臺中高等行政法院判決
107年度訴字第5號107年5月3日辯論終結原 告 吉品香有限公司代 表 人 蔡貴香訴訟代理人 王世勳 律師被 告 臺中市政府衛生局代 表 人 呂宗學訴訟代理人 王永慶
丘真萍上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺中市政府中華民國106年11月16日府授法訴字第1060238539號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於網站刊登「高山烏龍茶」食品廣告，內容述及「……降血脂、抑制血壓上升、降血糖、抗菌及抗病毒效果、預防齲齒、抗癌及抗病變……清除人體自由基及延緩老化……」等詞字，整體表現已涉醫療效能，經高雄市左營區衛生所以民國（下同）106年1月12日高市左衛字第10670038600號函移送被告辦理，並經原告於106年2月7日陳述意見，被告認該等廣告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，以106年4月17日中市衛食藥字第1060032721號函附裁處書裁處新臺幣（下同）4萬元罰鍰，原告不服提起訴願，經臺中市政府訴願審議委員會以被告對事實之認定及法律之適用於法未合，將上開106年4月17日函撤銷在案。嗣被告重新審查後，審認該等廣告所使用詞句已涉及醫療效能、誇張或易生誤解，整體表現係對該等食品為上開效能之宣傳廣告，依食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項及第45條第1項規定裁處原告60萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分違反誠信原則：被告起初於106年4月17日對原告作成之中市衛食藥字第1060032721號行政裁處書，即已在該理由三內明白揭櫫：「……為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解……」並依食品安全衛生管理法第28條第1項裁處4萬元，豈能因訴願決定撤銷該裁處書後，再以原來相同的事實原因，復違背原來的見解，恣意援引食品安全衛生管理法第28條第2項，裁處更重之60萬元罰鍰，陷原告於更不利之狀態，被告認事用法顯有違誤，實為法所不許。
（二）原處分違反比例原則：原告對於販售之高山烏龍茶在網站上的宣傳，主觀上自認並無違反食品安全衛生管理法相關規定，且客觀上亦無其他負面之評價，更無因此而肇生何種實害，僅係與被告間認知上的齟齬問題，當被告初始質疑原告時，原告也秉持著尊重被告的態度，而將爭議用詞及其網站移除，被告理當依最高行政法院88年度判字第2073號判決意旨，以輔導改進之立場做成相關處分，而非動輒以剝奪原告財產之裁罰手段，造成原告實質權益損害為目的，是原處分明顯違反行政程序法第7條之規定，洵不足取。
（三）原處分違反對原告有利不利一律注意之原則：本件原處分作成之基礎事實認定，無非是依據高雄市左營區衛生所函知被告，再由被告就原告刊載之內容，恣意判斷原告有無違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，復依同法第45條第1項規定裁處。惟：茶類飲品對於身體益處之功能，早已流傳多年，且經由許多專家學者之專業評估及認證，並非原告子虛烏有之杜撰，至於茶葉對人體保健之功效，行政院農業委員會茶葉改良場早於94年7月著有科學發展之相關期刊認證，被告就茶葉對於人體有何益處及功能並不瞭解，更無去調查及徵詢行政院農業委員會茶葉改良場之專業意見，即恣意閉門造車，參據未周延之法令規章，輕率作成不利原告之裁處，自難令原告甘服。
（四）系爭廣告內容，應無違反食品安全衛生管理法第28條第1項或第2項規定之情事：
1.一般人隨時、隨地均可簡單、輕易查得之網路資訊，已說明茶葉（茶多酚）具有「對抗惡性腫瘤」、「對抗癌症」、「降低膽固醇含量」等功效，且與此相同、相類或相關之新聞及報導，在電視、網路等各種傳播媒體及報章雜誌書籍上，亦已多到不勝枚舉，足認上開資訊早已為一般民眾所知悉（甚至為熟知）。從而，原告於系爭廣告中，為介紹其產品而提及茶葉之「抗癌」、「降低膽固醇」等功能，實屬一般普及知識（常識）之說明而已。且查，觀諸系爭廣告內容，其產品名稱為「高山烏龍茶」，並附有該茶葉產品之相片，最後並附有原告公司之地址與聯絡電話、電子郵件等資訊，是可知原告的產品乃欲透過系爭廣告之方式，達到招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，惟其同時亦具有商業上意見表達之性質，自應受憲法第15條財產權及第11條言論自由之保障。