臺中高等行政法院判決
107年度訴字第196號108年6月5日辯論終結原 告 台灣色料廠有限公司代 表 人 林清秀訴訟代理人 蔡金保 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 張麗善訴訟代理人 康志遠 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國107年6月1日環署訴字第1070013464號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人於訴訟繫屬中變更為張麗善，已據其具狀聲
明承受訴訟（見本院卷第527頁），經核無不合，應予准許。
㈡本件判決格式參酌司法院新近推行之高等行政法院裁判簡化
方案，僅記載兩造陳述事實之爭點核心要旨，並將判決相關之法令條文附錄於後，合先敘明。
二、爭訟概要：原告於門牌號碼雲林縣○○鎮○○里○○路○○○○號處所，設廠從事化學製品製造業，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「臺中、雲林地區農地作物含重金屬鎘污染成因調查及查證計畫」調查工作，分別於民國102年3月25日、26日、5月16日派員就坐落雲林縣○○鎮○○段836-2、837及竹圍子段508-1、509、509-1、510、511、512-1、513、687、688地號等農地（下稱系爭11筆農地）採取土壤樣品檢驗結果，發現各筆農地土壤所含之重金屬鎘或鉛濃度數值，超出食用作物農地土壤污染管制標準所定限值（鎘5毫克/公斤、鉛500毫克/公斤）（各筆農地污染物情形，詳如附表一所示），案移由被告據以認定系爭11筆農地土壤已遭重金屬污染屬實，爰依土壤及地下水污染整治法第12條第2項及其施行細則第10條之規定，於102年10月8日以府環水字第1023636047號函附相關公告及102年10月21日府環水字第1023640790號公告劃定系爭11筆農地為土壤污染控制場址及管制區（各控制場址公告字號，詳見附表一所示）；其後，經調查後認定原告未依廢棄物清理計畫書所載妥善收集地表粉塵等污染物，致污染物透過渠道流散至系爭11筆農地，屬於土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目規定所稱之污染行為人，乃以104年8月3日府環水字第1043623776號函檢送補充公告原告為系爭11筆農地污染行為人在案。被告在調查確認原告係屬污染行為人之前，先行依土壤及地下水污染整治法第13條第2項、第15條第1項規定執行「103年雲林縣虎尾鎮農地污染改善及監督驗證計畫」完成污染改善並驗證污染物濃度低於土壤污染管制標準，其相關污染改善、驗證及改善期間之停耕補償、剷除銷燬費用合計新臺幣（下同）13,391,495元先由土壤及地下水污染整治基金代為支應，被告爰依土壤及地下水污染整治法第43條第1項規定，於106年11月13日以府環水一字第1063642036號函（下稱原處分）命原告於106年12月25日前繳納前揭費用，逕行匯入土壤及地下水污染整治基金帳戶。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張及聲明略以：㈠系爭11筆農地其污染來源尚非明確：
1.原告前經臺灣雲林地方法院檢察署檢察官以91年度偵字第512號不起訴書確認為非污染行為人，而為不起訴處分確定後，仍基於回饋鄉里原因，出資就相鄰農地十多筆土地進行客土（更換土壤）整治，本案雲林縣○○鎮○○○段0000000000000000縣○○鎮○○段○○○○號即於當時曾進行客土（更換土壤）整治，每年經環保單位檢測都無異樣。土壤中重金屬分解不易，數十年不會改變，如何認定所測得的重金屬係何時存留。
2.檢察官不起訴處分書提及雲林縣環境保護局第二課課長鄭育麟證稱「農藥若含鎘噴灑在稻米上，採樣也會造成受鎘污染之情形。」稻米都會有影響，當然也會影響到土壤。與原告所提「全省15糧區米倉內71年二期作稻米鎘鉛含量」統計表中宜蘭農地稻米鎘含量表之結果員山、三星分別為0.25、0.23PPM相吻合。
3.系爭11筆農地中之北平段836-2及837地號農地位於原告廠房旁邊，餘者與原告廠房有一段距離，彼此尚間隔其他筆土地，而排溝全線一直以來均屬於暢通的狀態，自然的排水狀況亦無可能造成選擇性污染的情況發生。
4.「臺中、雲林地區農地作物含重金屬鎘污染成因調查及查證計畫」雲林虎尾地區期末報告（下稱虎尾地區期末報告B冊）第7-3頁載明「另外虎尾地區當地鎘污染物的排放量有低估將近100倍的情形，顯示當地有其他污染源是無法掌握。」㈡原告並非污染行為人：
1.原告非系爭11筆農地之所有人，既然其污染來源尚非明確，自不能確認來自原告，當然無法確認污染行為人。
2.原告自76年之後即未再生產鎘系安定劑：⑴生產鎘系安定劑之主要原料為「氧化鎘」，屬環保署毒
化物管制品，列管編號：037-02，需取得中央主管機關核發之許可證後始得製造。原告自於76年經由經濟部與業者協調會議後，就不再生產鎘系安定劑，所使用之硬脂酸鎘係向台碩公司（大陸台色化工生產）、光正股份有限公司及啟圓工業股份有限公司購買，既有購買之管道，根本無需冒著被勒令停業的風險去製造，更遑論加計環境成本計算根本就沒有生產製造之價值。臺灣雲林地方法院檢察署91年度偵字第512號不起訴處分理由已清楚載明並未發現原告有製造硬脂酸鎘之原料或設備及其它偷排或不當排放廢水造成鎘污染之事證。
⑵學術理論上硬脂酸鉛中鉛的含量為28％以上、硬脂酸鎘
中鎘的含量為16.5％以上、硬脂酸鋅中鋅的含量為10％以上，依照虎尾地區期末報告B冊中地表粉塵中測出鉛含量最高為43,900mg/kg、鋅含量最高為13,500mg/kg，如依比例鎘的含量應該為43,900×16.5/28＝25,462mg/kg，或是13,500×16.5/10＝22,275mg/kg，原告如有製造硬脂酸鎘，粉塵中鎘的含量應該是在22,275～25,462mg/kg之間才合理，然事實上虎尾地區期末報告B冊中粉塵最高只有測得68.4mg/kg，原告有無繼續製造硬脂酸鎘，應該非常清楚。
⑶原告於臺灣雲林地方法院105年度簡字第11號、本院105
年度簡上字第65號行政救濟程序即一再提出相關質疑，力陳推測結案之結果，污染源未確實釐清，當然無法有效整治，原告願意坦然接受調查，實在看不出有拒卻發現真實之理由，很遺憾均未經權責機關採納，導致污染問題一直延續，果然被告於107年7月2日再以府環水二字第1073606808號函表示要再公告雲林縣○○鎮○○○段○○○○○○○○○○號農地為污染場址，原告為污染行為人，惟其認定所據南台灣環境科技股份有限公司調查報告6-30頁所示，放流口EPS-SE1至EPS-SE8底泥含鎘檢測數據，SE1：4.6mg/kg、SE2：0.94mg/kg、SE3：38.9mg/k
g、SE4：0.74mg/kg、SE5：0.67mg/kg、SE6：1.54mg/kg（交集地另有其他支流匯入）、SE7：0.67mg/kg、SE8：0.7mg/kg，報告書中SE3即為原告一再主張農委會改良北平段839地號土地流經虎尾小給2-4之地點所造成之污染，除了SE3外，均小於竹圍子段509-1、511地號土壤檢測數值非常多，其中SE1、SE2、SE4更是均在原告之上游，亦有測得鎘含量，代表原告之上游已有污染源，執意認定原告為污染行為人只是重複前案之錯誤，將問題擱置，無助於環境正義之實現。
3.原告從未違法排放廢水：⑴原告於69年設立第一套廢水處理設備，於73年再設置第
二套，由三崎工程股份有限公司承攬，引進最新日本技術，投資金額超過一千萬元，並成立污染防治小組及稽核單位，歷年來主管機關查驗均符合放流水標準。
⑵檢察官於91年間入原告工廠會勘，檢視廢水排放溝渠並
無改動跡象後令廠區人員以抽水機及軟管測試結果，廠區廢水確可流至污水處理池，而作出不起訴處分。
⑶環保署中區稽查大隊102年10月1日、8日入廠稽查，採
驗原廢水、放流水、污泥、底泥、原料、成品共20幾項，同年11月5日進廠核對相關資料，11月27日再次核對資料，並到現場勘查拍照，11月22日環保署土壤及地下水污染整治基金管理會（下稱土污基管會）會同富立業工程顧問股份有限公司（下稱富立業公司）入廠採水，固定污染源也有完整的監控，多次採樣分析值均優於標準值，工作計劃調查結果均明白顯示並未發現重金屬鎘存在，且放流水皆符合放流水標準。
⑷近20年來環保單位稽查廢水、放流水，原告從未因重金屬不合格遭受取締過。
4.遍觀前審案件全部卷證，未見被告提出證據證明原告有何違法排放廢水，所謂污染物透過灌溉渠道流散至系爭土壤控制場址全屬推測，未依法令清理污染物亦未提供任何事證，其所提原告曾受裁罰處分乃原告未申請固定污染源操作許可證，而依空氣污染防制法第57條規定受裁罰，亦非原告有何未依法令規定清理污染物之事證，如原告確有符合上開污染之行為事實，豈有迄今無法提出確切舉證之理，竟然僅以推測之詞，對原告裁處高達13,391,495元之金額，㈢虎尾地區期末報告B冊不得作為認定原告為污染行為人之依據：
1.虎尾地區期末報告B冊檢索出調查區域有16家廠商，其中7家已無營業，依地理位置、行業別、污染放流渠道及過去污染範圍篩選列管事業源，僅原告一家最具污染潛勢，其餘諸廠大多為地理位置過遠。然虎尾地區期末報告B冊僅僅針對環保署納管之污染源實施調查，未確實針對各項可能及潛在因素進行查證，排水溝渠沿線可能存在未登記之工廠，農牧業等也可能造成污染，如何認定只有原告最具污染潛勢？更何況竹圍子段508-1、509、509-1、510、51
1、512-2、513、687及688地號農地同樣距離原告廠房一段距離。依據土壤污染評估調查及檢測作業管理辦法附檔：附件一：場址環境評估法二、執行程序㈠資料審閱1.資料蒐集（4）資料的有效性所載：進行資料蒐集時應注意資料更新情形，避免取得不正確或過時資料。（6）資料之欠缺：若應蒐集的資料或其他替代性資料皆無法合理取得時，評估調查人員應嘗試盡可能尋求其他方法取得所需資料。倘若所欠缺之資料足以影響研判目標場址是否遭受污染或具潛在污染危害之情形時，則應提出該筆欠缺資料對於執行場址評估或污染調查規劃之影響，並於報告書中標註說明。而虎尾地區期末報告B冊直接跳過土基會所進行場址內土壤改良之資料，證人高靖閔更是直接證述無權去評論及干涉相關整治情形，足以證明資料蒐集之執行程序不客觀，已違反法令規定之正當程序，報告內容毫無參考價值。
