臺中高等行政法院裁定
107年度訴字第192號原 告 彭美智訴訟代理人 陳淑芬 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項亦有明文。是提起確認行政處分無效訴訟，須以行政處分存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，最高行政法院民國44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例可資參照。因此，行政機關所為各種僅具有通知或評價內容之表示，未直接引起法律效果者，僅係提供資訊之「知之表示」，應認為是事實行政行為，而非意思表示性質之行政處分，亦非具有單方規制性之行政處分（陳敏著行政法總論，增訂7版，第305頁參照）。故原告依行政訴訟法第6條第1項前段規定提起確認行政處分無效之訴訟，若其請求確認之標的並非行政處分，則其起訴即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。
二、次按土地法第34條之2規定：「直轄市或縣（市）地政機關為處理本法不動產之糾紛，應設不動產糾紛調處委員會，聘請地政、營建、法律及地方公正人士為調處委員；其設置、申請調處之要件、程序、期限、調處費用及其他應遵循事項之辦法，由中央地政機關定之。」第46條之2第2項規定：「土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」又按直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第1條規定：「本辦法依土地法（以下簡稱本法）第34條之2規定定之。」第2條第2款、第3款規定：「下列各款不動產糾紛案件，依本辦法調處之：……二、本法第46條之2規定之地籍圖重測界址爭議。三、本法第59條第2項規定之土地權利爭議。……」第18條規定：「（第1項）調處時，先由當事人試行協議，協議成立者，以其協議為調處結果，並作成書面紀錄，經當場朗讀後，由當事人及調處委員簽名或蓋章。（第2項）前項調處有多數當事人時，兩造各得推舉1人至3人試行協議。（第3項）第1項達成協議之調處，其調處紀錄應以書面通知當事人及登記機關。」第19條規定：「（第1項）當事人依前條試行協議未成立或任何一造經2次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。（第2項）申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。（第3項）第1項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，除法律另有規定者外，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理，並應於訴請法院審理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）政府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報該管直轄市、縣（市）政府，依調處結果辦理。」
三、又因國家領域內之土地結構，錯綜複雜、形貌不同，為明瞭土地「質」與「量」之真實狀況，確定土地權利之歸屬，乃由國家依照法定程序，將所轄各行政區域每一宗公私有土地之坐落、位置、形狀、界址、面積、使用型態及權屬關係，加以翔實精確之測量、調查、登記，製作地籍圖、編成登記簿，以明示之。遇有土地之分割、合併、坍沒、新漲等增減及土地權利之移轉、設定、變更、消滅等異動時，並適時予以複丈、重測、與變更登記，訂正圖簿，以保持資料之永久正確完備，此即地籍整理之工作。其目的在於建立地籍制度，便利土地管理，促進土地利用與導引經濟發展之張本。又依土地法第36條第2項之規定，地籍整理工作包含地籍測量及土地登記，所謂「地籍測量」，乃在應用測量儀器及測量技術，測量一定區域內各宗土地之位置、形狀、界址、面積，調查地籍，繪製地籍圖（建築物位置圖及平面圖）以明瞭土地之客觀的分佈狀況。所謂「土地登記」，為將已經測量各宗土地之標示及其權屬關係，記載於登記機關所備置之土地登記簿冊上，以公示土地之人為的權利狀態之行為（李鴻毅著土地法論，增修訂第25版，第165頁至第166頁參照）。
是土地所有權人依土地法第46條之2第2項之規定，因地籍測量程序如設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用同法第59條第2項規定，應由該管縣市地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，係指確定私法關係之民事法院，自不適用訴願程序，而地籍整理程序中關於地籍測量程序、地籍圖之繪製及地籍圖重測釐正，均在釐清各宗土地分佈及現狀，並無確定各宗土地及土地權利人間法律關係之效力，此亦有最高行政法院著有37年判字第43號判例及98年度裁字第3024號裁定、100年度判字第96號判決、106年度裁字第1871號裁定、107年度裁字第163號裁定要旨可資參照。
四、揆諸上揭說明可知，當事人對地籍圖重測後之界址有所爭議，可依法循序提起異議、調處及民事訴訟為解決，而其中調處程序僅係主管機關憑其專業知識，協助當事人以協議方式解決其私權之爭議，於雙方協議不成時，依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條第1項之規定，調處委員會雖應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果，惟該調處結果並不對外直接發生法律效果，當事人之任何一方均得於15日內不服該調處結果，向民事法院訴請審理，此時調處結果失其效力，應依民事判決結果解決當事人間之私權爭議。依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條第3項之規定，僅於雙方當事人均同意調處結果，即當事人均逾期未提起民事訴訟，此時當事人間之爭議可依調處結果辦理，此時調處結果發生效力，惟參諸上述說明，此係當事人合意之結果，自難認該調處結果係可直接對外發生公法效力之行政處分。縣（市）不動產糾紛調處委員會依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條第1項之規定所作成之調處結果，既非行政處分，則不動產糾紛調處委員會所為調處之過程及記載調處過程之調處紀錄表有關當事人意見之記載，僅是行政機關提供專業資訊之「知之表示」，應認為是一事實行政行為，自亦均非行政處分甚明。當事人若對其提起確認行政處分無效之行政訴訟，參諸首揭說明，應認起訴不合法。
