臺中高等行政法院判決
107年度訴字第60號107年11月21日辯論終結原 告 張錫坤訴訟代理人 陳世煌 律師複 代 理人 林家豪 律師訴訟代理人 李冠穎 律師被 告 彰化縣埔心鄉公所代 表 人 張乘瑜訴訟代理人 王瑞賀上列當事人間祭祀公業事件，原告不服彰化縣政府中華民國106年12月28日府法訴字第1060376890號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：
（一）原告自民國101年5月7日起即檢附相關資料，向被告申請核發「公業張信宗」（下稱系爭公業）派下全員證明書，原告前後歷經13次申請（本院卷67、73、89、109、111、
149、155、177、203、211、217、237、245頁之申請書及401頁之附表），被告對其中106年7月24日申請書（本院卷217-219頁）審核後，因原告申請書所列之享祀人不明等要件不備，系爭公業是否具有祭祀公業性質及事實不明，以106年8月11日心鄉民字第1060010019號函（訴願卷8-9頁）覆原告於文到後30日內補正，該函並於當日送達原告（本院卷231頁之送達證書），惟屆期原告未能補正，被告乃以106年9月14日心鄉民字第1060012477號函（下稱原處分，本院卷25-26頁，說明一將原告106年7月24日申請書誤載為106年8月11日申請書）駁回所請。原告不服，提起訴願（訴願卷1-5頁，載明其106年7月24日申請書為本件申請案），亦遭決定駁回（本院卷27-35頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷13-23頁）。
二、原告主張略以：
（一）系爭公業享祀人並無不明：
1、按最高行政法院83年度判字第2706號判決意旨，民政機關受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查，其有不符者，應通知補正，逾期不補正者，駁回其申報。其所謂「審查」僅形式上審查，又所謂「不符」固指所附文件之記載彼此有所不符而言，惟申請人如已依要點（按係指祭祀公業土地清理要點）第2點、第3點規定，善盡最大舉證之可能，檢附文件，申報祭祀公業土地，其所附文件之記載並無彼此不符之情形，則就待證事實而言，所附文件縱有部分「不明」，而非相關資料可以證明其為不實者，則主管機關即應予公告，其餘爭議或疑義應由對於公告有異議者，循民事訴訟程序請求確認，並非主管機關所得推定或認定，亦非公告效力所及事項。次按祭祀公業土地清理要點第8點可知，行政機關所核發之派下全員證明書並無確定私權之效力，是行政機關就祭祀公業派下員申報事項僅為形式之審查，且就設立人之證明文件欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議，因切結書之內容若有不實，相關當事人仍得經由異議、民事訴訟等救濟程序保障其權利，故行政機關之形式審查准許以較寬鬆之標準為之（高雄高等行政法院95年度訴字第57號判決意旨參照）。
2、再按內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函意旨，土地登記謄本所有權人登記自然人、商號或堂號，並有管理人之記載者，如申報人願意依該條例第56條規定提出申請，且經受理機關查明具有祭祀公業性質及事實者，受理機關自可依照該條例有關規定辦理公告徵求異議。至於如何認定具有祭祀公業之性質及事實乙節，可由申報人檢附袓先牌位、祭祀袓先相關活動之照片及書面文件資斜，查明其袓先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，並由申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，由受理機關審查認定無誤後，以公告徵求異議方式辦理之。
3、又依臺灣民事習慣調查報告第752頁至第753頁記載：「祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀人、設立人（或派下）及獨立財產之存在。．．．⑴消極說：此說主張祭祀公業之享祀人，應以設立人之自己之袓先為限，不得以設立人之祖先以外之人為享祀人，其論據：一為祭祀公業之設立，起因於祭祀祖先。一為祭祀公業係以自己祖先所遺留之財產為其基礎。⑵積極說：此說主張正與消極說相反，即祭祀公業之享祀人，不應限於設立人自己之祖先，若有值得享祀之人，自可為供支付祭祀費用而設立獨立財產。採取此說者，係本於實際上之必要。以上2說，若依祭祀公業之本質而論，當以消極說為妥，但在臺灣，所謂祭祀公業，雖大部分為祭祀自己之祖先而設立，惟亦有例外．．．。」等語可知，我國祭祀公業原則上是以設立人之祖先為享祀人。