2.虎尾地區期末報告B冊以原告未依規定申請設置、變更操作許可證之固定污染源，故無機顏料操作屬非法排放之行為云云。核原告從事鉛、鋅行業登記有案，84年取得主要原料重鉻酸鈉輸入許可證；85年間同時提出有機顏料無機顏料排煙管道之申請，無機顏料部分被當場退回，理由為尚未公告不接受申請；86年取得無機顏料製造許可證。且無機顏料製程沒有用到鎘系原料，產品並不會產生鎘污染，更何況未辦理設置或變更如何引申即有非法排放之行為導致污染土地？其推論實在難以令人理解，虎尾地區期末報告B冊明顯早已預設立場。
3.虎尾地區期末報告B冊以集塵灰、地面粉塵有少許鎘，認定原告近期製程操作含有鎘物料，顯係不當之臆測，因原告76年以前有作硬脂酸鎘，地面存有鎘是很正常的，並無可能未再生產鎘系安定劑即整廠拆除重建。證人高靖閔亦是當庭證述沒有說原告有操作含鎘製程，更遑論只要沒有非法清運、排放即無違法可言，虎尾地區期末報告B冊就此部分同樣已經預設立場。
4.虎尾地區期末報告B冊以原告製程區有粉塵逸散之情形，由於原告無法將粉塵全面回收處理，造成廠區內部粉塵逸散至廠區地面，再由地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低的排溝排放，進而造成鄰近溝渠污染云云，完全沒有任何勘測或是提出任何證據，完全屬於臆測，預設原告為污染行為人之後才提出似是而非的假設，以具有污染潛勢含糊帶過，沒有提出任何所稱污染路徑圖的相關證明，僅停留於假設階段即直接套用作為結論。
5.虎尾地區期末報告B冊第7-3頁載明：「針對台灣色料廠列管的有機顏料管道進行檢測，並未發現排放管道中含有重金屬鎘，在周界大氣重金屬進行檢測僅檢出微量的鎘，以落塵筒長期蒐集空氣樣本並未發現鎘的存在」。污染查證結果「根據過去環保單位稽查記錄及台色廠自行檢驗記錄指出，原廢水及放流水皆有重金屬鎘之存在，雖放流水重金屬濃度不高，但原廢水重金屬鋅、鉛、鉻含量不低，廠家處理不當而直接排放則會造成鄰近環境污染」云云。除了前後說詞矛盾，顯示其嚴謹程度不足外，以假設的直接排放會造成環境污染，影射原告有非法排放之行為，推論過程毫無任何證據支持，其查證結果同樣毫無意義。
6.虎尾地區期末報告B冊以原告工廠分界，結果顯示下游的導電度遠高於上游，可見該廠的放流水有異常排放之情形，進而造成水路受到污染。經核，原告工廠放流水歷年導電度均在5000～9000US/CM之間，在原告工廠隔壁的明和食品廠出租他人醃製酸菜大量使用「塩」，出坑後將鹽水排放至與原告工廠同一條溝渠，103年1月份塩水污染到836地號林秋先生所有農地，經地主向環保局投訴（案號：080），原告也有拍照存證，其調查結果明顯惡意栽贓。
7.虎尾地區期末報告B冊另以在原告工廠內部雨水儲存槽底泥及貫穿原告工廠的虎尾小給2-4渠道的底泥都存在高量的重金屬鉻、鎘、鉛及鋅，顯示渠道經原告工廠後，有污染物釋放至渠道中。然以鎘而論，原告廠內所測得的粉塵鎘濃度，即依虎尾地區期末報告B冊所附採樣結果彙整表所示，101年11月19日均為ND，102年6月7日最高兩次67.5mg/kg、68.4mg/kg，都只是在十位數，102年2、3月間北平段837地號的引水點S08土壤含鎘量最高達161mg/kg，已經超過百位數，核排水溝渠屬於開放的流動狀態，全線暢通並無堵塞，流經地點的濃度高於污染源應屬物理上錯誤的推論。
8.虎尾地區期末報告B冊以原告工廠製程廢水排溝與虎尾小給2-4渠道之間僅使用石板區隔，故排水容易經由石板縫隙流入虎尾小給2-4渠道，不僅沒有作過任何的求證，甚至忽略長期以來原告及環保局留存排放水質監測資料並無異常之事實。
9.虎尾地區期末報告B冊場址各樣本指紋比對彙整表，依指紋圖示網格推算水的方面，由環境介質：地下水、渠道水質－污染源：放流水/逕流廢水－成品，平均在「ND」的位置，既然場內外都無異常，何來土壤污染。且不論是指紋或是證人高靖閔所述同位素之比對均缺乏其他地點之比對資料，甚至刻意忽略剛剛用強酸氯化鐵以水耕法實施土壤改良且在調查範圍內之北平段830及839地號農地及其鄰近排溝等區塊，並非客觀之數據資料。
10.自來水水質標準第5條第5款明定鎘最大容許量為0.005mg/l，足以證明鎘在自然界中無所不在。虎尾地區期末報告B冊3.2.2載明「流佈於自然圈中的鎘約有570公噸，其中存於鎳鎘電池約390餘公噸（70％），存於含鎘塑膠約150餘公噸（27％），存於石灰岩約5.63公噸（1％），存於煤礦約4057公噸（1％），存於鋼鐵約4047公噸（1％），存於鉛礦/鋅礦約0.49公噸，存於石膏約0.51公噸，存於銅礦約0.49公噸，存於含磷肥料約0.36公噸。「環保署自79年公告開始回收含水銀電池，87年起回收鎳鎘電池，88年11月全面回收各類廢乾電池，然目前回收率約為一成，回收率低是不爭的事實」，則九成（350餘公噸）的鎘散落何處？
11.虎尾地區期末報告B冊認定根據調查結果，研判原告批次進行含鎘的製程作業，故並非每次採樣都能採集到含有鎘的集塵灰，但由本計畫於廠區採集的集塵灰及污泥餅調查結果可證明廠區近期仍進行含鎘物料的操作。另外現場勘察發現，製程區有粉塵逸散之情形，由於廠方無法將粉塵全面回收處理，故造成廠區內部的粉塵沉降至廠區地面，再由地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低漥處的排溝排放，進而造成鄰近溝渠污染云云，惟：
⑴原告投巨資設立污水處理廠，經處理後將合格水排出，
留下各種沉澱物或不好的浮沉物變成污泥，均委託政府認可的機關處理。而為求防止空污、避免粉塵飛散所設置之集塵設備，富立業公司為求結案，由污泥餅中採樣檢測到有微量的鎘直接放大檢視、以集塵灰內微量的鎘作為證據，始終無法提出原告於近期操作含鎘物料的製程及洩漏、排放污染物、廢污水之相關證據，甚至證人高靖閔當庭反而證述沒有說原告有操作含鎘製程。
⑵原告創辦迄今已滿50週年，60年代有製造硬脂酸鎘，76
年放棄生產，至今已經超過30年，92年間依照政府指示負起責任將發生污染之農田加以整治，並由學術單位和環保機關檢測，連續5年都為合格。而硬脂酸鎘市價80至88元/kg，一般金屬皂類的利潤約8至15％，假設鎘系寡佔加倍為30％，年需求不到50公噸，年利潤約為1,320,000元（88×30％×50,000＝1,320,000），原告已有購買管道，常理即可判斷不可能為了132萬元冒著承擔民事、行政及刑事責任的風險。既然依虎尾地區期末報告B冊第3-8頁載明「根據關稅總局2000年統計資料，鎘相關金屬主要為氧化鎘（稅則號別：00000000000），當年總進口量為287.43公噸，臺灣主要由比利時（93％）、美國（7％）等國家進口氧化鎘。」云云，為何沒有實際調查原告有沒有進口氧化鎘。
12.虎尾地區期末報告B冊之檢測方法錯誤，並無證據價值：⑴99年間已經公布何謂底泥，與事業單位之污泥不同。所
謂底泥，係指由砂粒黏土、坋土或其它物質混合並沉降在水體底層的軟質混合物，經過長時間物理、化學及生物等作用及水體傳輸而沉積於水體底部所形成。適用於河川、灌溉溝道、湖泊、水庫、港口及其他中央主管機關指定公告特定地面水體底泥之採樣。原告污泥來源為廠內所有製程反應完成流入廢水處理池，添加NAOH反應捕捉殘留在廢水中之金屬，再加助凝劑加壓浮上污泥，刮泥後經曬乾床之後收集、秤量、繳庫，每個月底需向環保署網站申報數量。91年間即有公告污泥之檢測方法（NIEAR212.01C），有害事業廢棄物認定標準須採TCLP溶出標準執行。
⑵原告產出之污泥經環保署列為有害事業廢棄物，（代碼
：污泥A-4901、鉛化合物C-0102），每3個月需委託合格清除處理，每半年需委託合格環保顧問公司來廠採樣分析，八大重金屬其中一項「鎘」，91年至107年檢測分析數據大多為ND，最高0.046PPM，低於法規標準1PPM，均有環保署留存資料可證。虎尾地區期末報告B冊6-5頁記載相關檢測方式，其中針對底泥之檢測方式為NIEAM353.01C），然在4-58、4-61、4-64及4-96頁中，富立業公司採用之檢測方式，不論是污泥、集塵灰、成品或是肥料等全部採用底泥之檢測方式（NIEAM3 53.01C），物質特性不同，相對的檢驗方式也不同，而TCLP溶出標準執行與NIEAM353.01C檢測方式不同，檢測數據當然也會有所不同，進而影響判讀，期末報告檢測方式相同，數據當然是類似，延伸其後所謂的同位數或指紋均無意義，並無參考價值。
13.依據虎尾地區期末報告B冊3-13頁調查廠家可能排放重金屬鎘傳輸途徑之工作執行流程圖所示，需評估污染物排放量推估，然整份報告污染排放量完全推估不出來，如何認定原告為污染行為人？
14.縱使是鑑定報告，鑑定人應於鑑定前具結，於結文內記載必為公正、誠實之鑑定，如有虛偽鑑定，願受偽證之處罰等語。虎尾地區期末報告B冊既無可靠性之擔保，且未客觀檢視相關事證，更沒有任何有關原告洩漏或排放污染物或廢污水之證據，當然不得作為認定原告為污染行為人之依據。
㈣證人高靖閔之證述無法作為認定原告為污染行為人之證明：
1.從證人高靖閔提出證人書狀之內容敘述及當庭答覆語氣，清楚可以看出對於原告深懷敵意，對於原告挑戰其專業不以為然，當然可能會影響到其往後調查案件的承攬，故其證述難期公允。
2.原告對於證人高靖閔證述內容之意見已提出行政訴訟準備
（四）狀附件為說明及指駁，證人關於原告確實有洩漏或排放污染物或廢污水之事實，並未能提出證據，只為含糊其詞為論證，不能採信。
㈤臺灣雲林地方法院行政訴訟庭105年度簡字第11號及本院105
年度簡上字第65號判決維持被告認定原告為污染行為人之判斷，存有重大明顯之瑕疵：
1.原告於臺灣雲林地方法院（行政訴訟庭）審理該法院105年度簡字第11號土壤及地下水污染整治事件時，即陳報原告產品之處方箋，證明自90年以後即未再買賣液體安定劑產品，若要生產鎘系安定劑，需主要原料「氧化鎘」，屬環保署毒化物管制品，列管編號：037-02，需取得中央主管機關核發之許可證後始得製造。原告使用之硬脂酸鎘係向台碩公司（大陸台色化工生產）、光正股份有限公司及啟圓工業股份有限公司購買，此事實亦經臺灣雲林地方法院檢察署檢察官以91年度偵字第512號不起訴書調查明確。
2.原告自76年以後即放棄生產與鎘相關之產品，同年即提供無水製造處方給工業局供協力廠商使用，均有相關資料可供查證。因「由地表逕流水帶往排溝排放」或「製程廢水經由石板縫隙流入虎尾小給2-4渠道」純屬推測，上開行政法院簡易事件判決認定「且經年累月持續排入虎尾小給2-4渠道及棋盤厝中排內之污染物，致系爭土地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染。」「當下雨天或廠區自行灑水時，空氣中的粉塵則以濕沉降方式帶入地表，造成地表逕流水含有重金屬污染物。」等語，漠視既已無水反應，何來廢水污染之事實，且下雨天或廠區自行灑水之日數並非常見，事實上並無可能造成經年累月之污染累積。
