臺中高等行政法院判決
107年度訴字第158號107年8月22日辯論終結原 告 吳春全訴訟代理人 蔡其展 律師複 代理人 蔡如媚 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 蔡志隆
李倬萱上列當事人間確認公用地役關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由爭訟概要：原告所有臺中市○里區○○段○○○○○○號土地（下
稱系爭土地），前經臺中市政府建設局00000000000市00000000000000號函（下稱建設局106年12月29日函）略以系爭土地為套繪有案之現有巷道，經查報違規設置鋼架鐵皮影響通行，請於107年1月31日前完成障礙物拆除並恢復原道路鋪面。原告乃於107年3月22日申請書函詢臺中市政府都市發展局（下稱都發局），經該局以107年3月31日中市都測字第1070048627號函（下稱都發局107年3月31日函）覆系爭土地為現有巷道之法令依據及相關資料。原告認為系爭土地不具公用地役關係，爰提起本件行政訴訟。
原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈都發局認定系爭土地為現有巷道，影響並限制原告對於系
爭土地之權益，惟系爭土地不成立公用地役關係，自有確認判決之法律上利益。
⒉坐落同段484、484-1、485、486、487、488、488-1、489
、490、511地號土地及系爭土地於60年以前均為原告所有，系爭土地當初係原告為求自己利用周遭土地及出入方便所留設，並未有其他人通行或使用該土地，嗣原告陸續將上開土地賣出，目前土地之使用狀況，僅489地號土地所有權人居住於該處，其他土地上雖有搭建鐵皮建築物堆放雜物，但並未有人居住，是依實務見解，系爭土地並非供公眾通行之巷道。被告雖提出門牌整編證明系爭土地係供公眾通行，然依被告提出之63年5月19日申請門牌編訂之申請書，該建物雖坐落於系爭土地旁，然該建物並非通行系爭土地，而係通行與糸爭土地畫直之三豐路四段130巷至三豐路四段，該建物並不會通行系爭土地；被告提出之申請編訂門牌資料係77年間所申請，當時系爭土地即遭被告認定為既成巷道而准予指定（示）建築線，然當時僅有1戶通行系爭土地，顯不符合「供公眾通行」之要件；被告機關提出門牌初編證明書係107年6月8日始初編，與本件認定既成道路之要件無涉。又489地號土地之房屋雖77年建造時，指定建築線係以系爭土地為既成道路為由逕予指定，而未經原告同意，然489地號土地係76年5月間始出售給他人，不可能在1年後，系爭土地即成為既成道路，是77年所認定系爭土地為既成道路顯屬違法，且被告對於其認為原告未阻止通行部分，應負舉證責任。再者，系爭土地周遭之484地號及484-1地號土地，係由三豐路四段130巷11弄出入，490地號土地則由三豐路四段130巷出入，其餘周遭之居民均係由三豐路四段130巷或三豐路四段130巷11弄連接至三豐路四段出入，均毋庸通行系爭土地，是系爭土地非供不特定之公眾通行所必要，與司法院釋字第400號解釋意旨所示公用地役關係之要件不符，原告所有系爭土地與被告間之公用地役關係不存在。另原告係主張系爭土地並非供公眾通行，不符合既成道路之要件，是被告認定系爭土地為既成巷道顯不符合法律之要件，屬違法認定，原告無從申請廢止。
㈡聲明：確認原告所有系爭土地、面積228.51平方公尺，與被告間之公用地役關係不存在。
被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈系爭土地自77年起即依法指定為現有巷道，被告都發局於
105年5月24日辦理訴外人賴明義申請建築線指示（定）作業，至現場會勘，由現場照片可證，並無任何阻止通行之情事。俟案外人張誌元依106年中都建字第1524號建造執照起造建物時，原告才開始出面爭執，而有臺中市后里區公所於106年查報原告私自設置障礙物影響交通之情事。
雖原告主張系爭土地及鄰近多筆土地本來均是原告所有，後經原告出售與他人，更足證系爭土地長期以來即供公眾通行，原告均無阻止之情事，故系爭土地符合公用地役關係之要件。
⒉原告若認為系爭土地已無供不特定之公眾通行之必要，應
向被告申請改道或廢止，不得據此否定已形成之既成道路公用地役關係。
㈡聲明：原告之訴駁回。
爭點：
㈠原告訴請確認系爭土地之公用地役關係不存在，是否有即受
確認判決之法律上利益？㈡系爭土地是否屬套繪有案之現有巷道，而具公用地役關係？㈢原告訴請確認系爭土地之公用地役關係不存在，是否有理由
？本院的判斷：
