臺中高等行政法院判決
107年度訴字第98號107年11月1日辯論終結原 告 鄭江氷訴訟代理人 黃英傑 律師被 告 彰化縣彰化市公所代 表 人 邱建富訴訟代理人 吳莉鴦 律師複代理人 鄧雅旗 律師上列當事人間祭祀公業事件，原告不服彰化縣政府中華民國107年2月5日府法訴字第1060413451號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件起訴狀於民國（下同）107年4月13日送達後，原告於107年9月28日辯論意旨狀變更訴之聲明第2項，由原聲明「被告應就原告104年4月29日申請核發祭祀公業『亡鄭井』派下全員證明書事件作成准予發給之行政處分。」變更為「被告應就原告104年4月29日申請核發祭祀公業『亡鄭井』派下全員證明書事件，作成准予公告之行政處分。」（見本院卷第579頁），被告對此並未表示不同意，經核其訴之變更，為訴訟聲明之減縮，亦不影響於被告之抗辯，符合祭祀公業條例第11條審查程序，且有利於原告之利益，本院認原告上開訴之變更尚屬適當，應予准許。
二、爭訟概要：緣原告於104年4月29日檢附同意書、推舉書、沿革、派下全員系統表、派下現員戶籍謄本、派下現員名冊及不動產清冊等相關資料，申報彰化市○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等4筆土地（下稱系爭土地）之所有權人「亡鄭井」為祭祀公業（下稱系爭公業），並申請核發派下全員證明書，被告審查後因其所檢附派下員系統表所列設立人「鄭惡」，與享祀人「鄭井」間之關係不明，且「亡鄭井」所有之系爭土地非以祭祀目的而設立之獨立財產，乃函請原告提供相關文件證明予以補正，惟仍無法釐清，被告乃以106年10月12日彰市民政字第1060041130號函（下稱原處分）駁回所請。原告不服，提起訴願，經彰化縣政府於107年2月5日以府法訴字第1060413451號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈被告僅得就原告所檢附之相關文件為形式審查，並無實質
審查之權限，被告以原告無得證明設立人「鄭惡」與享祀人「鄭井」間之關係為由，駁回原告之申請，顯已逾越法律所賦予被告之權限，顯與法未合。依最高行政法院91年度判字第2375號判決及高雄高等行政法院95年度訴字第57號判決意旨可知，公所受理祭祀公業之申報後，僅得就申請人所提文件是否具備相關規定之形式要件進行書面審查，亦即審查祭祀公業條例第8條規定之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符而已，此外並無實質審查之權限。查原告已檢附相關祭祀公業條例第8條所定之相關文件予被告，被告自應辦理公告、發給派下員全員證明，且此部分亦無授權被告得自由裁量之空間，然被告竟以原告未實際證明設立人「鄭惡」與享祀人「鄭井」間之關係，及「亡鄭井」所有之不動產係以祭祀目的而設立之獨立財產，以此為由否准核發派下全員證明書，顯已逾越法律授權之審查範圍，自非適法。
⒉原告所檢附之文件，即可得確認設立人「鄭惡」與享祀人
「鄭井」間之關係，且系爭土地具有祭祀公業之性質及事實，又原告申報之派下員系統表符合祭祀公業條例及相關法令規定，被告竟以設立人與享祀人間關係不明為由，駁回原告之申請，顯屬違法：
⑴查系爭公業自日據時期即已設立，年代久遠，再者因早
期行政機關登載不確實、或因歷年長遠而失散，是以原告向彰化市戶政事務所函查鄭井之戶籍資料，亦查無相關資料。惟查，系爭公業所祭拜之牌位上即載明「堂上顯考鄭公諱井君神位嗣男鄭惡奉祀」，即可證明鄭井與鄭惡有祭祀人與享祀人間之關係。另查，臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書附有鄭氏甘出具之理由書，上載有「……查所有名義人鄭井係鄭氏甘之叔公，自渠亡後無直系子孫可為相續，所以當依法協議可歸鄭氏甘繼承……」，該理由書係35年呈送臺中土地整理處審核，無於本次申報杜撰之可能；又鄭氏甘係鄭惡之女，故可得知悉鄭井係鄭惡之叔父，甚明。惟被告漠視上開事證，仍以無法確認鄭惡與鄭井間之關係，逕駁回原告之申請，顯屬違法。
⑵依祭祀公業條例第56條第1項規定，若土地非以祭祀公
業名義登記者，受理申報之機關仍應審酌申報人所稱具有祭祀公業之性質與事實之合理性，及申報人是否為管理人或其派下所推舉之代表之身分證明，暨檢查申請公告應檢附文件，是否齊全，程序是否相符外，尚須檢視申報人所提出之文件是否足以使受理機關產生薄弱之心證，相信有申報人所稱之祭祀公業存在，並其大概係祭祀公業設立人之子孫。查系爭土地之所有權人為「亡鄭井」，管理人為鄭惡，且鄭井之牌位現設於系爭土地上之建物（門牌號碼為彰化縣○○市○○路○號之7），每日由原告上香祭拜，且於每年清明、重陽、除夕等節日由系爭公業之派下員及其子孫齊聚舉行祭拜鄭井公之祀典，顯可證明系爭土地具有系爭公業之性質及事實。另查，原告向被告申報時檢附系爭公業派下員之同意書，具備祭祀公業條例第56條第1項之條件，被告應准予原告申請核發派下全員證明書，至為灼然。被告以原告所提供之文件無法釐清「亡鄭井」所有之不動產非以祭祀目的而設立之獨立財產，駁回原告之申請，與法未合。⑶原告申報之派下員系統表，符合祭祀公業條例及相關法
