臺中高等行政法院判決
107年度訴字第288號原 告 劉俊男被 告 雲林縣斗六市公所代 表 人 謝淑亞上列當事人間祭祀公業事件，原告不服雲林縣政府107年9月17日府行法一字第1072903595號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：原告起訴時狀載訴之聲明第1項原為：為劉勞漢（及家屬等
）涉嫌偽造文書，竊佔「祭祀公業－劉東周」設立人及所有權人兼管理人劉萬通之地產，土地共9筆，事態嚴重，懇請鈞院將被告107年8月2日斗六市民字第1070018588號函撤銷，並由鈞院評審主持公道裁決。嗣經本院107年11月8日中高行金和107訴288字第1070002686號函闡明後，原告於107年11月19日提出補正文件狀，變更訴之聲明第1項為：訴願決定及原處分均撤銷。核原告上開訴之變更於程序上並無不合，其請求之基礎並無變更，本院認為適當，應予以准許。
貳、實體方面爭訟概要：原告前於民國107年2月23日向被告申請（下稱原
告107年2月23日申請書）變更祭祀公業劉東周管理人為原告，因該祭祀公業未經申報，被告以原告107年2月23日申請書進行該祭祀公業申報程序審查，惟被告認原告未檢附推舉書及推舉人等而不具申請人資格，乃以107年3月12日斗六市民字第1070003914號函（下稱被告107年3月12日函）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願經雲林縣政府107年5月11日府行法一字第1072901789號訴願決定（下稱雲林縣政府107年5月11日訴願決定）撤銷。嗣原告於107年6月7日以台北北門郵局存證號碼001738存證信函向被告查詢其申請祭祀公業劉東周派下全員證明書之受理進度，經被告於107年6月20日以斗六市民字第1070016742號函（下稱被告107年6月20日函）通知原告應依祭祀公業條例第6條、第8條規定檢送相關文件憑辦，原告於107年6月26日具狀補正資料後，被告認原告未檢陳同條例第6條規定應備之推舉書，遂以107年8月2日斗六市民字第1070018588號函（下稱被告107年8月2日函）通知原告補正。原告不服，提起訴願經雲林縣政府107年9月17日府行法一字第1072903595號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
祭祀公業劉東周之管理人應僅為訴外人劉萬通，訴外人劉勞漢並非管理人，且劉勞漢偽造文書並涉嫌竊佔該祭祀公業之雲林縣斗六市○○段14、16、17及同市○○段696、6
98、700、702、703、705等9筆土地（下稱系爭9筆土地），原告為祖先之一生志業含冤，爭取遲來的正義、公道，乃提起本件訴訟。
㈡聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.懇請鈞院裁決撤銷劉勞漢管理人其名義。⒊懇請鈞院將祭祀公業劉東周所有權人及設立人兼管理人
劉萬通之9筆土地及所有權狀，歸由原告依法辦理其繼承接管。
被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈被告107年8月2日函係行政上事實行為，並非行政處分。
⒉原告不得逕向被告或雲林縣政府變更祭祀公業劉東周之管理者及指定財產。
㈡聲明：原告之訴駁回。
爭點：
㈠被告107年8月2日函是否為行政處分？原告訴請撤銷被告1
07年8月2日函，是否適法？㈡原告得否請求本院或被告撤銷劉勞漢為祭祀公業劉東周管
理人名義，並將祭祀公業劉東周所有權人及設立人兼管理人劉萬通之9筆土地及所有權狀，歸由原告依法辦理其繼承接管？本院的判斷：
㈠被告107年8月2日函並非行政處分，訴願決定不受理於法
並無不合，原告訴請撤銷如訴之聲明第1項所示部分，為起訴不合其他要件，且其情形無從補正，應予駁回：
⒈應適用的法令：行政程序法第92條第1項，行政訴訟法
第4條第1項、第107條第1項第10款，祭祀公業條例第6條、第8條第1項、第10條第1項（附錄）。
⒉撤銷訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提，否則
其起訴即屬不備要件，應予駁回。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例參照）。
⒊又台灣民間之祭祀公業，承傳悠久，期間人物更迭、法
令變動，派下及相關權利認定不易，為延續宗族傳統及健全祭祀業土地地籍管理，乃有祭祀公業條例（96年12月12日公布）之設（同條例第1項立法目的併參）。該條例以祭祀公業申報、登記及監督制度之設計為主軸（參見同條例第二章、第三章及第四章章名），亦即以祭祀公業向公所申報為基礎，經公告、異議等程序界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍，並因此賦予得向地方主管機關登記為祭祀公業法人之公法上權利（該條例第21條參照），享受權利及負擔義務，主管機關則得為相當程度之監督、管理。故公所對於祭祀公業申報所檢具文件得否公告之審查，雖無確定私權之效果（其私權上爭議透過公告、異議及民事訴訟確定，同條例第12條，第17條參照），但既具有公法上效力，公所審查當具有一定內涵，始足資為後續登記為法人管理之基礎。