按言論自由在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。其中非關公益形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。食品廣告之商業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為提供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇，因此，其內容如非虛偽不實或不致產生誤導作用者，而係促進合法交易活動者，則其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範疇（參見司法院釋字第414號、第577號解釋理由書）。
2.本件原告前開刊登廣告之行為，如前所述，係屬商業言論，應受憲法第11條言論自由之保障，而本件被告係依食品安全衛生管理法加以規範並處罰。依食品安全衛生管理法第28條第2項規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」。然而，何謂「醫療效能」，則屬不確定法律概念，即該構成要件之法律用語未明確表示而具有流動的特徵之法律概念，然基於法律明確性原則，其構成要件必須符合「非難以理解」、「為受規範者所得預見」、「並可經由司法審查加以確認」（司法院釋字第432號解釋參照）等要件。故本件被告依行為時食品安全衛生管理法第28條第2項規定，認定系爭網頁說明之用語涉及醫療效能而開罰，其所依據之法律規範既係使用不確定法律概念，則於具體個案涵攝過程自應符合該規定之立法意旨，不得流於恣意。
3.再者，行政機關就其主管事項所為行政函釋，法院固毋須排斥而不用，但仍應審查其適法性（司法院釋字第137號解釋參照）。食品安全衛生管理法第28條第2項規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」故有關食品廣告之判斷標準，即為該廣告是否構成「醫療效能」，被告即應緊扣該部分所為，並參酌食品安全衛生管理法之立法意旨，逾越該等範圍，即不得適用於本案。易言之，參照處罰法定主義之意旨，食品安全衛生管理法第28條第2項所稱「醫療效能」，應符合明確性原則即有立法解釋始足當之，亦即採取較「狹義」之解釋始合法。
4.再查，關於茶葉，國內、外均有諸多研究，例如前行政院國家科學委員會（國科會）所發行之「科學發展」月刊第391期刊載之「茶葉的保健功效」一文（著者：陳英玲，發行日期：2005年7月），在該文中，亦提及：「……茶葉的功效……自古以來茶即被認為是最好的保健飲料，歷史上已有很多飲茶與保健的文字記載。例如『神農嘗百草、日遇七十二毒，得茶而解之』，說明『茶』可以解毒、可當藥用。唐朝《本草拾遺》中提到『諸藥為各病之藥，茶為萬病之藥』，可見茶的保健功能是多方面的。古代對茶葉保健功效的了解是屬於經驗的累積，近代則以科學方面加以印證。綜合國內外的研究報導，茶葉的保健功效分述如下。減緩衰老作用……降低血脂預防高血壓……降血糖預防糖尿病……預防齲齒……抗菌及抗病毒……防癌抗細胞病變……抗輻射和紫外線……有助強化骨質……」準此，茶葉之前開功能確實有相關研究可資佐證。且由此益足以佐證，原告刊登系爭廣告，主觀上並無刊登「不實、誇張或誤導民眾」、「醫療效能」訊息之違法犯意。
5.依食品安全衛生管理法第1條及第4條規定可知，其立法之目的係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，並要求主管機關採行之食品安全管理措施，應以風險評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估以及諮議體系。亦即，該法所欲保護者，即為國民「食」的健康與安全，旨在避免民眾因不實、誇張、易生誤解或醫療效能之標示、宣傳或廣告內容，產生錯誤認識，危及身體健康。就本件而言，「茶」在華人歷史已存在有幾千年之久，亦與一般人的日常飲食與生活均息息相關，民眾對茶、喝茶均不陌生。對於民眾如此熟悉之食品，原告在系爭廣告中所說明者亦為一般民眾業已知悉之知識，且亦為國家政府出版品中所載明之內容，是該廣告內容對於民眾有何健康、安全、衛生之危害？易言之，系爭網頁內之「高山烏龍茶」之價值、效用，被告並不否認其天然療效，且該等效用亦確為一般消費大眾所熟知，是足認該說明並非原告所自行杜撰，更可認網頁中所載「高山烏龍茶」確具有天然療效之效果，此乃該等食材即茶葉特性使然，亦與社會普遍認知之經驗法則無違，被告對此亦無提出任何文獻資料或科學實證，推翻系爭「高山烏龍茶」之天然效用。又以今日使用網路之消費大眾智識水準而言，當不致因僅觀看系爭網頁內容說明，即認其可於患病時不用看醫生，僅食用系爭「高山烏龍茶」即可達完全治療之效果。