4、系爭公業之享祀人為：10世祖張守義，以及11世祖張榮（英）宗、12世祖張阿淵、13世祖張大鑑、14世祖張阿春、張阿秋、15世祖張溪輪、張溪盛、張溪泉、張玉帶、張溪標等人。蓋系爭公業係設立人張榮異於明治38年因感念祖先渡海來臺開墾辛勞，故取「信仰祖宗」4字之頭尾2字為系爭公業命名，並提供個人財產一部成立系爭公業。又從系爭公業宗祠內之祖先牌位即可知，系爭公業之派下確實亦以上開人等為享祀之對象，此與上開臺灣民事習慣調查報告所謂享祀人為設立人之祖先並無矛盾之處，且享祀人之名字均得由祖先牌位可稽，實難謂有所「不明」，是被告之原處分認系爭公業享祀人「不明」，並藉此駁回原告申請之派下全員證明，難認有理。
5、縱認系爭公業享祀人「不明」（假設語氣），然衡諸上述判決及函釋意旨，如原告已檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，且被告形式審查認定並無「不實」情形，即應予公告，其餘爭議或疑義應即由對於公告有異議者，循民事訴訟程序請求確認，是被告實無理由以系爭公業享祀人「不明」，否准原告所為之申請。
（二）被告稱「公業張信宗」既名為「張信宗」必定確有其人，惟祭祀公業之取名並無定則，本得由設立人自由決定：
1、按祭祀公業之取名並無一定之標準，係由設立人任意定之，日據時期之判例亦認「祭祀公業，雖以特定死者之祭祀為目的而設立之團體，但亦無必須取用享祀人之姓名為其名稱之原則，自可解為各該祭祀公業之設立人，得隨意選定其祭祀公業之名稱。」（臺灣民事習慣調查報告765-766頁參照）。從而，祭祀公業名稱無一定之標準，設立人就祭祀公業名稱有極大之裁量權，則設立人張榮異以「信仰祖宗」為依，取名為「公業張『信』『宗』」，自非法所不許。
2、次觀原告所附之土地臺帳本，業主原記載「張『榮異』」，後直接更改為「張『信』『宗』」，但「沿革欄」卻留白，並未記載任何變更之事由。倘張信宗真有其人，則土地名義更動時，理應於「沿革欄」記載「所有權變更」，並將張信宗之名字登載於次欄位，證明土地係由張榮異讓渡予張信宗，何以劃線方式逕行更改為「張『信宗』」？以此記載方式，足以推知土地臺帳本上所載之290、272號番地本係張榮異所有，後將此2土地直接供作祭祀公業張信宗之祀產，然「張信宗」係張榮異所取之公業名稱，非確有其人，實際上仍由張榮異管理，故無法記載所有權變動，才直接以劃線更名方式辦理，僅在次欄位補充記載張榮異為管理人。被告無相關證據下，逕以「張信宗」必定確有其人為抗辯，自不可採。
3、另「祭祀公業張有情」業經被告予以公告並核發證明書在案。惟該祭祀公業之神主牌位中亦無「張有情」此人，則被告何以核發證明書？是被告所稱祭祀公業之牌位必有可對應相同姓名之人云云，應屬誤解，更徵其審查標準浮動不一。
（三）系爭公業應為祭祀公業：
1、按「公業」係俗語，因而包含範圍亦無一定，通當稱為鬮分時抽存充為袓先祭祀經費之財產，並稱為祭祀公業。鬮分時抽存充為捐贈、交際或子孫教育等經費之財產亦稱為公業，而與各房分配之財產稱為私產對稱。目的在祭祀袓先的公業為祭祀公業，目的在捐贈或交際的公業為辦事公業，目的在教育子孫的公業為育才公業。惟辦事及育才公業僅富家有設，且大多附屬於祭祀公業（參蔡哲晃著，國立政治大學地政學系碩士論文14-15頁）。
2、系爭公業設立之目的，即係為感念祖先渡海來台開墾之辛勞，故取「信仰祖宗」4字之頭尾2字為名，除祭祀之活動以外，未曾以祀產辦學或教育子孫，更未曾用於交際之用，故非育才公業、辦事公業甚明。況日據時期亦有判例指出：「凡以公號名義，查定為土地之業者，苟非有反證，原則上，應推定其土地係以供其一家之祭祀而設定。」（臺灣民事習慣調查報告765頁參照），雖後有判例改認如有死者名義，則應另行審究，惟公業張信宗僅係取名，並非確以死者名義成立，則應以日據時期舊例可採，除有反證以外，推定為祭祀之用。
