臺中高等行政法院裁定
107年度訴字第69號原 告 林陳素花訴訟代理人 張家川 律師被 告 苗栗縣頭份市公所代 表 人 徐定禎訴訟代理人 蘇鏡宏上列當事人間有關土地事務事件，原告不服苗栗縣政府中華民國107年1月12日106年苗府訴字第81號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送於臺灣苗栗地方法院。
理 由
一、按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項前段規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。另「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」經司法院釋字第448號解釋闡述在案。又「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」復有最高行政法院53年判字第234號判例要旨可資參照。
二、原告為使用其所有坐落苗栗縣○○市○○段○○○○○○○○號土地（袋地，下稱原告所有2筆土地）及向主管機關申請指定建築線核發建築執照之需要，於民國（下同）106年7月14日向被告依民法第787條、第788條規定，申請通行使用頭份市00000000000000縣○○市○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），經被告以106年8月7日頭市農字第1060017481號函通知原告略以「……經查所請同地段660-1地號係本所權管，土地使用分區為住宅區，依土地登記謄本所載，係民國78年5月12日徵收取得。現況為毗鄰本市○○路12米計畫道路，研判尚未依徵收計畫開闢，疑因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內，依據土地徵收條例第49條規定係撤銷徵收之要件之一。綜上，為避免影響臺端及土地徵收前原地主權益，因日後撤銷徵收或其他處分方式而滋生爭端，所請歉難照辦。」原告對該函不服，提起訴願遭不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）本件因涉及申請建築執照、指定建築線之認定，具公法性質：
1.查原告所有2筆土地與被告系爭土地相鄰，因苗栗縣政府或被告未按徵收計畫開闢道路，而無對外聯絡道路，成為袋地。因原告欲在原告所有2筆土地上興建建物而申請建築執照，遂經苗栗縣建築師公會通知需取得系爭土地之使用權同意書（即通行同意），並經指定建築線後，方得核准申請。可見取得「通行土地之同意書」、「完成指定建築線」等行為，均屬「申請建築執照」之環節之一，其目的係為助益建築執照核發，以實現管理建築、維護公安、交通、公衛及增進市容觀瞻等行政目的。
2.承上，申請建築執照既屬公法事務，則上開環節事項（即取得通行同意書、指定建築線等）亦係為公法目的而存在，具公法性質。是為申請建築執照而須取得系爭土地之使用權同意書（含有順利完成建築之目的），其內涵（須具備一定大小：至少8米寬）有別於民法上僅為供人車通行目的之單純通行權，二者不得一概而論。
3.綜上，本件因申請建築執照，而須先指定建築線所產生之通行權爭議，難逕認屬私法範疇，合先敘明。
（二）訴願決定稱應依循民事救濟程序云云，顯誤解原處分之性質，並誤解本件係關於申請建築執照、指定建築線等公法事件（建築師稱申請建照，所需通行範圍至少需8米寬），並非單純土地通行事件，自非民事法院審理範圍，故訴願決定亦應撤銷。
（三）因原告所有2筆土地申請建築執照前，須先指定建築線，而指定建築線所需之文件（即系爭土地之使用權同意書），既須經被告先行出具，則基於行政一體原則之精神，如因申請建築執照而衍生通行權認定之爭議，實應由行政法院一併審認為妥，方得一次排除紛爭，徹底解決問題：
1.申請建築執照有一定流程，本件即為前置事項之一：取得系爭土地之使用權同意書俾利指定建築線，申請過程可能慮及土地登記名義人及專業配置不同等因素考量，故分由不同機關分工執行，惟分工之事務，並不因分由不同機關執行，即改變其事務之目的及本質，否則勢必影響行政事務之有效運作，更背離行政一體原則之精神。