是被告機關未加斟酌審查個案情況，即依照衛生福利部公告「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」明定「涉及引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能，屬不得宣稱之詞句敘述」，即加以認定系爭網頁所刊登之內容涉及醫藥效能，卻未加以論究系爭網頁內容所載「高山烏龍茶」之功效為眾所周知之天然藥效，當然不會因為業者加以記載及刊登，即生人民產生錯誤認識，危及身體健康之情形，故依照立法解釋，茶葉應非食品安全衛生管理法規範之範疇。茲被告逕予限制並加以裁罰，有適用法律之違誤，實屬不當。
6.是以，本案系爭食品廣告內容並無不當，不會有消費者會誤以為吃了原告販售的茶葉就有「降血脂、抑制血壓上升、降血糖、抗菌及抗病毒效果、預防齲齒、抗癌及抗病變……清除人體自由基及延緩老化」之效用，是原告所為並無「不實、誇張或易生誤解」之情形，更非就茶葉為醫療效能之標示、宣傳或廣告。原告所為應不符食品安全衛生管理法第28條第1項之要件，亦不符同條第2項之要件。
（五）食品安全衛生管理法第28條第2項規定，涉及違反憲法第11條表現意見自由之爭議；同法第45條第1項規定，涉及違反憲法第15條財產權及第23條法律保留原則等爭議：
1.食品或茶類飲品係如何養身保健？諸如：健胃整腸、幫助消化、舒筋活血……等，其相關用字遣詞，無不與醫療效能之用語相似，自古更有「藥補不如食補」之相關諺語流傳至今，足見人類對於如何攝取食物及飲品，而對身體有正面助益之療癒，並不亞於醫療之效能，何以能立專法來限制，而損及憲法第11條對人民言論表述自由之保障？
2.尤有甚者，食品安全衛生管理法第45條之相關規定，直接涉及對人民財產之剝奪，損及憲法第15條對人民之保障，是以，其構成要件，自當依憲法第23條之規定，以法律位階明確之規定，始符合法律保留之原則。本件原處分對於原告於網站上表述涉及違反醫療效能之構成要件，係援引衛生福利部105年6月17日部授食字第1051201580號修正發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，來作為裁處原告之論據，明顯與憲法第23條授權法律限制之意旨不符。
（六）縱使認為系爭網頁廣告內容業已違反食品安全衛生管理法第28條規定，然而原處分有違反不利益變更禁止原則，應係違法之行政處分而應予撤銷：
1.雖有最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議，然而，基於法治國家貫徹保障人民行政救濟之基本權利，使人民不因提起行政救濟反遭受較原處分更不利之決定，俾能積極行使其行政救濟之權利。本件雖然不得直接適用訴願法第81條第1項但書之規定，但是仍然應得類推適用訴願法第81條第1項但書之規定，避免使人民提起行政救濟反遭受較原處分更不利之決定。
2.本件被告初始係在106年4月17日，以原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，爰依同法第45條第1項規定，以中市衛食藥字第1060032721號行政裁處書處原告4萬元之罰鍰；嗣原告提起訴願，經臺中市政府106年7月19日府授法訴字第1060153705號訴願決定諭知「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分」；被告復在106年9月18日，以原告違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，爰依同法第45條第1項規定，以中市衛食藥字第1060072394號行政裁處書處原告60萬元之罰鍰；原告不服，提起訴願遭駁回。足見，原告對被告已作成之行政處分所提起之行政救濟程序，反而因提起行政救濟而遭受較前行政處分更不利之變更及處分，有違不利益變更禁止原則。
（七）縱使認為系爭網頁廣告內容仍然違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，惟被告所為之原處分有裁量怠惰之瑕疵：
1.依行政訴訟法第201條及第4條第2項規定，行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使，如行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，應以違法論，行政法院得予以撤銷。又按行政罰法第18條第1項及第3項前段規定，被告於裁處罰鍰時，自得考量原告違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對食安管理之危害程度、危害食安管理之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況等，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數及類型、間隔時間、悛悔實據、配合調查等態度暨綜合其他判斷因素，而為決定。