3.上開簡易訴訟事件之第一審判決參照虎尾地區期末報告B冊，就污染源所推測之結果，認定「因台色廠有粉塵沈降的情形，廠方無法全面回收處理，故造成廠區內部的粉塵沈降至地面，再由地表逕流水帶往排溝排放，進而造成虎尾小給2-4支線受污染。此外，台色廠製程廢水排溝與虎尾小給2-4渠道之間僅使用石板區隔，故排溝水容易經由石板縫隙流入虎尾小給2-4渠道。」等語。然綜觀卷證資料，並未有任何「由地表逕流水帶往排溝排放」或「製程廢水經由石板縫隙流入虎尾小給2-4渠道」之證據。
4.「臺中、雲林地區農地作物含重金屬鎘污染成因調查及查證工作計劃」係由環保署委託富立業公司辦理，被告求證當時的調查人員並無困難，可以現場指證確認調查當時的實況，現場更可以直接灑水操作鑑定，尚無人證、物證消滅難以調查之情，第一審法院以多年後只能以廠商之內控是否良好、何人距離污染（化學物質）較近來認定，而謂虎尾地區期末報告B冊自得採為證據等語，並無法律上之根據，該判決實無助於環境公義之實現，污染源未確實釐清，當然無法有效整治。
5.土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過度時期執行要點第3點規定：於本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定。從臺灣雲林地方法院105年度簡字第11號簡易判決理由記載，不論是「經年累月持續排入虎尾小給2-4渠道及棋盤厝中排內之污染物，致系爭土地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染。」，或是人證、物證消滅難以調查，多年後只能從廠商之內控是否良好、何人距離污染（化學物質）較近來認定，上開虎尾地區期末報告B冊自得採為證據等，退步言之，仍需考量原告既於76年間即未再生產鎘系產品，當然應有上開執行要點之適用。詎該判決理由僅依虎尾地區期末報告B冊書所載，採集到的雨水儲存槽、虎尾小給2-4支線底泥含有重金屬鉻、鎘、鉛及鋅，以並無相關、且檢測方式錯誤取得之檢測數據，逕認本件污染行為持續至修法之後，而無土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點之適用，其認事用法稍嫌草率。
6.原告因確實沒有製造鎘系產品，因而任由富立業公司人員隨意取樣，然富立業公司人員現場粉塵不加以採取，特意採取角落的陳年粉塵垢，然所測得濃度同樣可以證明原告事實上已無生產鎘系產品之事實，詎被告採認富立業公司所為報告，誤認原告有生產鎘系產品，並推論「由於台色廠無法將粉塵全面回收處理，造成廠區內部粉塵逸散至廠區地面，再由地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低窪處的排溝排放，進而造成鄰近溝渠污染。」等語，竟然可以憑依任何證據。原告花費巨資設立污水處理廠，歷年來經監測均符合放流水標準，所生產之污泥亦依規定處理，環保局均有相關記錄可查，富立業公司之荒謬推論至為牽強，找原告墊背來敷衍其所謂的研究報告，上開簡易訴訟事件判決直接援引為證據，明顯違背法令。
㈥行政院農業委員會（下稱農委會）與環保署進行土壤改良造成污染之事實非常明確：
1.農委會與環保署土污基管會未經環保局核准，且未依辦理土壤及地下水污染場址整治目標公聽會作業準則第2條規定召開公聽會，於101年2月13日、101年8月21日，逕在原告廠外北平段830及839地號土地以耕耘機水耕法實施土壤改良，添加強酸氯化鐵PH值2，以水耕法利用地下水沖洗改良土壤，原告遂投訴環保局，投訴時間分別為101年4月書面報告、101年8月29日正式公文發函，均在本件檢測時間101年10月至102年12月31日之前，在土壤改良前近十年檢測均合格，卻在土壤改良廢水隨意排放後，下游土壤大部分都不合格，事實非常明顯。
2.氯化鐵PH值2能將任何物質起泡沫，使土壤表面腐蝕，用地下水沖洗，干擾破壞土壤表、裡層之金屬，將土壤中之腐蝕物及重金屬（包含鉛、鎘）排出，再形成污染灌溉溝渠、田地之惡性循環。北平段839地號土地約有2分地以上，以排放水及土方量計算：⑴土地1米4方約有1800公斤土方重。⑵耕耘機翻轉深度20公分（1米＝100公分÷20公分＝5倍）。⑶1800公斤÷5倍＝360公斤（1米4方深度20公分重量）。⑷99年度環保單位檢測地號839「鎘」，共7點：①1.42mg/kg②1.51mg/kg③1.13mg/kg④0.95mg/kg⑤1.05mg/ kg⑥0.64mg/kg⑦0.65mg/kg，平均1.05mg/kg。⑸以平均值1.05mg／kg改良土約可排除三分之一即0.357mg/kg「鎘」。⑹排除鎘0.357mg/kg×360kg＝128.52mg/kg含鎘土方。
3.北平段837地號土地鎘、鉛鋅很高，與該次改良存在極高的關連，偏高地點剛好在改良後廢水排入837地號土地入口的地方，而用強酸氯化鐵PH值2改良顯然難以符合放流水標準。又北平段839地號土地是在原告廠房旁邊，貫穿原告廠區，為虎尾小給2之4灌溉溝，北平段830地號土地在縣158道路旁邊，與虎尾小給2之4號灌溉溝渠在距離原告廠房約5、6百公尺處會合，當然會有直接相關，所以原告才會多次向環保局提出陳情，詎相關單位均消極處理，如今將責任全推在原告身上顯失公平。
4.農委會進行土壤改良後，原告廠區旁虎尾小給2-4渠道改良土地旁，在原告廠區上游之底泥可測得高濃度污染值，依環保署委託上準環境科技股份有限公司對於土壤樣品檢驗報告可以看出，鐵的含量在20000至32000mg/kg，附近並沒有鐵工廠或煉鋼廠，土壤中鐵的含量不合常理，顯示未經處理廢水排放造成二次污染之事實。而鐵、鎘、鉛、鋅等重金屬互相牽引，雲林縣○○鎮○○段○○○○○○○○號土地是否以氯化鐵及石灰進行土壤改良所造成污染應該非常清楚，不容主管機關視而不見。
5.「103年雲林縣虎尾鎮農地污染改善計畫」第7-7頁所示S1、S2、S3檢測採樣出之含鎘量分別為6.18mg/kg、3.89mg/
kg、4.00mg/kg，已超過國家標準2.49mg/kg值之上限2倍，顯示上游受到其他行業別所污染及農委會等土壤改良所引起，逕流入836、837等地號土地所致為事實至為明確，如上所示排放水及土方量之污染計算，符合虎尾地區期末報告B冊污染調查周界結果顯著有低估於實際測量值100倍之情形。
6.農委會農業試驗所農業化學組提出鎘污染潛在風險區域土壤改良策略明載：「氯化鐵清洗方式約可去除土壤中16％的鎘，清洗之田間必須有獨立灌排出入口，其移除效率才能達到需求，並須注意清洗過後田間排水。」又據農委會農業試驗所函覆：「因當地田間無足夠之水源，致無法抽回進行回收處理，經採樣分析並變通改以現場放流處理。
四、確保排放水安全，本所已採試驗放流水樣品分析，結果其銅鋅鎘鉻鎳鉛砷汞鋁等重金屬濃度均符合放流水標準」等語，顯已自相矛盾。既然未回收處理，改以現場放流，且放流水都合乎標準，何需進行土壤改良。更何況小給是灌溉水路，並非排水水路，小排才是排除農田內外多餘水量之溝渠，灌溉用水與放流水之重金屬含量限值並非相同，農委會農業試驗所稱符合放流水標準，與提供給富立業公司之資料有相互牴觸之處，明顯為推卸責任之飾詞。
7.系爭11筆農地於101年以前經環保單位檢測均符合農地標準5.0mg/kg以下，土壤改良之後反而延伸一堆污染案件，將未處理含有重金屬鎘、鉛之廢水直接排放到灌溉溝渠，污染地號北平段840、836-2、837地號及竹圍子段509、509-1、510、511、512-1、513、514、687、688等地號土地，其中836-2、837、513地號土地內「鐵」含量高達30000mg/kg，已超過農地鐵所需微量元素600mg/kg以上，足以證明受土壤改良用的「氯化鐵」所污染。改良用強酸氯化鐵將重金屬溶解後隨水流排出而污染到下游灌溉溝渠，再由小排、中排到大排，污染到流經之處之土地至為灼然。該次土壤改良污水蹤跡，相關單位視而不見，放任擴散情況繼續，緊咬原告的結果，污染整治已經證明未見成效，還要一錯再錯嗎？證人高靖閔證稱農委會當時係做鎘的去除，而證人案子係為調查鎘的成因，因兩者資源不能重複，所以證人不可以做那部分的農田，關於那部分的土壤改良，應該請問農委會，證人是認為與其調查案件無關。隨後並直接拒絕回答強酸氯化鐵將土壤中重金屬排出，未作任何水質處理直接排放是否會造成污染之問題，在調查的土地上略過剛以化學藥劑進行土地改良之區塊，怎能作出結論找出污染源。
㈦本件限期繳納污染土壤改善支出費用有違正當法律程序：
1.環保局於101年10月至原告廠區外實施土壤調查，於102年10月以府環水字第1023640790號公告污染場址，於103年10月逕行污染地號整治，於104年8月以府環水字第1043624844號認定原告為污染行為人，於104年9月以府環水字第1043630335號公告解除列管，惟從未依土壤及地下水污染整治法第13條規定通知原告必需完成調查工作及擬定污染控制計畫。
2.污染行為人依規定之整治責任內容包括：對於發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞時，採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大（第7條第5項）；對整治場址提出土壤、地下水調查及評估計畫，經主管機關核定後辦理（第12條）；採取必要措施，停止作為、停業、部分或全部停工；提供必要之替代飲水；豎立告示標誌或設置圍籬；移除或清理污染物等以減輕污染危害或避免污染擴大（第13條）；訂定土壤、地下水整治計畫（第16條）；接受調查，提供資料（第17條、第18條）等；以及違反上開整治義務之處罰與強制執行（第32條、第36條、第38條及第41條）。承擔最終整治責任，無上限額度與回溯責任期限之限制，當有通知受處分相對人擬定計劃並據以執行之必要，以維處分相對人之程序選擇及處分權，而本件被告卻是逕行公告污染場址及進行整治，惡化原告之法律地位，等同強迫原告接受所有相關整治費用之求償，明顯有違正當法律程序之規定。
㈧環保署100年間規劃的「農地鎘污染潛在危害地區之土壤改