又祭祀公業其申報之方式及處理程序，係依同條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項等規定，公所就該條例施行前已存在之祭祀公業，其管理人或所推舉派下員依該條例第6條規定為申報者，應就其依同條例第8條規定提出之應附文件為「書面審查」，而公所之審查內涵，係就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；苟未能滿足於此層次之審查，應經限期命補正程序，若申請人仍未依限補正，應駁回其申請（最高行政法院106年度判字第241號、106年度判字第525號、103年度判字第527號判決意旨併參）。是公所受理管理人或派下現員過半數推舉派下現員1人依祭祀公業條例第6條之申報後，應就其所附文件予以書面審查，如申報資料與同條例第8條第1項所定應檢附文件不符，仍有欠缺者，公所應依同條例第10條第1項規定，通知申報人於30日內補正，該通知申報人補正祭祀公業申報相關資料之書函，僅係公所為使該祭祀公業申報案件之書面審理作業相關法定文件齊備所為之觀念通知，並不因該書函之補正通知而生何種公法上之效果，即非行政處分。因此，若申報人對不屬行政處分之該補正書函提起撤銷訴訟，即屬起訴不備其他要件，且其情形無從補正，應以裁定駁回。
⒋祭祀公業劉東係於同條例施行前已存在，而未依祭祀公
業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，有被告107年6月27日斗六市民字第18588號受理祭祀公業劉東周派下全員證明書申請書（乙證3）、本院107年11月9日中高行金和訴00288字第0000000000000號函（丁證2）、被告107年11月16日斗六市民字第1070033483號函復（本院卷第120至122頁）可查，故原告應檢附同條例第8條第1項各款所定文件，依同條例第6條第1項規定，先向被告申報該祭祀公業，經被告依同條例辦理公告、異議程序，如異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向被告提出法院受理訴訟之證明者，被告始依第13條規定，核發派下全員證明書。又觀諸卷內資料，可知該祭祀公業所有之系爭9筆土地，自36年4月15日總登記以來，所有權人均係該祭祀公業，管理者均為訴外人劉萬通及劉勞漢，迄未變更，有原告提出訴願時檢附舊土地登記簿謄本（乙證7）、原告提示系爭9筆土地107年1月3日土地謄本（原告證物卷編號1之61-1、61-2、61-4、61-5、61-9、61-10、61-13、61-14、61-15，甲證1），原告亦未曾提出該祭祀公業經選任原告為新管理人之證明文件，是原告並非該祭祀公業之管理人。故被告受理原告上開依同條例第6條第1項辦理該祭祀公業之申報案件後，經書面審查結果，因原告並非該祭祀公業之管理人，則原告應提出同條例第8條第1項第1款之推舉書，以釋明其係該祭祀公業派下現員過半數推舉辦理申報者，乃以被告107年8月2日函（乙證4）通知原告應補正推舉書。因此，揆諸前開規定及說明，被告107年8月2日函，僅係被告為使該祭祀公業申報案件之書面審理作業相關法定文件齊備所為之觀念通知，並非行政處分，訴願決定以其非行政處分，提起訴願為程序不合，而作成不受理之決定（乙證6），於法並無不合，原告訴請撤銷如訴之聲明第1項所示部分，為起訴不合其他要件，且其情形無從補正，爰併於本件判決駁回。
㈡原告請求本院或被告撤銷劉勞漢為祭祀公業劉東周管理人
名義，並將祭祀公業劉東周所有權人及設立人兼管理人劉萬通之9筆土地及所有權狀，歸由原告依法辦理其繼承接管如訴之聲明第2、3項所示部分，並無起訴實益，其訴之聲明第2、3項部分，為顯無理由：
⒈應適用的法令：行政訴訟法第107條第3項，祭祀公業條
例第6條、第8條第1項、第10條第1項、第16條第4項，第19條，土地法第34條之1（附錄）。
⒉按：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由
者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂依其所述事實在法律上顯無理由者，係指事件之事實明確無須調查，且法律上之主張亦顯無理由者。現行行政訴訟法以主觀訴訟為原則。主觀訴訟以保護人民主觀之公權利為目的。所謂公權利，為法律所保護之權利或利益，自亦必須由法律保障其實現。因此，須個人之權利或法律上利益遭受公權力之違法侵害，在行政訴訟上始應給予對應之救濟。故人民若未因行政機關之違法行政行為（作為或不作為）損害其公法上之權利或法律上之利益，即無起訴實益，其訴即屬顯無理由（最高行政法院98年度判字第404號判決意旨併參）。
⒊又依前段說明，可知申報人依同條例第6條第1項辦理祭
祀公業申報者，應檢具同條例第8條所定之相關文件，以釋明其申報之內容，使公所據以書面審查是否合於所申報事項，並進而進行公告、異議程序，始為適法；若祭祀公業未具足上開文件，使公所無法經由書面審查判斷其申報事項是否已達於得進行公告異議之程序，公所應依同條例第8條第1項規定，以書面通知申報人限期補正，並視申報人是否補正或補正之文件是否得以釋明其申報之內容，再據以辦理同條例所定公告、異議程序後，核發派下全員證明書或駁回其申報。然而，無論申報人是否補正該等文件，公所依法均無權限對於該祭祀公業之私權爭執（如管理人之選任、土地產權之爭議）逕為判斷，申報人若對於祭祀公業之私權有所爭執，應循規約約定、派下員大會議決或私權之登記、民事訴訟程序（同條例第16條第4項、第19條，土地法第34條之1規定參照）辦理，並憑辦理結果向公所申報或備查，始為正辦。因此，若申報人於未經補正相關文件，使公所得以書面審查該祭祀公業是否具足同條例所規定應備之要件前，公所並無逕自核發派下全員證明書或駁回其申請之權限，且公所對於祭祀公業之私權爭執事項，更無作成判斷之權限及義務，則申請人於未經補正相關文件前，仍請求公所就所申報祭祀公業之私權爭執事項作成判斷，因申請人並未因公所命補正書函之觀念通知，而受有任何公法上權利或利益之損害，且公所未就申報人該等請求作成判斷，亦無損害申報人任何公法上權利或法律上之利益，揆諸前開規定及說明，申報人若就其請求提起行政訴訟，其請求自屬欠缺法律上依據，申報人顯無何法律所保護之權利或利益受損害，其自無據以提起（各類型）行政訴訟之公權利。