2.本件被告再重新為裁罰時，仍應就上揭行政罰法第18條第1項規定之裁量因素為適切之裁量，否則，即有裁量怠惰之違誤。茲查，原告銷售系爭「高山烏龍茶」之總銷售額僅數千元，卻遭被告裁處60萬元之罰鍰，顯然違背比例原則，牴觸憲法所保障人民之財產權。且原告販售之系爭產品乃「高山烏龍茶」，如前所述，「高山烏龍茶」之於人體之益處亦是政府機關所明文發表，與其他影響一般消費大眾食品食用之健康安全之重大違法情事迥異。是原告所應受責難之程度顯屬輕微，不應與原告之行為所受利益失去平衡，更毋論被告就此行政裁處有多項違反行政程序之行為。足見，被告裁罰顯未依上揭行政罰法第18條規定審酌原告所得之利益，情輕法重，應予酌減，始屬公允，是有裁量怠惰之瑕疵，且亦違反比例原則。
（八）綜上所述，本件原處分不僅違法，更甚有違憲之虞，應予撤銷，訴願決定亦未詳加調查糾正，請一併撤銷，而維原告合法之權益，並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告於網站刊登系爭食品廣告，內容述及「……降血脂、抑制血壓上升、降血糖、抗菌及抗病毒效果、預防齲齒、抗癌及抗病變……清除人體自由基及延緩老化……」等語，依「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」第3點，該廣告傳達予不特定消費者之整體表現，其詞句涉有食品安全衛生管理法第28條所指醫療效能及誇張之情形，經高雄市左營區衛生所查獲、原告106年2月7日陳述意見書，核認原告違反本條項規定屬實，被告依行政罰法第24條第1項、食品安全衛生管理法第45條第1項後段規定，裁處最低罰鍰金額60萬元，已合為義務性裁量，並無違誤。
（二）原告於陳述意見書內已自承系爭網站上資訊為其所刊登，是原告為刊登行為人無疑，又該資訊透過網路刊登傳播已使不特定的多數人得上網閱覽，達到招徠消費者購買之目的，核屬食品之廣告行為。原告於網站（網址：http://
www.jpstea.com.tw/product-category/kindl）刊登「高山烏龍茶」食品廣告，又於該網站分頁（網址：http://w
ww.jpstea.com.tw/tea_health2）刊登茶葉的保健功效「……降血脂、抑制血壓上升、降血糖、抗菌及抗病毒效果、預防齲齒、抗癌及抗病變……清除人體自由基及延緩老化……」等字句，與其販售之「高山烏龍茶」食品聯結，復以該分頁之內容亦有「茶葉禮盒組」之圖片及「799元」之價格文字表示，準此，依行政院衛生署（現為衛生福利部）95年4月13日衛署食字第0950014814號函釋，上開網站整體資訊，均屬系爭食品廣告範疇，並確已屬違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，至於原告主張係引用茶葉改良場之研究及科學期刊內容作為引述等云云，惟查，參照臺灣臺中地方法院105年度簡字第96號判決理由及依「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」中：「（一）使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：……5.引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能……」，是本案原告既為系爭食品廣告，自無從引用上開茶葉改良場之研究及科學期刊內容據以主張得以免罰，故原告所辯之詞不足為採。
（三）依最高行政法院93年度判字第1256號、臺北高等行政法院96年度訴字第3452號、本院100年度簡字第16號、106年度簡上字第13號判決，食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準並無違反法律保留原則，更且因食品安全衛生管理，攸關國民健康之重大公益，廣告之言論自由與上開重大公益衡量結果，尚非不可為合理限制，是原告起訴意旨主張違反憲法相關規定乙節，亦不足採。
（四）查原告於106年1月4日在網站（網址：http://www.jpstea.com.tw/product-category/kindl）刊登「高山烏龍茶」食品廣告，又於該網站分頁（網址：http://www.jpstea.
