臺中高等行政法院判決
109年度訴字第275號110年4月8日辯論終結原 告 林谷樺訴訟代理人 林威融 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 張麗善訴訟代理人 黃敦約
陳尚佑上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國109年10月23日台內訴字第1090055013號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告對於原告民國109年4月24日之畸零地調處申請，應予調處。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」本件原告起訴時原聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告對於原告民國109年4月24日之畸零地調處申請，應予調處。嗣於本院審理時追加第2項聲明之備位聲明：被告對於原告109年4月24日之畸零地調處申請，應作成准予調處之行政處分。被告對於原告上述追加備位聲明並無異議，而為本案之言詞辯論，應視為同意變更。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告所有雲林縣○○市○○○段○○○○段00○00○號土地（面積371平方公尺，下稱系爭申請地），因建築房屋需要欲與鄰地訴外人王勝雄、王振宏共有之同小段59-29地號私有土地（面積57平方公尺，下稱系爭畸零地）合併使用。
原告與部分系爭畸零地所有權人協議不成，乃委託訴外人東鎮不動產有限公司（下稱東鎮公司）以109年4月24日雲林縣畸零地調處申請書向被告申請與系爭畸零地所有權人調處，經被告於109年6月16日召開109年雲林縣畸零地調處會議，並邀集原告、東鎮公司與部分系爭畸零地所有權人列席，會議結論略以：「1.依據建築法及雲林縣畸零地使用自治條例之立法意旨，畸零地調處應以畸零地所有權人為申請人。……依雲林縣畸零地使用自治條例第3條、第4條規定該筆土地並非畸零地，亦臨接建築線。自非雲林縣畸零地使用自治條例規定可申請調處之對象。2.本案應以程序未合駁回所請，後續請逕循私權途徑（訴訟或調解）解決。」經被告以109年6月24日府建管二字第1093916998號函（下稱原處分）檢送會議紀錄予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
1.按建築法及雲林縣畸零地使用自治條例之規定，畸零地所有權人或鄰地所有權人均得申請調處，被告以「畸零地調處應以畸零地所有權人為申請人」為由，駁回原告之申請，顯已違法：
⑴建築法第44條、第45條第1項規定：「直轄市、縣（市）
（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處……。」上開建築法第45條之立法理由明載：畸零建築基地調處或徵收之申請人，現行條文僅限於基地所有權人，爰予修正明定基地所有權人或鄰接土地所有權人均得申請，以期明確。⑵內政部營建署93年7月12日營署建管字第0930039905號函
釋：「按畸零地合併使用之精神，係在於增進土地經濟利用，規定調處不成得以強制手段辦理徵收，以促進雙方當事人自行達成協議，爰於本法第45條第1項明定，第44條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處，調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。如其係屬本法前揭規定，因建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築；或因直轄市、縣（市）政府依本法第46條訂定之畸零地使用自治條例所規定，畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地非經留出合併所必須之土地，不得建築之情形者，基地所有權人與鄰接土地所有權人均得提出調處或徵收之申請。」⑶據此，因畸零地不能單獨建築，為增進土地經濟利用，故