㈠原告訴請確認系爭土地之公用地役關係不存在，有即受確認判決之法律上利益：
⒈應適用的法令：行政訴訟法第6條第1、3項（附錄）。
⒉依前開規定可知，確認公法上法律關係成立或不成立之訴
訟，須原告有即受確認判決之法律上利益，且基於確認訴訟補充性之原則，原告不得提起撤銷訴訟者，始得提起之。而所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去者，始為存在。
⒊系爭土地之既成道路公用地役關係存在與否，攸關原告對
系爭土地之所有權能內容有重大利害關係，因被告建設局前以106年12月29日函說明系爭土地為套繪有案之現有巷道，並請原告限期拆除障礙物及恢復原道路鋪面（甲證2），被告都發局107年3月31日函並說明系爭土地為現有巷道之法令依據為臺中市建築管理自治條例第19條第5款，以及系爭土地經77年47、158號建造執照指定建築線在案，故系爭土地為現有巷道（甲證3）。因此，兩造就系爭土地之公用地役關係即存有爭議，原告訴請確認系爭土地之公用地役關係不存在，自有即受確認判決之法律上利益。
㈡系爭土地屬套繪有案之現有巷道，具公用地役關係：
⒈應適用的法令：建築法第2條、第42條、第101條，71年3
月13日修正發布實施臺灣省建築管理規則第2條第1項、第3條第3項、第4條，臺中市建築管理自治條例第1條、第2條、第10條第1項、第19條第5款（附錄）。
⒉依前開建築法相關規定可知，建築基地與建築線應相連接
，而建築基地臨接現有巷道者，應申請指定（示）建築線；又依71年3月13日修正發布實施臺灣省建築管理規則第2條第1項、第3條第3項規定，建築基地面臨申請於公眾通行之既成巷路者，得申請指定建築線，並免附該既成巷路土地所有權人同意書；而所謂供公眾通行之既成巷路，依同規則第4條規定，係指巷路寬度自申請建築基地通行至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在2公尺以上，而巷路旁之房屋已編有門牌者，且該巷路並不妨礙都市計畫公共設施保留地者。因此，於臺中市建築管理自治條例公布施行前，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，其巷道土地旁之建築基地即應係與現有巷道土地鄰接，並已指定（示）建築線。則對於該於同條例公布施行前，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，若經被告建築主管機關即都發局依職權認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者，依臺中市建築管理自治條例第19條第5款規定，即為現有巷道。再者，依上開建築法規規定應提供土地作為公眾通行之道路，因其性質與時效而形成之既成道路不同，依司法院釋字第400號解釋理由書意旨（丁證4），尚非該解釋所指之公用地役關係，是該巷道土地是否具公用地役關係，自應以其是否符合前開法條所規定現有巷道之構成要件為據，並佐以其是否供公眾通行之事實，始為適法。
⒊系爭土地為原告所有，面積228.51平方公尺，屬都市計畫
乙種工業區，於72年3月26日自同段484地號土地分割而來，有系爭土地謄本（甲證1）、系爭土地所屬都市計畫圖（乙證7、9）可查。又系爭土地前分別經同段489地號土地，於76年11月間以77年47號建造執照所附建築線指示（定）申請書圖，指定為建築線在案（乙證1、2），以及同段490、508（重編前為84-42、84-43地號）土地於同年12月間以77年158號建造執照所附建築線指示（定）申請書圖，指定為建築線在案（乙證5），經本院比對上開建築線指示（定）申請書圖與系爭土地關聯地籍圖謄本（甲證5），核認系爭2件指定建築線案之建築基地，確實均臨接系爭土地，而系爭土地依圖說記載寬度為2.35公尺。且觀諸系爭土地道路兩側門牌編訂資料及照片（乙證8），可知系爭土地屬三豐路4段130巷1弄，其臨接之房屋其中門牌3號、6號、16號，先後於63、77、107年經編訂門牌。
復依被告提示系爭土地現況照片（本院卷第109至110、181至183頁，詳參乙證4、8），可知系爭土地現況兩旁均有房屋或鐵皮廠房，其中6號門牌現況仍為房屋（同卷第183頁）。因此，系爭土地於系爭2件指定建築線案申請時之76年間現況，合於71年3月13日修正發布實施臺灣省建築管理規則第4條所定「巷路寬度自申請建築基地通行至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在2公尺以上」、「巷路旁之房屋已編有門牌」、「巷路並不妨礙都市計畫公共設施保留地」之要件，屬供公眾通行之既成巷路，且係於臺中市建築管理自治條例101年5月7日公布施行前，即已指定（示）建築線且已建築完成之巷道，並經建築主管機關都發局107年3月31日函認定為現有巷道，依法有據，依前開規定及說明，核無不合，是系爭土地屬同條例第19條第5款所定之現有巷道甚明。
