論終結原 告 李威昇被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 陳炳坊上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年1月12日農訴字第1050727354號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（見本院卷第6頁），嗣於民國104年10月8日準備程序期日更正為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應就原告103年10月29日申請案件，作成核准造林面積0.35公頃之行政處分」（見本院卷第197頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原來未臻妥適之訴之聲明更正俾符合課予義務訴訟之法定程式，於法要無不合，本院自應就更正後之聲明為審判，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告之被繼承人李吳月鶯前以原所有坐落雲林縣○○鄉○○
段○○○○○段00000000000號2筆土地向被告申准參加民國101年度平地造林計畫，前經被告以101年4月30日府農林字第1010504454號函核定造林面積為0.85公頃（其中水碓段396地號土地登記面積為0.7256公頃，因申請時該地內有其他道路設施，經勘查扣除該道路面積149.5平方公尺後，核可造林面積為0.71公頃，加上水碓段396-2地號核准造林面積為0.14公頃，共計0.85公頃）在案。嗣因李吳月鶯死亡，該水碓段396地號土地由原告及訴外人李威穎共同繼承，並於103年10月15日辦理共有物分割登記，由原告取得水碓西段118-1地號土地，面積為0.370610公頃；李威穎取得水碓西段118地號土地，面積為0.3550公頃，兩人並同意繼續參加造林計畫。經被告派員實地勘查後，分別以103年11月12日府農林二字第1035524852號函（下稱前處分一）及103年11月12日府農林二字第1030163158號函（下稱前處分二）核准原告與李威穎造林面積各為0.35公頃。李威穎就前處分二提起訴願，案經行政院農業委員會（下稱農委會）以104年3月23日農訴字第1030737514號訴願決定以被告未就造林位置、範圍勘測即逕為核定各為0.35公頃，於程序有違為由，而將前處分二撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分在案。
㈡經被告囑請雲林縣斗六地政事務所（下稱斗六地政事務所）
測量原告與李威穎2人之實際造林面積後，即依據斗六地政事務所104年5月13日函送之土地複丈成果圖，以104年5月19日府農林二字第1045511154號函（下稱前處分三）重新核准李威穎之造林地為水碓西段118地號（重測前為水碓段396地號），造林面積自104年度起變更為0.33公頃（實測造林面積計3349.47平方公尺）；而原告核准造林地為水碓西段118-1地號（重測前為水碓段396地號），造林面積自104年度起變更為0.34公頃（實測造林面積計3399.75平方公尺）。原告與李威穎均對前處分三提起訴願，案經農委會以105年1月28日農訴字第1040719374號訴願決定以被告未加計緩衝帶於法不合，復將前處分三撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分在案。
㈢嗣被告遵照訴願決定意旨，重新囑請斗六地政事務所測量原
告與李威穎2人各自之實際造林面積後，即依據斗六地政事務所105年8月10日函送之土地複丈成果圖，以105年8月19日府農林二字第1052518261號函（下稱原處分）核准李威穎之造林地為水碓西段118地號（重測前為水碓段396地號），造林面積為自104年度起變更為0.35公頃（實測造林面積計352
4.71平方公尺）；原告造林地為水碓西段118-1地號（重測前為水碓段396地號），核准造林面積為自104年度起變更為
0.34公頃（實測造林面積計3447.45平方公尺）。原告仍不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠被告101年4月30日核准造林面積為0.71公頃。繼承分割後，
被告依據地政單位核發之謄本103年11月12日府農林二字第1035524852號，核准原告及訴外人李威穎造林面積各0.35公頃，共0.70公頃。被告依據斗六地政事務所104年5月13日函送之複丈日期104年5月1日之土地複丈成果圖，實測造林面積原告3349.47平方公尺，訴外人李威穎3395.75平方公尺，合計共6749.22平方公尺。105年8月19日府農林二字第1052518261號函，依據斗六地政事務所105年8月10日函送之複丈日期105年5月25日之土地複丈成果圖，實測造林面積原告34
