臺中高等行政法院判決
108年度訴字第116號108年9月19日辯論終結原 告 王庚辛訴訟代理人 張皓帆 律師複代理人 李佳珣 律師被 告 臺中市梧棲區公所代 表 人 溫國宏訴訟代理人 彭韻婷 律師上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺中市政府中華民國108年2月26日府授法訴字第1080043170號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告為辦理祭祀公業王光珠土地○○○區○○段763、589、590、591地號）之申報，委託代理人劉晉銓於民國104年3月21日向被告申請核發派下全員證明書，經被告以104年8月4日梧區民政字第1040012916號函核發派下全員證明書。嗣因祭祀公業王光珠之派下現員王洲明等人不服前揭處分，提起訴願，經臺中市政府106年4月20日府授法訴字第1060082471號訴願決定：「104年8月4日梧區民政字第1040012916號函部分，原處分撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分；其餘部分訴願不受理。」（下稱訴願決定1）。被告乃以106年6月23日梧區民政字第1060010142號函重為處分如下：「本件依本所104年4月7日梧區民政字第10400054501號公告、104年6月26日梧區民政字第10400107391號公告及祭祀公業條例第13條等之規定，仍為與104年8月4日梧區民政字第1040012916號函同一內容之處分，並溯及自000年0月0日生效。」惟因王洲明等人對該處分仍表不服，提起訴願，經臺中市政府107年2月27日府授法訴字第1060082471號訴願決定：「106年6月23日梧區民政字第1060010142號函部分，原處分撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分；其餘部分訴願不受理。」（下稱訴願決定2）。被告再以107年4月25日梧區民政字第1070006436號函重為處分：「本件依本所104年4月7日梧區民政字第10400054501號公告、104年6月26日梧區民政字第10400107391號公告及祭祀公業條例第13條等之規定，仍為與104年8月4日梧區民政字第1040012916號函同一內容之處分，並溯及自000年0月0日生效。」王洲明等人再表不服，提起訴願，經被告重新審查後，以107年9月12日梧區民政字第1070015199號函通知祭祀公業王光珠之派下現員王洲明等人及原告略以：
「主旨：有關台端因祭祀公業王光珠案件，不服本所107年4月25日梧區民政字第1070006436號函提起訴願案，經審視後，原處分撤銷，另為處分。」因被告所為107年4月25日梧區民政字第1070006436號函之處分已不存在，經訴願機關於107年9月21日為訴願不受理決定（下稱訴願決定3）。被告於撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函之處分後，另以107年9月26日梧區民政字第1070015935號函請祭祀公業王光珠申報人即原告補正，原告於107年10月25日提出補正文件及資料，惟經被告審查，認為原告補正資料不足以證明有祭祀公業之事實等理由，爰依祭祀公業條例第10條第1項規定，以107年11月9日梧區民政字第1070018165號函（下稱原處分）駁回原告之申報。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
1.原告依據祭祀公業管理條例第6條、第8條規定於104年3月21日提出申報，並經被告104年4月7日梧區民政字第10400054501號函辦理第1次公告，公告期間自104年4月9日至104年5月8日。其間，派下員王洲明及王洲松於104年5月1日提出異議，表示渠等地址應為「永寧里」誤植為「永安里」；被告依同條例第12條規定以104年5月11日梧區民政字第1040007739號函將異議書轉知原告，續將原告函復王洲明及王洲松異議案之申復書轉知渠等。原告再檢送祭祀公業王光珠派下現員名冊、派下全員系統表暨不動產清冊各乙份，經被告再審查後辦理第2次公告（104年6月26日梧區民政字第104001073 9號公告），公告期間自104年6月30日至104年7月29日止，經公告期滿無人提出異議，爰以104年8月4日梧區民政字第1040012916號函依同條例第13條規定核發派下全員證明書。
2.而後，因106年間祭祀公業王光珠派下員中有成員提出繼承系統表、祖先牌位龕中抄錄文件等，向原告就派下員系統提出疑義，原告方提出由王興元更正為王寬裕之派下員系統：
⑴經查，106年間祭祀公業王光珠派下員王乞（王乞為王帆
之三男王耳之次男，00年00月0日出生）提供福建省泉州府安溪縣新溪里五星埔鄉移居台中州大甲郡梧棲街鴨母寮繼承系統表，主張由該繼承系統表顯示，王興元為王光山之子孫，並非王光珠之子孫，王光珠之子孫應為王寬裕，而王帆為王寬裕養子，故祭祀公業王光珠之派下員應係王光珠、王寬裕、王帆再至以下成員。據此，派下員王乞及其他派下員向原告爭執派下員現在成員之爭議，認為應以王寬裕以下至王帆系統為全員，王興元以下之王和尚、王徒暨其以下子孫並非祭祀公業王光珠派下員。
