臺中高等行政法院判決
107年度訴更一字第7號107年6月20日辯論終結原 告 王尤玲媛訴訟代理人 黃呈利 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 葉張基 律師上列當事人間給付土地價購款事件，原告不服中華民國105年11月9日本院105年度訴字第134號判決，提起上訴，經最高行政法院於107年3月8日107年度判字第121號判決廢棄發回，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：：原告起訴主張其共有坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○號土地之應有部分3分之2（下稱系爭土地，另應有部分3分之1為臺中市所有，管理者臺中市體育處，本院前審卷【下稱前審卷】8頁之土地謄本），已為被告開闢運動場占有使用中，經原告請求辦理徵收或價購，被告於民國103年3月11日在臺中市清水區公所第二會議室召開「清水運（五）運動場工程」用地取得協議價購會議（下稱系爭會議，前審卷25-26頁之會議紀錄），兩造已達成價購系爭土地協議，原告同意被告以新臺幣（下同）21,564,620元為條件價購取得系爭土地，原告並已出具協議價購契約書予被告，惟因被告當時尚未編定足夠預算支付價款，故於協商時表示俟追加預算通過後另行通知繳交相關證件辦理過戶。嗣經臺中市議會於103年7月10日通過被告所提出之追加預算後，被告仍未辦理後續程序。經原告委請律師發函請求被告依協議給付協議價購款項（前審卷29-30頁之律師函），被告105年3月3日府授教體處字第1050023217號函覆為顧及被告權益且避免重複補償，暫緩協議價購事宜（前審卷31頁），不願給付價款，原告乃提起本件給付訴訟，經本院105年度訴字第134號判決（下稱本院前審判決，前審卷253-270頁）原告之訴駁回。原告提起上訴，經最高行政法院107年度判字第121號判決（本院卷17-27頁）廢棄該判決，發回本院更為審理等事實，有上開證據可稽，應堪認定。
二、原告主張略以：
（一）本件被告之要約，原告業已承諾：依系爭會議紀錄九「結論」載明：「經協商結果，現場出席之所有權人及代理人皆已出具協議價購契約書，同意本府所提出辦理協議價購之價購金額，後續本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶各項費用由本府負擔，本案土地協議價購於完成過戶後一次辦理給付。」（前審卷26頁）足認被告所提出之價購金額業經原告同意。換言之，被告提出之要約已取得原告之承諾，雙方意思表示合致，即可認行政契約已成立。後續追加預算、過戶程序及是否簽給市長用印等行政程序，均屬後續履行契約之過程，並不影響契約成立之事實。
（二）被告103年3月3日府授教體處字第1030032706號開會通知單（前審卷146-147頁，下稱系爭開會通知單），其性質為要約，而非要約引誘：
系爭會議中兩造業已達成價購系爭土地之協議，原告同意被告以21,564,620元為條件價購取得系爭土地，原告並已出具協議價購契約書予被告。本件係由原告先向被告申請協議價購，即由原告先提出「要約之引誘」，而被告既同意辦理協議價購，並在協議價購會議上將買賣標的與買賣價金之契約必要事項具體提出，當然屬於「要約」，而原告於該次會議表示同意被告所提出辦理協議價購之價購金額，契約已達合致。以上由行政程序法第135條前段、第139條前段、第149條、民法第73條前段、第153條規定，及最高法院32年永上字第378號判決、85年度台上字第2681號判決意旨即可得知。
（三）被告抗辯系爭會議說明資料（前審卷150-159頁）所載之參考市價，並非要約之價金，其尚有保留：
1、系爭會議說明資料三（一）1「協議價購之價格」記載：「‧‧‧本次工程用地協議價購土地之價格，係依上開規定以台端所有土地於協議當時之市價辦理價購（金額詳如附件2‧‧‧）」，被告已明確表示在附件2列出之金額21,564,620元（前審卷156頁），即為被告願意購買之價格，且在附件2中對於土地之地號、每坪單價、總價均有詳細記載，絕非僅為參考市價。