3、況內政部81年10月6日台內民字第0000000號函意旨，有關認定是否具有成為祭祀公業之事實，得以其⑴是否為祭祀祖先而設立。⑵是否有享祀人。⑶是否有設立人或派下。⑷是否有獨立財產之存在。作為認定之依據。系爭公業係設立人張榮異於日據時期所設立，有日據時期臺北地方法院臺中出張所核發之業主權保存登記申請書可稽，目的係為感念祖先渡海來臺開墾辛勞，因而設立系爭公業祭祀開臺祖至其父輩之先祖，即上開10世祖至15世祖之享祀人。
而設立人張榮異於設立系爭公業時，即提供部分財產充作祀產，以供日後祭祀所需。是系爭公業為祭祀祖先而設立，且確實存有享祀人、設立人（派下），更有獨立之祀產，故「公業張信宗」應為祭祀公業甚明。
（四）被告認定系爭公業之享祀人違反比例原則：
1、參照最高行政法院99年度判字第684號判決意旨，行政訴訟法第201條規定，所謂「濫用權力」，包括裁量權之行使違反一般法律原則，例如平等原則、比例原則。次按最高行政法院93年度判字第213號判決意旨，行政程序法第7條規定，即為行政法之比例原則，一般皆以此原則充當內在界限，就行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡；與平等原則不同，著眼於同類事件，比較其行政裁量或處分是否相同。
2、再按最高法院103年度台上字第2725號判決意旨，臺灣地區清初移民各宗族糾合同姓或遠親之屬民所設立之祭祀公業，因其設立年代久遠，人物變遷，設立之初資料每難以查考，當事人爭訟時常缺乏原始書據足資證明，致祭祀公業之設立方式或設立人究何未明，於派下員身分之舉證不易，是應依民事訴訟法第277條但書規定，依行為之時期背景，審酌兩造各自提出之證據資料，綜合全辯論意旨而為認定，始為公平。而參與設立祭祀公業，不以享祀人之後裔為限，派下權人則僅以設立人及得享有派下權之繼承人為限。據此，祭祀公業之派下權僅以設立人及得享有派下權之繼承人為限，享祀人之後裔並不一定是祭祀公業之派下權，從而，享祀人身分為何對派下員之權益並無任何影響，亦因如此，我國訴訟實務上鮮少有享祀人身分疑義之前例可循。是享祀人究是何人對祭祀公業派下員之權益無任何影響，則行政機關在此部分之裁量應有所限縮，並降低申請人之釋明程度，始謂合於比例原則。
3、原告曾主張10世祖張守義為系爭公業享祀人，實應受訴願委員會之影響，始以祖先牌位最早之先祖張守義1人為享祀人。又原告不諳享祀人之定義為何，故自103年起即曾以11世祖張英宗、15世祖張玉帶等祖先牌位之祖先、10世祖張守義為享祀人向被告申請系爭公業派下全員證明書，均遭被告要求補正，以致原告自今仍無所適從。如前所述，享祀人究是何人對祭祀公業派下員之權益無任何影響，故被告在此部分之裁量應有所限縮，並降低原告之釋明程度，然被告竟捨此不為，反而一再要求原告補正與釋明，此舉實難謂無違反比例原則。
（五）系爭公業為設立人張榮異「1人」提供個人財產一部所設立，實難有「鬮分字」，抑或是「合約字」之書面證明文件存在：
1、參照臺灣民事習慣調查報告（760頁），祭祀公業之設立，依其為鬮分字之公業與合約字之公業而不同。⑴鬮分字之公業、此類祭祀公業，係於分割家產（包括遺產）之際，抽出其一部分而設立。依臺灣私法之記載，臺灣之祭祀公業十中八九屬於此類。依此方法設立者，不問在享祀人生前設立，抑或在其死後設立，均須做成由派下連署之「鬮分字」，是故「鬮分字」可視為公業設立字據。．．．⑵合約字之公業、此類祭祀公業，係由早已分財異居之子孫，提供其私人財產而設立。依此方法設立時，須作成合約字，並由捐助人連署。由此可知，祭祀公業存在「鬮分字」與「合約字」之主要目的，係為確認各房（人）於系爭公業之權益內容為何。
2、系爭公業係設立人張榮異於明治38年提供個人財產一部，即瓦庄272、290番地成立系爭公業，從而，系爭公業並非由「數房」抽出家產之一部分，抑或「數人」提供私人財產所設立。系爭公業僅以「1人」之財產成立，即無簽署「鬮分字」與「合約字」以確認各房（人）於系爭公業權益內容為何之必要，是被告要求原告提供相關書面證明文件供審查，難認有理等語，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分；⑵被告對原告所為系爭公業派下全員之申請，應作成公告之處分；被告應依原告106年7月24日申請書之申請，作成核發系爭公業派下全員證明書之行政處分。
三、被告略以：
（一）系爭公業享祀人有無不明部分：
