臺中高等行政法院裁定
107年度訴字第154號原 告 楊海燕訴訟代理人 黃致穎 律師被 告 國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 邱國正訴訟代理人 許博堯 律師上列當事人間申請放領事件，原告提起行政訴訟，其中關於原告備位聲明請求確認原告得請求被告制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令部分，本院裁定如下（另原告先位聲明第1、2項請求撤銷訴願決定及被告106年5月1日輔事字第1060033452號函，被告就臺中市○○段○○○○○○○○號及同市○○段○○○○號土地，應作成准予放領給原告之行政處分部分，本院另以裁定移送臺灣臺中地方法院）：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁
回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。次按行政程序法第152條規定：「（第1項）法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體提議為之。（第2項）前項提議，應以書面敘明法規命令訂定之目的、依據及理由，並附具相關資料。」、第153條規定：「受理前條提議之行政機關，應依下列情形分別處理︰一、非主管之事項，依第17條之規定予以移送。二、依法不得以法規命令規定之事項，附述理由通知原提議者。三、無須訂定法規命令之事項，附述理由通知原提議者。
四、有訂定法規命令之必要者，著手研擬草案。」可知，人民固得依同法第152條第1項規定，以書面敍明訂定目的、理由等項向主管機關提出訂定、修正或廢止法規命令之建議。受理提議之行政機關應視其提議內容，依同法第153條規定予以處理或答復，惟原提議者對於答復，無論滿意與否，因對其權益並無直接之損害，僅屬反射利益而已，不得聲明不服，當無請求行政機關必須依其申請而為訂定、修正或廢止法規命令之公法上權利（最高行政法院93年度裁字第385號裁定意旨參照，同院100年度裁字第1237號裁定意旨併參）。是人民對法規命令之制定，僅有提議權，尚無公法上之請求權，若人民就此提起行政訴訟，無論係選擇何種行政訴訟類型，均不合起訴要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。
又按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成
立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文，是行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種，故得作為行政訴訟之確認訴訟對象必為「行政處分」或「公法上之法律關係」。而所謂公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定意旨參照）。是若當事人提起之確認訴訟非屬行政訴訟法第6條第1項規範之類型，即應認其起訴不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回。
原告於民國106年4月14日具函被告，以其父楊若松於51年間經
被告配耕土地，其為楊若松之繼承人，自有權使用配耕土地，請求放領楊若松配耕臺中市○○段○○○○○○○○號及有勝段197地號土地（下稱系爭3筆土地）予原告，經被告於106年5月1日以輔事字第1060033452號函（下稱被告106年5月1日函）復原告後，原告不服，提起訴願經行政院107年4月18日院臺訴字第1070169942號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
原告起訴主張略以：原告之父自57年即已取得請求放領之資格
，而依被告就其他墾地的放領程序，自可以放領（完成登錄）時起，約3至5年左右，即可完成全部的放領程序，詎被告以有勝溪整治工程為由，而無法即時放領，而該整治計畫是在88年左右才開始進行，故被告自57年即原告之父可以放領之日起，刻意拖延放領程序至少20年，造成原告受有損害。因此，依行政程序法第152、153條規定已賦予原告法律上請求權，而以研擬法律草案作為其法律效果，原告為使被告負保護有勝溪墾員的義務，且被告並無是否立法保護之選擇權，原告即得訴請被告制定法規。據上，若本院認原告之先位聲明無理由，原告依國軍退除役官兵輔導條例第1、7、22、23條及行政程序法第15
2、153條規定，以備位聲明求為確認原告得請求被告制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令。
查本件經本院函請原告就其備位聲明之公法上請求權依據（本
院卷第167頁），原告固以行政準備狀主張係國軍退除役官兵輔導條例第1、7、22、23條及行政程序法第152、153條（同卷第174至176頁）。然依行政程序法第152、153條規定，人民對法規命令之制定，僅有提議權，尚無請求行政機關制定法規命令之公法上請求權，已如前述，且觀諸國軍退除役官兵輔導條例第1、7、22、23條，僅係分別規定同條例之立法目的（同條例第1條）、土地等得撥供輔導會配合國家經濟建設計劃使用之要件（同條例第7條）、退除役官兵得優先依法承領承租政府放領放租之公地荒地（同條例第22條）、政府應指定公地租供退除役官兵建築住宅並予減租（同條例第23條），均非原告得據以訴請被告制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令的請求權依據甚明，揆諸首開規定及說明，原告無論選擇何種行政訴訟類型，均不合於起訴要件；縱以原告備位聲明之訴係行政訴訟法第6條第1項之確認訴訟，然原告所請求確認之「被告制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令」，既非行政處分、亦非公法上法律關係，依前開理由二之規定及說明，核自非屬得依同條第1項規定提起確認訴訟類型之對象，至為灼然，據上，原告提起本件行政訴訟，關於備位聲明請求確認原告得請求被告制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令部分，於法不合，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。據上論結，本件原告之訴為不合法，應予裁定駁回。又本件原
告之訴既屬不合法，兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 12 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 11 月 12 日
書記官 黃 靜 華