2、系爭會議說明資料三（一）2記載：「如各土地所有權人有協議價購意願者，請於當場或103年3月25日前出具協議價購契約書予本府，如不同意該價格或逾期未提出協議價購契約，致協議未能成立者，本府為基於工程需要，將循土地徵收條例之徵收程序辦理本工程之用地取得作業。」（前審卷150頁）依其反面解釋，原告已當場提出協議價購契約書，並同意被告所提出之價格，兩造之協議即已成立，被告從未表示兩造就價金仍需另行協議，被告所辯並不可採。
（四）被告抗辯該協議中兩造未作成書面，原告無價金請求權：系爭會議紀錄九結論已載明：「經協商結果，現場出席之所有權人及代理人皆已出具協議價購契約書，同意本府所提出辦理協議價購之價購金額，後續本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶各項費用由本府負擔，本案土地協議價購於完成過戶後一次辦理給付。」（前審卷26頁），足認兩造雙方意思表示合致，且被告於系爭會議後，已於103年度就系爭土地編列預算2,800萬元，有103年度臺中市體育處歲出計畫說明題要與各項費用明細表可稽，嗣後又於103年8月再追加500多萬元之預算，依行政程序法第139條前段規定之立法目的，及最高行政法院92年度判字第1685號判決、臺北高等行政法院90年度簡字第7969號、90年度訴字第6302號判決意旨，即使本件未具備書面之要件，行政契約仍然成立，否則行政機關何需編列預算用以履行行政契約，即可認本件已具備書面之要件，行政契約即成立，並不以雙方有簽屬正式契約書為唯一憑據。
（五）被告抗辯原告並未將系爭土地移轉登記給被告，故無權請求給付系爭協議價購款：
按系爭會議說明資料三（三）記載：「與本府辦理協議價購者，由本府委請代書辦理用地分割暨分筆登記及所有權移轉登記，有關用地分割暨分筆登記及所有權移轉登記費，印花稅及代書費由本府負擔。」（前審卷151頁）被告違反其義務未委任代書辦理過戶事宜，此屬不可歸責於原告之事由，竟反而辯稱：原告無權請求協議價購款，明顯違反誠信原則等語，並聲明求為判決：被告應給付原告21,564,620元，及自105年3月4日起至清償日止，按利息5％計算之利息（本院107年6月20日言詞辯論筆錄，及原告行政訴訟辯論意旨狀參照）。
三、被告略以：
（一）本院無審判權：
1、 被告對系爭土地前地主鄭文昌、鄭文森另提起請求返還買
賣價金之民事訴訟，臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）認為協議價購契約為行政契約，以103年度重訴字第623號裁定將案件移送本院，嗣經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）104年度抗字第240號駁回抗告，再經最高法院104年度台抗字第962號裁定略以：依土地徵收條例第11條規定，土地徵收前之協議價購行為，並非徵收程序，其性質屬私法買賣，所生爭議，應由普通法院行使審判權，而將上述臺中高分院及臺中地院之裁定均廢棄。嗣臺中地院105年度重訴更（一）字第6號判決認為，被告可以依民法第256條規定解除契約，並請求該案被告鄭文昌、鄭文森返還買賣價金，表示臺中地院亦承認協議價購契約為民事契約，方肯認被告依民法第256條解除契約，該判決並經臺中高分院106年度重上字第123號判決駁回上訴確定。
是本件非為行政契約，本院應無審判權，應將本案移轉由臺中地院審理。
2、本件最高行政法院發回判決亦認為：「何況被上訴人（即本被告）就同一土地為2次協議，乃係出於未能於第1次支付協議價金，取得所有權，事屬與原所有權人間之民事問題，尚難謂本件協議涉及公益性質，即得不受原要約之拘束，．．．。」兩造就系爭土地為協議價購，被告主張「協議價購」爭執為民事糾紛，應由普通法院審理，並於歷審為審判權之抗辯，既然最高行政法院亦認為「此係被告與原所有權人間之民事問題」，則兩造關於協議價購爭執當然也是「民事糾紛」，本院當應將本案移轉由臺灣臺中地方法院審理。
（二）系爭開會通知單及其說明資料之性質：