47.45平方公尺，李威穎3524.71平方公尺，合計共6972.16平方公尺。綜上，被告所屬農業處為本案核准可造林面積的權責單位，認定之可造林面積範圍不一，實測造林面積結果就不一，於101年4月30日、103年11月12日、104年5月19日、105年8月19日就本件系爭土地實測造林面積之計算機關均為斗六地政事務所，實測造林面積有那麼大的不同，是被告農業處的每次認定之可造林面積範圍不一的行政疏失造成，不能由人民來承擔。
㈡系爭土地參加101年度平地造林計畫以來，土地從未改變，
依平地造林直接給付及種苗配撥實施要點規定種樹，每年檢測合格。系爭土地繼承分割後，於103年11月12日核准造林面積0.35公頃，並已受領當年造林獎勵金，再次進行本案土地測量是不需要，直接以原告104年9月2日訴願再補充理由書請求計算即可核定可造林面積。要重測造林面積，理應提出相關法令或解釋令。被告農業處處理本案以來，已兩次違反平地造林直接給付及種苗配撥實施要點。農委會訴願決定書104年3月23日將訴外人李威穎土地登記謄本登記面積0.3550公頃，造林面積逕核定為0.35公頃，少0.005公頃，似嫌率斷，違反平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9點第1項第4款而被撤銷原行政處分。農委會105年1月28日審議後，以被告就本案核准造林面積計算，並未包含緩衝帶部分，與平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第10點第1項第4款規定未合等由，於105年1月28日以農訴字第1040719374號作成原處分關於訴願人部分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分之訴願決定在案。第2次被撤銷原行政處分的原因，是農業處以認定的造林面積範圍來實測造林面積，認定不當，造成不當的行政處分。
㈢被告依據斗六地政事務105年8月10日函送之複丈日期105年5
月25日土地複丈成果圖，農業處還是以認定的造林面積範圍來實測造林面積，核准造林面積的不當，是土地沒有「鑑界」就以農業處認定的造林面積範圍來實測造林面積，是認定不當的問題，不是四捨五入、小數點進位、界址點的問題。主要關鍵在土地沒有鑑界，就以農業處認定的造林面積範圍來實測造林面積。被告提不出「鑑界」及「實測造林面積」相關事證，竟然用騙的，被告105年11月2日函送之訴願理由答辯書，理由謂：因土地面積並非等同造林面積，且土地複丈成果圖及面積計算表係委託斗六地政事務所辦理「鑑界」及「實測造林面積」云云，被告應舉證以實其說。農委會未要求雲林縣政府舉證以實其說，直接採用，而決定駁回原告之訴願，亦有不合。
㈣被告104年8月18日府農林一字第1045519145號函即訴願答辯書補充理由三曾謂：該地號上農路面積為170.76平方公尺。
又依據被告101年1月3日府農林字第1010500007號函為林務局放寬「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」相關規定乙案說明二略以：申請參加獎勵造林之土地，倘土地上已有其他設施，係指與造林工作扞格者，自非屬核准獎勵造林範圍，應予以扣除，以符行政程序。是土地面積並非等同造林面積，核准可造林面積應扣除其他設施，系爭水碓西段118-1地號土地面積0.370610公頃，扣掉非屬核准造林獎勵範圍的農路面積170.76平方公尺，等於0.353534公頃，故應維持核准可造林面積0.35公頃等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應就原告103年10月29日申請案件，作成核准造林面積0.35公頃之行政處分。
四、被告答辯略謂：㈠本件原為101年度核准之平地造林地○○○鄉○○段○○○○號
，土地登記面積7256平方公尺），因申請時造林地內已有農路非屬造林範圍，應予以扣除，故勘查時予以簡易測量，並由共同申請人簽名同意後予以扣除，換算造林面積約為7107平方公尺，故核定造林面積0.71公頃。行政院農業委員會以105年1月28日農訴字000000000號訴願決定書：「原處分關於訴願人部份撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」故被告即請斗六地政事務所實地測量，並依據該所105年8月10日斗地四字第1050006120號函送之複丈圖及面積計算表所示，以原處分另為處分如下：⑴李威穎：造林地○○○鄉○○○段○○○○號，造林面積-自104年度起變更為0.35公頃（實測造林面積計3524.71平方公尺）。⑵李威昇：造林地○○○鄉○○○段○○○○○○號，造林面積-自104年度起變更為0.34公頃（實測造林面積計2292.04+1055.41=3447.45平方公尺）。
㈡本件應依平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9點規定