com.tw/tea_health2）刊登茶葉的保健功效「……降血脂、抑制血壓上升、降血糖、抗菌及抗病毒效果、預防齲齒、抗癌及抗病變……清除人體自由基及延緩老化……」等字句，其中「降血脂、抑制血壓上升、降血糖、……抗病毒、預防齲齒、抗癌及抗病變……」等詞句，在上開認定基準中屬於食品食用後足以宣稱預防、改善、減輕、治療疾病之功效；另廣告內容中的「清除人體自由基」一詞，其意自是表彰該食品食用後具有清除人體自由基的產生或使之消除；又廣告內容中的「延緩老化」一詞，則是彰顯該食品食用後足以對抗老化、使人體不會因為年齡的增長而產生自然老化的皮膚表徵之效果。綜上，系爭廣告內容傳達消費者訊息的整體表現，在在顯示系爭食品具有預防、改善、減輕、治療疾病之功效，涉及誇張、易生誤解，明確違反食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項規定。
（五）食品廣告因與國民健康有密切關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範，旨在避免民眾誤信誇大、不實、易生誤解或宣稱醫療效能之標示、宣傳或廣告，經查，系爭廣告明確述及「……降血脂、抑制血壓上升、降血糖、抗菌及抗病毒效果、預防齲齒、抗癌及抗病變……清除人體自由基及延緩老化……」等詞句，顯已涉及醫療效能、誇張及易生誤解之認定，應不得宣稱。原告既為食品廣告之刊登者，應對相關食品衛生規範有主動加以了解並予以遵循之義務，刊登販售不符食品安全衛生管理法相關規範之食品，已屬違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，被告依食品安全衛生管理法據以認定，依法裁處最低罰鍰60萬元，已屬輕罰。
（六）綜上所述，被告之行政裁處並無違法，本件原告主張為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項規定：「（第1項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。」
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造不爭執，並有原處分、訴願決定書、高雄市左營區衛生00000000000市000000000000000號函、被告106年4月17日中市衛食藥字第1060032721號行政裁處書、臺中市政府106年7月19日府授法訴字第1060153705號訴願決定書、原告刊登食品廣告網頁資料、原告公司變更登記表、經濟部公司資料查詢-原告公司基本資料等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原處分是否違反誠信原則、比例原則、有利不利一律注意原則以及不利益變更禁止原則？食品安全衛生管理法第28條第2項是否違反憲法第11條表達意見之自由？同法第45條第1項是否違反憲法第15條財產權及第23條法律保留原則？茲分述如下：
（一）按行政程序法第15條第1項及第3項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」另訴願法第8條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」因此，行政機關將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行者，受委任之下級機關就委任事件所為之行政處分，為其行政處分。又食品安全衛生管理法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」依此規定，臺中市政府為食品安全衛生管理法在直轄市層級之主管機關。惟101年4月12日修正公布臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」另臺中市政府104年10月14日府授衛食藥字第10402280301號公告：「……公告事項：臺中市政府衛生局執行食品安全衛生管理法及其子法之主管機關權限。」將關於食品安全衛生管理法所定主管機關權限，劃分由被告執行，故臺中市政府將有關食品安全衛生管理法及其子法之執行權限委任被告辦理之，經核尚無不合，是原告以之為被告提起本件訴訟為合法，合先敘明。