令規定：系爭公業設立人鄭惡，明治5年（民國前40年）00月0日生、大正6年（民國6年）5月7日亡，此有鄭惡為戶主之戶籍謄本可稽。鄭惡死亡之前，其長女楊鄭蕋已於民國前1年2月2日首嫁林萍、又於民國6年1月31日再嫁楊烏鼠，依祭祀公業條例第4條第2項前段規定「派下員無男系子孫，其女子未出嫁者，得為派下員。」，因此楊鄭蕋並無派下權。既然楊鄭蕋無派下權，其子女亦無從繼承系爭公業派下權，故其五男楊漢忠無派下權。鄭惡死亡時其次女鄭甘、三女鄭慎均未出嫁，依祭祀公業條例第4條第2項前段規定取得得派下權。
⑷鄭井早死無傳，其兄鄭富乃以獨子鄭惡為鄭井嗣男，鄭
井是鄭甘之叔公，有神主牌位、鄭家族譜、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書之權利憑證「理由書」、「亡鄭井」之土地所有權狀等文件可稽，已足釋明鄭井與鄭惡之關係。
⑸系爭公業係為祭祀祖先鄭井而設立，享祀人為鄭井，設
立人為鄭惡，鄭惡及繼承其派下權之人為派下員，並有獨立財產（設立時為大埔346番地乙筆，現為系爭土地），系爭公業符合內政部81年10月6日（81）台內民字第0000000號函釋。系爭公業土地登記謄本所有權人登記為自然人「亡鄭井」並有管理人鄭惡之記載，申報人依祭祀公業條例第56條規定提出申請。再由申報人檢附祖先牌位及祭祀祖先活動照片，確有記載享祀人鄭井、設立人為其嗣男鄭惡，且申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，本件申請案符合內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號及102年9月16日內授中民字第1025036575號函釋。本件申請案，原告已符合相關函釋規定，被告卻執意認定「設立人與享祀人之關係無其他相關資料可稽」，過於刁難人民。本件申請案之沿革，係依內政部編印「祭祀公業及神明會解釋函令彙編」之沿革範例內容撰寫，並無未明不妥之處。其上已載明鄭井於明治27年死亡，鄭富以其獨子鄭惡兼祧鄭井香火（因係為鄭井「死後立嗣」，鄭富不可能與鄭井訂立過房書），鄭惡以繼承自鄭井之所有土地為鄭井設立系爭公業，根本無被告辯稱「尚有未明」之處。而鄭家族譜早在民國104年10月14日就已向被告提出，並非臨訟製作。至於鄭惡為鄭井嗣子有鄭井之神主牌位可證，鄭惡為鄭富之子、鄭甘為鄭惡之女及鄭富之孫女，此皆有戶主鄭惡之日據戶籍謄本可稽，而鄭井為鄭甘之叔公有臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書之理由書可稽，則鄭井為鄭富之弟亦有證明。
⑹「臺灣祭祀公業在習慣上固以選任派下員擔任管理人為
原則」（最高法院87年度台上字第2343號、90年度台上字第773號、101年度台上字第795號判決），則管理人為祭祀公業派下員乃屬常態事實，被告若認鄭惡非系爭公業派下員，應由被告負舉證責任方屬正理。鄭氏甘為鄭惡之女、鄭富之孫女、鄭井為鄭富之弟，故鄭井為鄭氏甘之叔公，此與前揭35年5月31日「理由書」記載「查所有名義人鄭井係鄭氏甘之叔公」內容相符，足可採信。又神主牌位內容已記載享祀人為「鄭井」，其設立人為「嗣男鄭惡」，兩者之關係應已釐清。況且原告至少檢附下列9項證明文件：不動產所有權登記資料、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書附件之理由書、戶籍謄本、神主牌位照片、祭祀照片、鄭家族譜、土地所有權狀正本、田賦及地價稅單、不動產租賃契約書等文件，應足以綜合判斷設立人與享祀人之祭祀關係。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告104年4月29日申請核發祭祀公業「亡鄭井」派下全員證明書事件，作成准予公告之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈依最高行政法院96年度判字第439號判決、高雄高等行政
法院98年度訴字第376號判決意旨，鄉、鎮、市公所受理申報後，應依祭祀公業條例第10條第1項規定就申報人所附申報文件予以書面審查，公所掌有或透過管道取得之資料，如有助於審查亦得列入審查之依據，如認申報人所附文件不足以完成書面審查，亦得要求申報人補附其他資料（內政部100年8月12日內授中民字第1000033522號函參照）。亦即，祭祀公業申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人所提出規約、管理人、派下員等資料係屬正確及符合該條例規定，仍有釋明之義務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明或有與祭祀公業條例規定不符者，如能補正者，受理機關即應依該條例第10條第1項規定通知申報人於30日內補正，如不能補正或逾期不補正者，應駁回其申報。本件被告於受理「亡鄭井」申報後，審查原告所附文件，沿革雖記載管理人鄭惡繼承享祀人鄭井所有之系爭土地，惟原告所送資料尚不足以證明「亡鄭井」具有祭祀公業之性質，「亡鄭井」所有之系爭土地並非以祭祀為目的設立之獨立財產，且未釋明設立人（管理人）與享祀人間之身分關係真實性，雖經被告通知原告補正，然仍無法釋明設立人（管理人）與享祀人間之身分關係真實性，被告因而作成駁回申請之處分，核屬有據。原告主張被告有逾越法律所賦予之形式審查權限云云，並無理由。