1、按最高行政法院93年度判字第1047號、100年度判字第225號、103年度判字第527號、本院102年度判字第463號判決意旨，如主管機關就祭祀公業申報案件為書面審查時，對於申報人所提出之相關資料認為有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義；或與已查悉之事實或檔存資料不一致之情形，或其他不符之情事，仍應限期通知申報人補正。
2、原告106年7月24日申請書主張其於106年6月20日申請書所述，系爭公業之享祀人為公媽廳奉祀祖先牌位之列位祖先，惟依臺灣民事習慣調查報告（739、743-744頁）所載，可知在臺灣設立之祭祀公業，有以其在中國大陸之太祖為享祀人；或以各宗在臺之開基祖為享祀人；或以其最近共同始祖為享祀人為其設立方式。反觀原告所稱享祀人不僅含設立人生前之先祖，甚至連設立人自己及其後輩皆列為享祀人，顯不符臺灣民俗習慣。而訴願決定書之理由四、五亦認為，依臺灣民事習慣調查報告可知，享祀人之範圍須限於特定時空背景之下（前清時代或日據時期），故原告所稱享祀人範圍不符臺灣民事習慣。
3、原告於107年1月23日復向被告申請核發系爭公業派下全員證明書，其申請書說明一、1.中亦陳稱：原告願參照上開訴願決定書理由四、五辦理本案，原告106年7月24日申請書稱享祀人為祖先牌位列位祖先係對臺灣民事習慣有所誤解，並主張享祀人為10世祖張守義。被告之原處分係依內政部81年10月6日台內民字第0000000號函、97年6月2日內授中民字第0970033107號函、103年9月29日台內民字第1030308008號函釋及上開法院判決意旨所為，尚難認於法有違。
（二）原處分認定系爭公業之享祀人是否違反比例原則部分：
1、原告主張原處分行使違反一般法律原則，屬濫用權力，行政法院得予撤銷云云。惟依裁量理論之通說，裁量係指決策與否或多數法律效果之選擇而言，並非構成要件事實之裁量，最高行政法院99年度判字第684號判決意旨亦同。
2、本件屬祭祀公業條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，若經被告依該條例第10條書面審查符合第56條及第6條、第8條及第9條等要件，則依第11條規定，被告「應」為公告處分；若經被告依第10條書面審查其有不符者，「應」通知申報人於30日內補正，屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。本件經書面審查後，系爭公業之享祀人仍有不明，不具有祭祀公業之性質及事實，不符上開條例第56條之要件，依上開條例第56條準用第10條第1項命原告補正，原告逾期不補正，被告再依同條項駁回原告之申請。
3、本件係特定法律構成要件事實不存在，行政機關即應為特定法律效果之羈束處分，並非特定法律構成要件存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量處分。是本件既無裁量權行使之存在，更無裁量濫用可能，原告主張原處分屬裁量濫用，難認有理。
（三）本件是否應降低享祀人之釋明程度部分：
1、按行政程序法第7條、最高行政法院93年度判字第213號判決意旨，行政行為應依比例原則，就行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡確為的論，然原告依最高法院103年度台上字第2725號判決意旨指摘原處分違反比例原則，論理係有欠缺。第一，上開最高法院判決乃是當事人間對特定祭祀公業主張派下權是否存在之私權紛爭，爭點在於祭祀公業之設立人究為何人；反之，本件係原告申請系爭公業全員證明書，經被告書面審查不符合法定要件而以原處分駁回，爭點在於系爭公業是否有享祀人。兩案之爭點及救濟程序皆不相同，原告逕以上開判決作為指摘本件之依據，難認有理。第二、最高法院判決理由認定系爭當事人間派下權之有無，當依祭祀公業條例第3條規定判斷，而認定是否為設立人，以其是否捐助財產設立祭祀公業為斷，只須能證明有捐助財產設立祭祀公業即為該祭祀公業之設立人，與其是否為享祀人之後裔無關。另派下員須以其為祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人為限，為證明派下員之身份，必先證明其本人或其先祖為祭祀公業之設立人，惟因臺灣祭祀公業設立年代久遠，資料難以考察，固可參酌民事訴訟法第277條但書減輕其舉證責任。