⑵此外，派下員王成福（王成福為王帆長男王呆之三男王敏
丁之三男，00年00月0日出生）亦於106年間提供原告其支系祖先牌位抄錄名冊，王成福之父王敏丁原育有長男王永籠（00年0月00日生，42年1月20日歿）及四男王金堂（00年00月00日生，51年9月21日歿），因王永籠及王金堂幼年夭折，故王成福祖先龕內未抄錄2人名諱。王成福家族為將2人名諱亦一併抄入祖先牌位中，故將祖先牌位所載歷代祖先名諱一一抄錄，發現其中前4張之祖先紀錄為：
A.（卿字輩）「顯考王公諱光珠」「顯考妣王媽李氏娘」；（士字輩）「顯考王公諱名楚」「顯妣王媽鐘氏娘」。
B.（士字輩）「顯考王公名寬裕」「顯考王公名來」；（元字輩）「顯考王公名天澤」「顯妣王媽廖氏娘」。
C.（元字輩）「顯考王公名儉仔」「顯考王公名公」；（甲字輩）「顯考王公諱名帆」「顯妣王媽蘇氏茶」。
D.（弟字輩）長男「顯考王公諱名呆」「顯考王公諱名祿」「顯妣王媽陳氏獺」。
⑶由王成福提供其支系祖先牌位抄錄文件觀之，就王成福而
言，其祖先王光珠以下為王寬裕，再至王帆，再至王成福祖父王呆。祭祀公業王光珠派下員全員系統表，祖先王光珠以下實應為王寬裕，再至王帆，再至王呆、王秤、王耳、王秋、王豆仁五子及其下分支，此互核派下員王乞所提供之派下員表亦為相符。原告方申請更正。準此，原告所提出派下員等申報資料確實有其憑據，僅因祖先王興元應更正為王寬裕，而更正派下員系統，被告以祭祀公業條例規定外之釋明要求，率認原告釋明不足而駁回原告之申報，容有違誤，此處分並嚴重影響「祭祀公業王光珠」權益及造成已出售土地之權益歸屬問題恐生動盪，原訴願決定審認原處分應予維持，亦容有違誤。
⑷因派下員間於106年間陸續就繼承系統表產生疑義，祭祀
公業王光珠乃於106年9月28日發文通知派下現員於106年10月15日上午10時召開106年度第1次派下員大會，欲釐清確認祭祀公業王光珠之派下現員，經會後認定原列載於派下員系統之王興隆、王俊淇、王水潭及王水景之繼承人，是否為祭祀公業王光珠合法派下員，需交由司法機關裁決公斷。
3.雖然被告107年9月26日梧區民政字第1070015935號函，依內政部99年1月22日內授中民字第0990720011號函及訴願決定意旨，命原告應提出相關資料釋明事項，無奈原告係於104年8月始經推選為祭祀公業王光珠之管理人，於104年9月2日經被告同意備查，原告於接任管理人時，因前任管理人王欽賜（王維夏之孫子）早於80年間死亡，其後代子孫對相關祭祀活動亦不清楚，無提供管理期間相關證據資料予原告，原告幾經走訪前管理人後代子孫等親族，多表示因居住在臺中市梧棲區之派下員多為農民，祖先識字人數寥寥可數，也無資力可於節慶活動時拍攝照片保存，故應無相關紀錄，原告乃無法取得相關祭祀紀錄等資料，實係肇因於時空背景之困難，而原告於107年10月25日函已檢附派下現員戶籍資料、經手祭祀公業王光珠出售名下4筆土地之契約書、拆除土地上地上物之合約書、宗祠舊照、宗祠中原祖先牌位之祖先龕抄錄祖先名冊、沙鹿區納骨堂神主牌位晉塔、祖先王帆、王蘇茶、蔡娘遺骨起掘安放、祖先王帆、王蘇茶、蔡娘晉塔、新神主牌位及其祖先名冊等證據資料，實已盡其能事提出釋明之證據資料，要難僅以戶籍資料不完備或不正確（按：王帆為民前00年00月0日出生即西元1849年清朝道光年間，其養父王寬裕恐係是清朝嘉慶、道光年間之人，致原告礙難提出戶籍證據），即忽視原告已提出之宗祠中原祖先牌位之祖先龕抄錄祖先名冊、遷移後新神主牌位及其祖先名冊、繼承系統表、王成福神主牌位中祖先龕抄錄祖先名冊等證據，而率以駁回申報。
4.準此，原告所提出派下員等申報資料確實有其憑據，僅因祖先王興元應更正為王寬裕，並更正派下員系統，被告以祭祀公業條例規定以外之釋明要求，率認原告釋明不足而駁回原告申請，容有違誤，並嚴重影響祭祀公業王光珠權益及造成已出售土地之權益歸屬問題恐生動盪。
5.祭祀公業條例第10條第1項固然規定「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」另同法第13、17條亦規定，倘就私權爭議應待法院確定判決後，公所方得辦理。然原告於104年3月21日提出「祭祀公業王光珠」之申報案後，被告斯時即已書面審查原告所提出之申報資料，並於公告期滿無人提異議，於104年8月4日以梧區民政字第1040012916號函核發派下全員證明書，該核發派下全員證明書之行政處分性質應屬受益行政處分，被告斯時並未依祭祀公業條例第10條第1項規定，命原告於30日內補正，此已令原告合理信賴被告機關所作成核發「祭祀公業王光珠」派下全員證明書之行政處分，並因此著手進行「祭祀公業王光珠」名下土地買賣事宜。詎料，被告卻以107年9月12日梧區民政字第1070015199號函撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函，再以107年11月9日梧區民政字第1070018165號函駁回原告申報。