⒉依原告提出之祭拜牌位之記載，或族譜之記載，或鄭甘出
具之理由書，實無法佐證鄭惡與鄭井間有祭祀人與享祀人間之關係，被告駁回所請，非無理由：
⑴祭祀公業派下權之取得，可分為①原始取得：設立人全
員均有派下權；②承繼取得：設立人之繼承人全部，均因設立人死亡而取得派下權。是派下權之有無，應視是否為祭祀公業之設立人及其繼承人而定，核非以祭祀事實之有無為斷，即參加祭祀或支出相關費用與是否具有派下權核屬二事，不因有參與祭祀或支出相關費用之事實，即得逕認具有派下權，此觀祭祀公業條例第3條第4款之規定亦明，是原告雖提出甲證5證明其有祭祀享祀人鄭井，亦無從證明原告有派下權。
⑵又依甲證5係記載：「堂上顯考鄭公諱井君神位嗣男鄭
惡奉祀」字樣，所稱之「顯考」是指子女對亡父的敬稱，亦即鄭井為鄭惡之父，但依原告提出之甲證6由鄭氏甘具名的理由書則是記載：「鄭井係鄭氏甘之叔公」，顯與甲證5之內容不符，是甲證5實無法證明原告有派下權存在。而甲證7之戶籍謄本固記載鄭甘為鄭惡之女，但至多僅能證明鄭惡與鄭甘間有父女關係，實無法證明鄭惡與鄭井間有何關係存在。
⑶又依原告提出之沿革，對於鄭井何時死亡、何人決定鄭
惡過房與鄭井、有無過房書、鄭惡如何設立祭祀公業等情，均尚有未明。
⑷祭祀公業之設立以享祀人、設立人、獨立財產為其要件
（見法務部，【臺灣民事習慣調查報告】，第752頁至第756頁，103年10月6版3刷），就享祀人部分，有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人為其範圍，或以最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬（最高法院93年度台上字第902號判決意旨參照），顯見祭祀公業之享祀人理應與設立人及派下員有所關聯。而依原告所附族譜，似是以過世時間先後記載，但依原告提出之沿革記載鄭井是在明治27年（即民國前18年、光緒20年）死亡，何以鄭井於族譜之記載卻未依序記載？族譜亦未記載鄭井之生年或卒日，該族譜是否真正，或係臨訟製作，實非無疑。又於甲證15第8頁雖有鄭井無傳之記載，但未記載與鄭富之關係，而鄭惡一欄僅記載「富公之子」，並無記載與鄭井之關係，無從得知鄭井與鄭富及鄭惡之關係。顯然無法憑族譜之記載即認定鄭井為鄭富之弟，鄭惡為鄭井之侄或嗣子。
⑸又依原告提出之系爭土地謄本觀之，系爭土地於35年辦
理土地總登記之臺灣省土地關係繳驗憑證申報書之所有權人欄填載「亡鄭井」，代理人欄填載「管理人鄭惡」，權利關係人欄則填載「鄭氏甘」，然均為舊簿謄本，及光復後之手抄土地謄本，所有權人均僅記載為鄭井，而無鄭惡之記載，至現今之電子謄本才記載所有權人「亡鄭井」、管理者「鄭惡」。是依卷附之土地謄本所載，其所有權人為鄭井，鄭惡僅為管理人，實無法徒以土地謄本記載鄭惡為管理人，即推論系爭土地具有祭祀公業之性質或鄭惡為系爭祭祀公業之設立人。
⑹原告無法提出享祀人及設立人之關係證明文件，經被告
通知補正，又未補正，被告駁回原告之申請，並無違法之處。
㈡聲明：駁回原告之訴。
五、爭點：⒈被告對於原告之申報文件，是否僅有形式審查權限而無實
質審查權限？⒉被告原處分以原告所檢附之文件，無法確認設立人「鄭惡
」與享祀人「鄭井」間之關係，且系爭土地不具有祭祀公業之性質及事實為由，駁回原告之申請，是否適法？
六、本院的判斷：㈠前提事實：原告於104年4月29日檢附同意書（甲證9）、推
舉書、沿革、派下全員系統表（甲證12）、派下現員戶籍謄本、派下現員名冊及不動產清冊等相關資料，申報系爭土地（甲證8）之所有權人「亡鄭井」為祭祀公業，並申請核發派下全員證明書（甲證10），被告審查後因其所檢附派下員系統表所列設立人「鄭惡」，與享祀人「鄭井」間之關係不明，且「亡鄭井」所有之系爭土地非以祭祀目的而設立之獨立財產，乃函請原告提供相關文件證明予以補正，原告於104年10月14日補正（甲證20），惟仍無法釐清，被告乃以106年10月12日原處分（甲證1）駁回所請。原告不服，提起訴願（甲證21），經彰化縣政府於107年2月5日以府法訴字第1060413451號訴願決定（甲證2）駁回，遂提起本件行政訴訟。以上事實有各項資料可查（甲證1至2、8至10、12、20至21，本件判決相關證據之編號詳附表）。
㈡被告對於原告之申報文件，係以書面形式審查，然對於原告
所附文件認有不足以完成書面審查時，亦得要求原告補附其他資料之權利：
⒈應適用的法令：祭祀公業條例第6條、第8條第1項、第10條第1項。
⒉臺灣民間之祭祀公業，承傳悠久，期間人物更迭、法令變