：「……造林面積不足1公頃者，造林直接給付按面積比例發給，並算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入。」辦理，因土地面積並非等同造林面積，且土地複丈圖及面積計算表係委託斗六地政事務所辦理「鑑界」及「實測造林面積」。依斗六地政事務所105年8月10日斗地四字第1050006120號函送之水碓西段118、118-1地號之實際造林面積成果圖，本次面積測量計算方式已包含緩衝帶（3公尺），造林面積為造林區邊界再加上緩衝帶3公尺測繪所得之結果，被告旋據以作出原處分，並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：被告就原告提出之水碓西段118-1地號土地參加平地造林計畫申請案件，作成前處分一核定造林面積0.35公頃後，未經原告訴願，即自行將前處分一予以撤銷，重新作成原處分變更核定為0.34公頃，認事用法有無違誤？亦即原告請求被告應就其申請案件核准造林面積0.35公頃之處分，有無理由？
六、本院判斷如下：㈠按平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第1點規定：「行
政院農業委員會（以下簡稱本會）為提昇平原地區之環境品質、發展平原綠境休閒產業及活絡綠資源產業生機，實施平地造林，特訂定本要點。」第2點規定：「（第1項）本要點所稱主管機關為本會。（第2項）本要點所稱執行機關為直轄市、縣（市）政府及本會林務局所屬各林區管理處。（第3項）本要點所稱受理機關為造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所、國有財產署各地區分署及其所屬辦事處。」第7點規定：「（第1項）申請人應填具平地造林直接給付及種苗配撥申請書（格式一），並檢附下列文件，向造林所在地之受理機關申請，經受理機關審核資格無誤、彙整資料並於種苗配撥申請書之平地造林審查表內填註審查意見，經初審通過後，轉請執行機關現場勘查，經認符合規定者，予以核准：（一）土地登記簿謄本、地籍圖謄本。但地政主管機關能提供網路查詢者，得免予檢附。（二）國民身分證影本。社團法人或財團法人應檢附政府立案證明文件或公司登記證明文件及營利事業登記證影本。（三）申請人非土地所有人，應提出具有20年以上之他項權利證明或租賃期20年之租約證明文件。但承租國有或公有土地者，不在此限，應另檢附出租機關同意造林之文件。（四）切結書（格式二）。（五）符合第4點第2款規定之造林人，應提供原休耕建檔之戶長資料或符合基期年認定基準之證明文件。（六）符合第4點第5款規定之造林人，應提供參與檳榔廢園、廢園轉作作業規定或縮減柳橙栽培面積處理作業程序之證明文件。（七）共有土地如非屬全體共有人聯名申請造林者，應檢附共有人之同意書或分管協議書。（第2項）前項第7款之同意書，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數同意行之。但其應有部分合計逾三分之二者，其人數不予計算。」第9點規定：「（第1項）本要點之獎勵年限為新植造林經檢測合格起算20年，其造林直接給付之額度如下：（一）第1年每公頃新臺幣21萬元，其中新臺幣12萬元為造林費用。（二）第2年至第6年，每年每公頃新臺幣13萬元，其中每年每公頃新臺幣4萬元為造林費用。（三）第7年至第20年，每年每公頃新臺幣11萬元，其中每年每公頃新臺幣2萬元為造林費用。
（第2項）造林面積不足1公頃者，造林直接給付按面積比例發給，並算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入。」㈡經查：被告前以101年4月30日府農林字第1010504454號函核
准原告之被繼承人李吳月鶯就坐落水碓段396地號及396-2地號2筆土地參加101年度平地造林計畫，二筆土地之造林面積依序各為0.71公頃與0.14公頃（合計0.85公頃），其後李吳月鶯死亡，原告及訴外人李威穎共同繼承水碓段396地號土地，且地號重測後改編為水碓西段118地號，並於103年10月15日辦竣分割登記，由原告取得118-1地號土地，李威穎取得118地號土地，並各以自己分取之土地申請參加造林計畫，被告作成前處分一與前處分二分別核准原告與李威穎之造林面積各為0.35公頃，惟李威穎不服提起訴願，經農委會104年3月23日農訴字第1030737514號訴願決定認定被告未實測面積即核定造林面積，於法未合，而將前處分二撤銷，被告遂對原告與李威穎各自申請平地造林之上開2筆土地均囑請斗六地政事務所測量實際造林面積部分後，而依據土地複丈成果圖，以前處分三重新核准李威穎與原告之造林地面積自104年度起分別變更為0.33公頃與0.34公頃，然因前處分三有未計算緩衝帶歸屬之瑕疵，復經農委會105年1月28日農訴字第1040719374號訴願決定予以撤銷，被告又依訴願決定意旨，重新囑請斗六地政事務所測量原告與李威穎2人各自之實際造林面積後，即依據斗六地政事務所重新測繪之土地複丈成果圖，以原處分核准李威穎與原告之造林面積自104年度起分別變更為0.35公頃與0.34公頃（實測造林面積計3447.45平方公尺），終經訴願決定予以維持等