（二）次按，憲法第11條保障人民之言論自由，乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。商業言論所提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法言論自由之保障。惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，得以法律明確規定對之予以適當之限制，業經司法院釋字第623號解釋在案。而食品之標示、宣傳或廣告，係在食品上或利用傳播方式，提供該食品客觀資訊，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達之性質，固應受憲法言論自由之保障，惟因與國民健康有重大關係，立法者基於維護公益之必要，自可對之為合理而適當之限制。食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項規定，禁止食品之標示、宣傳或廣告不得有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之情形，旨在保障消費者獲得真實而完整之資訊，維護國民健康與消費權益，為增進公共利益所必要，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則均無違背。是原告主張原處分所為之裁罰已侵害到原告受憲法第15條財產權及第11條言論自由之保障之權益云云，並非可採。又食品安全衛生管理法主管機關即衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品安全衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，認我國在食品廣告及標示管理上主要分為三種層次：1、涉及醫療效能之詞句；2、涉及誇張或易生誤解之詞句；3、未涉及誇張、易生誤解或醫療效能之詞句。此認定基準明列「（一）使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1、宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：治療近視。恢復視力。防止便秘。利尿。改善過敏體質。壯陽。
強精。減輕過敏性皮膚病。治失眠。防止貧血。降血壓。改善血濁。清血。調整內分泌。防止更年期的提早。2、宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。降肝脂。3、宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句：消滯。降肝火。改善喉嚨發炎。祛痰止喘。消腫止痛。消除心律不整。解毒。4、涉及中藥材之效能者：
例句：補腎。溫腎（化氣）。滋腎。固腎。健脾。補脾。
益脾。溫脾。和胃。養胃。補胃。益胃。溫胃（建中）。
翻胃。養心。清心火。補心。寧心。瀉心。鎮心。強心。
清肺。宣肺。潤肺。傷肺。溫肺（化痰）。補肺。瀉肺。
疏肝。養肝。瀉肝。鎮肝（熄風）。澀腸。潤腸。活血。化瘀。5、引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：例句：『本草備要』記載：冬蟲夏草可止血化痰。『本草綱目』記載：黑豆可止痛。散五臟結積內寒。
（二）使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1、涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。改善更年期障礙。平胃氣。防止口臭。2、未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。3、涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。4、引用本部部授食字號或相當意義詞句者：例句：部授食字第◎◎◎號。衛署食字第◎◎◎號。署授衛食字第◎◎◎號。……」此項認定基準係衛生福利部本於中央衛生主管機關職權，依食品安全衛生管理法第28條規定授權訂定，屬於執行食品安全衛生管理法第28條規定技術性、細節性之規定，俾利所屬公務員行使職權遵循，被告於辦理相關事件自得援用。另食品廣告內容有無誇張、易生誤解或宣傳醫療效能之情形，應綜合其所使用之文字、敘述、圖像及符號等，以所傳達予消費者訊息之整體表現認定之。若廣告有宣稱產品具預防、改善、治療病症或特定生理情形之效能；或暗示、影射該產品具改善體質之功效，實質上涉及生理功能或改變身體外觀，在客觀上易引起消費者有使用該產品後，得預防、治療疾病及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起購買慾望者，即屬有誇張、易生誤解或醫療效能之情形。
（三）另按，所稱廣告，係指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使多數人知悉其宣傳內容之傳播，有消費者保護法施行細則第23條規定可資參照。經查，原告於106年1月4日在網站（網址：http://