被告雖辯以104年8月4日之行政處分業於106年4月20日經臺中市政府以授法訴字第1060082471號訴願決定書（案號：0000000）撤銷，且被告以107年9月12日梧區民政字第1070015199號函撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函，亦未違行政程序法第121條之2年時效，而抗辯原告主張無理由云云。惟查，107年4月25日梧區民政字第1070006436號函係作成與104年8月4日梧區民政字第1040012916號函同一內容之處分（即核發「祭祀公業王光珠」派下全員證明書處分），並溯及自000年0月0日生效。被告撤銷該處分，嗣後又駁回原告申報，實質上等同被告撤銷104年8月4日核發派下全員證明書之處分，當已逾行政程序法第121條之2年時效，原告爭執之。
6.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第8條、第117條分別定有明文。則縱使事後因「祭祀公業王光珠」派下員王錫安、王洲明等對被告所為核發派下全員證明書之行政處分不服提出訴願，被告因認原告無法依其要求提出相關書面資料供核，故認原處分違法（原告否認之），以107年9月12日梧區民政字第1070015199號函撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函，再以107年11月9日梧區民政字第1070018165號函駁回原告申報，然核發「祭祀公業王光珠」派下全員證明書之行政處分性質應屬受益行政處分，被告倘欲撤銷即應符合上開法規及司法院釋字第525號解釋等，此亦有高雄高等行政法院判決92年度訴字第4號判決要旨可資參照等語。
㈡聲明：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應就原告申請案作
成核發如起訴狀附件一（本院卷第25頁）所示祭祀公業王光珠派下全員證明書之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.被告對於原告所提出之祭祀公業申報，仍需實質審查檢附文件論理上是否存有矛盾或不一致之情形：
⑴按祭祀公業條例第56條規定，非以祭祀公業名義登記之不
動產，如具有祭祀公業之性質及事實者，固得準用該條例第8條規定向主管機關提出申報，並申請核發派下全員證明書。且依同條例第2條第1項及第2項第3款之規定，以鄉（鎮、市）公所為受理申報祭祀公業及申請核發派下全員證明書案件之主管機關。但參酌祭祀公業條例第3條第1款、第2款、第4款第1目及第10條等規定意旨，可知主管機關核發之祭祀公業派下全員證明書，在公法上具有認定祭祀公業事實之規制效果，其經核發祭祀公業派下全員證明書後，即發生形式存續力，具有證明祭祀公業產權歸屬於派下全員享有之效果，列名為祭祀公業派下全員者，並可據以行使其派下權。故主管機關就派下權存否之實體上爭議事項雖不具規制之權限，惟其對於列報之設立人可否依檢附文件憑信為祭祀公業財產之捐助者，及列冊之派下全員具備繼承派下權資格與否等事項，仍應予以審查。
⑵又鄉（鎮、市、區）公所就祭祀公業申報及申請核發派下
全員證明書案件，固僅從形式上審查檢附文件是否有不符之情形，而不實質審究其私權關係，但所謂形式審查並非僅查驗該案件所檢附之書表文件名稱、格式、類別、份數是否齊全而已，如經書面審查發現各該文件所載內容，在論理上彼此間存有矛盾之處，或不相容之疑義，或與檔存資料不一致，或其他不符之情形者，仍應限期通知申報人補正釐清，申報人並負有依限釋明之義務。如申報人屆期不補正或未能補正完足者，即應駁回其申報，不得核發派下全員證明書（最高行政法院96年度判字第439號判決意旨參照）。
⑶查祭祀公業條例之立法意旨，係因祭祀公業設立悠久，族
譜闕如、系統不明、權利主權認定不易，致土地資源未能有效利用，為解決祭祀公業土地問題特制定祭祀公業條例作為行政機關清理祭祀公業土地之依據。而公所對於祭祀公業申報所檢具文件得否公告之審查，並無確定私權之效果，但祭祀公業派下全員證明書之公告既具有公法上效力，行政機關之審查仍應符合一定門檻，始足資為後續登記為法人管理之基礎。徵諸祭祀公業條例第6第1項、第8條第1項、第10條第1項規定，行政機關就該條例施行前已存在之祭祀公業申報時所檢附之文件，應為「書面審查」。原告所為舉證，固然毋庸達到毫無疑義之確信門檻，然而仍應滿足「優勢證據」之程度，符合經驗法則及歷史脈絡，始得以此基礎，納入法人管理。因此，被告對於原告所提出之祭祀公業申報，仍需實質審查檢附文件論理上是否存有矛盾或不一致之情形，若申報之文件資料內容不足以釋明祭祀公業存在之事實，即無法逕依其申報核發祭祀公業派下全員證明書。
2.祭祀公業王光珠並無祭祀公業活動之事實存在：⑴有關認定是否具有成為祭祀公業之事實，得以其㈠是否為
祭祀祖先而設立。㈡是否有享祀人。㈢是否有設立人或派下。㈣是否有獨立財產之存在。作為認定之依據（內政部81年10月6日台內民字第8189007號函參照）。