五、原告主張略以︰㈠原告不知民國（下同）104年3月5日及同年3月30日兩次「苗栗縣政府（地政處）不動產糾紛調處紀錄表（第6案）」之調處會議主席具名「何弘量」，並有其署押，然該2次會議並非「何弘量」本人親自出席，而是由不知姓名之人頂替何弘量擔任主席主持會議，並作成調處結果，暫不論調處結果違害原告所有坐落苗栗縣○○市○○段○○○○○○○號土地之原有位置、地形、面積，無其他可救濟途徑，始提起本件訴訟。原告係在107年4月無意間遇見何弘量本人，才知上開調處會議是有人假冒，此有上揭2次會議全程錄音可鑑定比對何弘量之聲音紋。㈡104年3月5日不動產糾紛調處紀錄遭會議後竄改，被告檢送給原告之會議紀錄所載「1.芒埔段214-25及216-315地號間經界，經協調後達成協議，協助指界位置重測後界址」，原告並未同意。原告署押同意者是「當事人意見」欄下方空白處（現已被塗銷）原記載：「第2點調處芒埔段214-11蕭先生與214-25彭女士調處以圍牆為界，矮的圍牆屬214-11地號、高的圍牆屬214-25地號。」，有2次會議之錄音及譯文可稽，請求被告提出2次會議紀錄之原本。是兩次會議紀錄表顯屬無效，爰依行政程序法第111條第5款、第7款規定，提起本件確認行政處分無效之訴等語，並聲明求為判決：確認104年3月5日及同年月30日苗栗縣政府（地政處）不動產糾紛調處紀錄表（第6案）均無效。
六、經查，被告於102年間檢送「102年度苗栗市○○段、社寮岡段及芒埔段自辦地籍圖重測計畫書」予內政部申請地籍圖重測，經內政部102年4月16日台內地字第1020162937號函同意，並以104年3月6日府地測字第0000000000A、第0000000000B函公告地籍重測結果。原告所有之苗栗縣○○市○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），位於被告辦理苗栗市○○段、社寮岡段及芒埔段自辦地籍圖重測區域內，因原告系爭土地與鄰地等9筆土地產生界址爭議，經移送苗栗縣政府不動產糾紛調處委員會進行調處，並於104年3月5日及同年3月30日召開不動產糾紛調處委員會進行調處，因部分土地所有權人未到場，由調處委員會按調處辦法第19條第1項規定審酌相關資料予以裁處，調處結果：重測界址爭議部分，除系爭土地與216-315地號達成協議外，其餘部分以「施測單位依舊地籍資料套繪位置」為重測後界址；被告以104年4月17日府地測字第1040077833號函檢送不動產糾紛調處紀錄表予原告及相關土地所有權人，原告不服調處結果，於104年5月4日向臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）提起確認界址之訴；其後，苗栗地院民事庭以104年10月29日苗院美民睦104苗簡250字第32969號函附104年度苗簡字第250號民事撤回起訴狀，通知苗栗地政事務所該案訴訟撤回，得依不動產糾紛調處委員會裁處結果辦理後續重測相關事宜；被告乃以105年3月9日府地測字第0000000000A、B函公告補辦地籍圖重測成果，公告期間自105年3月21日至105年4月20日止，原告於公告期間105年3月24日提出異議複丈申請，經苗栗地政事務所實地複丈結果與重測成果相符，以異議複丈處理結果通知書寄發原告，並於公告期滿後於105年5月2日辦理登記完畢等情，有內政部102年4月16日台內地字第1020162937號函、被告104年3月6日府地測字第0000000000A號函、第0000000000B號公告、104年3月5日、同年月30日苗栗縣政府（地政處）不動產糾紛調處紀錄表（第6案）、被告105年3月9日府地測第0000000000A號函、第0000000000B號公告等件資料影本附卷可稽（本院卷第87-106頁），此部分事實堪以認定。
七、次查，原告雖主張：被告104年3月5日及同年月30日不動產糾紛調處紀錄表（第6案）有事後遭竄改及會議主席假冒等情事，爰依行政程序法第111條第5款、第7款規定，請求確認被告104年3月5日及同年月30日不動產糾紛調處紀錄表（第6案）無效云云。惟按，提起確認行政處分無效訴訟，須以行政處分存在為前提要件，已如前述。又不動產糾紛調處委員會係以專業知識，協助當事人以協議方式解決其私權之爭議，於雙方協議不成時，依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條第1項之規定，調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果，該調處結果並不對外直接發生法律效果，而原告上述爭執，顯係對調處之過程及紀錄不服，而有所爭議，亦即對被告不動產糾紛調處委員會所提供之事實行政行為不予認同，其爭訟之對象究非屬行政處分，自與提起確認訴訟之要件不合。揆諸前揭說明，原告本件起訴即屬不備要件，且無從命補正，應以裁定駁回之。又本件原告之訴既因不合法，而遭駁回，則原告其餘實體上爭議事項，本院即無再以審究之必要，併此敘明。
八、結論：本件原告之訴為不合法，應予駁回。中 華 民 國 107 年 8 月 10 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 陳 文 燦以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 8 月 10 日
書記官 林 昱 妏