2.又被告為苗栗縣政府之隸屬機關，為使苗栗縣政府得適當、合法審認原告提出之建築執照申請案，被告自應提供必要之協助，以提升行政效率並便利事務推動。且行政分工之目的不在各自為政，依行政程序法第19條第1項之立法意旨，適足以說明被告實應積極提供系爭土地使用權同意書，以利指定建築線，進而為建築執照之核發。是基於行政一體及機關協助等原則，被告自應提供系爭土地使用權同意書予原告，實不應藉詞推託，阻擾行政事務之進行。
3.另本件糾紛係因行政機關行政怠惰所致，系爭土地徵收已完成近30年，惟迄今仍未完成徵收作為道路使用之目的，此違法不當行為侵害人民權利（人民所有土地自由利用權利），苗栗縣政府及被告，基於行政一體，負有義務導正此錯誤，即將系爭土地開闢為道路（則原告所有土地即臨建築線），或提供予使用權通行權（如同原告所有土地臨建築線），而非再以不當之原處分，導致更多違法不當之行政行為，而與行政程序法第7條及第8條之規定不符。被告不思導正違法不當行為，反將行政得自決事項推予法院決定，甚至推予無從解決紛爭之民事法院，顯有不當。
4.綜上，本件因申請建築執照所衍生之建築線指定、通行權認定等爭議，應併由行政法院審理，誠屬無疑。
（四）出具系爭土地之使用權同意書，既屬本件申請建築執照之重要環節之一，其性質自同屬行政行為。又被告否准原告通行系爭土地之裁示（即106年8月7日頭市農字第1060017481號函），對原告具有規制性，實屬行政處分，依法提起行政訴訟以維權益，要無不當。
（五）退步言，本件因申請建築執照所衍生之通行權爭議，倘由民事庭法院審認，斷無法徹底解決問題，反滋生訴訟，不但勞民傷財，更浪費國家之司法資源，無法獲取雙贏局面：
1.查本件因申請建築執照所衍生之通行權爭議，如由行政法院審理，自可審酌相關建築實務慣例、公益目的及建築法之立法精神，以判斷本件是否有通行系爭土地之必要，及應被賦予之通行權範圍為何，能以較符合人民期待之客觀標準為評判。
2.如前所述，本件並非單純涉及袋地通行權之問題，原告請求通行系爭土地之目的，係為取得一符合建築法規之通行範圍，以利指定建築線，進而申請建築執照（係為興建游泳池於原告所有2筆土地上，供當地小學使用，以提升當地整體教育環境）。是原告所欲取得之通行權範圍，須符合建築法之規範，要非如民法第787條規定僅供人車通行之用即可，二者目的大相逕庭。
3.抑有進者，倘本件袋地通行權之爭議係由民事法院審理，則該民事法院裁判之通行範圍，如不符建築法規範，原告定無法以之申請指定建築線，是申請建築執照之目的即無以達成。則原告花費眾多勞力、時間、費用於民事訴訟之裁判袋地通行權上，根本毫無意義，徒勞一場。故本件因申請建築執照所衍生之通行權爭議，應與指定建築線之問題，一同考量，併於本次行政訴訟中審理為宜。
（六）本件被告有出具使用同意書之義務，蓋原告所有2筆土地之所以成為袋地，實係因機關怠惰行政所致，如今被告又不准原告通行系爭土地，其作為顯違誠信：
1.依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第5點及第7點規定即知，主管機關對通行範圍有審查及認定最小損害位置權限。
2.依民法第787條第1項及第788條第1項規定，若土地非因任意行為形成袋地時，所有權人自得申請通行權，鄰接土地所有人有容忍義務。
3.系爭土地於78年5月12日即遭徵收，作為預定道路使用，系爭土地之謄本地目亦載明為「道」，可見原告所有2筆土地本臨道路（建築線），而得申請建築執照。易言之，實則本件應無需指定建築線之爭議，蓋苗栗縣政府受理原告之建築執照申請時，依其土地徵收目的及規劃，原告所有2筆土地已臨建築線，惟實際作業時，苗栗縣政府卻反其徵收目的及規劃，不當認定原告所有2筆土地為袋地、未臨建築線，而需向被告申請使用同意書指定建築線，已非無疑。
4.次查，被告自承疑因可歸責於被告或苗栗縣政府之作業錯誤，致系爭土地未在工程用地範圍內（即未闢成道路），復又違反徵收目的認定系爭土地非道路，致原告所有2筆土地變為袋地，嚴重影響原告對被告徵收系爭土地作為道路用地之信賴，亦增加原告於所有2筆土地上興建建物之法律上限制，此等因行政機關怠惰或錯誤而侵害人民權益之不當行政行為，行政機關自應負有導正錯誤之義務。