1、依民法第154條第1項、最高法院32年永上字第378號民事判例、33年永上字第531號民事判例及81年度台上字第565號民事判決意旨，系爭開會通知單及其附件，其究為「要約」或「要約之引誘」，仍需視被告「有無保留」？「有無明示與出價最高之投標人訂約」？等因素加以判斷，與「標的物內容之記載」無關。系爭開會通知單及其附件，因明確記載附有相關條件，其價金並不具體、明確，不符合民法第153條第2項「價目表」之概念，兩造雖可參考不動產估價師提供之市價計算，但仍須雙方進行實質協議，其性質僅為「要約之引誘」，而不具有「要約」之性質。又依最高法院52年台上字第1013號民事判例、85年度台上字第2681號民事判決意旨，該開會通知單至多僅具有「要約引誘」之性質，未達要約之程度。
2、系爭開會通知單說明三記載：「隨文檢附本工程協議價購會議說明資料1份、工程用地協議價購地價清冊1份、協議價購契約書1式2份及陳述意見表1份，請攜帶與會。倘土地所有權人有意願協議出售本工程用地者，請填妥協議價購書相關資料，於開會當日繳交或於103年3月25日前寄還本府，以利辦理後續相關作業。」（前審卷147頁），表示即使原告有意願出售，被告仍必須辦理後續相關作業（即循序簽請市長決定同意協議價購之作業），可見就此被告仍「有所保留」，且預先聲明不受開會通知單內容拘束之意。
3、系爭會議說明資料附件1第1段末句：「如台端願以其他方式提供本工程所需之土地，亦得於會議中提出，本府將考量相關法令規定及現實狀況，竭誠與您協議。」（前審卷150頁）表示被告並未侷限於協議價購之取得土地方式，如果土地所有權人願意以其他方式提供土地（例如租賃、設定地上權等等）者，被告願意以其他方式與土地所有人協議，表示被告對此「協議價購」之「方式」亦有所保留，而非發出協議價購之「要約」而使被告自己受到「協議價購」要約之拘束。
4、系爭會議資料附件2「工程用地協議價購地價清冊」記載系爭土地地號、面積、應有部分、土地所有人姓名地址與單價、總價，其目的只是要「特定」日後協議價購之標的物之範圍與狀況而已。至於該清冊最後之「單價與總價」，依系爭會議說明資料三（一）1「協議價購之價格」記載：「依土地徵收條例第11條規定，協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。所謂市價，指市場正常交易價格。是以，本次工程用地協議價購土地之價格，係依上開規定以台端所有土地於協議當時之市價辦理價購（金額詳如附件2，係參考不動產估價師提供之市價計算）。．．．。」（前審卷150頁）原告刻意忽略上述「協議價購之價格」之記載，而將上開清冊記載視為被告已經為「要約」，自有誤解。
5、依內政部99年3月5日台內地字第0990043972號函、101年3月15日台內地字第10101307672號函、及101年1月4日修正、101年9月1日起施行之土地徵收條例第11條第4項規定，可知仍保留給雙方協議價購之「空間」。被告「參考不動產估價師提供之市價計算」提出附件2之「參考市價」，並不拘束兩造，原告在協議價購會議中仍可提出其希望之價金，絕非無法協議而一定必須根據被告所提出之「參考市價」之金額才可以達成協議。因此，被告所提供者僅為「參考市價」，並非原告所稱「價金係由被告決定」，更不表示被告受此拘束而使系爭開會通知單及附件變成「要約」之性質。
6、由上可知，被告當時僅為「要約之引誘」，而非「要約」，因被告根本沒有提出具體之金額，原告根本無從同意。故無「被告之要約，原告是否業已承諾」之情形。若本院認為協議價購為公法上爭執而有審判權者，則在被告以政府預算辦理協議價購時，預算來源均為人民納稅錢，當然具有公益性質。
（三）系爭會議紀錄之性質：
1、證人林佳琳證稱系爭會議中沒有就價購金額部分為討論、雖有收受原告之合約書，但未給付簽收紀錄、事後103年3月11日至103年8月22日辦理追加預算期間並沒有進行協議價購契約書簽給市長用印之行政程序、103年8月22日至其104年10月29日離職期間因為預算已經停止執行，故亦未進行協議價購契約書簽給市長用印之行政程序。被告為求慎重，向所屬體育處檔案室調取系爭會議之原本資料全部，發現卷內只有1張原告簽署之協議價購契約書之「影本」（沒有1式2份），仍未發現原告簽署之協議價購契約書之「原本」，此部分可能是因為當時證人林佳琳離職時與後手的交接發生問題，絕非被告刻意隱匿資料。