www.jpstea.com.tw/product-category/kindl）刊登「高山烏龍茶」食品廣告，又於該網站分頁（網址：http://w
ww.jpstea.com.tw/tea_health2）刊登茶葉的保健功效「……降血脂、抑制血壓上升、降血糖、抗菌及抗病毒效果、預防齲齒、抗癌及抗病變……清除人體自由基及延緩老化……」等詞句（參見本院卷第77頁及第79頁）。觀諸系爭廣告傳達予不特定消費者之整體表現，其詞句屬涉有食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項所指之誇張或易生誤解及醫療效能，且上開網頁並無任何閱覽之限制或條件，足供不特定之多數人見聞該內容，有廣泛傳送、散播之作用，自屬宣傳、廣告方法之一種，可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即已構成廣告行為，核屬食品之廣告行為。從而，被告認定系爭廣告內容涉及誇張或易生誤解及醫療效能，已違反食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項規定，即非無據。
（四）復按，行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」可知，法人等組織除就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，負推定故意、過失責任外，其實際行為之職員、受僱人或從業人員為法人等組織為業務行為，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之，此際，法人等組織就彼等之故意、過失，亦應負推定故意、過失責任。又行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」經查，食品安全衛生管理法相關規範，業經立法通過、總統公布施行多年，內容更屬公開可輕易查詢之資料，原告在客觀上並無不知法規之具體特殊正當事由存在。又原告係公司之組織型態，所營事業亦包括製茶業、茶葉批發業、食品什貨批發業、農產品零售業、食品什貨飲料零售等業務而為食品業者（參見本院卷第43頁），應遵守食品安全衛生管理法之相關規定，自有刊登該食品廣告前應就廣告內容檢視是否符合相關法規之注意義務，然原告竟疏未注意法律所課予之注意義務而刊載涉及誇張或易生誤解及醫療效能之廣告，則原告縱無故意，亦難辭其過失之責，依法自應受罰。雖原告主張「一般人隨時、隨地均可簡單、輕易查得之網路資訊，已說明茶葉（茶多酚）具有『對抗惡性腫瘤』、『對抗癌症』、『降低膽固醇含量』等功效，且與此相同、相類或相關之新聞及報導，在電視、網路等各種傳播媒體及報章雜誌書籍上，亦已多到不勝枚舉，足認上開資訊早已為一般民眾所知悉（甚至為熟知）。從而，原告於系爭廣告中，為介紹其產品而提及茶葉之『抗癌』、『降低膽固醇』等功能，實屬一般普及知識（常識）之說明而已。」「關於茶葉，國內、外均有諸多研究，例如前行政院國家科學委員會（國科會）所發行之『科學發展』月刊第391期刊載之『茶葉的保健功效』一文……亦提及：『……茶葉的功效……自古以來茶即被認為是最好的保健飲料，歷史上已有很多飲茶與保健的文字記載。例如『神農嘗百草、日遇七十二毒，得茶而解之』，說明『茶』可以解毒、可當藥用。唐朝《本草拾遺》中提到『諸藥為各病之藥，茶為萬病之藥』，可見茶的保健功能是多方面的。古代對茶葉保健功效的了解是屬於經驗的累積，近代則以科學方面加以印證……茶葉之前開功能確實有相關研究可資佐證。且由此益足以佐證，原告刊登系爭廣告，主觀上並無刊登『不實、誇張或誤導民眾』、『醫療效能』訊息之違法犯意。」「就本件而言，『茶』在華人歷史已存在有幾千年之久，亦與一般人的日常飲食與生活均息息相關，民眾對茶、喝茶均不陌生。對於民眾如此熟悉之食品，原告在系爭廣告中所說明者亦為一般民眾業已知悉之知識，且亦為國家政府出版品中所載明之內容，是該廣告內容對於民眾有何健康、安全、衛生之危害？」等云。惟查，僅有合法藥物，始得利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，為藥事法第24條所明定。本件原告銷售之產品係「高山烏龍茶」，核屬食品，自不得為上開醫療效能之廣告。再者，無論係藥物療效、健康食品保健功效或營養素特定生理功能，皆須醫學學理、實驗數據、臨床試驗等長期科學研究方能論證其對人體之功效，且其中亦涉有組成成分與含量、產品型態或人體體質等變化因素，是未經嚴謹研究過程，並不能任意宣稱其功效，否則與藥事法、食品安全衛生管理法所揭櫫之立法旨意有違。爰此，衛生福利部食品藥物管理署乃參酌現有科學事證尚不足以證實一般食品具有前揭功能，發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」以為原則性規範。