良計畫」，五大重點目標分別為法規制度與行政管理、整治基金規劃與運用、污染整治規劃及調查、緊急應變及業務推動、技術推廣及人才培育，其與農試所合辦農地鎘污染潛在危害地區之土壤改良、作物吸收土壤重金屬機制與農產品安全之影響探討1300萬元。本件限期繳納整治費用之支出明細籠統臚列剷除銷燬相關費用、停耕補償、污染改善費用、監督驗證費用、行政事務費等，然其整治、監督等事實上存在諸多瑕疵，即連執行、監督日期及報告完成日期都有矛盾，就被告提出整治改善相關費用明細，其中停耕補償、農地污染剷除銷燬補償費用（作物、割稻機、剷裝車、鏟裝機）、工資及行政費監督驗證計畫相關出席費、交通費、審查費、旅運費、差旅費等，應屬本於行使行政權之行政監督稽核等費用，非屬整治之必要費用，依高雄高等行政法院105年度訴字第541號判決意旨，依法不得向污染行為人求償等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯及聲明略謂：㈠依虎尾地區期末報告B冊及證人高靖閔證述、提出書狀等證據，足認原告為污染行為人：
1.系爭計畫之調查團隊依據依據地理位置、行業別、污水放流渠道及過去污染範圍等事項，認為僅有原告廠區具污染潛勢，再對原告廠區進行採樣檢測：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-15頁：「本團隊運用行政院
環保署保護許可管理資訊系統（EMS）篩選過去農地污染地區1公里範圍內之固定污染源……，於計畫區的固定污染源共計有16家，但其中有7家已無營業，其中受到空污管制的廠家有3家、水污管制的有4家、廢棄物管制的有7家。依照地理位置、行業別、污水放流渠道及過去污染範圍篩選列管事業源，僅台灣色料廠一家，其餘諸廠大多為地理位置過遠」。
⑵第4-17頁：：「依據前4.2.1節所述，雲林虎尾地區超
標農地方圓1公里範圍列管的事業源及未列管工廠中，目前僅台灣色料廠的顏料製造及安定劑製造製程，具有較高的鎘、鉛等重金屬元素排放潛勢，故將台色廠列為污染釋放源調查目標」。
2.調查團隊進入原告廠區3次進行勘查，對廠區內之放流水、集塵灰、污泥、底泥及粉塵進行採樣，並在原告廠區發現地面有粉塵堆積逸散、廢水未妥善處理，以及因廠區灑水作業及下雨，粉塵污染物會透過水路逕流虎尾小給2-4支線渠道及其他排溝等情，而虎尾地區期末報告B冊係依據其採樣檢測結果作成，其數據及內容係有憑據，可作為認定污染原因之證據：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-17頁載謂：「於101年11月12
日進行第一次初勘，另分別於101年11月19日及102年6月7日進場採集相關樣本分析，而依據現場清查結果顯示該廠有空污逸散排放及水污排放重金屬之虞」。
⑵虎尾地區期末報告B冊第4-20頁載謂：「台色廠在無機
顏料及有機顏料製造過程中，因攪拌及投料過程中因無集塵設施進行防備而造成粉塵逸散，除空氣中能感受到粉塵外，亦可在地面及設備看到粉塵堆積。」第4-22頁：「在無機顏料製程部分，於投料區產生含有害成分之廢包裝材料、粉碎區則產生含有害重金屬鉛及鉻集塵灰、清洗區則產出大量的清洗廢液，其產物的共同特徵為均含有有害重金屬成份；而在有機顏料製程部分，其主要廢棄物產出主要原物粉為廢包裝材料及廢水。根據現場勘查發現，顏料製造在脫水過程中而產生的廢水因未妥善處理，造成廢水漫流在地表上」。第4-28頁：「B.各廠區的製程廢水納管情形非完善，而有廢水漫流之情形」、「D.廠區有粉塵逸散情形，故廠區的灑水作業或雨天都易將粉塵洗刷至地表逕流，而匯流至廠區內的雨水儲存槽及虎尾小給2-4支線渠道，但由於未做任何處理而排放，其所含的重金屬逕流廢水則污染鄰近的排溝」。
⑶虎尾地區期末報告B冊第4-29至4-31頁載謂：「當日本
團隊分為3組人員執行，兩組人員搭配檢測公司進行放流水、集塵灰、污泥、底泥採樣；一組人員搭配檢測公司進行作業環境粉塵採樣」。第4-32至第4-35頁：「本團隊現場則分成三組進行清查，第一組人員主要採集放流水、集塵灰、污泥、成品、底泥等樣品進行檢驗；第二組採集地表粉塵進行檢驗；第三組主要進行廠區內管線流佈勘查」。
3.富立業公司調查團隊依原告廠區現場採樣檢測結果，發現原告廠區地表粉塵、污泥、集塵灰均含有鎘等重金屬成分：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-43至4-44頁載謂：「本團隊
進行粉塵檢測作業，……檢測結果表4.3.2-2顯示粉塵中含有重金屬鉻、鋅及鉛……；102年6月7日採集輕質安定劑一廠前後、顏料一廠製程區及門口、重質安定劑二廠製程區及門口、顏料二廠前後的地表上粉塵，結果顯示各廠地表粉塵皆結有重金屬鎘，其中輕質安定劑一廠及重質安定劑二廠製程區重金屬鎘高達60mg/kg以上，此外亦可發現製程區的地表粉塵含有高量的鉻、鉛及鋅等重金屬」、「直接蒐集地表上的粉塵，可發現重金屬含量異常高，鎘含量為0.77~68.4mgk/kg；鋅含量為70～13,500mg/kg；鉛含量為706～43,900mg/kg，證明製程區域的粉塵大多因長期累積而造成，……」、第4-46頁：「表4.3.2-2，顯示各廠地表粉塵皆含有重金屬鎘，其中輕質安定劑一廠及重質安定劑二廠製程區重金屬鎘高達60mg/kg以上，其中採樣點編號10及14粉塵中重金屬鎘濃度高達67.5及68.4mg/kg」。
⑵依虎尾地區期末報告B冊第4-46頁之表4.3.2-2所示，可見原告廠區粉塵經採樣後確含有重金屬鎘。
⑶虎尾地區期末報告B冊第4-56至4-58頁載謂：「……而
曬乾床上的污泥更能代表近期廢水主要成份」、「在曬乾床採集的污泥則含有重金屬鎘，並含有更高量的鉻、鉛、鋅等重金屬，由此可印證廠區內的近3個月內的廢水確實含有重金屬鎘」。
⑷虎尾地區期末報告B冊第4-58頁之表4.3.5-1記載原告廠區內污泥採樣結果，證明含有重金屬鎘。
⑸虎尾地區期末報告B冊第4-59頁載謂：「根據調查結果
如表4.3.6-1，於101年12月19日採集的無機顏料一廠、重質安定劑二廠集塵灰皆含重金屬鎘」。
⑹虎尾地區期末報告B冊第4-61頁之表4.3.6-1記載原告廠區集塵灰採樣結果，證明含有重金屬鎘。
⑺虎尾地區期末報告B冊第5-18頁載謂:「……結果如表5.
1.2-1顯示雨水槽底泥、集塵灰、地表粉塵、污泥餅樣本中確實含有重金屬鎘成分……」。
⑻虎尾地區期末報告B冊第5-19頁之表5.1.2-1所示，可見
原告廠區內之集塵灰、污泥、粉塵、底泥等，均含有重金屬鎘。
4.依水質、導電度異常、底泥重金屬（虎尾小排2-1支線及虎尾2-4小給流經原告廠區後，其底泥重金屬含量均增加）等檢測結果，證明原告廠區下游之污染，均係受原告廠區排放污染物所影響：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-76、4-79頁載謂：「以台色
廠為分界分析上游及下游水質，下游經台色廠的渠道水導電度，重金屬絡、重金屬錯及重金屬鋅測值皆高於上游點位」、「其中W24點位位台色廠下游處，該廠的放流口及雨水排放口皆排放至虎尾小排2-1支線，……調查結果如圖4.4.2-2顯示台色廠長期導電度測值都有異常之情形」。
⑵虎尾地區期末報告B冊第4-80頁載謂：「……採樣結果
可發現經過台色廠後下游的點位，底泥鎘、鉛含量皆明顯攀升，顯示台色廠造成下游渠道的底泥重金屬含量較上游高」、「未經過台色廠的渠道底泥並未受污染」、「（虎尾小給2-4支線）以台色廠為分界點，……發現重金屬鉻、鎘、鉛、鋅污染物上游含量不高，但廠區內部的底泥卻高於上游底泥，下游因受到台色廠影響而有較高含量的重金屬存在」、「台色廠內部的逕流廢水及放流水皆排放至虎尾小排2-1支線，故仍以台色廠為分界點，……顯示下游重金屬鉻、鎘、鉛、鋅污染物遠高於上游」。
⑶虎尾地區期末報告B冊第5-12至5-13頁載謂：「……可
發現以台灣色料廠為界線，其上、下游水質顯著差異，尤其在下游的導電度、重金屬鉻、鉛及鋅測值皆高於上游，顯示受到台色廠之影響」、「本團隊另針對污染源（台灣色料廠）的放流水進行監測，故分別於該廠放流口上、下游位置放置連續水質監測計，結果如圖5.1.2-3所顯示下游的導電度顯著攀升，可見該廠的放流水確實異常排放，進而造成水路受到污染」。
⑷虎尾地區期末報告B冊第5-15頁載謂：「1.虎尾小給2.4
支線：以台色廠為分界點，將底泥各點位分為上游群集、污染源群集、下游群集，底泥的重金屬含量統計如圖
5.1.2-4，可發現上游重金屬污染物含量不高，但廠區內部的底泥重金屬含量卻高於上游底泥，……而底泥鎘含量最高點位為貫穿台色廠後的交界處，表示貫穿台色廠內部的虎尾小給2.4支線為廠區內部污染物釋放之受體」、「台色廠內部的逕流廢水（雨排）及放流水皆排放至虎尾小排2-1支線，若以台色廠為分界點，將各點位分為上游群集、下游群集，結果發現如圖5.1.2-5顯示下游底泥重金屬鉻、鎘、鉛、鋅污染物遠高於上游，顯示下游處底泥受到污染影響」。
⑸證人高靖閔提出書狀第1頁載明:「台色門口的地面水質
採樣點W7、W24導電度異常，且測到重金屬鉻鉛鋅」、「台色廠內橫越的虎尾小給2-4渠道底泥鎘鉛鋅含量甚高、廠外下游棋盤厝中排底泥鎘鉛鋅含量亦甚高」。
5.依虎尾地區期末報告B冊及證人高靖閔證述，環境樣品有相同的來源，大致會有相近的穩定同位素比值，而原告廠區內集塵灰、底泥與廠外土壤，兩者鎘的同位素比值相近，則顯示來源一致，證明系爭11筆農地之污染確實來自原告廠區：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-128、4-130頁載謂：「……
可發現高同位素值樣品大都位於台色廠區內集塵灰、污泥、雨水槽底泥，表示這些高同位素值的鎘污染來自台色廠內」、「虎尾小給2-4支線的底泥樣本在鎘同位素分析結果中有顯著的上、下游趨勢，由於虎尾小給2-4支線流向為東往西流，並貫穿台色廠，檢測結果顯示上游點位底泥樣本的鎘同位素值為0.11，其接近背景值，但經過廠區後的鎘同位素值升高至0.49，表示廠區內有高鎘同位素值的污染源存在，故與廠區內部雨水儲存槽底泥樣本比對可發現其鎘同位素值高達0.62,而含量也遠23mg/kg，顯示台色廠的地表逕流水為污染源並影響虎尾小給2-4支線」。
⑵證人高靖閔證稱:「同位素是在該報告第4-128頁，第4-
129有所有數據……，再就集塵灰、污泥中發現高濃度的鎘、鉛、鋅，將相關樣品送鑑定結果，與外面的土壤係高比值之同位素數值是一致的」、「請參照該報告第4-128頁、第4-129頁所示，鎘的常態原子量是112，穩定同位素約有8種，以這邊樣品同位素的鎘，係分布在114至110之間，比值約0.5的範圍，一般來講，其他區域鎘的量可能是低的同位素比值，以這邊來講，比值約在
0.5至0.2之間，我們以此可知樣本係相近的來源」等語。