2、是設立人與享祀人之定義本有不同，兩者認定當分別判斷不容混淆，雖設立人認定於個案中得參酌民事訴訟法第277條但書減輕其舉證責任，惟本件被告若於享祀人之認定在個案中得降低申請人釋明程度，則必須有降低釋明程度之依據，不可逕以享祀人究是何人對祭祀公業派下員之權益無任何影響即降低釋明程度，況原處分之爭點在於享祀人有無不明，並非享祀人確已存在但享祀人究為何人不明，原告強行比附援引，即不可採。
（四）本件為何必須認定是否有享祀人，係因系爭公業所有○○○鄉○○○段440、487地號2筆土地登記名義人皆為公業張信宗，是本件乃屬祭祀公業條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，須依該條例第56條辦理。所謂祭祀公業之稱謂，即一般用詞雖亦簡稱為「公業」；但為與「辦事公業」或「育才公業」區別，通常稱為「祭祀公業」。而公業除祭祀公業外，實務上尚有辦事公業、育才公業等其他公業類型存在，是故土地登記上記載為公業而非祭祀公業，若屬不具有祭祀公業之性質及事實之公業，則不得依祭祀公業條例第56條規定申報。又如何認定具有祭祀公業之性質及事實，有內政部81年10月6日台內民字第0000000號函、97年6月2日內授中民字第0970033107號函意旨可資參照。另有關有無享祀人之認定，依上開函釋意旨可知，可由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料（如：族譜、家譜)，加以判斷。依臺灣祭祖習俗，皆備有祖先牌位，而祖先牌位即為記載受奉祀之祖先之牌位。此項證據資料（祖先牌位之照片）並無如證明設立人之設立公業資料會有因年代久遠，資料難以考查之情事，故無釋明程度降低之必要。
（五）本件原告提出之祖先牌位照片，經被告審查僅有記載系爭公業設立人張榮異之姓名，係難以認定有享祀人姓名之記載，故無享祀人之公業，即不具備祭祀公業之性質及事實，而不得依該條例第56條申報。原告復主張公業之取名無一定方式，系爭公業之取名非依常態以享祀人之名稱取名，而係以其他方式取名為張信宗，並主張原告所提出祖先牌位之列位祖先皆為系爭公業之享祀人。然本件原告就系爭公業之其他方式取名之變態事實僅為其個人推論之詞，無可資佐證之資料提出，被告縱寬認其說法為真實，但其主張之享祀人仍不符臺灣民事習慣，故被告書面審查後，認為本件享祀人仍有不明，被告以106年8月11日函命原告補正，原告逾期不補正，被告以原處分駁回原告之申請係無不合。
（六）被告依享祀人實務上之認定標準判斷系爭公業是否有享祀人，不考量其他無關因素作成駁回處分，符合行政法一般法律原則，若捨實務上享祀人之認定標準不論，而依原告主張逕自以享祀人究是何人對祭祀公業派下員之權益無任何影響為由，恣意降低申請人就系爭公業具有享祀人事實之釋明程度，反有違行政法一般法律原則，屬違法之行政處分。
（七）有關「鬮分字」與「合約字」部分：依臺灣民事習慣設立之祭祀公業方法僅有二，鬮分字及合約字兩種方式，若非依此2種方式設立者，則不符臺灣民事習慣。以其他方式設立之公業，應可認定為其他公業而非祭祀公業。是故，原告主張鬮分字及合約字僅為確認各房於公業之權益內容而非公業之設立方法，顯有誤解。且原告一面主張系爭公業無簽署鬮分字與合約字，另一面主張系爭公業欲依祭祀公業條例申請核發全員證明書，兩主張自相矛盾至為明顯，當不足採等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分是否合法？又原告請求被告應依其上述申請，作成系爭公業之公告，及核發派下全員證明書之行政處分，是否有據？茲論述如下：
（一）按臺灣民間之祭祀公業，承傳悠久，期間人物更迭、法令變動，派下及相關權利認定不易，為延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，乃有祭祀公業條例（96年12月12日公布；97年7月1日施行）之設。此由該條例第1條規定：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例。」可明。又同條例第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；．．．。」由此可知，祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立，其設立包括享祀人、設立人（或派下）及獨立之財產，故祭祀公業為「人」及「財產」相結合之組織體（參法務部93年5月編臺灣民事習慣調查報告752頁以下）。