建築法第45條乃規定畸零地所有權人或鄰地所有權人均得申請調處及徵收出售，藉此程序將畸零地與鄰地合併使用，以達地盡其利之公益目的，此與鄰地能否單獨申請建築無關。雲林縣畸零地使用自治條例第12條之規定：「畸零地所有權人與鄰地所有權人無法達成協議者，欲申請調處時，應填具申請書並檢附下列書件正本1份、副本10份向本府申請調處……」，自應依循建築法及其立法理由為解釋，畸零地所有權人或鄰地所有權人，均得申請調處。⑷系爭畸零地符合雲林縣畸零地使用自治條例所定義之畸零
地，應無爭議，原告為鄰地所有權人，自得依建築法第45條第1項及上揭自治條例第12項申請調處。被告曲解法律，以「畸零地調處應以畸零地所有權人為申請人，原告所有土地非畸零地」為由駁回原告之申請，顯已違背上開法規。
2.原告無法與系爭畸零地之所有權人達成協議：⑴依系爭畸零地土地登記謄本所載，王勝雄持分3分之2，王
振宏持分3分之1。王勝雄已過世，但其繼承人未辦理土地繼承登記。王勝雄有3名兒子，有無女兒不明，其中長子、次子均已過世，王振宏係王勝雄次子之兒子（即王勝雄之孫）。原告於申請調處前，曾與王勝雄之長媳賴秀鸞、長孫王家憲及王振宏協商，但均表示拒絕出售土地。原告不知王勝雄其他繼承人之姓名、住址，故無法與其他繼承人協商，提出原告委託東鎮公司仲介人員與王家憲之通訊軟體對話為證。
⑵建築法第45條第1項所稱「不能達成協議」及雲林縣畸零
地使用自治條例第12條所稱「無法達成協議」，除了曾為協商但不能達成協議之外，亦應包含不知其姓名住址而事實上無法進行協商之情形。
⑶請向雲林縣斗六戶政事務所調取王勝雄之全體繼承人戶籍
（或除戶）謄本，其中如有繼承人已死亡者，請一併提供其全體繼承人戶籍（或除戶）謄本。
3.原告所有系爭申請地並非畸零地，但系爭59-29地號土地符合畸零地之要件，原告為鄰地所有權人依法得申請調處，原告訴之聲明第2項係依行政訴訟法第8條規定請求：
⑴依雲林縣畸零地使用自治條例第3條第1款規定，甲、乙種
建築用地○住○區○○○路寬超過7公尺至15公尺，最小寬度未達3.5公尺，或最小深度未達14公尺者，屬於面積狹小基地，即該自治條例所稱之畸零地。又依該自治條例第7條第2款，基地界線與建築線斜交之角度不滿60度或超過120度者，屬於地界曲折基地，亦為所稱之畸零地。
⑵系爭59-29地號土地之使用分區○住○區○○○○○路路
寬12公尺，基地深度最大處僅4.2公尺，未達規定最小深度14公尺，符合面積狹小基地；且西側基地界線與建築線斜交之角度不滿60度，亦符合地界曲折基地，故系爭59-29地號土地應屬該自治條例所稱之畸零地。
4.建築法第45條規定鄰地所有人得申請調處，且該鄰地不以畸零地為限，縱使該鄰地本身可單獨建築，亦得申請調處：
⑴現行建築法第45條係於73年11月7日修正，立法理由明揭
：「一、畸零建築基地調處或徵收之申請人，現行條文僅限於基地所有權人，爰予修正明定基地所有權人或鄰接土地所有權人均得申請，以期明確」。顯然該條所稱之「鄰接土地」係指非畸零地，否則該鄰地直接適用畸零地申請即可，何須修法增訂。
⑵建築法第45條第1項所稱「調處不成時，基地所有權人或
鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售」，係指畸零地與鄰地之全部或一部合併後符合規定最小面積之範圍，例如原告所提附圖A部分土地。亦即調處不成時，畸零地或鄰地所有人均得申請就該附圖A部分土地徵收標售，且若畸零地及鄰地所有人均有提出申請，或者均有預繳承買價款，則兩者無論參加投標與否，均有優先承購權，並另行以比價決定之，此為雲林縣畸零地使用自治條例第14條第4項明定之程序。因此法官所慮「如果雙方均提出申請，縣市政府應如何處理」，按上開規定辦理即可。
5.由修法歷程可知，建築法第45條立法目的，非為保護畸零地所有人，反而係為解決畸零地所有人要價過高或共有人眾多，導致調處不成之問題，故增訂鄰地所有人於調處不成時，得申請將畸零地一併徵收標售，且申請人有優先承購權。換言之，修法本意即在使鄰地所有人於調處不成時，能夠「以大併小」合併取得畸零地，以達畸零地有效利用之目的，此與鄰地是否可單獨建築無關。以下詳述之：
⑴行政院提出之修正草案總說明：「五、修正畸零地調處之
有關規定：按畸零地合併使用之精神，乃在希望原地主有效經濟利用土地，規定調處不成得以強制手段辦理徵收，係在促使雙方當事人自行達成協議……」。