2、協議價購契約影本其上僅有原告之簽名蓋章，被告與被告法定代理人市長之欄位並未有任何簽名蓋章，被告與其法定代理人從未簽署協議價購契約書，當未與原告間成立協議價購契約之法律關係，原告自不得請求被告給付協議價購款。原告提出簽名蓋章之協議價購契約書交付證人林佳琳時，方為「申請協議價購」之「要約」意思表示，但因被告與其法定代理人基於前述重複補償之爭議，並未辦理任何在系爭協議價購契約書上簽名蓋章之行政程序，表示被告就此從無任何「承諾」之意思表示存在，兩造確無協議價購契約之法律關係。系爭會議紀錄第9點並不足以認定原告有「承諾」之意思表示，充其量只是原告「要約」之意思表示，且未取得被告之「承諾」。
（四）兩造並未達成價購之協議書面，原告無權請求協議價購款：
1、依行政程序法第139條規定之書面，限於將契約內容作成一文書，並由雙方當事人簽署，本件原告雖有簽署協議價購契約書，但被告尚未簽署，故無行政契約書面存在，此從原告於105年1月29日委託邱俊哲律師發函時主張「依會議記錄」，而非「依協議價購契約書」請求履行給付價金義務可稽。且該「會議記錄」記載結論，並無記載土地地號、面積、應有部分以及協議價購之價金金額等重要事項，依土地徵收條例第11條、行政程序法第139條規定、最高行政法院85年度判字第1648號判決及高雄高等行政法院91年度訴字第565號判決意旨，無從據以認定雙方已經達成協議價購之意思表示合致之事實。
2、原告以被告辦理編列預算與追加預算作業，作為雙方確實達成具有拘束力及表示知悉意思表示之合意，顯與民法第95條非對話意思表示採到達主義之概念有重大出入，更何況該等預算程序被告主動依議會決算程序不執行此案，則本件已不符合「本府俟追加預算通過後」之要件，原告當無權請求協議價購款。又本件兩造係就「尚未簽署」協議價購契約書為爭執，當無系爭會議說明資料三（三）規定之適用等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查：
（一）有關審判權部分：
1、按土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」故協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議，應屬行政契約之性質。惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約（最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨參照）。
因此，本件是否屬於公法事件，應以系爭土地協議價購之前，被告有無擬定徵收計畫或進行徵收先前準備工作為斷。
2、系爭土地於本件協議價購前，業經被告開闢為「清水運（五）運動場」占有使用中；該地號另外應有部分3分之1部分，已於103年10月31日經臺中市以買賣為原因取得所有權，其管理者臺中市體育處，亦如前述；又被告於辦理本件協議價購前，已於103年1月14日及103年1月28日分別辦理2次公聽會，有該公聽會之公告、紀錄附前審卷（9-23頁）可證；另被告系爭開會通知單備註一載明：「本案工程用地係依據土地徵收條例第11條規定先行辦理協議價購程序。如台端拒絕參與或經開會未能達成協議，將依土地徵收條例辦理徵收」（前審卷146頁）。由上可知，被告不但有徵收計畫，且已經將系爭土地開闢為運動場占有使用中，其向內政部申請徵收之前，而發動徵收程序之際，為替代徵收行政處分之目的而進行本件協議價購，依上述規定及說明，該契約自屬行政契約，原告提起本件給付訴訟，本院依法自有審判權。
3、至於最高行政法院107年度判字第121號判決略以：「被上訴人（即本件被告）就同一土地為2次協議，乃係出於未能於第1次支付協議價金，取得所有權，事屬與原所有權人間之民事問題，尚難謂本件協議涉及公益性質，即得不受原要約之拘束，否則行政機關動輒則以行政契約涉及公益，而不受其要約之拘束，豈非影響交易之安定，而阻卻民眾與政府機關簽約之意願。」