臺中高等行政法院判決
107年度訴字第334號108年1月30日辯論終結原 告 范陽發被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 葉日陞上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年10月11日農訴字第1070721199號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告未先擬具水土保持計畫送請被告核定，擅自於坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號4筆屬山坡地範圍之土地（下合稱系爭土地）開挖整地、堆置土石方，改變原地形地貌，不當經營使用山坡地，違規面積約800平方公尺。經苗栗縣竹南鎮公所（下稱竹南鎮公所）報被告辦理，經被告於民國107年2月22日派員會同相關人員及原告至現場勘查屬實，被告認原告違反水土保持法第8條第1項、第12條第1項第4款及第23條第2項規定，乃依同法第33條第1項第2款、苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準（下稱裁罰基準）第2條附表及未達水土保持審核監督辦法（下稱監督辦法）第3條規定，以107年6月29日府水保字第1070125516號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命其停止一切非法開發或利用行為，及應於107年8月30日完成植生覆蓋或敷蓋。原告不服，提起訴願經行政院農業委員會107年10月11日農訴字第1070721199號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告所有苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號之農田（下稱原
告農田），因被告施作溝渠工程時，將原告農田區分為左右兩塊農地，原告農田確因被告施作「竹南鎮崎頂里觀音堂邊排水溝改善工程」案中，設立舊有山邊土溝之混凝土排水溝，使得原告農田無法有效利用。因被告施作水溝時，未衡量坡度及考量雨天土地沖刷之情事，致排水溝所在位置兩側，不斷因雨水沖刷而有土石遭挖空之情況，原告為填平多年來因雨水沖刷流失之土地，遂請人堆積土方於系爭土地上，以做填平農地之用。
⒉原告於106年2月24日時偕同被告所屬竹南鎮公所及工務處
工程科主任林朝陽至現場勘驗，作成會勘結論為「請苗栗縣政府依財務狀況，俟有穩定財源後研議處理」後，即音訊全無，被告並未提出任何方案，解決該排水溝非法占用原告農田之問題，原告為使原告農田得以有效利用，遂自行花費請人移置土方，以填平系爭土地，避免該排水溝因兩側土地沖刷，致有坍塌情況之發生，惟被告所屬竹南鎮公所竟於107年1月30日前往系爭土地取締原告堆置土方之情況。
⒊依行政罰法第7條第1項、第8條規定及參照司法院釋字第6
41號解釋理由書，原告對於應擬具水土保持計畫書一事，並不知悉，因被告長期以來的疏忽，使原告無法有效使用原告農田，故依據行政罰法第8條但書應減輕或免除處罰。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
系爭土地雖因被告經費不足無法為原告農田改善，但因原告之行為，仍應依水土保持法第12條規定先擬具水土保持計畫，俟核可後，始得施工。原告擅填土方行為，未依水土保持法第12條之規定申報核可，於山坡地範圍內之土地未經申請擅自開挖整地，實已違反水土保持法第23條、第33條之規定，故以原處分處原告6萬元及命其改善，核無違誤。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告系爭違規行為，得否依行政罰法第8條規定減輕或免除處罰？
五、本院的判斷：㈠系爭土地係屬山坡地範圍內，且原告為系爭土地之實際經營使用人：
⒈應適用的法令：水土保持法第4條、第8條第1項第5款、第
12條第1項第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款、水土保持技術規範第88條第1項。
⒉經查，系爭土地皆坐落於山坡地範圍內，且原告為系爭地
239-1、239-2、252地號土地之所有權人，自屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，有土地建物查詢資料、苗栗縣地籍圖查詢資料（乙證4）、行政院農業委員會水土保持局山坡地環境資料查詢結果（乙證5）附卷可稽，原告未先擬具水土保持計畫送請被告核定，擅自於系爭土地開挖整地、堆積土石等情事，改變原地形籍地貌之事實，亦有被告之107年2月22日圖查詢會勘紀錄（乙證2）及現場照片（乙證3）等相關資料附卷可稽，且為原告所不爭執（本院卷第138頁），其中違規面積約800平方公尺部分，亦有被告107年2月23日函所載之會勘是日現場衛星定位衛星座標套繪航空影像圖附卷可稽（本院卷第95至102頁），自堪認為實在。是系爭土地係屬山坡地範圍內，且原告為系爭239-1、239-2、252地號土地之所有權人，於公、私有土地之經營或使用，依水土保持法應實施水土保持處理與維護。蓋因山坡地之開挖整地、堆積土石及施設工作物等，因攸關水土資源、水源涵養，與一般平地不同，故法有明文責成土地之經營人、使用人或所有人高度之注意與應為之作為義務。
⒊又為達成水土保持法之立法目的，水土保持義務人於山坡
地從事水土保持法第12條第1項各款行為時，本有義務擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，以保育水土資源，促進全體國民之福祉。系爭土地皆坐落於山坡地保育區，已如前述。是原告如欲在系爭土地從事農、林、漁、牧地之開發利用所需整坡作業，依水土保持法第12條第1項規定，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定。原告為系爭239-1、239-2、252地號土地之所有權人，即該當於水土保持法第4條規定之「水土保持義務人」，本應按同法第8條規定依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，且於山坡地從事開挖整地、堆積土石等行為前，應依同法第12條第1項規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施工，乃身為山坡地土地所有權人之原告對於土地具有之社會義務，自應遵行有關之法律規範無疑。
⒋又水土保持法第23條第2項所謂「未依第12條規定擬具水
土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，其開發行為包括同法第12條第1項各款行為。原告為系爭239-1、239-
2、252地號土地之所有權人，對開挖整建山坡地所涉及之法規顯有注意應依法實施及送請主管機關核定之義務，業如前述，其竟疏未注意，於未送經主管機關核定水土保持計畫前，即率爾雇工施用機具，在系爭土地上從事開挖整地並堆積土石，致改變原地形地貌，違規面積約800平方公尺，自屬「擅自開發行為」無訛。
⒌按水土保持義務人只要「未依第12條至第14條規定之一擬