動，派下及相關權利認定不易，為延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，乃有祭祀公業條例（96年12月12日公布）之設。該條例以祭祀公業申報、登記及監督制度之設計為主軸（參見該條例第2章、第3章及第4章章名）。亦即，以祭祀公業向公所申報為基礎，經公告、異議等程序界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍，並因此賦予得向地方主管機關登記為祭祀公業法人之公法上權利（該條例第21條參照），享受權利及負擔義務，主管機關則得為相當程度之監督、管理。故而，公所對於祭祀公業申報所檢具文件得否公告之審查，雖無確定私權之效果（其私權上爭議透過公告、異議及民事訴訟確定，同條例第12條，第17條參照），但既具有公法上效力，公所審查當具有一定內涵，始足資為後續登記為法人管理之基礎。
⒊依上述規定，祭祀公業條例施行前已存在，而未依祭祀公
業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（下稱公所）辦理申報；祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。而管理人申報時應填具申請書，並檢附⑴推舉書（但管理人申報者，免附）⑵沿革⑶不動產清冊及其證明文件⑷派下全員系統表⑸派下全員戶籍謄本⑹派下現員名冊⑺原始規約（但無原始規約者，免附），據以申報。公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。是以，法令明文規定公所就祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢附文件審查內涵為「書面審查」。易言之，就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予以駁回（最高行政法院103年度判字第527號意旨參照）。
⒋本件原告申請系爭公業派下全員證明書，被告對於原告之
申報文件，係以書面形式審查，然對於原告所附文件認有不足以完成書面審查時，自得要求原告補附其他資料，以供審酌。
㈢被告原處分以原告所檢附之文件，無法確認設立人「鄭惡」
與享祀人「鄭井」間之關係，且系爭土地不具有祭祀公業之性質及事實為由，駁回原告之申請，是否適法？⒈按祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，其設
立包括享祀人、設立人（或派下）及獨立之財產，故祭祀公業為「人」及「財產」相結合之組織體（參見法務部93年5月編臺灣民事習慣調查報告第752頁以下）。由於祭祀公業擁有之財產以土地為重心，內政部及臺灣省政府前為解決祭祀公業土地問題，曾分別訂定「祭祀公業土地清理要點」（97年7月1日廢止）及「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」（95年12月12日廢止），作為行政機關清理祭祀公業土地之依據，惟因未具法律位階且祭祀公業錯綜複雜，致清理效果未臻理想；乃於96年12月12日制定祭祀公業條例，並經行政院公布自97年7月1日施行。依該條例第2條規定：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：……三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。（第3項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。」第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。……四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：㈠派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。㈡派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員……。」第6條規定：「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。」第8條第1項規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」、第56條第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」又參照祭祀公業條例第56條之立法理由載明「祭祀公業並無統一之名稱，故規定本條例施行前以祭祀公業以外名義登記，並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，經申報人舉證者，例如土地登記簿以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記者準用本條例申報及登記之規定。」是適用祭祀公業條例第56條之規定，須符合土地登記簿以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記，並以祭祀祖先為目的而設立之財產，具有祭祀公業之性質與事實之要件。復按內政部94年1月24日內授中民字第0940030011號函釋：「日據時期之土地台帳雖無登記效力，但土地台帳所有權人如冠有『祭祀公業』字樣者，仍可作為民政機關受理祭祀公業認定其是否具有成為祭祀公業事實之重要證明文件，而得以其為依據依法公告徵求異議。」上述函釋意旨與祭祀公業條例之規定無違，本院自得據為判斷之依據。
