臺中高等行政法院判決
107年度訴字第77號107年7月4日辯論終結原 告 東興御花園管理委員會代 表 人 何雅娟訴訟代理人 方文献 律師被 告 臺中市政府住宅發展工程處代 表 人 許由興訴訟代理人 詹中銘
蔡文瑞
參 加 人 張麗芬上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服臺中市政府中華民國107年1月23日府授法訴字第1070015902號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按人民因行政機關對其依法申請之案件，不於法定期間為處
分或予以駁回者，依行政訴訟法第5條規定，固得提起課予義務訴訟救濟。惟所謂「依法申請之案件」係指依據法令或其規範保護意旨賦予人民享有請求行政機關作成特定內容處分之公法上權利，並課予行政機關對其申請案件有作成准駁決定之義務者而言。如依法令之具體規定或其規範保護意旨觀之，未賦予任何人民享有申請之公法上請求權者，人民之申請即非屬依法申請之案件，行政機關本不負作成處分之義務。又依行政訴訟法「依法申請之案件」乃課予義務訴訟之特別實體判決要件，其有欠缺即不備起訴合法要件，如從形式上立判可明其屬非依法申請案件者，行政法院對於該課予義務訴訟，是否仍不得逕以裁定駁回，因目前最高行政法院尚未有一致之法律見解，曾有謂：行政訴訟法第5條所謂依法申請應指原告就其請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出，至於在該具體個案中有無實體法上之申請權或有無請求權，甚至其依法有無任何程序上之申請權，均為本案有無理由之問題等語（最高行政法院99年度裁字第895號裁定意旨參照），姑不論上開法律見解有無待商榷之處，為避免本件原告之訴因有裁判格式之爭議，導致訴訟在上、下級審間反覆往返，徒然增添當事人程序之勞費，耗費司法資源。況且，本件依原告援為請求權基礎之公寓大廈管理條例第47條第3款規定，尚非從形式觀察上，立即可斷言其不具請求權基礎，故本院乃命兩造及參加人行言詞辯論程序，依較嚴謹慎重之訴訟程序予以審判。
㈡本件原告起訴係以被告就其申請案件所為之函覆為標的，並
以被告為對象，請求應作成特定內容處分，則其將被告列為起訴對象，並無當事人不適格之情形。至於原告請求之事項是否屬於被告權限範圍，則屬原告之訴有無理由之問題。
㈢本件參酌新近司法院推行之高等行政法院裁判簡化方案，就兩造及參加人之陳述事實僅記載爭點核心要旨，合先敘明。
二、爭訟概要：原告為東興御花園社區區分所有權人選任管理委員成立之公寓大廈管理組織，業向臺中市南屯區公所完成報備程序，因主張該社區住戶即本件參加人張麗芬自民國106年1月1日起至106年4月30日止均未繳納管理費，經寄發信函催告仍不予置理，後續各期管理費仍不繳納，原告乃致函臺中市南屯區公所敘明上開情事，請求對參加人裁罰，經函轉被告處理，被告乃以106年10月24日中市都住寓字第1060006967號函（下稱系爭函文）答覆略以：貴社區住戶欠繳社區管理費情事尚無條例罰則之適用等語，原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張及聲明略以：參加人長期積欠區分所有權人應繳納之管理費，已違反公寓大廈管理條例第6條第1項第5款規定，原告經催告無效後，參照最高行政法院91年度判字第1644號判決意旨，自得請求被告依同條例第47條第3款規定對參加人裁罰，而被告以系爭函文否准原告請求，自屬行政處分。爰起訴聲明求為撤銷訴願決定及系爭函文，命被告應對參加人作成裁罰處分。