⑶證人高靖閔提出證人書狀第1、11頁載謂：「穩定同位
素調查結果發現，台色廠內樣品（集塵灰、粉塵、污泥）與台色廠外樣品（農地土壤）鎘的穩定同位素比值相近，證明來源一致」、「若是環境樣品有相同的來源，大致會有相近的穩定同位素比值。在本案調查過程中，我們亦有採集受污染地區益要壤與台色廠內各類樣本共計約48個樣本，進行同位素分析，調查結果發現台色廠內的各類樣本，包括集塵灰、污泥、雨水槽底泥等樣本的編元素，是以高位素質量的比值（114、110原子量）為主，與受污染的農地土壤鎘的同位素比值相近」等語。
6.再依指紋（重金屬之特徵）比較，原告廠區內粉塵等污染物之指紋，與受污染土壤之指紋，比對結果係相近，證明兩者間具高相關性，復可說明係由原告排放污染物致系爭場址土壤受污染：
⑴虎尾地區期末報告B冊第5-20頁載謂：「彙整農地土壤
、渠道底泥、地下水、肥料、周界大氣、渠道○○○區○○○○道、成品、集塵灰、污泥餘、放流水、地表粉塵等樣本的重金屬成份指紋資料如表5.1.2-2所示，可發現受污染的土壤及受污染底泥的指紋相似度極高，並與廠區內部的粉塵、污泥餅指紋比對結果亦相近，可說明這些樣本之間具有高相關性」。
⑵證人高靖閔證稱：「第5.21頁所示係各樣品內重金屬含
量之比例，並可知重金屬組成特徵與下游的係相似，但量有程度上之差別」、「（證人所謂相似，是否指該報告第5-24頁所載之污染源與第5-21所載之受體、土壤係相似？）我們係以樣品重金屬的組成來作為證據。（所謂指紋，是否指所含重金屬之種類？）是，所謂指紋可改為重金屬之特徵」等語。
7.原告廠區污染物，經由放流水及地表逕流廢水排入虎尾小排2-1支線與虎尾2-4小給，再進入棋盤厝中排，並因颱風淹水等因素，漫淹至系爭11筆農地，致系爭11筆農地受污染：
⑴虎尾地區期末報告B冊第5-1至5-2頁載謂：「當地排水
渠道的分布繪製如下簡圖5.1.1-1，……該廠的廢水及雨水放流亦是排放到虎尾小排2- 1支線，而虎尾小排2-1支線再匯流至棋盤厝中排」、「虎尾小給2-4渠道貫穿台色廠，而經廠區內部的虎尾小給2-4渠道有使用石板鋪蓋，但本團隊於該廠現勘的過程中，發現該廠地表逕流水及製程區的廢水皆容易經由石板縫隙流入虎尾小給2-4渠道，……837地號東北側仍有引水口，故可將虎尾小給2-4的渠道水引入農地內」、「……顯示有較高含量的重金屬鉛、鎘污染物由虎尾小給2-4支線傳輸至農地」等語。
⑵虎尾地區期末報告B冊第5-3頁載謂：「……廠內底泥及
廠外土壤明顯都有鎘、鉛、鋅偏高的特性且測值接近，研判為同一污染來源。傳輸途徑歸納由虎尾小給2-4的底泥經引水口造成鄰近農地的土壤污染，而虎尾小給2-4在尚未流入台灣色料廠前底泥沒有問題，印證導致北平段837地號、836-2地號農地受污染原因為渠道虎尾小給2-4支線排入至農地而造成」等語。
⑶虎尾地區期末報告B冊第5-6、5-7頁載謂：「本團隊在
今年度蘇力颱風來臨時，實地勘察發現棋盤厝中排渠道水位上升將至農地高程，表示每年在夏季颱風來臨時帶來的暴雨量則造成當地排水道漫淹農田之情況，故研判竹圍子段508-1、竹圍子段509、竹圍子段509-1、竹圍子段510、竹圍子段511、竹圍子段512-1、竹圍子段513地號場址之污染來源為排水溝渠」、「……由於台色廠排放的放流水及地表逕流水因不定期排放含有微量金屬的廢污水，造成虎尾小排2-1支線渠道受到污染，而虎尾小排2-1支線再匯流至棋盤厝中排而造成該渠道受污染，最後因渠道的底泥日經月累而產生高量鎘及鉛，故每當暴雨來臨時會將底泥沖刷至農地，造成當地農地土壤（竹圍子段508-1、竹圍子段509、竹圍子段509-1、竹圍子段510、竹圍子段511、竹圍子段512-1、竹圍子段513地號）受到污染」等語。
⑷虎尾地區期末報告B冊第5-7頁載謂：「……由於過去渠
道中清淤的底泥並未完全清除，故在暴雨期間，底泥很容易再次流入渠道中，造成渠道二次污染。……現場發現鄰竹圍子段687地號的棋盤厝中排的底泥及雜草已○○○區段○○道水無法流通，當地民眾也指出當颱風及暴雨時會造成此區段的水漫淹至農地，故研判竹圍子段
687、688地號因為棋盤厝中排的底泥淤積，在暴雨時造成該區段的水流不通而水位暴漲而漫淹至農地上，形成二次污染」等語。
⑸虎尾地區期末報告B冊第5-12頁載謂：「由調查結果發
現北平段837地號及北平段836-2地號污染趨勢是由虎尾小給2-4引灌的入水口開始漫淹造成；而竹圍子段508-1、竹圍子段509、竹園子段509-1、竹圍子段510、竹圍子段511、竹圍子段512-1、竹圍子段513、竹圍子段687、竹圍子段688地號的農地……，其污染來自棋盤厝中排漫淹造成」等語。
⑹虎尾地區期末報告B冊第5-15頁載謂：「……故棋盤厝
中排的底泥確實會累積上游污染源（台灣色料廠）排放的污染物，加上當地暴雨時而造成棋盤厝中排水位暴漲至農地，順勢將受污染底泥帶往農地而造成土壤污染」等語。
⑺證人高靖閔提出證人書狀第2頁載謂：「蘇力颱風侵襲
台灣，證人冒風雨從台中開車下來前往雲林現勘，就是因為當時雲林氣象站雨量紀錄是超過140毫米，就是為了發現且證實棋盤厝中排的水已經滿過去田埂」等語。
8.依富立業公司調查團隊採樣檢測結果，原告廠區之底泥、集塵灰、地表粉塵、污泥確實含有重金屬鎘成分，依渠道水質及底泥調查結果，顯示渠道經過原告廠區後，原告廠區下游的點位，水質導電度及底泥鉻、鎘、鉛、鋅含量皆明顯攀升，原告廠區有污染物釋放至渠道內，再依同位素比值，以及比對農地土壤、渠道底泥、地下水質、肥料、周界大氣、渠道水○○○區○○○○道、成品、集塵灰、污泥餅、放流水、地表粉塵等樣本的重金屬成份指紋資料，受污染的土壤及受污染底泥，與廠區內部的粉塵、污泥餅指紋相近，說明受污染土壤中之污染物與原告廠區內之粉塵等污染物，有高度相關性，應屬一致，而原告廠區污染物係經由放流水及地表逕流廢水排入虎尾小排2-1支線與虎尾2-4小給，再排入棋盤厝中排，參以調查結果指出土壤污染分布與水路傳輸具有顯著相關性，即北平段837等2筆地號農地污染途徑來自虎尾小給2-4支線，竹圍子段508-1等9筆地號農地污染途徑來自於棋盤厝中排（參照虎尾地區期末報告B冊第5-25、5-26頁、第7-2至7-5頁之說明），足認原告與系爭土壤控制場址之污染間，確實具有因果關係，原告為系爭11筆農地之污染行為人無誤。
㈡原告雖質疑：地下水、肥料、酸雨及土壤改良才是造成系爭
11筆土地土讓污染的原因，並認渠道水質未檢出鎘，原告廠區應未造成污染，且廠外鎘含量較廠內高，尚有其他工廠為污染源等情，惟依虎尾地區期末報告B冊、證人高靖閔證述及提出書狀、農委會農業試驗所函等證據，原告所質疑者，均屬無據，與事實不符：
1.富立業公司調查團隊已對鄰近農地之地下水進行調查，地下水確非污染原因：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-90、4-94頁敘明：「針對台
色廠鄰近農地的民井及棋盤厝中排兩側農地用民井進行調查，……無顯著異常之情形，且並未測得重金屬鎘之存在」、「……進行地下水沉積物的檢測分析，……但並未測得重金屬鎘之存在，故可排除地下水受污染之疑慮」、「比對地下水引灌的點位及鄰地下水井的土壤並未含有較高鎘的情形，且地下水及地下水沉積物並未含測得含有重金屬鎘的存在，故研判該區域的農地污染並非受到地下水引灌之影響」等語。
⑵證人高靖閔提出書狀第1頁亦指明：「當時受污染農地
所引灌的地下水質調查結果正常，當地農地的水井，其水質都正常，無檢測到重金屬，排除地下水污染」等語。
2.調查團隊對於農地使用之肥料進行調查，確認肥料非造成農地污染之原因：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-95頁記載：「本團隊蒐集虎
尾地區農民較常使用的肥料進行檢測，……含鎘量皆低於5mg/kg，故低於限值」、「本團隊於計畫範圍內……進行土壤採樣，調查結果顯示除鄰近棋盤厝中排農地及台色廠西側的農地土壤有受污染之情形外，其餘農地並無異常，而鄰近農民皆使用農友牌的肥料，但異常農地僅有特定的農地遭受污染，顯示當地農友使用的肥料並非為造成該區域的農地污染原因」。
⑵證人高靖閔提出證人書狀第1、7頁亦指明：「當時農民
所使用的各類肥料調查結果正常，不是造成當地農地土壤鎘污染原因」、「此地區諸多農民皆使用農友牌的肥料，倘若該肥料具三污染性，理當全面農田都受到污染，不會僅有台色下游與棋盤厝水路附近農地有污染情況，且呈現渠道輻射狀污染。……第4-96頁有實際檢測當地農民所使用的各類肥料，數據也都沒有檢測到鎘的成份」。
⑶依上開證據，證明肥料未檢測到鎘或含鎘量低於限值，
且系爭11筆農地外之其他農地亦使用同樣肥料，卻未發生污染，說明肥料確非造成污染之原因。
3.富立業公司調查團隊對於空氣、落塵亦進行調查，確認非系爭11筆農地之污染原因：
⑴虎尾地區期末報告B冊第4-67、4-71、4-75頁載明：「
彙整周界大氣粒狀物所含成份濃度如圖4.4.1-2及表4.4.1-2所示，由結果顯示各測站之PM10所含重金屬、鎘及鉛皆符合歐盟建議年均值」、「……目前尚未測得落塵中含有重金屬鎘之跡象」、「含鎘的落塵每月每平方公里貢獻量約為0.16g，相對於該區域的土壤含鎘量，其空氣貢獻程度不足造成該區域的土壤受污染」。
⑵證人高靖閔提出證人書狀第1、10頁亦指明：「當時受
污染農地附近周界大氣調查結果正常，空氣污染貢獻度不足以造成該區域土壤污染」、「受污染農地附近落塵調查結果正常」、「空氣中含超微量的鎘，……其污染性無法累積到超過目前的土壤污染管制標準，意即第4-70頁的表4.4.1-2，空氣大氣中顯示含有超微量的鎘都在ng的超微量等級，是大氣自然存在的條件，因此排除當時大氣空氣污染的傳輸途徑」。
4.農委會進行土壤改良，其符合放流水標準，且土壤改良之鎘同位素與原告廠區及下游底泥之同位素比值不同，故土壤改良實非造成系爭11筆農地污染之原因：
⑴農委會所為土壤改良措施係依法所為，所排放之放流水
經樣品分析，均符合放流水標準，此有農業試驗所101年9月25日農試化字第1010007093號函可稽。
⑵證人高靖閔證述：「假設氯化鐵對於鎘造成的污染，它
的同位素會造成崩化的情況，絕對不會是高比值的同位素，以台色廠這邊與下游底泥之同位素比值都是屬於高質量之比值，不是因為化學酸蝕過後同位素比值之情形」等語，顯示原告主張土壤改良會使用氯化鐵，氯化鐵會造成鎘同位素崩化，其同位素比值係與系爭11筆農地土壤之鎘同位素比值不同，說明土壤改良確非系爭11筆農地之污染源。