⑵又土地登記謄本所有權人登記自然人、商號或堂號，並有
管理人之記載者，如申報人願意依該條例第56條規定提出申請，且經受理機關查明具有祭祀公業性質及事實者，受理機關自可依照該條例有關規定辦理公告徵求異議。至於如何認定具有祭祀公業之性質及事實乙節，可由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，並由申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，由受理機關審查認定無誤後，以公告徵求異議方式辦理之（內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函參照）。
⑶經查，原告所提祭祀公業王光珠沿革：「於清朝乾隆年間
，王光珠從福建省安溪縣五里埔鄉，渡海來台謀生，後王興元在有能力興宅第置田產時，即在位於原大甲區梧棲鎮鴨母寮字仝264、265地號興建家祠，現臺中縣梧棲鎮鴨母寮公館內（今永安里）。又為感念王光珠的恩澤，並以祭祀公業王光珠名義登記，部分農地出租之收益，以為祭祀王光珠即先祖金銀之來源」等語，是祭祀公業王光珠自清朝時期已歷上百年之管理活動，惟原告並未提出任何文書、相片、族譜或其他足資證明祭祀公業活動之證據，亦無規約、公業收支帳簿、派下員會議紀錄等可供查考，顯與祭祀公業之常態活動有別。參以祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，原告固然提出祖先牌位與106年6月19日祭拜典禮之祭祀相片1張為憑，但其內容僅為祭祀牌位及上香祭拜，核其內容即與家族成員之日常禮俗無異，尚難憑此認定祭祀公業王光珠具有祭祀之事實存在。
⑷至於原告提出之土地買賣契約、拆除工程合約、神主牌位
收據等物，與祭祀公業王光珠是否具有祭祀公業之性質無關，亦無法證明具有祭祀之事實存在。
3.原告所提出之祭祀公業王光珠沿革與派下系統表，論理上存有矛盾：
⑴依原告所提祭祀公業王光珠沿革：「於清朝乾隆年間，王
光珠從福建省安溪縣五里埔鄉，渡海來台謀生，後王興元在有能力興宅第置田產時，即在位於原大甲區梧棲鎮鴨母寮字仝264、265地號興建家祠，現臺中縣梧棲鎮鴨母寮公館內（今永安里），又為感念王光珠的恩澤，並以祭祀公業王光珠名義登記，部分農地出租之收益，以為祭祀王光珠即先祖金銀之來源」等語，可見祭祀公業王光珠之設立人為王興元，故其派下員應為王興元之派下子孫，因此原告於104年3月21日申請祭祀公業王光珠登記時，所檢附之派下員系統表即包括王興元之長男王和尚、次男王徒、三男王帆之派下子孫共31人。
⑵原告嗣後因無法證明王興元與王光珠之親屬關係，遂又改
稱將祭祀公業王光珠之派下員系統表內之祖先王興元更正為王寬裕，以王寬裕之子王帆之派下子孫共29人為派下員，並製作成新的派下員系統表與派下員名冊，亦即刪除王和尚、王徒之派下子孫作為派下員。其理由係王帆雖係王興元之親生子，但已過繼為王寬裕之養子，故僅王帆及其子孫繼承王光珠云云。
⑶惟查，依原告所提祭祀公業王光珠沿革既以王興元作為設
立人，其後卻又將王興元去除，以王寬裕取代王興元，則設立人王興元已不存在，如何能成立祭祀公業王光珠？又王寬裕並非祭祀公業王光珠之設立人，為何王寬裕之派下子孫繼承祭祀公業王光珠？顯然論理上具有矛盾。
⑷依王帆之日據時代戶籍謄本記載，其父親為王興元，並記
載為王寬裕弟，顯見王帆並非王寬裕之養子，否則戶籍謄本將會於記事欄上記載經王寬裕○○乙事，並於父親欄上記載養父王寬裕，故原告主張王帆已過繼為王寬裕之養子，與日據時代戶籍謄本不符，要無可採。至於原告主張依王帆之日據時代戶籍謄本可推論王帆已過繼為王寬裕之養子，僅為其主觀臆測，與客觀事實不符：
A.王帆之日據時代戶籍謄本記載「戶主トナリタル年月事由：文久元年十月七日分家，戶主トナル」，此欄係表示王帆於日本江戶時代文久元年（即1861年）因分家而成為戶主。
B.王帆之日據時代戶籍謄本事由欄記載「台中廳大肚中堡鴨母寮庄王寬裕旁房文久元年十月七日分戶」，係表示王帆與王寬裕於日本江戶時代文久元年（即1861年）10月7日分戶，原本王帆與王寬裕為兄弟故為同一戶，嗣因王帆分家另立新戶而分戶。事由欄記載旁房，正表示王帆與王寬裕為兄弟之意。倘如原告主張上開記載為「合戶」，則王帆之日據時代戶籍謄本內理應有王寬裕在內，惟遍觀王帆之日據時代戶籍謄本全部，查無王寬裕此人，顯見王帆並未與王寬裕合戶甚明，原告推論應有誤會。
C.王帆之日據時代戶籍謄本「前戶主トノ續柄榮稱職業」記載「王寬裕弟、田作」，本欄係記載現任戶長與前任戶長之親屬關係，故可知前任戶長為王帆之兄弟王寬裕，因王帆與王寬裕分家，故由王帆擔任本戶戶長，且因王寬裕分家後已非該戶戶員，故戶政人員以手寫將王寬裕刪除。
D.從而，上開記載完全無法推論王帆為王寬裕之養子，原告誤解日據時代戶籍謄本用語之含意，其推論乃單純臆測，應不足採。
⑸綜上，原告不但無法解釋祭祀公業王光珠之設立人究竟為