⒉原告於104年4月29日檢附同意書、推舉書、沿革、派下全
員系統表、派下現員戶籍謄本、派下現員名冊及不動產清冊等相關資料，申報系爭土地之所有權人「亡鄭井」為祭祀公業，並申請核發派下全員證明書（甲證10），被告審查後因其所檢附派下員系統表所列設立人「鄭惡」，與享祀人「鄭井」間之關係不明，且「亡鄭井」所有之系爭土地非以祭祀目的而設立之獨立財產，乃函請原告提供相關文件證明予以補正，原告於104年10月14日補正（甲證20），惟仍無法釐清及補正，被告乃以106年10月12日原處分（甲證1）駁回其申請。經查：
⑴按祭祀公業派下權之取得，可分為①原始取得：設立人
全員均有派下權；②承繼取得：設立人之繼承人全部，均因設立人死亡而取得派下權。是派下權之有無，應視是否為祭祀公業之設立人及其繼承人而定，核非以祭祀事實之有無為斷，即參加祭祀或支出相關費用與是否具有派下權核屬二事，不因有參與祭祀或支出相關費用之事實，即得逕認具有派下權，此由祭祀公業條例第3條第4款之規定即明，原告雖提出甲證5牌位照片以證明其有祭祀享祀人鄭井，然由此無從證明原告有派下權。且由牌位照片係記載：「堂上顯考鄭公諱井君神位嗣男鄭惡奉祀」字樣，所稱之「顯考」是指子女對亡父的敬稱，亦即鄭井為鄭惡之父，但依原告提出之甲證6臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書所附理明書即由鄭氏甘具名的理由書則記載：「鄭井係鄭氏甘之叔公」，核與甲證5之內容不符，從甲證5亦無法證明原告有派下權存在。
而甲證7之戶籍謄本固記載鄭甘為鄭惡之女，然此僅能證明鄭惡與鄭甘間為父女關係，亦無法證明鄭惡與鄭井間有何關條存在。再由原告所提出之亡鄭井沿革（見本院卷一第276頁），對於何人決定鄭惡過房與鄭井、有無過房書、鄭惡如何設立祭祀公業等情，均尚有未明，僅記載鄭井於明治27年（即民前18年）死亡、將鄭井所有之土地（即明治41年編定線東堡大埔庄346番地）設立為公業。由鄭惡擔任管理人。並於明治41年5月為業主權保存登記，申請登記為業主「亡鄭井」，然原告於107年6月19日所提行政訴訟陳報狀所附亡鄭井派下全員系統表（見本院卷一第293頁）記載設立人為鄭惡、民前00年00月0日生，民國6年5月7日亡（民國6年5月9日亡），核與鄭甘所提臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書所載不符，被告認其等關係仍有疑義，無其他證明文件足以認定，乃依祭祀公業條例第10條第1項規定駁回原告之申請，揆諸前揭規定，並無違誤。
⑵祭祀公業之設立以享祀人、設立人、獨立財產為其要件
，就享祀人部分，有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人為其範圍，或以最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬（最高法院93年度台上字第902號判決意旨參照），顯見祭祀公業之享祀人理應與設立人及派下員有所關聯。而依原告所附族譜，似是以過世時間先後記載，然依原告所提之沿革記載鄭井是在明治27年（即民國前18年、光緒20年）死亡，何以鄭井於族譜之記載卻未依序記載？族譜亦未記載鄭井之生年或卒日，該族譜是否真正，或係臨訟製作，實非無疑。又於甲證15第8頁雖有鄭井無傳之記載，但未記載與鄭富之關係，而鄭惡一欄僅記載「富公之子」，並無記載與鄭井之關係，無從得知鄭井與鄭富及鄭惡之關係。資無法憑族譜之記載即認定鄭井為鄭富之弟，鄭惡為鄭井之侄或嗣子。
⑶又依原告所提之系爭土地謄本觀之，系爭土地於35年辦
理土地總登記之臺灣省土地關係繳驗憑證申報書之所有權人欄填載「亡鄭井」，代理人欄填載「管理人鄭惡」，權利關係人欄則填載「鄭氏甘」，然均為舊簿謄本，及光復後之手抄土地謄本，所有權人均僅記載為鄭井，而無鄭惡之記載，至現今之電子謄本才記載所有權人「亡鄭井」、管理者「鄭惡」。因而依卷附之土地謄本所載，其所有權人為鄭井，鄭惡僅為管理人，實無法徒以土地謄本記載鄭惡為管理人，即推論系爭土地具有祭祀公業之性質或鄭惡為系爭祭祀公業之設立人。
㈣查祭祀公業條例之立法意旨，係因祭祀公業設立悠久，族譜