5.惟被告不但未依誠信原則，主動提供系爭土地之使用權同意書予原告，反為脫免徵收錯誤使用之責，竟以將來恐撤銷原徵收處分，還地於民為由，拒絕原告請求通行系爭土地之申請。被告此一消極之不作為，更有損於原告，顯違誠信。
6.被告怠於撤銷原徵收處分，任由系爭土地荒蕪迄今，卻不准予原告使用通行系爭土地，不但怠惰行政在先，更損害於民在後，不利於雙方之土地利用，適足以證明被告之所為在在違反誠信原則。
7.被告藉詞拒絕原告之申請，已有不當，且被告未提供任何事證即拒絕申請，自難認係真實。又被告稱會影響土地徵收前原地主及原告權益云云，均無涉其應容忍之義務，蓋土地徵收前原地主等並非系爭土地所有權人，僅被告有容忍義務，至原告則因被告無故拒絕而受有損害。
8.再者，被告欲開闢道路，惟迄今未開闢為道路或進行撤銷或廢止徵收處分，有怠為行為之疑慮，現又藉詞土地徵收前原地主權益或疑似作業錯誤等推託之詞，意圖解免其依法應為之容忍義務，顯違反誠信原則。
9.綜上，無論系爭土地未開闢為道路使用究為苗栗縣政府或被告之錯誤，基於行政一體及誠信原則，被告均負有導正錯誤之責，是被告實應提供系爭土地之使用通行同意書予原告，方屬正辦。
（七）原告之土地為袋地，只能通過系爭土地連接道路，故需取得系爭土地使用通行書以指定建築線方得取得建築執照興建建物。惟被告以「疑因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內，依據土地徵收條例第49條規定係撤銷徵收之要件之一。綜上，為避免影響臺端及土地徵收前原地主權益，因日後撤銷徵收或其他處分方式生而生爭端……」等語，拒絕原告。觀其內容，其一為被告自己錯誤，另一則為被告推測未發生之事實，既屬被告錯誤、推測而未發生之事實，自不應做成不利原告之結果，故被告拒絕原告之理由，均屬不當，而原告因原處分受有無法取得建築執照興建建築物，有害原告之土地利用權益（財產權侵害），故原處分應予撤銷。
（八）本件應類推適用民法第101條第1項規定，認定系爭土地視為道路用地，說明理由如次：
1.承前所述，苗栗縣政府徵收系爭土地係作為道路之用，有土地謄本登記「道」為憑。因徵收作業錯誤，致系爭土地未闢成道路，使原告所有2筆土地成為袋地。被告及苗栗縣政府放任此錯誤長達30年，事實上怠於撤銷原徵收處分，又藉口將來欲撤銷原徵收處分，而拒絕原告使用通行系爭土地，被告以此不正當方法，阻止系爭土地成為道路，更阻止原告使用通行，應類推適用民法第101條第1項規定，視為系爭土地作為道路用地之條件既已成就。
2.是系爭土地既視為道路，則原告所有2筆土地即當然連接道路，原告即得逕行申請建築執照而為建築，則本件是否仍須指定建築線，尚非無疑？此種種均與被告准否使用通行系爭土地相關，應併予考量。
（九）綜上，原告本有權請求通行，被告應容忍，給予准予原告通行之處分，以符法律規定（或依原計畫將系爭土地開闢為道路，則原告之土地即有建築線），惟其卻持上揭違法不當理由拒絕，自無維持原處分之理，並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告106年7月14日申請提供袋地指定建築線土地使用通行同意書之事件，應作成准許原告於苗栗縣○○市○○段○○○○○○○號土地通行至公路，並得鋪設柏油路面之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
四、按民法第787條規定：「土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用時，除因土地所有人之任意行為所生者外，土地所有人得通行周圍地以至公路。前項情形，有通行權人應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之；對於通行地因此所受之損害，並應支付償金。……」第788條規定：「有通行權人於必要時，得開設道路。但對於通行地因此所受之損害，應支付償金。……」而國有非公用土地提供袋地通行作業要點第1點規定：「國有非公用土地提供袋地通行作業，由本署各分署（以下稱辦理機關）依本要點辦理。」第2點規定：「本要點所稱『袋地』，指非因其使用權人任意行為，而與公路無適宜聯絡，致不能為通常使用之土地；或雖與公路有聯絡，其聯絡並不適宜、不敷建築基本需求或通行有困難，致不能為通常使用之土地。」