具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，即該當於水土保持法第23條第2項及第33條第1項第2款前段之處罰要件，尚無須先通知限期改正，此觀上開條文前後文義自明。且依法條規定文義，對於山坡地為改變地形地貌之開挖行為，並不限於以機械器具為之，即便以人工為改變原本地形地貌者，仍屬「開挖整地」之擅自開發行為。因此，山坡地涉及開挖整地者，不論係以機械器具抑或以人工為之，均必須擬具水土保持計畫向主管機關申報。
⒍原告未先擬具水土保持計畫送經核定，即先行擅自於系爭
土地上從事開挖整地之開發行為及施作，致使地形地貌因此改變，是其有違反水土保持法第12條第1項第1款規定之事實，至為明確。則被告以原告「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發」，依水土保持法第33條第2項規定，以原處分課處原告6萬元罰鍰，命其應停止一切非法開發或利用行為，並於系爭土地開挖致裸露處完成植生覆蓋或敷蓋，要無不合。
㈡原告之系爭違規行為，不得依行政罰法第8條規定減輕或免除處罰：
⒈應適用的法令：水土保持法第8條第1項第5款、第33條第1項第1款、行政罰法第8條。
⒉按行政罰法第8條「不得因不知法規而免除行政處罰責任
。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，然其可非難程度較低，得按其情節減輕或免除其處罰而言。而有關行為人之故意或過失之判斷，並不包括行為人是否知悉其行為有無違反行政法上義務之判斷，亦即此處所稱故意或過失之判斷，並不包括違法性認識之判斷，故行為人尚不能以其不知法規而否認其有故意或過失之責。至但書所謂「按其情節」乃指行為人不知法規之可責性高低而言，如依行為人之社會地位及能力，於可期待運用其認識能力，是否能意識到其行為係屬不法，苟能意識，並對該行為之合法性產生懷疑時，即負有查詢義務；倘行為人並非不知法規，縱為初犯，仍無上開但書規定之適用（最高行政法院107年度判字第440號判決意旨參照）。
⒊原告主張被告於15年前未經原告同意即於系爭土地上施作
排水溝工程，經雨水沖刷後時常造成淤積，被告對於原告請求移除排水溝之要求亦置若未聞，使原告長期無法使用系爭土地，原告為維護土地之完整性，因不知法令規定需經申請即為開挖整地，其情可憫，依同條項規定應與減輕或免罰云云。惟查原告是系爭239-1、239-2、252地號土地之所有權人，其雖非系爭254地號土地之所有權人，然未經該土地所有權人同意即於其上整地，且原告對於其未依水土保持法第12條第1項第4款規定，先擬具水土保持計畫送請被告核定，擅自於系爭土地開挖整地、堆置土石方之系爭違規行為，並無爭執系爭違規行為之違規面積，依原處分記載約800平方公尺，亦有被告107年2月23日函所載之會勘是日現場衛星定位衛星座標套繪航空影像圖附卷可稽（本院卷第95至102頁），業如前述，原告以其所為系爭違規行為，係因被告前所施作排水溝致系爭土地常年淤積、長期無法使用，經原告反應仍未移除等情，固有原告105、106年間2次陳情經被告現場會勘紀錄可查（訴願卷第7至9、15至18頁；而被告答辯係以因經費不足無法為其改善（同卷第61頁）。然無論如何，原告系爭違規行為，並不因被告施作排水溝與否，而改變其違法之事實。又依水土保持法第8條第1項第5款已載明「於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」，即該等地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護；而水土保持技術規範係依據水土保持法第8條第2項之授權所訂立之法規命令。易言之，原告應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，乃本於法律之規定，該法定水土保持義務與他人是否守法無關，原告所稱被告施作排水溝，經雨水沖刷後時常造成淤積，被告對於原告請求移除排水溝之要求亦置若未聞，使原告長期無法使用系爭土地一節即便屬實，亦不得解免上述原告應遵守之水土保持技術規範，尚無主張免罰之餘地。
⒋況水土保持法第33條第1項第1款前段已載明只要「違反第
8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」者，即得「處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」，本無須等待主管機關需先實施水土保持處理與維護後，始構成處罰要件。再按行政罰法第8條明定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」且違反水土保持法第12條第1項規定之義務，法律既未限以故意為必要，則水土保持義務人若有過失，仍應負行政責任。是原告身為水土保持義務人，未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上雇工動用機具開挖整地，從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之整坡作業，非但就系爭土地之使用未盡注意義務，亦未遵守水土保持技術規範，其「擅自開發行為」縱無故意，亦難謂無過失，且依前揭說明，可知有關原告之故意或過失之判斷，並不包括違法性認識之判斷，故原告尚不能以其不知法規而否認其有過失之責。依行政罰法第7條第1項規定，即應受罰，且原處分係依水土保持法第33條第1項第1款之罰鍰最低額度6萬元為裁罰，已無減輕空間，故原告所稱免罰或減輕罰鍰云云，委無可採。
⒌據上，原告其違規面積達800平方公尺，甚且於系爭254地
號土地部分尚未經土地所有權人同意即施作，被告依其情節，依同法第33條第1項第2款及裁罰基準第2條附表規定，裁處法定最低6萬元額度之罰鍰，並依同法第23條第2項規定命其停止開發限期改正，應屬適當之處罰。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
書記官 黃 靜 華附錄本判決引用的相關條文：
【水土保持法】
第4條公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。
第8條（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，
依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。
第12條（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，
應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：
…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。
第23條（第2項）未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主
管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。
第33條（第1項）有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰
鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。