王興元抑或王寬裕，未能就祭祀公業王光珠之設立情形作出詳細說明；且原告將派下員全員系統表中設立人王興元刪除，改為王寬裕，與原申報之派下全員系統表不符，亦未能說明王寬裕是何人，以及王寬裕與祭祀公業王光珠之關係，對於王帆係王寬裕之養子乙事，未能提供佐證資料，且原告之解釋與日據時期戶籍謄本記載不符。是以，原告所製作之派下系統表與派下員名冊具有重大論理上矛盾，顯屬可議，自無法通過審查認定祭祀公業王光珠之派下員。
4.原告所檢附之族譜及祖先牌位和祖先龕抄錄文件，無法證明王興元、王寬裕與其子嗣之關係：
⑴原告所提出甲證6手抄祖先牌位，並未有王興元之紀錄，無法證明王興元與及其子嗣之關係，合先敘明。
⑵又手抄祖先牌位，關於王光珠、王楚之生卒年均不祥，無
從確定其子嗣關係。而手抄祖先牌位在王寬裕與王帆之中間，又夾雜王天澤，且王天澤出生於康熙丙戌年，均早於王寬裕、王帆，故王寬裕、王天澤、王帆究竟其親屬關係為何，亦無法確定。換言之，關於王光珠、王楚、王寬裕、王天澤、王帆之親屬關係為何，無法從該手抄祖先牌位看出。因此，該手抄祖先牌位，無法釐清祭祀公業王光珠之派下員子祀關係。
5.本案業經2次訴願決定認定祭祀公業王光珠所提供之資料不符，且原告未能補正，故被告依法駁回原告申請，並無不法：
⑴依106年4月20日訴願決定1，係以祭祀公業王光珠之設立
人王興元遭註明經戶政查無資料，如何證明其與享祀人王光珠之關係，則設立人王興元與享祀人王光珠之關係是否存在，容有疑義，關於祭祀公業王光珠之設立人與享祀人關係不明，原告未釋明祭祀公業派下全員系統之正確性，故為撤銷原處分。
⑵依107年2月27日訴願決定2，係以原告雖更正祭祀公業王
光珠之派下員，新增王寬裕為王帆之父親，惟王寬裕並非王帆之父，實為王帆之兄，原告並未釋明祭祀公業派下全員系統之正確性，故仍撤銷原處分。
⑶被告雖一再命原告補正，惟原告僅提出107年10月2日光珠
字第107102501號函暨附件資料，經被告審查後仍未能補正說明，認為不符審查標準，有被告就祭祀公業王光珠案審查表1份可佐，故被告依法駁回原告申請，並無不法。
6.綜上，原告並未提出證明祭祀公業王光珠存在之事實，也未能釋明其設立情形，且原告所提出之沿革、派下員系統表與派下員名冊，前後多有矛盾，與原告所提出之資料不符，被告駁回其申報，並無違法等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠被告就原告申報辦理祭祀公業王光珠派下全員證明書核發一
案，依據祭祀公業條例第10條第1項規定，以原處分駁回其申報，是否適法？㈡原告請求被告應就原告申報案作成核發如起訴狀附件一所示
祭祀公業王光珠派下全員證明書之行政處分，是否有理由？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
原告為辦理祭祀公業王光珠土地○○○區○○段763、589、
590、591地號）之申報，委託代理人劉晉銓於104年3月21日向被告申請核發派下全員證明書，經被告以104年8月4日梧區民政字第1040012916號函核發派下全員證明書；嗣因祭祀公業王光珠之派下員王洲明等人不服前揭處分，提起訴願，經訴願決定1：「104年8月4日梧區民政字第1040012916號函部分，原處分撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分；其餘部分訴願不受理。」被告嗣以106年6月23日梧區民政字第1060010142號函重為處分如下：「本件依本所104年4月7日梧區民政字第10400054501號公告、104年6月26日梧區民政字第10400107391號公告及祭祀公業條例第13條等之規定，仍為與104年8月4日梧區民政字第1040012916號函同一內容之處分，並溯及自000年0月0日生效。」王洲明等人對該處分仍表不服，提起訴願，經訴願決定2：「106年6月23日梧區民政字第1060010142號函部分，原處分撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分；其餘部分訴願不受理。」被告再以107年4月25日梧區民政字第1070006436號函重為處分：「本件依本所104年4月7日梧區民政字第10400054501號公告、104年6月26日梧區民政字第10400107391號公告及祭祀公業條例第13條等之規定，仍為與104年8月4日梧區民政字第1040012916號函同一內容之處分，並溯及自000年0月0日生效。」王洲明等人再表不服，提起訴願，經被告重新審查後，以107年9月12日梧區民政字第1070015199號函通知祭祀公業王光珠之派下現員王洲明等人及原告略以：「主旨：有關台端因祭祀公業王光珠案件，不服本所107年4月25日梧區民政字第1070006436號函提起訴願案，經審視後，原處分撤銷，另為處分。」因被告所為107年4月25日梧區民政字第1070006436號函之處分已不存在，經訴願決定3為不受理決定。被告於撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函之處分後，另以107年9月26日梧區民政字第1070015935號函請祭祀公業王光珠申報人即原告補正，原告於107年10月25日提出補正文件及資料，惟經被告審查，認為原告補正資料不足以證明有祭祀公業之事實等理由，爰依祭祀公業條例第10條第1項規定，於107年11月9日以原處分駁回原告之申報，原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，且有訴願決定1、訴願決定2、訴願決定3、被告107年9月12日函文、107年9月26日函文、原告107年10月25日補正函文及附件、原處分函文、訴願決定書等件資料影本附卷可證（本院卷第119-494、523-531頁），此部分事實堪以認定。