原告雖提出「科學發展」月刊第391期刊載之「茶葉的保健功效」為上開主張之佐證，但細繹其內容並未舉出上開全部宣稱效能之確實科學理論、實證支持抑或醫學學理及臨床試驗為依據，自難遽予採信。又食品安全衛生管理法第28條第1項「食品之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形」、第28條第2項「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」，違反者即應依同法第45條第1項處罰，並不以產生危害食品安全衛生之虞為要件。是原告訴稱系爭食品廣告內容為一般民眾業已知悉之知識，亦為國家政府出版品中所載明之內容，是該廣告內容對於民眾有何健康、安全、衛生之危害，自不應處罰云云，容屬誤解。從而，原處分以原告之一行為分別違反食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項規定，有行政罰法第24條第1項規定之適用，乃依食品安全衛生管理法第45條第1項規定，從一較重之同法第28條第2項規定裁處原告60萬元罰鍰，經核尚無不合。惟原處分所裁罰之60萬元，已是法定之最低額，並已明確指出違規事實為原告於網站上刊登之系爭詞句涉及醫療效能且可使不特定多數人知悉之食品廣告，足見被告已就原告違反行政法上義務應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素衡平考量，基於維護公共利益之重要性，予以裁罰；又被告所為上開裁量，業已依行政罰法第18條第1項規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，揆諸前揭說明，難認有違比例原則、平等原則或構成裁量瑕疵之情事。
（五）末按，最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議：「訴願法第81條第1項：『訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。』此項本文規定係規範受理訴願機關於訴願有理由時，應為如何之決定。其但書明文規定『於訴願人表示不服之範圍內』，顯係限制依本文所作成之訴願決定，不得為更不利益之變更或處分，自是以受理訴願機關為規範對象，不及於原處分機關。本項規定立法理由雖載有『受理訴願機關逕為變更之決定或原行政處分機關重為處分時，均不得於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分』之文字。然其提及參考之69年5月7日訂定之『行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則』第15條，僅規定受理訴願機關認訴願為有理由時之處理方法，並未規定原行政處分機關於行政處分經撤銷發回後重為處分時，不得為更不利於處分相對人之處分。在法無明文時，尚不得以立法理由所載文字，限制原行政處分機關於行政處分經撤銷發回後重為處分時，於正確認事用法後，作成較原行政處分不利於處分相對人之行政處分，否則不符依法行政原則。因此，原行政處分經訴願決定撤銷，原行政處分機關重為更不利處分，並不違反訴願法第81條第1項但書之規定。惟原行政處分非因裁量濫用或逾越裁量權限而為有利於處分相對人之裁量者，原行政處分機關重為處分時，不得為較原行政處分不利於處分相對人之裁量，否則有違行政行為禁止恣意原則。」經查，原告於其所刊登之廣告中所使用詞句，被告先以106年4月17日中市衛食藥字第1060032721號裁處書裁處4萬元罰鍰，然因被告對於事實之認定及法律之適用有所違誤，經臺中市政府訴願審議委員會作成撤銷該106年4月17日之處分，由被告另為適法處分之決定後，被告重新檢視該等違規行為，於原處分中審認廣告詞句屬「已涉及醫療效能」，改依食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項裁罰60萬元，雖顯較前處分裁罰金額為重，惟原處分係由被告於正確認事用法後而為裁處，依照前開決議意旨，應無訴願法第81條第1項但書所謂不利益變更禁止原則之適用。是原告主張「原告對被告已作成之行政處分所提起之行政救濟程序，反而因提起行政救濟而遭受較前行政處分更不利之變更及處分，有違不利益變更禁止原則。」云云，亦非可採。
七、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 17 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 陳 文 燦法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 17 日
書記官 許 巧 慧