（本院卷25頁）其所論述者有二：一為被告與訴外人鄭文昌、鄭文森間另案請求返還價金之事件（即被告請求該2人返還系爭土地第1次支付協議價購之價金，本院卷142-170頁之臺中地院103年度重訴字第623號、臺中高分院104年度抗字第240號、最高法院104年度台抗字第962號民事裁定、臺中地院105年度重訴更（一）字第6號、臺中高分院106年度重上字第123號民事判決、臺中地院107年5月14日民事判決確定證明書參照），係屬該私法事件當事人間之民事問題；其二為本院前審判決不得以第2次協議價購涉及公益性質，即認定本件被告得不受原要約之拘束。從而，該最高行政法院判決並未認定本件訴訟之性質為私法爭議，本院無審判權；否則，其廢棄本院前審判決後，直接裁定移送管轄民事法院即可，而不必認定本件事證尚未明確，責成本院再行查明。故被告辯稱：該最高行政法院判決發回認定本件為民事糾紛，但為何不將之裁定移送民事法院審理（本院107年6月30日言詞辯論筆錄3頁參照）？顯有誤解，不能採取。
（二）有關本件原告之訴有無理由部分：
1、查上開最高行政法院107年度判字第121號判決之理由六、
（四）業已指明本院應就系爭會議通知單及其所附說明資料之性質究為要約或要約引誘？本件協議價購有無依行政程序法第139條及土地徵收條例第11條第2項規定作成書面之行政契約？原告有無依系爭會議紀錄第九點結論，將系爭土地移轉登記與被告？以上均攸關原告有無本件協議價購款請求權之爭議（本院卷25-26頁參照），本院就上開爭點逐一論斷如下。
2、按行政程序法第135條前段規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第153條規定：「（第1項）當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。（第2項）當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之。」第154條第1項規定：「契約之要約人，因要約而受拘束。但要約當時預先聲明不受拘束，或依其情形或事件之性質，可認當事人無受其拘束之意思者，不在此限。」。
3、次按契約為雙方當事人以發生債之關係為目的，相互為對立的意思表示，趨於一致的法律行為。亦即要約與承諾應趨一致，契約始能成立。而所謂之要約，係以訂立契約為目的之意思表示，其與要約之引誘乃意思表示，使他人向自己為要約不同。故要約之引誘為契約的準備行為，並不發生法律上之效果，亦即無結約之意思，其性質為意思通知。惟要約與要約之引誘實際上很難辨別，民法第154條第2項規定：「貨物標定賣價陳列者，視為要約。但價目表之寄送，不視為要約。」僅係例示規定，一般而言，其區別標準如下：
⑴依表示行為之內容而區別：即意思表示之內容已經具體表
示契約之內容，使相對人得據以承諾者為要約；如意思表示之內容並未具體表示契約之內容，即為要約之引誘。
⑵依其意思表示是否注重相對人其人而區別：契約之訂定，
不注重相對人其人者，是為要約（如自動販賣機之設置、電影院、劇場之開設等）；反之，表意人如注重相對人之信用或資力，始與締結者，則為要約之引誘（如出租房屋之招貼、招聘職員之廣告等）。
⑶依行為地之習慣或當事人間歷來的交易關係而區別：例如
標賣之表示，在通常情形無以之為要約之意思，則為要約之引誘；若明示與出價最高之投標人者，除別有保留外，應視為要約（孫森焱先生著，民法債編總論【上】，103年10月第2刷，23-24、51-52頁參照）。
4、系爭開會通知單其開會事由為「『召開清水運（五）運動場工程』用地取得協議價購會」（前審卷146頁），該通知單說明三載明：「隨文檢附本工程協議價購會議說明資料1份、工程用地協議價購地價清冊1份、協議價購契約書1式2份及陳述意見表1份，請攜帶與會。倘土地所有權人有意願協議出售本工程用地者，請填妥協議價購書相關資料，於開會當日繳交或於103年3月25日前寄還本府，以利辦理後續相關作業。」（前審卷147頁），查被告隨該通知單檢附之附件有四：
⑴附件1為「系爭會議說明資料」：
其一記載：「依土地徵收條例第11條規定‧‧‧，基於本工程實際情形及性質，擬與本工程用地範圍內之土地所有權人協議以價購方式取得土地及土地改良物，為使台端（指土地所有權人）充份瞭解本工程計畫內容，及價購等之作業程序，爰召開本次協議會議，請各所有權人能撥冗出席本次協議會議，並於會中不吝提出意見。如台端願以其他方式提供本工程所需之土地，亦得於會議中提出，本府（指被告）將考量相關法令規定及現實狀況，竭誠與您協議。」（前審卷150頁）。