情，有卷附被告101年4月30日府農林字第1010504454號函（見被告答辯資料卷第10至13頁）、前處分一（見被告答辯資料卷第23至24頁）、前處分二（見被告答辯資料卷第32至33頁）、農委會104年3月23日農訴字第1030737514號訴願決定（見被告答辯資料卷第55至58頁）、斗六地政事務所104年5月13日斗地四字第1040003524號函檢送土地複丈成果圖（見被告答辯資料卷第62至63頁）、前處分三（見被告答辯資料卷第64至67頁）、農委會105年1月28日農訴字第1040719374號訴願決定（見被告答辯資料卷第147至151頁）、斗六地政事務所105年8月10日斗地四字第1050006120號函檢送土地複丈成果圖（見被告答辯資料卷第165至167頁）、原處分（見被告答辯資料卷第168至171頁）、訴願決定（見被告答辯資料卷第222至227頁）等件在卷可稽，堪予認定。
㈢本件原告雖以上開情詞指摘被告對於原告未就前處分一訴願
，卻自行就前處分一撤銷，逕行作成原處分核定原告之造林面積為0.34公頃，構成違法，應撤銷重新作成核准為0.35公頃之處分云云。惟：
1.查本件原告申請參加平地造林計畫之上開118-1地號土地，經被告囑請斗六地政事務所測量其實際造林（含緩衝帶）面積結果，其中編號A部分面積為2392.04平方公尺，而B1部分面積為1055.41平方公尺，合計3447.45平方公尺之事實，有卷附斗六地政事務所105年8月10日斗地四字第1050006120號函附複丈成果圖及現況照片可按（見被告答辯資料卷第165至167頁），足認屬實。揆諸前引平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9點第2項規定，可知造林面積不足1公頃者，造林直接給付按面積比例發給，並算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入，則原告實際造林面積自應為0.34公頃，而非0.35公頃至明。是以，被告原先核定原告申請造林計畫之土地造林面積為0.35公頃之前處分一，自屬違法行政處分，要無疑義。
2.按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一撤銷對公益有重大危害者。二受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」分別為行政程序法第117條、第119條及第121條第1項所明定。準此以論，基於依法行政原則，違法行政處分並不具任其存續之正當性，無論受處分人表示不服與否，即使在救濟期間經過後，原處分機關或其上級機關於除斥期間內，仍得依職權為全部或一部之撤銷。本件被告就原告申請平地造林計畫之土地，所為前處分一既有認定造林面積錯誤之情事，如前所述，則被告經囑託地政機關實測其正確面積後，逕自作成原處分為一部撤銷，而依實際造林面積予以變更，核與前引行政程序法第117條規定無違。
3.另違法行政處分之撤銷如對公益無重大危害，則縱使受益人有信賴該行政處分之表徵行為，且無行政程序法第119條所列之信賴不值得保護之情形，倘受益人之信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關仍得依職權為一部或全部之撤銷，此稽之前引行政程序法第117條但書及第119條之規定甚明。查本件被告先前作成違法前處分一授予原告逾0.34公頃造林面積之利益，雖不能認原告有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，但被告尚未依據該違法行政處分發給造林費用，原告殊難認已受有實際之信賴利益，且揆諸造林計畫措施乃政府政策性之補助措施，性質上係屬創設性之補助性支出，法規既已明定造林面積之計算標準，行政機關本無任何裁量餘地，若恣意違法核發逾實際造林面積之費用，不但違背法秩序，並嚴重影響此制度措施之永續運作，顯見被告依行政程序法第117條規定行使撤銷權，非惟對公益無重大危害，且欲維護之公益明顯大於原告因違法處分額外獲得之私利，要無疑義。是以被告依職權撤銷先前所為之違法溢核處分，於法自屬有據，不但符合依法行政原則，且無違反誠信原則或信賴保護原則。另查本件被告於103年11月12日作成違法前處分一之後，經囑託地政機關於105年完成實測正確之造林面積後，旋於同年8月19日作成原處分撤銷原違法溢核部分之處分，而變更核定正確之造林面積，顯無逾行政程序法第121條第1項規定2年之除斥期間。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均不足取。本件被告依職權作成原處分撤銷違法之前處分一，變更核定原告申請平地造林計畫之實際造林面積為0.34公頃，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 16 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 16 日
書記官 凌 雲 霄