5.依虎尾地區期末報告B冊第5-26頁記載：渠道水質未分析出重金屬鎘之存在，但底泥卻含有高量重金屬鎘，顯示溶解態水質重金屬含量遠低於懸浮固體物之重金屬含量。此已解釋為何水未檢測出鎘而底泥檢測出鎘之原因，故不能以水未檢出鎘而論斷原告廠區未有鎘污染物。
6.證人高靖閔證稱：「（廠內有測到鎘的濃度68.4，但到排水溝有測得的濃度超過100多，如何合理說明？）按底泥與落塵的關係，一個是空氣的累積性，一個是水相的累積性，底泥的部分如未清理過，污染是一直累積的，而廠在操作過程的量就是那樣子，外面一直累積，它的值就會較高，在底泥到農地入水口的那塊，這個值與底泥是相近的」等語，意即廠外鎘濃度有高於廠內鎘濃度之情形，是因為廠外底泥未清理而一直累積，而造成檢測值較高，故不能以廠內外濃度推斷廠外污染非廠內污染所致。
7.虎尾地區期末報告B冊已說明「雲林虎尾地區超標農地方圓1公里範圍列管的事業源及未列管工廠中，目前僅台灣色料廠的顏料製造及安定劑製造製程，具有較高的鎘、鉛等重金屬元素排放潛勢」等語，另依證人高靖閔證述：「由農地受污染的情況往回調查，可發現在肥料、地下水及大氣品質之污染貢獻很少，所以我們予以排除，主要係從水路的污染來的。然後再往上追，台色廠就在上游的位置，我們有做連續的水質監測，發現有異常導電度的情況，就污染源的部分將其列為必要調查的對象，在更上游的部分的底泥與水質我們也有做而屬正常，所以我們限縮在台色廠這邊才進廠調查。除此之外，在該地約1公里範圍內我們有查到4家水污染源即台色廠及3家畜牧場，該3家是在相對下游或不同地緣關係，因此我們以台色廠為調查對象」等語，已清楚說明為何以原告廠區為調查對象，在1公里範圍內雖另有3家畜牧場，然位置在相對下游，且無與鎘相關之製程，而原告亦未提出證據證明其他場所為污染源，則虎尾地區期末報告B冊應無違誤，而可此以認定污染行為人。
8.肥料、地下水、大氣均非污染原因，土壤改良亦與污染無關，其他場所因地點及無高度排放潛勢而非污染源，參以前述認定污染源之理由，復加證明原告確為污染行為人。㈢富立業公司調查團隊既已在原告廠區之粉塵、集塵灰及污泥
等，檢測出高量之重金屬鎘，原告廠區應有製造含鎘物質，縱被告未能直接證明原告有購買、生產含鎘物，然原告廠區既有含鎘物質之存在，含鎘物質與土壤之污染物係屬一致，其經由水路污染系爭11筆農地，原告仍屬污染行為人：
1.依虎尾地區期末報告B冊第7-4至7-5頁記載：「根據過去89年～92年期間環保機關稽查紀錄及95～101年期間台色公司自行檢測水質紀錄，皆可發現放流水及廢水中仍有重金屬鎘的存在，雖放流水鎘測值未有不符法規之情形，但仍可表示台色廠在101年以前仍有使用含有重金屬鎘的物料，且原廢水重金屬鎘、鋅、鉛、鉻含量不低」、「本計畫於廠區採集的集塵灰及污泥餅調查結果可證明廠區近期仍進行含鎘物料的操作」。另證人高靖閔提出書狀第10頁指出：「其中集塵灰因可一再投入操作製程中使用，故可視為廠方內部原物料；地表粉塵則為廠區內部逸散而產生的污染物，長期累積在廠區」等語，意即依稽查紀錄及水質紀錄，原告廠區放流水及廢水係有鎘之存在，且系爭計畫採集原告廠區之集塵灰及污泥餅，其與製程有關，檢測出含鎘，係可證明原告廠區製程中確有產生含鎘之物質，又廠區內含鎘之集塵灰，可投入操作製程使用，故縱使嗣後未購買含鎘原料，仍可能在製程中不斷產生含鎘物質。
2.再者，富立業公司調查團隊既已在原告廠區之粉塵、集塵灰及污泥等，檢測出高量之重金屬鎘，如原告未購買、製造含鎘物質，何以廠區內會檢出高量重金屬鎘，且依虎尾地區期末報告B冊，其空氣落塵僅含超微量的鎘，故不可能因空氣而致原告廠區有高量鎘存在，含鎘之粉塵、集塵灰等，應為原告廠區所製造，故原告主張未製造含鎘產品，係與事實不符。
3.依土壤及地下水污染整治法第2條第15款規定，污染行為人係指有下列行為而造成土壤或地下水污染之人：1.洩漏或棄置污染物；2.非法排放或灌注污染物；3.仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物；4.未依法令規定清理污染物。因此，非一定有生產、製造污染物始為污染行為人，只要有排放、灌注污染物或未清理污染物，致土壤或地下水污染，即為污染行為人。
4.因此，縱認原告廠區已未購買、生產含鎘物，惟原告自承係76年之後未再生產鎘系安定劑，則76年之前在原告廠區所堆積之粉塵，如至系爭計畫調查前仍未清理，原告廠區內仍有粉塵等污染物，再透過水路污染系爭11筆農地，上開事實，已有虎尾地區期末報告B冊可證，原告仍屬未清理污染物及排放污染物而造成土壤污染，為污染行為人。
5.證人高靖閔證稱：「（證人進廠多次，有無查得台色廠確有操作含鎘的製程？）我沒說有操作，我說的是有在廠內查到含鎘的物質，包含粉塵、集塵灰等，如廠方有依環保法規定期清理，應不會測到含鎘的物質」、「集塵灰、底泥是操作製程下來的東西，我們不可能去查到正好在操作」，意即調查之重點在於廠區有無含鎘之物質，如有含鎘物質，再調查與土壤污染之關聯，而現場有無與鎘相關製程在操作，與污染行為人之認定無涉。
6.原告廠區之粉塵係長期累積，則原告縱無再購買、生產含鎘物質，然其先前製造含鎘物質所累積之粉塵、集塵灰等污染物，原告未予清理而導致經由水路傳輸污染系爭11筆農地，原告仍屬污染行為人。由此可認定廠內粉塵等污染物與系爭11筆農地土壤之污染，係屬一致，並可確認通過水路來傳輸污染，又其他可能造成污染之因素，如地下水、肥料等，已確認非污染源，且在系爭11筆農地附近，僅有原告廠區具有鎘、船等重金屬之排放潛勢，益見僅有原告廠區與本件土壤污染具關聯性，自不能以無法證明原告有無生產或進口含鎘之商品或原料，而推翻原告為污染行為人之認定。
㈣被告係先公告土壤污染控制場址，在還未確定污染行為人時
，即對系爭11筆農地進行改善，符合土壤及地下水污染整治法第13條第2項規定污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善之情形，改善完成後，被告再認定原告為同法第2條第15款規定之污染行為人並予以公告，因此，被告對系爭11筆農地進行改善前，尚不知污染行為人，自非同法第13條第1項規定之情形（整治前已知污染行為人），而無庸適用同法第13條第1項規定先行命原告於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，本件既屬同法第13條第2項之情形，依同法第43條第1項，得限期命原告繳納改善費用，故被告適用法令並無任何違誤，亦無違反正當法律程序。
㈤原告為污染行為人，被告依土壤及地下水污染整治法第43條
第1項規定作出原處分，命原告繳納整治費用，其費用均屬合理且必要，故原處分命原告繳納13,391,495元，係合法正當等語。並聲明判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭點為：被告以系爭11筆農地已經公告為污染控制場址及土壤污染管制區，著手進行整治措施，且原告業據公告為系爭11筆農地污染行為人，乃作成原處分命原告繳納系爭11筆農地土壤整治代履行費用合計13,391,495元，認事用法有無違誤？
六、本院判斷如下：㈠前提事實：
原告設廠於門牌號碼雲林縣○○鎮○○里○○路○○○○號處所從事化學製品製造業，其廠區廢（污）水放流口設於虎尾小排2-1支線渠道，廠區內地表逕流水可由穿過廠區之虎尾小給2-4渠道排出，而虎尾小給2-4小渠道則注入虎尾小排2-1支線渠道後，再合流轉入下游之棋盤厝中排，系爭11筆農地分別屬於上開虎尾小排2-1支線渠道或棋盤厝中排流域範圍。前經環保署執行「臺中、雲林地區農地作物含重金屬鎘污染成因調查及查證計畫」，經派員於102年3月25日、26日、5月16日至系爭11筆農地進行土壤採樣檢驗結果，發現重金屬鎘與鉛濃度（毫克/公斤，mg/kg），超出食用作物農地之土壤污染管制標準所定鎘5毫克/公斤及鉛500毫克/公斤之限值（詳如附表一所示），被告乃於102年10月8日及21日據以公告系爭11筆農地為土壤污染控制場址及管制區在案。其後，續行調查後，認定原告未依法令清理污染物，致使污染物經由渠道流散至系爭11筆農地，復於104年8月3日公告原告為上開農地土壤污染行為人，並作成104年8月3日府環水字第1043624844號裁處書對原告裁處20萬元罰鍰在案，原告不服該裁罰處分，循序提起行政爭訟，已經臺灣雲林地方法院行政訴訟庭判決駁回其訴，並經本院判決駁回其上訴確定在案。其間，被告就系爭11筆農地完成污染改善並驗證污染物濃度低於土壤污染管制標準，計支出污染改善、驗證及停耕補償、剷除銷燬費用13,391,495元，先由土壤及地下水污染整治基金墊付，被告遂作成原處分命原告繳納上開金額，復經訴願決定予以維持等情，有卷附原告公司登記基本資料（見本院卷第61頁）、原告公司位置與系爭11筆農地、虎尾小排2-1支線渠道虎尾小給2-4渠道及棋盤厝中排渠道位置關係示意圖（見虎尾地區期末報告B冊第5-1頁、5-2頁、第5-3頁、第5-8頁、第5-9頁、第5-11頁及第5-13頁）、被告102年10月8日府環水字第1023635902號公告（見本院卷第113至117頁）、被告102年10月8日府環水字第1023635932號公告（見本院卷第119至125頁）、被告102年10月8日府環水字第1023635893號公告（見本院卷第127至136頁）、被告102年10月8日府環水字第1023635116號公告（見本院卷第137至141頁）、被告102年10月8日府環水字第1023635997號公告（見本院卷第143至147頁）、被告102年10月21日府環水字第1023640790號公告（見本院卷第149至154頁）、被告102年10月8日府環水字第1023636019號公告（見本院卷第155至159頁）、被告102年10月8日府環水字第1023636037號公告（見本院卷第161至166頁）、被告104年8月3日府環水字第1043623776號函（見本院卷第167至168頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625679號公告（見本院卷第169至170頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625707號公告（見本院卷第171至172頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625680號公告（見本院卷第173至174頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625684號公告（見本院卷第175至176頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625732號公告（見本院卷第177至178頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625719號公告（見本院卷第179至180頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625731號公告（見本院卷第181至182頁）、被告104年8月3日府環水字第1043625676號公告（見本院卷第183至184頁）、被告104年8月3日府環水字第1043624844號裁處書（見本院卷第479至481頁）、本院105年度簡上字第65號判決（見本院卷第185至203頁）、虎尾地區期末報告B冊（併本院卷外放）、原處分即被告106年11月13日府環水一字第1063642036號函及檢附繳納費用彙整表（見本院卷第205至207頁）及環保署107年6月1日環署訴字第1070013464號訴願決定（見本院卷第29至43頁）在卷可稽，堪予認定。