其申報之方式及處理程序，同條例第6條第1項規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」第8條第1項規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條第1項規定：「祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。」第13條第1項規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。」另第56條第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」其立法理由略以：「祭祀公業並無統一之名稱，故規定本條例施行前以祭祀公業以外名義登記並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，經申報人舉證者，例如土地登記簿以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記者準用本條例申報及登記之規定。」由此可知，上開第56條規定係因祭祀公業並無統一之名稱，則以不同名稱登記之不動產，如依其登記形式具有祭祀公業之性質及事實，足以勾稽為同一主體祭祀公業所有，行政機關可據以辦理申報及登記，惟以祭祀公業以外名義登記之不動產，倘不具有祭祀公業之性質及事實，自不得援此辦理（最高行政法院106年度判字第241號判決意旨參照）。
（二）次按內政部81年10月6日（81）台內民字第0000000號函釋意旨略以：「．．．有關認定是否為祭祀公業，得以其（一）是否為祭祀祖先而設立，（二）是否有享祀人，（三）是否有設立人或派下，（四）是否有獨立財產之存在，作為認定之依據，而由申報人提具證明資料憑辦。．．．。」97年6月2日內授中民字第0970033107號函釋略以：「．．．至於如何認定具有祭祀公業之性質與事實乙節，可由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，並由申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，由受理機關審查認定無誤後，以公告徵求異議方式辦理之。」經核上述函釋意旨與祭祀公業條例之規定無違，本院自得據為判斷之依據。
（三）再按祭祀公業條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項規定，可知公所就該條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢附文件審查內涵為「書面審查」，而民政機關（單位）於受理祭祀公業之申報後所為之審查，雖僅作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究（如派下員或利害關係人對於派下權有私權爭議，另有其異議之救濟管道），然非謂受理申報之機關得不問申報人所提出之相關資料是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均予以公告，仍應依職權就程序上是否符合真實審查，審查申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符，即申請人就所檢具派下員名冊之正確性，有釋明之義務，苟有欠缺，仍應命其補正（最高行政法院100年度判字第225號判決意旨參照）。又就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予以駁回（最高行政法院103年度判字第527號判決意旨參照）。故祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予以駁回。