【水土保持技術規範】第88條（第1項）開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。
【苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準】
第2條違反本法第33條規定處以罰鍰者，依罰鍰分級表裁罰之。
即規種類及規模為依規定應先擬具水土保持申請書件而未先擬具，且未達水土保持計畫審核監督辦法第3條規定者，第1次違規處6萬元罰鍰。
【行政罰法】第7條（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
第8條不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。
附表、證據編號對照表┌──────┬─────┬──────┬─────┬─────┐│證據編號 │證據名稱 │ 證據內容 │所附卷宗 │頁碼 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證1 │臺灣農田水│ │本院卷 │19-22 ││ │利會105年1│ │ │ ││ │2月7日苗農│ │ │ ││ │水管字第10│ │ │ ││ │00000000號│ │ │ ││ │函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證2 │苗栗縣政府│ │本院卷 │23-25 ││ │106年3月2 │ │ │ ││ │日府工程字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │70號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證3 │苗栗縣竹南│ │本院卷 │27 ││ │鎮公所107 │ │ │ ││ │年1月30日 │ │ │ ││ │苗竹鎮農字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │45號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證4 │苗栗縣政府│ │本院卷 │33-35 ││ │107年2月23│ │ │ ││ │日府水保字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │00號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證5 │苗栗縣政府│ │本院卷 │37-38 ││ │107年6月29│ │ │ ││ │日府水保字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │16號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證6 │行政院農業│ │本院卷 │41-45 ││ │委員會訴願│ │ │ ││ │決定書農訴│ │ │ ││ │字第107072│ │ │ ││ │1199號 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證1 │苗栗縣竹南│ │本院卷 │63-65 ││ │鎮公所107 │ │ │ ││ │年1月30日 │ │ │ ││ │苗竹鎮農字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │45號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證2 │苗栗縣政府│ │本院卷 │67-69 ││ │加強山坡地│ │ │ ││ │保育利用管│ │ │ ││ │理會勘紀錄│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證3 │現場照片 │ │本院卷 │69 ││ │ │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證4 │土地建物查│ │訴願卷 │53-67 ││ │詢資料、苗│ │ │ ││ │栗縣竹南鎮│ │ │ ││ │地籍圖查詢│ │ │ ││ │資料 │ │ │ ││ │ │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證5 │行政院農業│ │訴願卷 │49-52 ││ │委員會水土│ │ │ ││ │保持局-山 │ │ │ ││ │坡地環境資│ │ │ ││ │料查詢結果│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證6 │苗栗縣政府│ │訴願卷 │32 ││ │收入繳款書│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證7 │106年2月24│ │訴願卷 │28 ││ │日會勘紀錄│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證8 │苗栗縣政府│ │訴願卷 │25 ││ │107年2月6 │ │ │ ││ │日府水保字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │13號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證9 │苗栗縣政府│ │訴願卷 │22 ││ │106年2月17│ │ │ ││ │日府工程字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │73號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證10 │臺灣苗栗農│ │訴願卷 │21 ││ │田水利會10│ │ │ ││ │5年12月7日│ │ │ ││ │苗農水管字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │59號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證11 │臺灣苗栗農│ │訴願卷 │19 ││ │田水利會- │ │ │ ││ │開會通知單│ │ │ ││ │-105年11月│ │ │ ││ │29日苗農水│ │ │ ││ │管字第1050│ │ │ ││ │020734號 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證12 │苗栗縣政府│ │訴願卷 │17 ││ │107年7月6 │ │ │ ││ │日府工程字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │97號函 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│乙證13 │苗栗縣政府│ │訴願卷 │8-10 ││ │106年6月9 │ │ │ ││ │日府水保字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │42號令 │ │ │ │└──────┴─────┴──────┴─────┴─────┘