⒋原告對於訴之聲明第2、3項，經本院107年11月9日中高
行金和訴00288字第0000000000000號函闡明後，仍未敘明其請求權基礎及訴訟類型，僅重覆主張該祭祀公業之管理人應僅為劉萬通，劉勞漢並非管理人，且劉勞漢偽造文書並涉嫌竊佔該祭祀公業之9筆土地（同卷第106至118頁）。然而，祭祀公業劉東周係於同條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，而原告並非該祭祀公業之管理人，且原告尚未依被告107年8月2日函之通知，補正推舉書以釋明其經祭祀公業劉東周派下現員過半數推舉辦理同條例第6條第1項規定之申報，均已如前述。因此，原告申報、被告依同條例第6條第1項規定辦理該祭祀公業之申報案件，目前仍在進行中，尚未辦理完畢，被告107年8月2日請原告補正推舉書之書函，並非行政處分，對原告並無產生任何直接公法上法律效果，即對原告並無造成公法上權利或利益之損害。且原告所訴之聲明第2、3項之訴求，乃屬該祭祀公業有關管理人之選任、土地產權之私權爭議，揆諸前開規定及說明，原告應循規約約定、派下員大會議決、土地管理權之變更登記甚或民事訴訟程序（同條例第16條第4項、第19條，土地法第34條之1規定參照）辦理完成後，憑辦理結果向被告申報或備查，始為適法，原告並無從逕依同條例直接請求，且被告亦無就該等私權爭議作成判斷之權限及義務，縱被告未就原告該等請求作成判斷，亦無損害原告任何權益。是原告未先循上開法定程序依序辦理，即逕向被告及本院請求變更該祭祀公業之管理人為原告，並將系爭9筆土地及所有權狀歸由原告如訴之聲明第2、3項所示部分，依前開規定及說明，原告顯無何法律所保護之權利或利益受損害，其自無據以提起（各類型）行政訴訟之公權利，其訴在法律上顯無理由，依前揭行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回。
⒌至原告爭執訴外人劉勞漢涉嫌偽造文書部分，屬原告是
否另循刑事訴訟程序以為救濟之事，本院就此自無庸審究，併予敘明。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
結論：原告之訴為一部不合法，一部顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 21 日
書記官 黃 靜 華附錄本判決引用的相關條文：
【行政程序法】
第92條（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
【行政訴訟法】
第4條（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。
第107條（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
……十、起訴不合程式或不備其他要件者。……。
（第3項）原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
【祭祀公業條例】
第6條（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點
或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。
（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。
第8條（第1項）第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申
請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。
（第2項）前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後
，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。
第10條（第1項）公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面
審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。
（第2項）同一祭祀公業有2人以上申報者，公所應通知當事人於
3個月內協調以1人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。
第16條（第4項）祭祀公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有
規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。
第19條祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查，無需公告：一、派下全員證明書。二、規約（無規約者，免附）。三、選任之證明文件。
【土地法】
第34條之1（第1項）共有土地或建築改良物，其處分、變更及設定地上權
、農育權、不動產役權或典權，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾三分之二者，其人數不予計算。