（四）經查，原告係於106年7月24日為本件申請，並檢附系爭公業沿革、祖先牌位照片、公業世系表、土地登記謄本為證（本院卷37、117-119、121、249-251頁）。查原告檢附之系爭公業沿革記載略以：「一、創立年代：明治年間。
二、設立者：張榮異。三、享祀人：張榮宗。四、創立宗旨：為延續張家固有宗族傳統，慎終追遠及對子孫成員之照顧，設立公業，作為張家子孫聚集祭祖、掃墓備辦、興建修繕祠堂等一切公共事務．．．五、淵源來歷：．．．
1.（民前7年）明治38年7月19日年16世祖張榮異以業主張榮異管理人張榮異向彰化廳申請登記，後又訂正為業主張信宗。2.（民前3年）明治42年8月2日以業主公業張信宗管理人張榮異向臺北地方法院臺中出張所北斗登記所申請業主保全登記。3.張榮異於民國34年死亡時適逢光復時期兵荒馬亂，民國35年總登記繳驗憑證申報時由子張黴金代理申報孫張明順具保，所有權以公業張信宗管理人張榮異申報。貳、一、祭祀宗祠地點：現為彰化縣○○鄉○○村○○路○段○○巷○○號（門牌整編前為瓦南村瓦平路68號）（前為臺中縣○○區○○鄉○○村000○○號）。二、宗祠土地所在地○○○鄉○○○段440、487地號（重測前為瓦厝段272、290地號、日據時代土地臺帳為彰化廳武西堡瓦庄272、290番地）2筆。．．．」等語（本院卷117-119頁），可見原告主張「公業張信宗」係祭祀公業條例施行前之祭祀公業。又其檢附之土地登記謄本上載上述土地所有權人為「公業張信宗」，顯係以祭祀公業以外名義登記之不動產，故原告申請核發派下全員證明書，自必其所舉證之文件經被告書面審查，符合前開規定，具有祭祀公業之性質與事實者，始准予核發派下全員證明書。
（五）又按祭祀公業之設立以享祀人、設立人、獨立財產為其要件，關於享祀人部分，於渡臺之初設立之祭祀公業，原係以其在中國大陸之太祖為享祀人而採取廣泛之族人為其範圍，然嗣後由於在臺親屬逐漸增多，及各家財力奠定基礎，不需以廣泛之親屬為派下範圍，乃得漸以較近世代之祖先為享祀人，產生以各宗在臺之開基祖為享祀人，或將其範圍限於家產分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬，設立以其最近共同始祖為享祀人之祭祀公業（參見法務部93年5月編臺灣民事習慣調查報告739、743-744頁，本院卷221-225頁）。另按祭祀公業之種類，依其設立後派下之存否及派下與團體間之關係是否存在，可分為社團的祭祀公業及財團的祭祀公業。社團的祭祀公業（即狹義的祭祀公業及祖公會），因其設立之方法及決定其團體員權之方法不同，可分為鬮分字的祭祀公業（係於分割遺產【所謂鬮分係指以抽籤方式，分配家產或遺產之意】之際，抽出財產之一部分，以祭祀其最近共同始祖所設立之團體）、合約字的祭祀公業（係早已分財產異居之子孫，為祭祀其共有始祖，津歛【醵資】金錢，或提出共有之財產為基礎而組成之公業）（參見法務部93年5月編臺灣民事習慣調查報告756-757頁，本院卷227頁）。
（六）原告雖稱系爭公業之享祀人並無不明，乃因原告前於申請時不諳享祀人之定義為何，自103年起即曾以11世祖張英宗、15世祖張玉帶等祖先牌位之祖先、10世祖張守義為享祀人，均遭被告要求補正。惟系爭公業係設立人16世祖張榮異為感念祖先渡海來臺開墾之辛勞，緬懷10世祖張守義以下至15世祖張溪輪、張溪盛、張溪泉、張玉帶、張溪標等人所設立，故系爭公業之享祀人為10世祖至15世祖等人云云。惟觀原告106年7月24日申請書（本院卷217-218頁）所載內容：「說明：二、．．．2.享祀人：．．．貴承辦所要求查明享祀人為何，恐曲解所謂的享祀人即為某一特定袓先，本公業張信宗有專為祭祀袓先而蓋之建物（公媽廳祠堂），而公媽廳內奉祀之祖先牌位列位袓先即享祀人是會隨親人之死亡而增列供奉參拜，如附件照片列位神主牌位祖先均為公業之享祀人，而非某一何人．．．。」另觀原告申請所附照片（訴願卷75頁），系爭公業之祖先牌位上列載10世祖張守義、11世祖張榮宗、12世祖張阿淵、13世祖張大鑑、14世祖張阿秋、張阿春、15世祖張溪輪、張溪盛、張溪泉、張玉帶、張溪標、16世祖張木桂、張榮異、17世祖張清安、18世祖張永順、19世祖（空白）、20世祖張世昌等人為享祀人。其中16世祖張榮異為設立人，則原告主張上述祖先牌位所列之人皆為享祀人，即產生享祀人範圍包含設立人及其後輩之情形。