㈡原告雖以前開情詞主張原處分違法應予撤銷云云。惟：
1.依土壤及地下水污染整治法第12條、第13條、第43條第1項、第3項及第9項等規定，足見主管機關就轄區內有土壤污染之虞之場址進行查證結果，經確認其污染來源，且經檢測受污染土壤其污染物濃度達土壤污染管制標準者，應將該污染之場址公告為土壤污染控制場址，並命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫。惟如污染行為人或潛在污染責任人不明時，直轄市、縣（市）主管機關亦得視財務狀況及場址實際狀況，先行採取適當之改善措施，且為避免影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，以及減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取移除或清理污染物等必要之應變措施，其因此所支出之費用，得於查明污染行為人後，限期命該污染行為人繳納該費用，污染行為人為公司組織者，主管機關尚得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納之。又因污染行為人對於其因洩漏、棄置、非法排放、灌注污染物或未依法令規定清理污染物等行為，肇致土壤污染或使他人受損害，須負擔最終之污染控制、整治義務或賠償責任。是控制場址土壤污染控制計畫之訂定及實施，最終責任主體為污染行為人，法律明定其對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應負清償責任。
2.復按行政機關先後作成二件行政處分，如作成在後之行政處分係以在前之行政處分所規制之法律效果為準據，而非單純以前處分所認定之事實為基礎者，因行政處分乃行政主管機關行使公權力單方規制權利義務效果，受處分人如主張其有違法情形，應循經行政爭訟程序請求撤銷或變更之，未經權限機關撤銷或變更者，並不當然無效，其規制效果仍具存續力。且行政法院僅得就本案訴訟標的之行政處分審查是否具有違法應予撤銷之事由，至於成為後行政處分構成要件事實效力之前行政處分，因非屬本案訴訟標的範圍，行政法院無從逕行否定其規制之法律效果。易言之，前行政處分若未經權限機關撤銷或變更，因其規制之法律效果仍具存續效力，行政機關以該法律效果為基礎，賡續作成後行政處分以踐行法定義務，無從指為違法。
3.查系爭11筆農地經檢測其土壤所含重金屬鎘、鉛濃度（各筆土地情形詳如附表一所示）超出食用作物土壤污染管制標準，既均經被告公告為土壤污染控制場址及管制區，復公告原告為污染行為人確定在案，自發生系爭11筆農地均應予整治，且原告應負擔整治義務之規制效果，上開土壤污染控制場址及管制區與原告為污染行為人之各該公告，均形成原處分之構成要件效力，被告自應據為基礎，作成下命原告應負擔改善措施必要費用之行政處分。再者，本件被告係以104年8月3日府環水字第1043625676、0000000
000、0000000000、0000000000、0000000000、000000000
0、0000000000、0000000000號公告原告為系爭11筆農地污染行為人，同日復作成府環水字第1043624844號裁處書對原告裁罰，原告僅就被告104年8月3日之裁罰處分不服，提起行政爭訟，業據臺灣雲林地方法院（行政訴訟庭）以105年度簡字第11號行政訴訟判決駁回其訴，並經本院105年度簡上字第65號判決駁回上訴確定在案。至於上開被告公告原告為系爭11筆農地污染行為人之行政處分，則未據原告提起行政爭訟。是以，系爭11筆農地係屬土壤污染控制場址及管制區，而原告為污染行為人之法律效果既經被告公告規制確定在案，各該公告既已發生存續力，從未經權限機關為撤銷或變更，該法律效果自非原處分所規制，原處分係以前處分規制原告為系爭11筆農地之污染行為人為構成要件，下命原告應履行繳納系爭11筆農地污染土壤整治費用金額之公法上義務。則本案訴訟標的既為原處分，而非上開被告所為之各該公告，則上開各公告未經行政爭訟為撤銷或變更，原告徒於本案訴訟中否認其為系爭11筆農地之污染行為人，本院仍無從據以排除或否定上開被告公告所規制之法律效果至明。
4.況且，富立業公司受環保署委託就臺中及雲林地區農地（包括系爭11筆農地在內）受重金屬鎘污染執行成因調查及查證工作，發現如下情形：
⑴原告色料廠放流水即排放於虎尾小排2-1支線渠道（即
舊虎尾溪），再匯入棋盤厝中排。其渠道流向主要由東向西、由北向南流。而虎尾小給2-4渠道則東西向穿過原告色料廠區，再匯入虎尾小排2-1支線渠道，臨渠道而鄰近原告色料廠邊界之如後附表編號10及11所示農地均留有入水口，引灌渠道水源。另棋盤厝中排之水量如暴漲則會越過渠岸淹沒至鄰近農地，挾帶渠道底泥進入農地內，此情形見諸多筆農地有自行砌磚塊增高堤岸，防止「棋盤厝中排」排水滿漲漫淹至農地之情況可明。
⑵由環保署於98年「營運中含鉛製程事業之土壤污染潛勢
調查計畫」顯示原告廠區周邊農地土壤含鉛量較高（>l00mg/kg）點位都分布在場址主要排放源50公尺範圍內，土壤鉛含量隨著排放源距離增加而遞減，周界土壤受鉛污染影響程度較高之區域多集中場址兩側。而經進入原告廠區採取地表粉麈及空氣中粉麈檢驗結果，在重質安定劑傾卸區測得高達76.828ug /㎥重金屬鉛，輕質安定劑一廠前後、顏料一廠製程區及門口、重質安定劑二廠製程區及門口、顏料二廠前後的地表上粉塵，含有重金屬鎘，其中輕質安定劑一廠及重質安定劑二廠製程區重金屬鎘高達60mg/kg以上，此外亦可發現製程區的地表粉麈含有高量的鉛重金屬。經進行粉麈之鉻、鎳、銅、鋅、鎘、鉛等6大重金屬檢測及元素半定量檢測，發現自地表蒐集之粉麈重金屬含量異常高，鎘含量為0.77～68.4mg/kg；鋅含量為70～13,500 mg/kg；鉛含量為706～43,900mg/kg，可證製程區域之粉塵係長期累積形成，未清理回收處理，且依職業安全衛生法第6條第1項第7款及粉塵危害預防標準第22條等規定，原告負有定期清除之公法上義務。而經由雨水儲存槽及排溝底泥調查結果，可證該重金屬污染物質之傳輸途徑係因含有鎘、鉛重金屬之粉塵任意逸散於現場，沉降入地表逕流水排放入虎尾小排2-1支線渠道、虎尾小給2-4渠道溝渠中，再流經棋盤厝中排，而污染系爭11筆農地。
⑶經採樣檢測結果發現北平段837地號及北平段836-2地號
污染趨勢是由虎尾小給2-4引灌的入水口開始漫淹造成；而竹圍子段508-1、竹圍子段509、竹圍子段509-1、竹圍子段510、竹圍子段511、竹圍子段512-1、竹圍子段513、竹圍子段687、竹圍子段688地號的農地土壤鎘污染分布隨距棋盤厝中排越遠，其重金屬鎘含量有逐漸遞減之情形。可見土壤污染分布與棋盤厝中排有密不可分之關聯性，其污染來自棋盤厝中排漫淹造成。
⑷依據水路上、下游趨勢佈點，可發現以原告廠區為界線
，其下游的導電度、重金屬鉻、鉛及鋅測值皆高於上游，顯示受到原告之影響。其中就虎尾小給2-4渠道而論，以原告廠區為分界點，將底泥各點位分為上游群集、污染源群集、下游群集，底泥的重金屬含量，發現上游重金屬（鉻、鎘、鉛、鋅）污染物含量不高，但廠區內部的底泥重金屬含量卻高於上游底泥，下游底泥因受到原告廠區影響而有較高含量的重金屬，其中污染源群集的底泥重金屬鎘含量介於4.08～52.5mg/k g，而底泥鎘含量最高（122 mg/kg）點位（D22）為貫穿台色廠後的交界處，表示貫穿台色廠內部的虎尾小給2-4支線為廠區內部污染物釋放之受體。以虎尾小排2-1支線渠道與棋盤厝中排而論，原告廠區逕流廢水（雨排）及放流水皆排放至虎尾小排2-1支線渠道，若以原告廠區為分界點，發現下游底泥重金屬鉻、鎘、鉛、鋅污染物遠高於上游，顯示下游處底泥受到污染源影響，下游的底泥重金屬含量約為上游重金屬含量3～6倍。因棋盤厝中排之底泥每2年進行清淤作業1次，故棋盤厝中排的底泥確實會累積來自上游原告廠區排放之污染物，遇當地暴雨水位暴漲，將順勢挾帶受污染底泥流入農地而造成土壤污染。
⑸依據原告自89年至92年期間之環保機關稽查紀錄及95年
～101年期間原告自行檢測水質紀錄，皆可發現其放流水及廢水中仍有重金屬鎘（ND～0.045mg/L）的存在，雖放流水之重金屬鎘測值未有不符法規情形，但仍可見其廠區內在101年以前有重金屬鎘，原廢水重金屬鎘、鋅、鉛、鉻含量不低。又將農地土壤、渠道底泥、地下水、肥料、周界大氣、渠道水、○○○區○○○○道、成品、集塵灰、污泥餅、放流水、地表粉塵等樣本的重金屬成份指紋資料比對，可發現受污染的土壤及受污染底泥的指紋相似度極高，並與廠區內部的粉塵、污泥餅指紋比對發現結果相近，可說明彼此間具有高相關性。
⑹依現場勘查及調查系爭11筆農地所在區域共計有16家廠
家，但其中有7家已無營業，其他依據地理位置、行業別、污水放流渠道及過去污染範圍篩選列管事業源，僅原告一家最具污染潛勢，其餘諸廠大多為地理位置過遠。
5.關於原告質疑系爭11筆農地受重金屬污染非不可能因農民使用農藥、施肥或酸雨，或先前整治使用藥劑會呈現均勻性分布因素所致乙節。然參照卷附虎尾地區期末報告B冊第4-43頁、第4-128、4-130頁及第5-12頁所載及證人即執行臺中及雲林地區農地受重金屬鎘污染成因調查及查證工作之計畫主持人高靖閔於本院108年3月7日準備程序期日之證言及證人書狀所述（見本院卷第741至763頁），可知：
⑴系爭11筆農地受污染之金屬經富立業公司採取48個樣本
