臺中高等行政法院判決
107年度訴更一字第24號
108年7月24日辯論終結原 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 蕭崇仁訴訟代理人 賴昱伶
劉惠利 律師被 告 陳明湖
張明義陳甘忠張忠琪共 同訴訟代理人 陳浩華 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，前經本院105年度訴字第296號判決原告勝訴後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第595號判決廢棄發回本院更為審理，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)第三人陳李（96年6月3日死亡）為起訴時之被告張㨗銘（106年7月1日死亡，繼承人為張明義、陳明湖、陳甘忠、張忠琪）之配偶，其於86年間向財政部國有財產局臺灣中區辦事處承租臺中縣○○鎮○○段○○○段0000○號土地（面積4.7770公頃，下稱系爭土地），作造林使用，並參加全民造林計畫，在系爭土地先後種植樟樹及肖楠各2,000株，經改制前臺中縣政府核定獎勵造林面積各1公頃，並依獎勵造林實施要點（下稱獎勵要點）核發造林獎勵金予陳李。嗣造林地及造林獎勵業務由行政院農業委員會林務局接管及接辦後，系爭土地改由陳甘忠、張忠琪、張㨗銘等3人以承續原租約向原告租地造林，先後簽訂租期分別為96年1月1日至97年12月31日、98年1月1日至106年12月31日之國有林地出租造林契約書（下稱租地造林契約），並由原告依獎勵要點核發造林獎勵金予張㨗銘。
(二)100年6月，原告到系爭土地檢測，發現申請獎勵造林面積2公頃，但造林木樟樹、肖楠之面積僅0.3362公頃，其餘約
1.6638公頃並無造林木，乃依獎勵要點第7點規定，對張㨗銘已領取之97-99年造林獎勵金計新台幣(下同)6萬元，按未造林木面積1.6638公頃比例，以計收時之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以100年10月19日勢雙政字第1003404114號函（下稱100年10月19日函），通知張㨗銘於100年11月20日前繳回52,428元(60000x1.6638÷2=49914，49914x「1+5.036%」=52428)，張㨗銘亦已繳回該款。
(三)嗣原告認為張㨗銘未確實造林，任其荒蕪，因其繼受系爭土地承租權、概括繼受獎勵造林義務，對於陳李前於87年至96年間已領取之造林獎勵金計44萬元，依獎勵要點第7點規定，依計收時即103年8月12日之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以103年8月19日勢政字第1033211201號函（下稱103年8月19日函）通知張㨗銘於103年9月10日前繳還462,158元（000000x「1+5.036%」=462158），復以103年9月16日勢政字第1033211272號函（下稱103年9月16日函）通知張㨗銘於103年10月20日以前清償。茲因上開462,158元未獲清償，原告遂於105年8月22日以張㨗銘為被告，提起本件給付之訴，並於106年1月10日追加同為陳李繼承人之陳甘忠、張忠琪為被告，請求其等連帶給付原告462,158元，經本院105年度訴字第296號判決原告勝訴後，張㨗銘及被告陳甘忠、張忠琪不服，提起上訴，張㨗銘於上訴後之106年7月1日死亡，由其繼承人張明義、陳明湖與被告陳甘忠、張忠琪承受訴訟，經最高行政法院以107年度判字第595號判決廢棄發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
(一)張㨗銘概括繼受獎勵造林義務，其為陳李繼承人，繼受陳李之權利義務，應返還之造林獎勵金44萬元，為公法上不當得利，此公法上金錢給付義務，不具一身專屬性，應由其繼承。原告業以103年8月19日函、103年9月16日函通知繳還，該2函文雖只通知張㨗銘，因張㨗銘是戶長，事實上與陳甘忠、張忠琪為同一戶，原告承辦人員不諳法令有疏失，以為寄給張㨗銘1人已足，又其中103年8月19日函，兼撤銷授益處分，意思是廢止原來的授益處分。