㈡被告就原告申報辦理祭祀公業王光珠派下全員證明書核發一
案，依據祭祀公業條例第10條第1項規定，以原處分駁回其申報，適法有據：
1.應適用的法令：⑴祭祀公業條例第1條規定：「為祭祀祖先發揚孝道，延續
宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例。」第2條規定：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：……三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。（第3項）前項第3款之權責於直轄市或市，由直轄市或市主管機關主管。（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。……。」第6條第1項規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」第8條第1項規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」⑵內政部81年10月6日台內民字第8189007號函略以：「有關
認定是否具有成為祭祀公業之事實，得以其㈠是否為祭祀祖先而設立。㈡是否有享祀人。㈢是否有設立人或派下。㈣是否有獨立財產之存在。作為認定之依據。」97年6月2日內授中民字第0970033107號函略以：「土地登記謄本所有權人登記自然人、商號或堂號，並有管理人之記載者，如申報人願意依該條例第56條規定提出申請，且經受理機關查明具有祭祀公業性質及事實者，受理機關自可依照該條例有關規定辦理公告徵求異議。至於如何認定具有祭祀公業之性質及事實乙節，可由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，並由申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，由受理機關審查認定無誤後，以公告徵求異議方式辦理之。」99年1月22日內授中民字第0990720011號函略以：「依祭祀公業條例第8條規定，所檢附文件，其中派下全員戶籍謄本，其意旨係在於提供受理審查機關核對派下員間親屬關係，作為審查依據，至是否須附全戶之戶籍謄本，應由受理機關視實際需要本權責核處。」103年9月29日台內民字第1030308008號函略以：「按祭祀公業條例第10條第1項所稱『書面審查』係指受理機關除就該條例第6條之管理人或其派下現員過半數推舉之申報人身分證明、該條例第8條之申報人應附文件、與該條例第9條之申報受理機關是否符合規定外，惟為保障祭祀公業之權利人，仍須就申報人所提出之相關資料予以核對是否有互相矛盾，或不符合邏輯之事實存在，並經審查無誤後依該條例之規定辦理公告徵求異議。至於祭祀公業之判斷依據，按臺灣民事習慣調查報告記載：『祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀人、設立人（或派下）及獨立財產之存在。』是以有關認定是否為祭祀公業，得以其㈠是否為祭祀祖先而設立，㈡是否有享祀人，㈢是否有設立人或派下，㈣是否有獨立財產之存在，作為認定之依據，而由申報人提具證明資料憑辦。又『民政單位受理人民申請發給祭祀公業派下證明，所檢附之資料，經查其土地是否屬祭祀公業，因產權不明，主體認定不易，又無原始資料可資證明者，可予退回，俟申報人（當事人）檢具足資證明文件後，再予受理。』……前經本部81年10月6日台（81）內民字第8189007號函釋有案。」上開函釋係內政部基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，核與法令之本旨並無違背，並未逾越母法授權，亦未違反法律保留原則，自得予以適用。
2.原告所提出之祭祀公業王光珠沿革與派下系統表，論理上存有矛盾，且原告未能證明祭祀公業王光珠有祭祀公業活動之事實：
⑴依原告所提祭祀公業王光珠沿革：「於清朝乾隆年間，王