第3點規定：「得申請通行國有非公用土地之申請人為袋地使用權人，包括所有權人、地上權人、農育權人、不動產役權人、典權人、承租人及其他利用權人。但不包括國有袋地之受託管理人及綠美化認養人。」第5點規定：「（第1項）國有非公用土地除已核定計畫、用途或處理方式外，辦理機關得審查土地相關位置、地形、地勢及用途等，選擇損害最少之處所及方法認定通行範圍。（第2項）申請人申請通行國有非公用土地，於辦理機關核發同意通行函前，有他人申請承購相同標的之案件時，先審辦申購案。其餘相同標的申請案件則按收件時間順序審辦。」第8點規定：「通行償金依下列規定計收：（一）僅提供通行者：按同意通行當期申報地價年息百分之五計算，1次計收50年，得准分期繳納，期限屆滿後不再收取償金。（二）提供指定袋地建築線，核發建築執照者：按同意通行當期公告土地現值之百分之三十，加計申報地價年息百分之五計算60年之總金額，1次計收，不得分期繳納，期限屆滿後不再收取償金。（三）通行期間，通行權人要求變更通行位置時，應重新依規定申請並計收償金。（四）同一範圍之國有土地，經分別受理申請通行者，應逐案計收償金。」乃財政部國有財產署為管理國有非公用土地之需要，參照民法第787條所訂定，俾下級機關面臨人民主張袋地通行權時有所遵循，而為一致之處理，性質上屬於國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為。因此，行政機關依上開規定代表國庫有償提供土地供人民使用，核與行政機關代表國庫出售或出租公有財產之性質，並無二致，均為國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為，而屬私法上契約行為，其所為之意思通知，並非行政處分，當事人若對之爭執，應循民事訴訟向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。是以，原告主張其所有2筆土地與被告系爭土地相鄰，因其所有2筆土地無對外聯絡道路，成為袋地，且欲在該2筆土地上興建建物而申請建築執照，需取得系爭土地之使用權同意書（即通行同意），並經指定建築線後，方得核准申請，乃依據苗栗縣建築管理自治條例第2條第1項、國有非公用土地提供袋地通行作業要點第3點、民法第787、788條等規定（參見本院卷第121頁），向被告申請核發土地通行使用同意書，並應容忍原告鋪設柏油路面以供通行（參見本院卷第79頁），顯屬被告是否應同意原告通行即使用系爭土地所生之爭議，為民事事件，應向普通法院訴請裁判，本院對之無審判權，自不得提起行政訴訟。
五、次按，建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「（第1項）本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。（第2項）前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。（第3項）第1項第2款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第48條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」又106年5月19日修正之苗栗縣建築管理自治條例第1條規定：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定。」第2條規定：「（第1項）建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定（示）建築線。（第2項）符合下列情形之一者，得免申請指定（示）建築線：一、道路、廣場開闢完成或都市計畫整體開發完成之地區，其境界線經苗栗縣政府（以下簡稱本府）為免申請指定（示）建築線之公告。二、曾經本府指定（示）建築線並領得使用執照之合法建築物申請垂直增建、改建或修建，在不增減基地面積且臨接道路寬度範圍未經改變而經本府核准。（第3項）申請指定（示）建築線，應繳納規費新臺幣400元整。（第4項）本府指定（示）建築線自收件次日起8日內審理完竣，並將審理結果通知申請人。