四、被告答辯及聲明略謂：依原告之社區住戶規約所載，區分所有權人應向管理委員會繳交之款項可區別公共基金與管理費之不同。依公寓大廈管理條例第21條明定，區分所有權人未依規定繳納管理費時，得向法院起訴請求給付，尚非屬管理委員會無法處理或無法可遵循之違規事項，且其社區規約第17條第4項亦列明公共基金或管理費積欠，管理委員會得訴請法院命其給付應繳之金額及違約金。且內政部營建署98年9月3日營署建管字0000000000號函釋明示區分所有權人應繳納之費用如為管理費則應依公寓大廈管理條例第21條規定處理。又依內政部營建署102年1月16日營署建管字第01020002629號及103年4月8日營署建管字第1030019781號函釋所載，公寓大廈管理條例第6條第5款所稱其他法令或規約規定事項係指涉及公寓大廈維護、修繕行為時住戶應遵守之其他法令或規約規定事項，關於管理費欠繳事項，實非公寓大廈管理條例規定應予裁罰之事由等語。並聲明判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：管理委員會有處理事務不公、管理作法太過強勢或是軟弱、管理不善、不接受住戶的意見或想法等情形，住戶為表達不滿的訴求，只好藉由不繳管理費予以抗爭，如同公民不服從一樣。不主動繳納管理費，管理委員會就必須付出時間及訴訟程序求償，才知道代價。又依據內政部營建署103年4月8日營署建管字第1030019781號函釋，公寓大廈管理條例第6條所稱「其他法令或規約規定事項」係指涉及公寓大廈維護、修繕行為時住戶應遵守之其他規定，故住戶規約逾越此分際，都有違法之虞。本社區管理委員會對於不繳管理費，除了向民事法院起訴請求外，別無他法等語。
六、本件兩造爭點為：公寓大廈區分所有權人或住戶積欠應繳納之管理費，其管理委員會得否援引公寓大廈管理條例第47條第3款為請求權基礎，申請主管機關對於該區分所有權人或住戶作成裁罰處分？
七、本院判斷如下：㈠前提事實：
本件原告為東興御花園社區區分所有權人選任管理委員成立，並向臺中市南屯區公所報備立案之公寓大廈管理組織，因區分所有權人即本件參加人迄未繳納106年1月1日起至同年4月30日止之管理費，經其催告仍置之不理，乃提出對參加人作成裁罰處分之申請案件，經被告以系爭函文覆稱：社區住戶欠繳社區管理費情事尚無公寓大廈管理條例罰則之適用等語，原告不服提起訴願仍經決定不受理等事實，為兩造及參加人所不爭執，復有卷附公寓大廈管理組織報備證明（見本院卷第23頁）、土地登記謄本（見本院卷第25頁）、東興御花園住戶規約（見本院卷第27至35頁）、原告催告存證信函（見本院卷第37頁）、原告106年10月17日東興字第106002號函（見本院卷第39至41頁）、臺中市南屯區公所00000000000000000000000000號函（見本院卷第43頁）、被告之系爭函文（見本院卷第45頁）及臺中市政府107年1月23日府授法訴字第1070015902號訴願決定（見本院卷第49至52頁）等書件可憑，足認屬實。
㈡揆諸如後附錄之公寓大廈管理條例第6條第1項第5款及第3項
規定，可知公寓大廈住戶有違反應遵守之法令或規約規定事項者，經協調仍不履行時，應按其性質之不同，由住戶、管理負責人或管理委員會請求各該主管機關或訴請法院為必要之處置，並不當然得由行政主管機關行使公權力介入處置。再者，觀諸如後附錄之行政罰法第1條、第4條、第6條第1項、第7條第1項、第24條第1項、第25條、第29條第1項等條文規定，足見人民必須違反行政法上義務，行政主管機關始依法享有裁處罰鍰之權限，如人民未履行之義務，在性質上係屬私法範疇者，其權利人既得循民事糾紛救濟途徑，無從挾持行政機關行使公權力對債務人裁罰以間接達到實現其債權之目的，否則，不但牴觸法治國家原則，且與權利直接有效救濟原則相違背，自為法所不許。
㈢衡諸公寓大廈管理費係由全體區分所有權人基於私法自治原
則，共同召開會議決議而產生之債務，本質上為私法債務，非屬於行政法規定上之公法義務，要無疑義。且依公寓大廈管理條例第38條及第21條之規定，公寓大廈管理委員會具有當事人能力，其對於區分所有權人或住戶未履行給付管理費債務，循現行民事糾紛解決途徑救濟，明顯屬於有效且直接實現債權之正當管道。準此以論，公寓大廈管理條例第47條第3款固然賦予直轄市、縣(市)主管機關對於違反公寓大廈管理條例第6條規定之區分所有權人或住戶，命改善及裁處罰鍰之權限，但細究該條例第6條第1項第1款至第4款規定之事項，皆屬行政法所創設之強制義務，非屬基於私人意思表示為基準所發生之法律效果，則第5款「其他法令或規約規定事項」既屬概括規定，性質上自須與前面4款所規定之義務相類似者，始足該當，非謂不分其為行政法上義務抑或私法上義務，凡法令或規約規定之事項皆屬之。至於原告援引之最高行政法院91年度判字第1644號判決（原審判決為臺北高等行政法院89年度訴字第3229號判決）所示意旨，非屬判例，不具法規範效力。況且，稽之該判決所載理由係以管理費應屬公共基金為基礎之個案獨特情形所表示之見解，而本件依卷附東興御花園住戶規約第17條所載（見本院卷第29頁），公共基金與管理費則分屬二個不同名目之款項，亦與上開最高行政法院判決所示之案情迥異，無從相提併論，特此敘明。