其二記載：協議價購範圍及面積，即如附件2之需用土地地號、面積及所有權人、住居所等（前審卷150頁）。其三記載：「協議價購相關事項：（一）依土地徵收條例第11條規定，協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。所謂市價，指市場正常交易價格。是以，本次工程用地協議價購土地之價格，係依上開規定以台端所有土地於協議當時之市價辦理價購（金額詳如附件2，係參考不動產估價師提供之市價計算）。．．．。2、如各土地所有權人有協議價購意願者，請於當場或103年3月25日前出具協議價購契約書予本府（此即被告僅同意原告等地主據以「要約」，而非據以「承諾」），如不同意該價格或逾期未提出協議價購契約，致協議未能成立者，本府為基於工程需要，將循土地徵收條例之徵收程序辦理本工程之用地取得作業。」（前審卷150頁）。
⑵附件2之協議價購地價清冊有2份，分別為訴外人鄭文汀及
原告之地價清單，係記載系爭土地地號、價購面積1,407平方公尺、所有權人為訴外人鄭文汀（應有部分1/3）、原告（應有部分2/3）、價購單價均為每平方公尺22,990元、土地價購金額原告部分為21,564,620元等（前審卷155-156頁）。
⑶附件3為預先印製之空白協議價購契約書，亦有2份，均記
載；臺中市政府（甲方）與（空白，即土地所有權人欄）（乙方）雙方就後開標示土地及建築物協議價購訂立契約條件如下：第1條：為辦理「清水運（五）運動場工程」，雙方同意依土地徵收條例規定選擇價購方式辦理工程用地移轉，並以本契約規範雙方權利義務。第2條：甲方願以價購方式取得乙方所有後開標示記載之不動產而乙方亦同意。第3條：本件土地及協議價購金額（詳如附件）．．．。第4條：1、本件土地協議價購於完成過戶後一次辦理給付。．．．第6條：乙方保證第3條之不動產為自己所有及自用，如有任何權利瑕疵應自行撤銷、排除障礙或解決清楚（按此即被告注重相對人之信用或資力）。第7條：乙方經甲方同意價購後（按此即被告對於原告之「要約」，享有保留「承諾」與否之權），於通知之日起一個月內應辦妥土地過戶程序，否則由甲方列入徵收辦理。．．．。（按以下為當事人簽章欄）甲方：臺中市政府。法定代理人：胡志強。地址：臺中市○○區○○○道○段○○號。電話：00000000-00000（按以上甲方部分均為預先打字印刷，惟甲方法定代理人並未簽名或蓋章）。乙方：（土地）（姓名空白）、（建物）（姓名空白）。身分證號碼：（土地）（號碼空白）、（建物）（號碼空白）。地址：（空白）。電話：（空白）。中華民國年月日（日期空白）。之下為協議價購土地及補償費清冊（內載該土地地號、面積、應有部分及補償費等，前審卷157-158頁）。
⑷附件4為系爭工程用地取得案土地所有權人陳述意見書，
該空白表格內有所有權人姓名、聯絡電話、聯絡地址、時間、陳述意見內容及備註（記載未於規定時限內提出事實上及法律上之陳述者，依行政程序法第105條第3項規定視為放棄陳述意見，及陳述意見者應於該表內簽章，前審卷159頁）。
5、又系爭會議紀錄九「結論」記載：「經協商結果，現場出席之所有權人及代理人皆已出具協議價購契約書，同意本府所提出辦理協議價購之價購金額，後續本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶各項費用由本府負擔，本案土地協議價購於完成過戶後一次辦理給付。」（前審卷26頁）。
6、由上可知：⑴被告寄發系爭開會通知單及其附件給原告等土地所有權人
，其用意係請原告等地主攜帶上開文件與會，並請其等撥冗出席，陳述意見。
⑵原告等地主可以選擇協議價購或其他方式（按諸如贈與或
設定地上權等）提供被告依法考量、協議（此即被告向原告等地主所為之「要約引誘」）。
⑶原告等地主若選擇協議價購者，應填妥協議價購書相關資
料（如於附件3協議價購契約書當事人簽章欄中之乙方部分簽章，並填寫土地地號、地主身分證號碼、地址及電話，且應填寫日期，及於其下之協議價購土地及補償費清冊空白表格內填寫該土地地號、面積、應有部分及補償費等），於開會當日繳交或於103年3月25日前寄還被告（此即被告僅同意原告等地主據以向被告提出「要約」，而非據以「承諾」）。