但面臨公路須會同道路主管機關辦理者，其審理期限延長為15日。（第5項）前項指定（示）建築線得委託專業技師辦理。」可知，本件指定建築線之主管機關為苗栗縣政府，被告雖為系爭土地之管理機關，但並無核准指定建築線之權利。而依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第10點規定：「辦理機關於申請人繳清通行償金及填妥切結書後，核發同意通行函（範例格式如附件五、六）。」亦可知，被告僅係提供原告於申請指定建築線時所需之同意通行函而已，並非指定建築線之主管機關。本件之起訴被告為系爭土地之管理機關頭份市公所，且依原告之起訴主張，無非係請求被告對於原告106年7月14日申請提供袋地指定建築線土地使用通行同意書之事件，應作成准許原告在系爭土地通行至公路，並得鋪設柏油路面之行政處分，核其性質乃屬有償使用之土地租賃關係。揆諸前揭見解，倘被告同意提供其所有之系爭土地給原告通行而出具同意函，亦僅係私法上之意思表示，為民事事件，原告若對之爭執，應向普通法院訴請裁判，本院對之無審判權。又依前揭國有非公用土地提供袋地通行作業要點第8點第2款規定，提供指定袋地建築線，核發建築執照者，仍屬國有非公用土地提供袋地通行作業要點之規範範圍，是本件應屬民事事件，並不因該申請土地使用同意係作為指定袋地建築線及核發建築執照之用而有所差別。原告訴稱「取得『通行土地之同意書』、『完成指定建築線』等行為，均屬『申請建築執照』之環節之一，其目的係為助益建築執照核發，以實現管理建築、維護公安、交通、公衛及增進市容觀瞻等行政目的。……申請建築執照既屬公法事務，則上開環節事項（即取得通行同意書、指定建築線等）亦係為公法目的而存在，具公法性質。是為申請建築執照而須取得系爭土地之使用權同意書（含有順利完成建築之目的），其內涵（須具備一定大小：至少8米寬）有別於民法上僅為供人車通行目的之單純通行權，二者不得一概而論。……本件因申請建築執照，而須先指定建築線所產生之通行權爭議，難逕認屬私法範疇。」等云，乃係其主觀之見解，並非可採。至於原告所稱「系爭土地於78年5月12日即遭徵收，作為預定道路使用，系爭土地之謄本地目亦載明為『道』，可見原告所有2筆土地本臨道路（建築線），而得申請建築執照。易言之，實則本件應無需指定建築線之爭議，蓋苗栗縣政府受理原告之建築執照申請時，依其土地徵收目的及規劃，原告所有2筆土地已臨建築線，惟實際作業時，苗栗縣政府卻反其徵收目的及規劃，不當認定原告所有2筆土地為袋地、未臨建築線，而需向被告申請使用同意書指定建築線，已非無疑。」「被告自承疑因可歸責於被告或苗栗縣政府之作業錯誤，致系爭土地未在工程用地範圍內（即未闢成道路），復又違反徵收目的認定系爭土地非道路，致原告所有2筆土地變為袋地，嚴重影響原告對被告徵收系爭土地作為道路用地之信賴，亦增加原告於所有2筆土地上興建建物之法律上限制，此等因行政機關怠惰或錯誤而侵害人民權益之不當行政行為，行政機關自應負有導正錯誤之義務。」等云，乃屬原告另案向建築主管機關苗栗縣政府申請建築執照及徵收系爭土地未開闢道路是否合法之問題，與本件原告向被告申請通行即使用系爭土地所生之爭議無涉。是原告此部分主張亦不能作為認定本件向被告申請核發土地通行使用同意書具有公法性質之依據。
六、綜上所述，本件原告請求被告核發袋地指定建築線土地使用通行同意書所衍生之爭議，屬私權糾紛，並非公法爭議，行政法院並無審判權，自應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟，依首揭規定，將本件移送於有受理訴訟權限之管轄法院。又系爭土地坐落於苗栗縣頭份市，為臺灣苗栗地方法院所轄，爰依首揭規定，將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣苗栗地方法院。
七、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 107 年 7 月 5 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 陳 文 燦法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 7 月 5 日
書記官 許 巧 慧