(二)陳李為造林獎勵金之原受領人，包括87-93年計25萬元之樟樹部分與90-93年計19萬元之肖楠部分，其餘年度為0元，共計44萬元，其於87年簽立切結書表示「不得任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵金」等語，97年11月，張㨗銘亦簽立相同內容之切結書。
103年間，原告查覺原造林地有荒廢情形，張㨗銘前已返還其所受領部分，至陳李受領部分，因張㨗銘、陳甘忠、張忠琪為陳李之繼承人，未辦理拋棄繼承，對陳李所負返還造林獎勵金義務，應併同負擔返還。原告是後來發現造林部分未按契約履行，時效應從103年起算，沒有超過5年期間，另由原告提出100年6月的現場照片，可看出荒蕪且沒有林地等語，求為判決陳甘忠等三人應連帶給付462,158元。
(三)因起訴時之被告張㨗銘於上訴最高行政法院後之106年7月1日死亡，原告依據民法第1148條第2項之規定及最高行政法院107年度判字第595號判決意旨，補正訴之聲明為：
被告應於繼承被繼承人張㨗銘之遺產範圍內，連帶給付原告新臺幣462,158元。
(四)台中市政府函復鈞院調取領款資料函中，說明部分檔案佚失，所短缺的資料也是較早期年度之部分，如果被告之前未領到，怎麼可能後面年度之款項繼續受領，依經驗法則，陳李未反應沒領到錢，領取清冊缺漏部分，應已由陳李或其繼承人領取。
三、被告則以：
(一)被告於93年7月2日七二水災前，皆依規定造林，因水災後無路可入山造林，雖因不可抗力毀損，仍委請工人上山修護林木或補植。93年後，原告之巡山員多次稽查，均得造林符合規定結論，並依此核發獎勵金，無任其荒廢或拔除毀損之情形，原告請求繳回獎勵金，顯不合要件，且已逾5年請求權時效。
(二)被告未曾收到103年8月19日函，只收到103年9月16日函，沒有行政處分，卻連續2次觀念通知，使被告無從救濟，否認陳李收受44萬元造林獎勵金，也否認任造林地荒廢或擅自拔除毀損，就此原告均未為舉證。況依原告提出之獎勵造林登記卡，87-97年的樟樹及肖楠造林成活率均超過70％，均符合標準，這段時間巡山員也都有去看，才會核發獎勵金。
(三)依鈞院向台中市政府函調之獎勵金領取清冊資料，被告領取的金額僅31萬元，非原告所請求之44萬元，原告請求之金額有問題，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件之爭點：原告未依據104年12月30日修正公布之行政程序法第127條第3項規定以書面行政處分確認返還範圍並命限期返還，反提起一般給付之訴，則原告提起本訴是否欠缺權利保護必要？
(一)按提起行政訴訟請求法院裁判者，應以有權利保護必要為前提；且權利保護必要之要件，為法院應依職權調查之事項，倘原告之訴欠缺權利保護必要之要件者，應認其訴為無理由，予以判決駁回。又行政法院主要係提供人民於其權利受侵害時之救濟管道，並非代替行政機關完成其行政任務。如行政機關有更直接、有效、簡便、迅速之救濟途徑，卻放棄自身之行政作為手段，或認其命人民為財產上給付之表示並非行政處分，而訴請行政法院以判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務時，尚難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性，其訴即無值得權利保護之利益存在，應認原告之訴為無理由，而為其敗訴之判決。（最高行政法院108年判字第293號判決意旨參照）
(二)次按行政程序法第127條固規定：「(第一項)授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。(第二項)前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」惟行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷而溯及既往失其效力時，行政機關得否作成下命處分命受益人返還因該處分所受領之給付，過去實務見解存有爭議。行政程序法之主管機關法務部有鑑於此，為避免為數可觀之授益行政處分經撤銷後，請求返還不當得利案件，均須逐案向法院提起行政訴訟請求，且造成民眾訴訟之勞費，也因而嚴重影響行政效能，乃研提行政程序法第127條修正草案，增訂第3項，明定：「行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」以符合行政經濟原則，並杜爭議；另考量受益人或有對前開命返還之處分不服而提起行政救濟之情形，為避免行政機關於上開處分未確定前，即移送行政執行，並增訂第4項規定：「前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」上開規定於104年12月30日修正公布，並自公布日施行。而增訂行政程序法第127條第3項規定屬程序法規，基於程序從新之原則，於行政程序法第127條規定104年12月30日修正施行後，如有同條第1項所定公法上不當得利之事實或法律關係存在，不論該事實或法律關係發生於新法施行前或施行後，於請求權時效期間內，原作成授益處分之行政機關，均得於上開規定施行後直接作成書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還。