⑷經該協議價購會議結果，被告於會議當場業已收受原告等
地主出具之協議價購契約書（前審卷26頁之系爭會議紀錄九），並等候被告為同意協議價購與否之決定（該契約書第7條規定，此即被告對於原告之「要約」，享有保留「承諾」與否之權），如經被告法定代理人於該協議價購契約書當事人簽章欄中之甲方簽名蓋章表示同意並通知原告等地主後，其等應配合被告於一個月內辦妥土地過戶手續，否則，被告即可依法申請內政部核准徵收該土地。
⑸於協議價購之土地完成過戶後，被告應一次給付該土地之價金（該契約書第4條第1項）。
7、從而，被告寄發系爭開會通知單及其附件給原告等土地所有權人，其目的僅在瞭解本件徵收範圍內地主之意見，被告雖有提出參考價金，使原告等地主向自己（即被告）為「要約」（非「承諾」），而為「要約引誘」之意思通知，被告並通知原告等地主若選擇協議價購，應於開會當日繳交上開填妥（含簽章）之協議價購契約書等文件，或於103年3月25日前給還被告（此即原告向被告為「要約」），以便被告依法審查後決定是否同意協議價購（此即被告決定是否「承諾」，該協議價購契約書第7條規定），經該協議價購會議結果，被告於會議當場業已收受原告等地主出具之協議價購契約書，並等候被告為同意協議價購與否之決定，若經被告法定代理人簽章同意（承諾）後，原告應配合於一個月內辦妥土地過戶手續，完成土地過戶後，被告即應一次給付該土地之價金。反之，若被告不承諾（即不於該契約書上簽章），或原告未於被告承諾後一個月內辦妥土地過戶手續，則被告即無給付該土地之價金給原告之義務，已甚明確。是原告主張：依系爭會議通知單及其附件資料與會議決議結論，兩造系爭協議價購之標的及價金之契約主要之點均已確定，被告並於該會議當場收受原告出具之協議價購契約書，被告之要約原告已為承諾，雙方意思表示業已合致，系爭行政契約即已成立，被告後續追加預算、兩造過戶程序及被告承辦人員是否簽給市長用印等行政程序，均不影響系爭契約之成立等語，核屬混淆系爭協議價購契約之「要約引誘」、「要約」及「承諾」，不能採取。
8、又證人即系爭會議紀錄製作人林佳琳於前審105年8月11日準備程序時證稱略以：就系爭會議紀錄記載而言，雙方未就價購金額部分為討論（前審卷140頁），當時有收受原告所繳交之協議價購契約書，但未給付簽收紀錄，現在也找不到該資料（前審卷139-140頁），嗣其103年8月22日所簽的追加預算雖然通過，但後來因故暫緩該追加預算之執行，且迄未簽給市長用印（前審140-141頁），並有103年8月22日、103年9月23日簽呈（前審卷166-168、174-176頁，分別載明因重覆協議價購，為避免重覆補償，暫緩系爭追加預算之執行，並追究相關違失人員責任）在卷可證。
9、另被告向所屬體育處檔案室調取系爭會議全部之原本資料，發現卷內只有1張原告簽署之協議價購契約書之「影本」（沒有1式2份），但未發現原告簽署之協議價購契約書之「原本」（前審卷182-185、187頁之被告行政訴訟答辯
（四）狀及該協議價購契約書影本）。此外，原告迄未提出被告法定代理人已於該協議價購契約書為簽章之書面行政契約，且系爭土地登記謄本及查詢資料，亦均記載系爭土地應有部分2/3之所有權人為原告，而尚未移轉登記為被告所有（原審卷8、169頁），本院復查無被告法定代理人已於該協議價購契約書為簽章之書面行政契約，依上述規定及說明，被告既尚未於該協議價購契約書簽章，而對於原告之要約為承諾，則兩造間系爭土地協議價購契約並未意思合致而成立；又該協議價購契約書尚未作成行政程序法第139條及土地徵收條例第11條第2項所規定之書面，則原告提起本件訴訟請求被告給付系爭價金及其利息，依上述規定及說明，即屬無據。
五、綜上所述，原告雖已於系爭協議價購契約書上簽章並向被告提出「要約」，但被告迄未「承諾」，且兩造間亦未作成書面行政契約，原告尚未將系爭土地移轉登記為被告所有，則原告訴請被告應給付其21,564,620元，及自105年3月4日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 4 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 4 日
書記官 詹 靜 宜