㈣從而，本件參加人積欠上開管理費，性質上係未履行私法上
之債務，非屬公寓大廈管理條例第6條第1項第5款規定之事項範圍，無論被告是否為公寓大廈管理條例之主管權限機關均無從援引該條例第47條第3款行使裁罰權。是本件原告上開申請案件，核非屬依法申請之案件，被告收件後，經審查其對參加人上開行為，不具裁罰權存在，逕以系爭函文答覆原告，並不發生重新規制原告在公法上之權利義務關係之效果，自非屬行政處分。因此，本件原告既無從因參加人未繳納管理費，依公寓大廈管理條例第47條第3款規定，申請主管機關對參加人作成裁罰處分，其訴請撤銷訴願決定及被告之系爭函文，並請求判命被告應就其申請案件，依公寓大廈管理條例第47條第3款規定對參加人作成裁罰處分，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 18 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 18 日
書記官 凌 雲 霄附錄本判決引用的相關法令：
【公寓大廈管理條例】
第1條
為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法令之規定。
第2條
本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
第6條第1項
住戶應遵守下列事項：一、於維護、修繕專有部分、約定專用部分或行使其權利時，不得妨害其他住戶之安寧、安全及衛生。二、他住戶因維護、修繕專有部分、約定專用部分或設置管線，必須進入或使用其專有部分或約定專用部分時，不得拒絕。三、管理負責人或管理委員會因維護、修繕共用部分或設置管線，必須進入或使用其專有部分或約定專用部分時，不得拒絕。四、於維護、修繕專有部分、約定專用部分或設置管線，必須使用共用部分時，應經管理負責人或管理委員會之同意後為之。五、其他法令或規約規定事項。
第6條第3項
住戶違反第1項規定，經協調仍不履行時，住戶、管理負責人或管理委員會得按其性質請求各該主管機關或訴請法院為必要之處置。
第21條
區分所有權人或住戶積欠應繳納之公共基金或應分擔或其他應負擔之費用已逾2期或達相當金額，經定相當期間催告仍不給付者，管理負責人或管理委員會得訴請法院命其給付應繳之金額及遲延利息。
第38條管理委員會有當事人能力。
第47條
有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務、職務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：一、區分所有權人會議召集人、起造人或臨時召集人違反第25條或第28條所定之召集義務者。二、住戶違反第16條第1項或第4項規定者。三、區分所有權人或住戶違反第6條規定，主管機關受理住戶、管理負責人或管理委員會之請求，經通知限期改善，屆期不改善者。
【行政罰法】
第1條
違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。
第4條
違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。
第6條第1項
在中華民國領域內違反行政法上義務應受處罰者，適用本法。
第7條第1項
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
第24條第1項
一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。
第25條
數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。
第29條第1項
違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。