⒋再者，系爭土地暢通，並無任何阻止通行之情事，除有前
開門牌整編資料及現況照片，並有被告都發局105年5月24日辦理同段484地號土地指定建築線案至現場會勘結果及現場照片（乙證4）可證。且系爭土地自76年11月間指定建築線後，迄至后里區公所106年12月19日查報系爭土地遭設置鋼架鐵皮止（甲證2），均查無未供公眾通行之事實。據上，系爭土地既屬套繪有案之現有巷道，且供公眾通行之事實自76年11月間經臨接建築基地指定建築線後，迄至后里區公所106年12月19日查報時止，逾40年均無中斷，顯然具公用地役關係甚明。
㈢原告訴請確認系爭土地之公用地役關係不存在，並無理由：
⒈應適用的法令：71年3月13日修正發布實施臺灣省建築管
理規則第3條，臺中市建築管理自治條例第19條第5款（附錄）。
⒉依前段規定及說明，可知巷道土地屬同條例第19條第5款
規定之現有巷道者，依法應供公眾通行使用，且土地現況亦持續供公眾通行者，該巷道土地之公用地役關係，於未經土地所有權人申請廢止巷道或改道完成前，均屬合法存在，若土地所有權人未申請廢止巷道，逕訴請確認依前開建築法規成立之現有巷道土地，其公用地役關係不存在，即與法不合，其確認訴訟並無理由。
⒊原告稱系爭土地及鄰近土地於60年以前均為原告所有，雖
原告陸續將鄰近土地出售，惟系爭土地自始未有供公眾通行之事實；指定建築線係以系爭土地為既成道路為由逕予指定，並未經原告同意，且同段489地號土地係76年5月間始出售給他人，不可能在1年後，系爭土地即成為既成道路，故77年所認定系爭土地為既成道路顯屬違法；系爭土地鄰近居民毋庸通行系爭土地，是系爭土地並非供不特定之公眾通行所必要，與司法院釋字第400號解釋意旨所示公用地役關係之要件不符云云。經查，原告所有系爭土地與被告間之公用地役關係不存在，固據其提出484、484-1土地地籍異動索引；同段485、486、487、488、488-1、4
89、490、511地號土地登記謄本（甲證4）、系爭土地地籍圖謄本（甲證5）為證，惟查系爭土地於系爭2件指定建築線案申請時76年間之現況，屬乙種工業區用地、寬度為
2.35公尺，且先後於63、77、107年經編訂門牌在案，而合於71年3月13日修正發布實施臺灣省建築管理規則第4條所定之要件，屬供公眾通行之既成巷路，則依行為時同規則第2條第1項、第3條第3項規定，系爭2件指定建築線案之申請人，即得申請指定建築線，並免附該既成巷路土地所有權人即原告之同意書，已如前述，是原告稱指定建築線未經原告同意，77年間認定系爭土地為既成道路顯屬違法，核屬誤解法令，並無足採。又系爭土地既係於臺中市建築管理自治條例101年5月7日公布施行前，即已依法指定（示）建築線且已建築完成之巷道，並經被告都發局107年3月31日函認定為現有巷道，系爭土地即屬同條例第19條第5款所定之現有巷道，為司法院釋字第400號解釋理由書所明揭之「依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路」，依法本即應供公眾通行使用，且其性質與因時效而形成之既成道路不同，而無該號解釋書所闡釋公用地役關係要件之適用；況系爭土地供公眾通行之事實，自76年11月間經臨接建築基地指定建築線後，迄至后里區公所106年12月19日查報時止，逾40年均無中斷，顯然具公用地役關係等情，亦已如前述，則原告空言系爭土地自始未有供公眾通行之事實，並未舉證以實其說，復未舉證其曾於76年11月至106年12月19日之期間有阻止或反對他人通行系爭土地之事實，僅執甲證4、5證明系爭土地及鄰近土地於60年以前均為原告所有之證據，以及引用同號解釋理由書就時效形成之既成道路其公用地役關係認定之準據，執為系爭土地不具公用地役關係之理由，仍屬誤解法令，並無足採。
⒋據上，系爭土地屬套繪有案之現有巷道，具公用地役關係
，原告若認其現況已無供公眾通行之必要，依前開規定及說明，原告得依臺中市實施都市○○○區○○巷道○道改道處理原則（丁證5）申請廢止巷道或改道，然於原告系爭土地經請廢止巷道或改道完成前，其公用地役關係仍合法存在，則原告未就系爭土地經申請廢止巷道或改道，逕訴請確認依前開建築法規成立現有巷道之系爭土地，其公用地役關係不存在，與法即有未合，其提起之確認之訴，依前開規定及說明，並無理由，應予駁回。是原告稱系爭土地並非供公眾通行，不符合既成道路之要件，被告認定系爭土地為既成巷道顯不符合法律之要件，屬違法認定，原告無從申請廢止，顯屬無據，不足為採。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