（第2項）共有人依前項規定為處分、變更或設定負擔時，應事先以書面通知他共有人；其不能以書面通知者，應公告之。
（第3項）第1項共有人，對於他共有人應得之對價或補償，負連
帶清償責任。於為權利變更登記時，並應提出他共有人已為受領或為其提存之證明。其因而取得不動產物權者，應代他共有人申請登記。
（第4項）共有人出賣其應有部分時，他共有人得以同一價格共同或單獨優先承購。
（第5項）前4項規定，於公同共有準用之。
（第6項）依法得分割之共有土地或建築改良物，共有人不能自
行協議分割者，任何共有人得申請該管直轄市、縣（市）地政機關調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內向司法機關訴處理，屆期不起訴者，依原調處結果辦理之。
附表、證據編號對照表
┌──────┬─────┬──────┬─────┬─────┐│證據編號 │證據名稱 │ 證據內容 │所附卷宗 │頁碼 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證1 │原告提示訴│ │原告證物卷│編號1 ││ │外人劉勞漢│ │ │ ││ │偽造文書證│ │ │ ││ │據 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證2 │原告前次訴│ │原告證物卷│編號3 ││ │願書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證3 │雲林縣政府│ │原告證物卷│編號7 ││ │107年5月11│ │ │ ││ │日訴願決定│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證4 │原告107年8│ │原告證物卷│編號8 ││ │月15日聲請│ │ │ ││ │斗六地政事│ │ │ ││ │務所請領土│ │ │ ││ │地謄本聲請│ │ │ ││ │書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證5 │原告提示祭│ │本院卷 │49 ││ │祀公業劉東│ │ │ ││ │周沿革 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證6 │斗六戶政事│ │本院卷 │51-52 ││ │務所106年1│ │ │ ││ │月20日雲斗│ │ │ ││ │戶字第1060│ │ │ ││ │000236號函│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證1 │原告106年6│ │本院卷 │73-74 ││ │月7日台北 │ │ │ ││ │北門郵局存│ │ │ ││ │證信函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證2 │被告107年6│ │本院卷 │81-82 ││ │月20日斗六│ │ │ ││ │民字第1070│ │ │ ││ │016742號函│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證3 │被告107年6│ │本院卷 │83 ││ │月27日斗六│ │ │ ││ │市民字第18│ │ │ ││ │588號受理 │ │ │ ││ │祭祀公業劉│ │ │ ││ │東周派下權│ │ │ ││ │源證明書申│ │ │ ││ │請書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證4 │被告107年8│ │本院卷 │85至86-1 ││ │月2日函及 │ │ │ ││ │送達證書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證5 │原告再訴願│ │本院卷 │88-90 ││ │書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證6 │訴願決定 │ │本院卷 │92-94 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證7 │原告提出訴│ │本院卷 │124-129 ││ │願檢附土地│ │ │ ││ │登記簿謄本│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證8 │被告107年3│ │本院卷 │132-133 ││ │月12日斗六│ │ │ ││ │市民字第10│ │ │ ││ │00000000號│ │ │ ││ │函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│丁證1 │本院107年1│ │本院卷 │102 ││ │1月8日中高│ │ │ ││ │行金和107 │ │ │ ││ │訴00288字 │ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │86號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│丁證2 │本院107年1│ │本院卷 │104 ││ │1月9日中高│ │ │ ││ │行金和107 │ │ │ ││ │訴00288字 │ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │85號函 │ │ │ │└──────┴─────┴──────┴─────┴─────┘