(三)經查，本件第三人陳李為起訴時之被告張㨗銘之配偶，其於86年間向財政部國有財產局台灣中區辦事處承租系爭土地，作造林使用，並參加全民造林計畫，在系爭土地先後種植樟樹及肖楠各2,000株，經改制前臺中縣政府核定獎勵造林面積各1公頃，並依獎勵要點核發造林獎勵金予陳李。
嗣造林地及造林獎勵業務由行政院農業委員會林務局接管及接辦後，系爭土地改由陳甘忠等3人以承續原租約向原告租地造林，先後簽訂租期分別為96年1月1日至97年12月31日、98年1月1日至106年12月31日之租地造林契約，並由原告依獎勵要點核發造林獎勵金予張㨗銘。100年6月，原告到系爭土地檢測，發現申請獎勵造林面積2公頃，但造林木樟樹、肖楠之面積僅0.3362公頃，其餘約1.6638公頃並無造林木，乃先以100年10月19日函請求張㨗銘返還97年至99年間之造林獎勵金52,428元。復認張㨗銘未確實造林，任其荒蕪，因其繼受系爭土地承租權、概括繼受獎勵造林義務，對於陳李前於87年至96年間已領取之造林獎勵金計44萬元，依獎勵要點第7點規定，依計收時即103年8月12日之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以103年8月19日函通知張㨗銘於103年9月10日前繳還462,158元（000000×「1+ 5.036%」=462158），復以103年9月16日函通知張㨗銘於103年10月20日以前清償，此有租地造林契約、獎勵造林登記卡、前揭函在本院卷可稽。觀諸原告103年8月19日函及103年9月16日函文意旨，同時包含將核發造林獎勵金之授益處分予以撤銷之意思表示，及請求被告返還所受領造林獎勵金之觀念通知，足認原告上述2函（至於100年10月19日函原告係請求張㨗銘返還97年至99年間之造林獎勵金，且張㨗銘已返還，與本件無關）係行使行政程序法第117條之撤銷權，其所為核發造林獎勵金之授益處分既經撤銷而溯及失效，則自斯時起，被告受領之造林獎勵金，即失其法律上原因，構成公法上不當得利，依行政程序法第127條規定，負有返還所受領造林獎勵金之義務，原告自103年8月19日撤銷該授益處分時起即可行使返還造林獎勵金之公法上請求權，故應自103年8月19日或103年9月16日（被告自承有收受該函）起算請求權消滅時效，因上開462,158元迄未獲清償，原告遂於105年8月22日以張㨗銘為被告，提起本件給付之訴，自未逾公法上5年之請求權時效。惟原告係在行政程序法第127條104年12月30日修正施行後，始於105年8月22日提起本件行政訴訟，有收文戳章可按（見本院前審卷第4頁），雖撤銷授益行政處分係於行政程序法第127條規定修正施行前作成，然原告本得依104年12月30日修正施行之行政程序法第127條第3項規定，直接另作書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還（惟須於行政處分確定後，方得移送行政執行），揆諸前揭說明，原告並無提起本件一般給付訴訟之必要。
五、綜上所述，原告本得依104年12月30日修正施行之行政程序法第127條第3項規定，直接另做書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還，殊無提起本件一般給付訴訟之必要，是原告起訴被告請求連帶給付原告462,158元，即欠缺權利保護必要，不應准許，自應判決駁回之。兩造其餘訴辯事由，及最高行政法院廢棄發回所指應調查事項，均與前揭判斷無涉，爰不逐一審論，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 7 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 12 日
書記官 莊 啓 明