結論：原告訴請確認系爭土地與被告間之公用地役關係不存在，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
書記官 黃 靜 華附錄本判決引用的相關法令：
【行政訴訟法】
第6條（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。
（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予
義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。
【建築法】
第2條（第1項）主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。
第42條建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣(市)主管建築機關統一規定。……。
第101條直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。
【71年3月13日修正發布實施之臺灣省建築管理規則】
第2條（第1項）建築基地面臨計畫道路或供公眾通行之既成巷路者，得申請指定建築線。……。
第3條（第3項）建築基地面臨供公眾通行之既成巷路申請指定建築線時，免附該既成巷路土地所有權人同意書。
第4條……本規則所稱之供公眾通行之既成巷路，係指符合左列各款條件：一巷路寬度自申請建築基地通行至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在2公尺以上，……。二巷路旁之房屋已編有門牌者。三不妨礙都市計畫公共設施保留地者。……。
【臺中市建築管理自治條例】
第1條本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。
第2條本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱都發局）。
第10條（第1項）建築基地臨接計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，應申請指定（示）建築線。
但已開闢完成之道路或廣場，其境界線經都發局公告為免申請指定（示）建築線範圍者，得免申請指定（示）建築線。
第19條本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：……五、曾指定（示）建築線且已核准建築完成之巷道、備案道路經認定供公眾通行或經指定建築線之計畫道路變更為非計畫道路者。
附表、證據編號對照表
┌──────┬─────┬──────┬─────┬─────┐│證據編號 │證據名稱 │ 證據內容 │所附卷宗 │頁碼 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證1 │系爭土地謄│原證1 │本院卷 │19 ││ │本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證2 │建設局106 │原證2 │本院卷 │21-23 ││ │年12月29日│ │ │ ││ │函附陳述意│ │ │ ││ │見書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證3 │都發局107 │原證3 │本院卷 │25 ││ │年3月31日 │ │ │ ││ │函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證4 │484,484-1 │原證4 │本院卷 │27-59 ││ │土地地籍異│ │ │ ││ │動索引及同│ │ │ ││ │段485,486,│ │ │ ││ │487,488,48│ │ │ ││ │8-1,489,49│ │ │ ││ │0,511地號 │ │ │ ││ │土地登記謄│ │ │ ││ │本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證5 │系爭土地地│附圖 │本院卷 │61 ││ │籍圖謄本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證6 │原告107年3│附件1 │本院卷 │129-134 ││ │月22日向都│ │ │ ││ │發局提出請│ │ │ ││ │求閱覽申請│ │ │ ││ │書及附件 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證1 │77年47號建│被證1 │本院卷 │87 ││ │照案指定建│ │ │ ││ │築線申請書│ │ │ ││ │圖 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證2 │同段489地 │被證2 │本院卷 │89-90 ││ │號土地建物│ │ │ ││ │查詢資料( │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證3 │71年3月13 │被證3 │本院卷 │91-99 ││ │日修正發布│ │ │ ││ │實施臺灣省│ │ │ ││ │建築管理規│ │ │ ││ │則 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證4 │都發局1055│被證4 │本院卷 │101-110 ││ │月24日辦理│ │ │ ││ │訴外人賴明│ │ │ ││ │義申請建築│ │ │ ││ │線指定之會│ │ │ ││ │勘資料及現│ │ │ ││ │場照片 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證5 │77年158號 │被告編為乙證│本院卷 │157-159 ││ │建造執照之│1 │ │ ││ │ 建 築線指│ │ │ ││ │示(定)申請│ │ │ ││ │書圖 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證6 │建設局106 │被告編為乙證│本院卷 │161-169 ││ │年12月29日│2 │ │ ││ │中市建養字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │40號函及系│ │ │ ││ │爭土地違規│ │ │ ││ │設置鋼架鐵│ │ │ ││ │皮相關查報│ │ │ ││ │資料及照片│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證7 │系爭土地屬│被告編為乙證│本院卷 │171 ││ │都市計畫乙│3 │ │ ││ │種工業區圖│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證8 │系爭土地道│被告編為乙證│本院卷 │173-191 ││ │路兩側門牌│4 │ │ ││ │編 訂資料 │ │ │ ││ │及照片 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證9 │變更臺中市│被告編為乙證│本院卷 │193 ││ │后里都市計│5 │ │ ││ │畫 （第二 │ │ │ ││ │次通盤檢討│ │ │ ││ │)圖 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│丁證1 │107年7月31│ │本院卷 │143-149 ││ │日準備程序│ │ │ ││ │筆錄 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│丁證2 │107年8月14│ │本院卷 │207-209 ││ │日準備程序│ │ │ ││ │筆錄 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│丁證3 │言詞辯論筆│ │本院卷 │219-222 ││ │錄 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│丁證4 │司法院釋字│ │本院卷 │323-325 ││ │第400號解 │ │ │ ││ │釋文及理由│ │ │ ││ │書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│丁證5 │臺中市實施│ │本院卷 │227-229 ││ │都市計畫地│ │ │ ○○ ○區○○巷道│ │ │ ││ │廢道改道處│ │ │ ││ │理原則 │ │ │ │└──────┴─────┴──────┴─────┴─────┘