光珠從福建省安溪縣五里埔鄉，渡海來台謀生，後王興元在有能力興宅第置田產時，即在位於原大甲區梧棲鎮鴨母寮字仝264、265地號興建家祠，現臺中縣梧棲鎮鴨母寮公館內（今永安里），又為感念王光珠的恩澤，並以祭祀公業王光珠名義登記，部分農地出租之收益，以為祭祀王光珠即先祖金銀之來源」等語，可見祭祀公業王光珠之設立人為王興元，故其派下員應為王興元之派下子孫，因此原告於104年3月21日申請祭祀公業王光珠登記時，所檢附之派下員系統表即包括王興元之長男王和尚、次男王徒、三男王帆之派下子孫共31人。其後，因原告無法證明王興元與王光珠之親屬關係，又改稱將祭祀公業王光珠之派下員系統表內之祖先王興元更正為王寬裕，以王寬裕之子王帆之派下子孫共29人為派下員，並製作成新的派下員系統表與派下員名冊，亦即刪除王和尚、王徒之派下子孫作為派下員，其理由係王帆雖係王興元之親生子，但已過繼為王寬裕之養子，故僅王帆及其子孫繼承王光珠。惟查，依原告所提祭祀公業王光珠沿革既係以王興元作為設立人，其後卻又將王興元刪除，改以王寬裕取代王興元，則設立人王興元已不存在，如何能成立祭祀公業王光珠？又王寬裕並非祭祀公業王光珠之設立人，為何王寬裕之派下子孫繼承祭祀公業王光珠？被告認為原告論理上存有矛盾，實屬有據。
⑵依王帆之日據時代戶籍謄本記載（本院卷第199頁），其
父親為王興元，並記載為王寬裕弟，顯見王帆並非王寬裕之養子，否則戶籍謄本將會於記事欄上記載經王寬裕○○乙事，並於父親欄上記載養父王寬裕，故原告主張王帆已過繼為王寬裕之養子，核與日據時代戶籍謄本不符，要無可採。原告雖主張：依王帆之日據時代戶籍謄本可推論王帆已過繼為王寬裕之養子云云，惟查，王帆之日據時代戶籍謄本事由欄記載「台中廳大肚中堡鴨母寮庄王寬裕旁房文久元年十月七日分戶」，係表示王帆與王寬裕於日本江戶時代文久元年10月7日分戶。王帆之日據時代戶籍謄本「前戶主トノ續柄榮稱職業」記載「王寬裕弟、田作」，本欄係記載現任戶長與前任戶長之親屬關係，故可知前任戶長為王帆之兄弟王寬裕。依上開記載並無法推知王帆為王寬裕之養子，原告此部分推論容屬誤解，自不足採。
⑶依原告所提祭祀公業王光珠沿革，祭祀公業王光珠自清朝
時期已歷上百年之管理活動，惟原告並未提出任何文書、相片、族譜或其他足資證明祭祀公業活動之證據，亦無規約、公業收支帳簿、派下員會議紀錄等可供查考，顯與祭祀公業之常態活動有別。此外，祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，原告雖提出祖先牌位與106年6月19日祭拜典禮之祭祀相片1張為憑，但其內容僅為祭祀牌位及上香祭拜，核其內容即與家族成員之日常禮俗無異，尚難憑此認定祭祀公業王光珠具有祭祀之事實存在。
⑷綜上，原告無法合理解釋祭祀公業王光珠之設立人究竟為
王興元抑或王寬裕，且原告將派下員全員系統表中設立人王興元刪除改為王寬裕，與原申報之派下全員系統表不符，亦未能說明王寬裕之地位，以及王寬裕與祭祀公業王光珠之關係。另對於其主張王帆係王寬裕之養子乙事，未能提供佐證資料，且原告之解釋核與日據時期戶籍謄本記載不符。故原告所製作之派下系統表與派下員名冊確實具有重大論理上矛盾。再者，原告亦未能證明祭祀公業王光珠有祭祀公業活動之事實。
3.原告所檢附之族譜及祖先牌位和祖先龕抄錄文件，無法證明王興元、王寬裕與其子嗣之關係：
⑴原告所提出甲證6手抄祖先牌位，並未有王興元之紀錄，無法證明王興元與及其子嗣之關係。
⑵又手抄祖先牌位，關於王光珠、王楚之生卒年均不祥，無
從確定其子嗣關係。而手抄祖先牌位在王寬裕與王帆之中間，又夾雜王天澤，且王天澤出生於康熙丙戌年，均早於王寬裕、王帆，故王寬裕、王天澤、王帆究竟其親屬關係為何，亦無法確定。因此，該手抄祖先牌位，無法釐清祭祀公業王光珠之派下員子祀關係。
4.又依祭祀公業條例第13條第1項規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。」第20條規定：「祭祀公業申報時所檢附之文件，有虛偽不實經法院判決確定者，公所應駁回其申報或撤銷已核發之派下全員證明書。
」而本件派下員資格部分，尚有民事訴訟繫屬中，業據原告陳明在卷，另依原告檢附之106年10月15日派下員大會會議紀錄（本院卷第67頁）亦記載：「……二、討論事項：王興隆、王俊淇、王水潭及王水景之繼承人，是否為祭祀公業王光珠合法派下員？主席裁示：因事涉複雜，請交由司法裁決公斷。」等語，則依祭祀公業條例第13條第1項、第20條規定，被告應俟法院判決後，再依確定判決辦理，尚不得逕行核發派下全員證明書。
5.參以，本案前歷經2次訴願決定均認定祭祀公業王光珠所提供之資料不符，而原告迄未能釐清：
⑴依106年4月20日訴願決定1，係以祭祀公業王光珠之設立
人王興元遭註明經戶政查無資料，如何證明其與享祀人王光珠之關係，則設立人王興元與享祀人王光珠之關係是否存在，容有疑義，關於祭祀公業王光珠之設立人與享祀人關係不明，原告未釋明祭祀公業派下全員系統之正確性，故訴願決定1乃撤銷被告104年8月4日梧區民政字第1040012916號函核發派下全員證明書之處分。
⑵依107年2月27日訴願決定2，係以原告雖更正祭祀公業王
光珠之派下員，新增王寬裕為王帆之父親，惟王寬裕並非王帆之父，實為王帆之兄，原告並未釋明祭祀公業派下全員系統之正確性，故訴願決定2仍撤銷被告106年6月23日梧區民政字第1060010142號函核發派下全員證明書之處分。