闕如、系統不明、權利主權認定不易，致土地資源未能有效利用，為解決祭祀公業土地問題特制定祭祀公業條例作為行政機關清理祭祀公業土地之依據。而公所對於祭祀公業申報所檢具文件得否公告之審查，並無確定私權之效果（其私權上爭議透過公告、異議及民事訴訟程序確定，同條例第12條，第17條參照）。但祭祀公業派下全員證明書之公告既具有公法上效力，行政機關之審查仍應符合一定門檻，始足資為後續登記為法人管理之基礎。徵諸首揭祭祀公業條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項規定，行政機關就該條例施行前已存在之祭祀公業申報時所檢附之文件，應為「書面審查」。原告所為舉證，固然毋庸達到毫無疑義之確信門檻，然而仍應滿足「優勢證據」之程度，符合經驗法則及歷史脈絡，始得以此基礎，納入法人管理。本件原告所為舉證，既有上述欠缺，被告予以駁回，自非無據。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。
七、綜上所述：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告應就原告104年4月29日申請核發祭祀公業「亡鄭井」派下全員證明書事件，作成准予公告之行政處分。為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 15 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 23 日
書記官 李 孟 純附錄本判決引用的相關條文：
【祭祀公業條例】第3條本條例用詞定義如下：
一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。
二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。
三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。
四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：
㈠派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。
㈡派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。
五、派下權：祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利。
六、派下員大會：由祭祀公業或祭祀公業法人派下現員組成，以議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人。
第6條（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。
（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。
第8條第1項第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：
一、推舉書。但管理人申報者，免附。
二、沿革。
三、不動產清冊及其證明文件。
四、派下全員系統表。
五、派下全員戶籍謄本。
六、派下現員名冊。
七、原始規約。但無原始規約者，免附。第10條第1項公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。
第11條公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。
第56條第1項本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。
【內政部函釋】81年10月6日台內民字第8189007號函釋有關認定是否具有成為祭祀公業之事實，得以其㈠是否為祭祀祖先而設立。㈡是否有享祀人。㈢是否有設立人或派下。㈣是否有獨立財產之存在。
97年6月2日內授中民字第0970033107號函釋「…至於如何認定具有祭祀公業之性質與事實乙節，可由申報人
檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，並由申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，由受理機關審查認定無誤後，以公告徵求異議方式辦理之。」