惟依臺灣民事習慣調查報告所載，祭祀公業之享祀人有以在中國大陸之太祖為享祀人，或以各宗在臺之開基祖為享祀人，或以其最近共同始祖為享祀人為其設立方式，皆限於特定下之享祀人；且依祭祀公業條例第3條之定義，享祀人係受祭祀公業所奉祀之人，則享祀人若為設立人之祖先，當無於祭祀公業設立時尚未亡故之理。是原告所稱系爭公業之享祀人除設立人之先祖外，亦包含設立人本身及其後輩皆為享祀人，係不符臺灣設立祭祀公業之民事習慣，即不符論理法則，亦會產生祭祀公業之享祀人後於設立人死亡之不合理情形。故原告106年7月24日申請書所稱系爭公業之享祀人非為某一特定袓先，係會隨親人之死亡而增列供奉參拜云云，將造成系爭公業之享祀人範圍不明，原告是項主張顯有誤解，不足採取。況原告歷次向被告提出申請書之享祀人範圍皆不相同（參見本院卷401頁之附表），且依本件106年7月24日申請書及原告所附之沿革、祖先牌位照片可知，原告本次主張之享祀人亦有不同（本院卷117頁之沿革上僅載享祀人為「張榮宗」），是被告審認系爭公業之享祀人尚未釐清，並以106年8月11日函請原告補正，尚非無據。
（七）原告另主張縱享祀人不明，然原告已檢附祖先牌位、祭祀祖先活動照片及書面文件資料，被告審查並無不實即應公告，倘有爭議或疑義，仍得由異議、民事訴訟等救濟程序保障權利，被告不得逕否准原告所請云云。惟如前述，祭祀公業條例第10條第1項規定所稱書面審查，係僅作形式上審查，而不就私權之實質關係審究，且申報人所提之書面文件，必須齊全、並合於邏輯及經驗說明其申報事項，始能納入法人管理，而非相關資料有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在而顯有疑義情況下，均予以公告。本件原告主張享祀人之範圍包含設立人及其後輩屬顯有疑義外，原告檢附之祖先牌位照片、申請書、沿革所稱享祀人亦不相同，被告未能從原告檢附資料得知系爭公業之享祀人為何人，係不符合祭祀公業認定之程序要件，被告依上述法令規定，即無從予以公告並核發派下全員證明書之餘地，故原告之主張無理由，不足採取。
（八）原告復主張祭祀公業之取名並無限制，設立人得自由決定命名為「公業張信宗」，且依原告所附之土地臺帳謄本，倘張信宗真有其人，沿革欄位即會記載「所有權變更」，並非逕劃線方式更改業主欄位為「張信宗」云云。惟查，祭祀公業之稱謂，一般用詞雖亦簡稱為「公業」；但為與「辦事公業」或「育才公業」區別，通常稱為「祭祀公業」（臺灣民事習慣調查報告767頁，本院卷341頁參照），是公業除祭祀公業外尚有辦事公業、育才公業。本件系爭公業不論是否以享祀人名稱命名，或「張信宗」是否真有其人，惟系爭公業之享祀人為何仍待原告釐清，已如上述。且依原告提出之土地臺帳謄本，亦無法推論系爭公業之享祀人為何。是系爭公業之享祀人範圍不明，被告無從認定其是否為祭祀公業，而以上述106年8月11日函請原告提出說明二之資料證明享祀人為何人，非無理由，亦未違反比例原則。
（九）原告又主張系爭公業為張榮異「1人」提供個人財產一部所設立，實難有「鬮分字」或是「合約字」之書面證明文件云云。惟依上開臺灣民事習慣調查報告意旨可知，依臺灣民事習慣設立之祭祀公業方法僅有鬮分字及合約字兩種方式，若非依此2種方式設立者，則不符臺灣民事習慣，而應可認定為其他公業而非祭祀公業。且依原告提出系爭公業之沿革（本院卷117頁）記載：「五、淵源來歷：．
．．業所有收入，作為張家子孫聚集祭祖、掃墓備辦興建修繕祠堂等一切公共開銷經費，張家後代子孫至今仍延績保有此重視宗祠傳統．．．。」故被告為審核系爭公業是否具有祭祀公業性質及事實，而以上述106年8月11日函請原告提出說明三及說明四所示之文件，並未違反經驗法則及論理法則，原告屆期未補正，被告以原處分駁回，依法核無不合。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、結論：本件原處分依法核無違誤，訴願予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，及請求被告應依其上述申請，作成系爭公業之公告，及核發派下全員證明書之行政處分均為無理由，應予駁回，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 12 月 5 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 5 日
書記官 詹 靜 宜