進行鎘同位素分析方法鑑定結果，發現當地土壤的鎘同位素背景為0.009千分比，絕大多數樣品之鎘同位素為正值，有80％樣品之鎘同位素值小於0.3千分比，顯示未受到高溫作用，其同位素分化不明顯。而先前整治土壤使用氯化鐵，因化學酸蝕過後，會使鎘同位素造成崩化，土壤之鎘同位素值必與原告廠區及其下游底泥之同位素比值不一致，故可排除係先前整治使用氯化鐵所致。而且，大於0.5千分比之高同位素值樣品大都位於原告廠區內，表示其鎘污染來自原告廠區。再由穿過原告廠區之虎尾小給2-4渠道上、下游底泥之鎘同位素分析，位於上游（未穿過原告廠區）之底泥樣本鎘同位素值接近背景值0.09千分比，而穿過原告廠區後產生之底泥鎘同位素值升高至0.49千分比，顯示原告廠區內有高鎘同位素值的污染源存在至明。再從原告廠區內之雨水儲存槽底泥樣本之鎘同位素值高達0.62千分比，含量達23mg/kg，顯示原告廠區之地表逕流水為污染源，且注入虎尾小給2-4渠道內。
⑵由原告廠區採集樣品與系爭11筆農地土壤樣品所含重金
屬成份特徵（通稱指紋分析）比對，彼此相一致。且各筆農地因與原告廠區遠近而呈現受污染程度強弱分布；再同一筆土地土壤之受污染程度則呈現由沿渠道岸邊往內部之濃淡輻射擴散，明顯與農民使用農藥、施肥或酸雨之污染會呈現均勻性分布迥異，故可排除系爭11筆農地之重金屬污染係受農藥、施肥或酸雨之因素所致。⑶系爭11筆農地周邊1公里範圍內有水污染源者計有原告
廠區及其他3家畜牧場，但該3家畜牧場在相對下游或不同地緣關係，與系爭11筆農地之重金屬污染不具相關性，況且採集粉塵及集塵灰、污泥樣品檢測發現高濃度的鎘、鉛、鋅，與土壤高比值之鎘同位素數值相一致，所含重金屬成份特徵（指紋分析）復相同。由此上開情況證據既足認系爭11筆農地之污染源來自原告廠區。
6.是故，原告既經被告公告為系爭11筆農地之污染行為人，且參酌上開富立業公司製作之虎尾地區期末報告B冊所載查證結果所示之事證情況，足認原告因其廠區內粉塵因含有重金屬鎘及鉛物質，未依規定清理，導致粉塵逸由廠區地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低漥處的排溝排放，進而造成鄰近溝渠污染，可由上游、下游底泥的含鎘量趨勢證明水路污染情形，其中北平段837地號及836-2地號因虎尾小給2-4引灌而造成區域性污染；竹圍子段508-1、竹圍子段509、竹圍子段509-1、竹圍子段510、竹圍子段511、竹圍子段512-1、竹圍子段513地號、竹圍子段687地號、竹圍子段688地號則因暴雨造成棋盤厝中排水路暴漲，故將受污染的底泥漫淹至農地而造成污染。
7.原告雖謂：先前已經臺灣雲林地方法院檢察署檢察官偵查終結認定其非污染行為人，而以91年度偵字第512號不起訴書為不起訴處分確定在案云云。然稽之該不起訴處分書（見本院卷第999至1004頁）所載理由，純粹以該刑事案件被告2人（當時原告公司之負責人及廠長）未查獲有偷排或不當排放廢水，及造成鎘污染之事證，無法證明其污染係屬新污染，及臆測有可能係使用農藥及肥料造成之疑慮為主要理由，並未對農地土壤與原告廠區污染採樣進行科技鑑定判斷，缺乏積極論證，不足作為排除原告係屬系爭11筆農地污染源行為人之有利證據。
8.揆諸土壤及地下水污染整治法43條第1項規定，主管機關對於已公告為土壤污染控制場址之土地開始執行整治計畫措施後，自得對應負履行整治義務之污染行為人求償已支出之必要費用及查估代履行之費用，作成行政處分命其繳納。查被告執行系爭11筆農地整治措施共支出如附表二所示各項目費用合計13,391,495元，已據被告提出雲林縣環境保護局勞務採購契約書影本及核付簽稿憑據等件可稽（見訴願卷第300頁至331頁），並有雲林縣環境保護局委託裕山環境工程股份有限公司實施「103年雲林縣虎尾鎮農地污染改善計畫」期末成果報告可憑（併於臺灣雲林地方法院105年度簡字第11號土壤及地下水污染整治法事件之案卷）。經核如附表二所列各項目整治措施均已實作完成，且具必要性及合理性，有上開「103年雲林縣虎尾鎮農地污染改善計畫」期末成果報告可供勾稽，自屬信實可據。關於原告泛稱：原處分臚列剷除銷燬相關費用、停耕補償、污染改善費用、監督驗證費用、行政事務費等整治、監督等費用，過於籠統，事實上存有諸多瑕疵、矛盾乙節，因欠缺具體性指摘，無從採憑。
9.至於原告指摘被告未依土壤及地下水污染整治法第13條規定通知原告必需完成調查工作及擬定污染控制計畫，有違正當法律程序規定；且被告提出整治改善相關費用中之停耕補償、農地污染剷除銷燬補償費用（作物、割稻機、剷裝車、鏟裝機）、工資及行政費監督驗證計畫相關出席費、交通費、審查費、旅運費、差旅費等，應屬本於行使行政權之行政監督稽核等費用，非屬整治之必要費用，不得向污染行為人求償乙節。惟按土壤及地下水污染調查及整治工作因有其特殊性與執行面複雜性，常難於污染事件發生初期及時確認污染責任者及行為人，需政府採取應變必要措施協助減輕污染危害或避免污染擴大；或因污染行為人不遵行規定辦理整治工作時，需由政府先行代為執行，故土壤及地下水污染整治法第28條規定明定建構財務籌措機制，健全穩定的經費支應制度，俾污染整治工作順利進行。而依同法第13條第1項及第2項規定意旨，可知直轄市、縣（市）主管機關對於控制場址進行土壤整治前，如污染行為人或潛在污染責任人已明確者，應命其於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，送核定後實施。但如污染行為人或潛在污染責任人不明或其不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關即得逕行採適當措施改善。查本件被告雖於102年即公告系爭11筆農地為土壤污染控制場址及管制區，然調查實際污染行為人，必須蒐集證據資料，採樣鑑驗，研判分析，曠日費時，並非易事，故環保署經委託鑑驗機關執行查證工作後，並踐行必要行政程序，迄104年8月始得核認並公告原告為污染行為人，被告在查明及確認原告為污染行為人之前，自難依土壤及地下水污染整治法第13條第1項命其於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，而依法先行就系爭11筆農地進行整治，於法要無不合。又衡諸農地因他人違規污染必須進行整治，而限制繼續耕作及將受污染地上作物剷除及銷燬，皆屬必要合理措施，因此補償受害農民損失與支出工資，自具必要性及合理性。又為整治工作之實施及其工作成果，具高度科學技術性，施作程序進行及成果，均不能無監督及驗證工作，為遂行監督查證而支出之人事成本費用，雖名目列為行政事務費，仍屬必要費用，凡此皆屬土壤整治費用之合理範疇，且可歸責於污染行為人所發生，自得命原告負擔。是原告指稱上開費用非屬整治之必要費用，容欠允洽，不能採取。
㈢是故，本件原告既經被告公告為系爭11筆農地之污染行為人
確定在案，被告適用土壤及地下水污染整治法第13條第2項、第43條第1項、第3項及第9項命其繳納系爭11筆農地如附表二所示各項目金額之整治費用，自屬適法有據。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分命原告繳納系爭11筆農地之土壤污染控制場址整治必要費用計13,391,495元，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 26 日
書記官 凌 雲 霄附錄本判決引用的相關法令：
【土壤及地下水污染整治法】
第1條
為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。
第2條第15款本法用詞，定義如下：
十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：
（一）洩漏或棄置污染物。
（二）非法排放或灌注污染物。
（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。
（四）未依法令規定清理污染物。第3條
本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
第7條第5項
各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。
第12條第1項及第2項
各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。
前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。
第13條
控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。
污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。
第15條
直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：
一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。
二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。
三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。
四、豎立告示標誌或設置圍籬。
五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。
六、疏散居民或管制人員活動。
七、移除或清理污染物。
八、其他應變必要措施。直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。
第43條第1項、第3項、第6項及第9項
依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。（第1項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前2項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。（第3項）依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。（第6項）第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。（第9項）