附表、證據編號對照表┌──────┬─────┬──────┬─────┬─────┐│證據編號 │證據名稱 │ 證據內容 │所附卷宗 │頁碼 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證1 │被告106年1│ │本院卷 │第49至50頁││ │0月12日彰 │ │ │ ││ │市民政字第│ │ │ ││ │0000000000│ │ │ ││ │號函影本( │ │ │ ││ │原處分) │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證2 │彰化縣政府│ │本院卷 │第51至59頁││ │107年2月5 │ │ │ ││ │日府法訴字│ │ │ ││ │第00000000│ │ │ ││ │51號訴願決│ │ │ ││ │定書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證3 │系爭公業祭│ │本院卷 │第61頁 ││ │祀照片 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證4 │彰化縣彰化│ │本院卷 │第63頁 ││ │市戶政事務│ │ │ ││ │所104年12 │ │ │ ││ │月16日彰市│ │ │ ││ │戶字第1040│ │ │ ││ │007829號函│ │ │ ││ │影本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證5 │系爭公業牌│ │本院卷 │第65頁 ││ │位照片 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證6 │臺灣省土地│ │本院卷 │第67至73頁││ │關係人繳驗│ │ │ ││ │憑證申報書│ │ │ ││ │影本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證7 │鄭氏甘之戶│ │本院卷 │第75頁 ││ │籍謄本影本│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證8 │彰化市大埔│ │本院卷 │第77至83頁││ │段346、346│ │ │ ││ │-1、346-2 │ │ │ ││ │、346-3地 │ │ │ ││ │號土地登記│ │ │ ││ │謄本影本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證9 │系爭公業派│ │本院卷 │第85至87頁││ │下員之 同 │ │ │ ││ │意書影本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證10 │原告104年4│ │本院卷 │第269至450││ │月29日申請│ │ │頁 ││ │書及附件影│ │ │ ││ │本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證11 │鄭惡之戶籍│ │本院卷 │第297至301││ │謄本影本 │ │ │頁 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證12 │派下全員系│ │本院卷 │第473頁 ││ │統表影本（│ │ │ ││ │107年7月19│ │ │ ││ │日更正版）│ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證13 │內政部98年│ │本院卷 │第475頁 ││ │2月10日內 │ │ │ ││ │授中民字第│ │ │ ││ │0000000000│ │ │ ││ │號函釋 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證14 │系爭公業祭│ │本院卷 │第477至481││ │祀照片5張 │ │ │頁 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證15 │鄭家族譜影│ │本院卷 │第483至492││ │本 │ │ │頁 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證16 │土地所有權│ │本院卷 │第483至494││ │狀影本 │ │ │頁 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證17 │田賦及地價│ │本院卷 │第495至503││ │稅單 │ │ │頁 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證18 │不動產租賃│ │本院卷 │第505至511││ │契約書影本│ │ │頁 │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證19 │「祭祀公業│ │本院卷 │第551至553││ │及神明會解│ │ │頁 ││ │釋函令彙編│ │ │ ││ │」節影本 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證20 │原告104年1│ │本院卷 │第555至561││ │0月14日補 │ │ │頁 ││ │正書 │ │ │ │├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤│甲證21 │原告訴願書│ │訴願卷(可 │第6至11頁 ││ │ │ │閱) │ │└──────┴─────┴──────┴─────┴─────┘