6.綜上所述，原告經被告多次命補正，惟原告僅提出107年10月2日光珠字第107102501號函暨附件資料，經被告審查後認其補正仍有不符審查標準者，有被告就祭祀公業王光珠案審查表1份附卷可佐（本院卷第491頁），故被告依祭祀公業條例第10條第1項規定，以原處分駁回其申報，適法有據。從而，原告請求被告應就原告申報案作成核發如起訴狀附件一所示祭祀公業王光珠派下全員證明書之行政處分，亦屬無理由，不應准許。
㈢關於原告主張：被告以107年9月12日梧區民政字第10700151
99號函撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函，再以107年11月9日梧區民政字第1070018165號函駁回原告申報，實質上等同被告撤銷104年8月4日核發派下全員證明書之處分，當已逾行政程序法第121條之2年時效乙節。經查，被告104年8月4日梧區民政字第1040012916號函核發派下全員證明書之行政處分，係因祭祀公業王光珠之派下現員王洲明等人不服前揭處分，提起訴願，而經臺中市政府106年4月20日府授法訴字第1060082471號訴願決定撤銷該處分，該處分經撤銷後即已不復存在，而被告107年9月12日梧區民政字第1070015199號函則係撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函，並未逾行政程序法第121條之2年時效期間。原告此部分主張，容屬誤解。
㈣至於原告主張：核發「祭祀公業王光珠」派下全員證明書之
行政處分性質應屬受益行政處分，被告倘欲撤銷即應符合行政程序法第8條、第117條及司法院釋字第525號解釋信賴保護原則一事。按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件：1.須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；2.信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；3.信賴利益值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。經查，本件被告所為經撤銷之處分，均係於法定救濟期間內經提起訴願，而遭訴願機關撤銷或被告自行審視後依職權撤銷，並無於法定救濟期間經過後，再由被告依職權撤銷之情形。其中，被告104年8月4日梧區民政字第1040012916號函核發派下全員證明書之行政處分，係因祭祀公業王光珠之派下現員王洲明等人不服前揭處分，提起訴願，而經臺中市政府106年4月20日府授法訴字第1060082471號訴願決定撤銷該處分，並非被告於法定救濟期間經過後自行依職權撤銷該處分，且縱原告因信賴該處分而著手進行祭祀公業王光珠名下土地買賣，至多僅因被告核發派下全員證明書經撤銷而暫時無法分派出售土地價款，並無使原告或其他派下員遭受不能預見損失之情事。至於被告106年6月23日梧區民政字第1060010142號函經訴願決定撤銷，及被告以107年9月12日梧區民政字第1070015199號函撤銷107年4月25日梧區民政字第1070006436號函部分，原告並未有何信賴表現。而且，本件係因原告就其申報案，對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告依該資料而作成行處分，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護。
㈤原告雖聲請：⑴傳喚代理原告申報之劉晉銓，以證明有相關
祭祀活動；⑵傳喚祭祀公業王光珠原管理人王維夏之後代子孫王順益，以查明其保管之相關祭祀活動資料；⑶傳喚派下員王乞、王成福，以證明享祀人為王光珠，以下為王寬裕，再至王帆，再至王呆、王秤、王耳、王秋、王豆仁五子及其下分支為派下員及相關祭祀活動。另被告亦聲請傳喚王洲明、王錫安，以證明原告所提出之祭祀公業王光珠設立情形、沿革、派下員系統表與派下員名冊均屬不實。惟按祭祀公業條例第10條第1項明文規定，被告受理祭祀公業申報後，應就原告所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知原告於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。上開條文既規定係採書面審查，自不得以詢問證人方式代之，且審查之職權在於被告，不應由本院傳訊證人以代替被告審查，故本院認為無傳訊證人之必要。
㈥本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。
六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由；另原告請求被告應就其申請案作成核發如起訴狀附件一所示祭祀公業王光珠派下全員證明書之行政處分，亦屬無理由，均應予駁回。
中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 莊 金 昌
法 官 楊 嵎 琇法 官 陳 文 燦以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
書記官 林 昱 妏