⑵內政部營建署署長於立法院內政、司法委員會聯席會議說
明：「……現行第45條之規定是規定由鄰地自己協調，協調不成可請直轄市縣（市）政府出面調處，調處不成即將畸零地一併徵收，然後辦理標售，而標售的對象並無限制，如此有幾點困難之處：⑴地方政府調處時，畸零土地所有權人往往要價過高，使申請合併人無法接受，故調處十分困難。⑵畸零地因為繼承關係，所有權人眾多，如其中有部分人不在國內，或行蹤不明，就很難經過大家同意後讓售，故無調處之可能。⑶有人在國外，根本不知道有此塊土地，此對都市發展會造成很大的困擾。……因此此次修改我們作了幾點改進：1.申請合併人如調處不成，可申請地方政府徵收，但該申請人必須預繳價款，如此地方政府即不一定要編列預算。……3.給予申請人優先承購權。
……」。
⑶立法院院會二讀時，召集委員說明：「三、修正畸零地調
處之有關規定。有些畸零地之所有人往往為取得暴利，而堅不與鄰地合併使用，造成許多問題；也有些畸零地是共有的，要徵得全部的所有權人同意之後，才能使用，因此糾紛也不少。所以修正案第45條增訂徵收、標售等之規定，以解決存在於畸零地的種種問題。」⑷臺北高等行政法院98年度訴字第1746號判決，對於建築法
第45條之立法意旨，有相當正確之闡釋：「綜觀上揭建築法、臺北市畸零地使用規則等規定，可知明定面積狹小或地界曲折之畸零地，應與相鄰土地協議合併使用，非達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，其目的係為增進土地之合理利用，避免永久畸零地之形成，有礙市容觀瞻，因此賦與基地所有權人及鄰地所有權人於協議不成時，有向畸零地調處會申請調處之權，並於調處不成立時，得依畸零地調處會之決議，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，申請臺北市政府徵收後辦理出售，並由申請人取得優先承購權（如申請地及合併地所有權人均依規定於期限內預繳承買價款及徵收作業費，則均有優先承購權），以使畸零地與鄰地同歸1人所有，因合併結果得以完整使用，達到土地合理利用之目的。」⑸臺北高等行政法院109年度訴字第162號、108年度訴字第1
802號等判決，其案件事實與本件不同，而是：申請人自認為其所有土地係畸零地而申請調處，惟該土地實際上非屬畸零地而遭否准，且該申請人之擬合併他人土地係已領得建照之非畸零地，故該案並未涉及「畸零地之鄰地所有人申請調處」爭議，其判決理由所稱「得向直轄市或縣（市）政府申請調處者，自以其所有土地確實屬於畸零地為限，乃屬當然」等語，從該案事實脈絡觀之，僅在強調該案申請人之土地非屬畸零地，非謂「鄰地也必須符合畸零地，鄰地所有人才能申請調處」。
⑹綜上所述，本件畸零地部分共有人不明，已知共有人又拒
絕出售，正是修法所欲適用解決之情形，被告竟以「畸零地調處應以畸零地所有權人為申請人，原告所有土地非畸零地」等理由駁回原告之申請，顯與建築法第45條之規定及立法意旨相違。
⑺請求向建築法主管機關即內政部營建署函詢，關於建築法
第45條就畸零地之鄰地本身已可單獨建築（亦即該鄰地不屬於畸零地），則該鄰地所有人是否仍可申請調處及後續之徵收出售等語。
㈡聲明：
1.先位聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告對於原告109年4月24日之畸零地調處申請，應予調處。
2.備位聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告對於原告109年4月24日之畸零地調處申請，應作成准予調處之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.原告所有系爭申請地，因建築房屋需要欲與系爭畸零地合併使用，於109年3月13日合併使用證明申請書向被告申請，被告依據雲林縣政府公有畸零地合併使用證明書核發基準，以109年3月13日府建管二字第1090026497號函復：「有關台端申請旨揭公有畸零地合併使用，所檢附申請書表尚與規定不符，惠請依規定書表填具再另行送本府辦理。」原告於109年3月25日提出調處申請書請求被告進行調處，被告於109年4月9日以府建管二字第0000000000B號函復：經查系爭申請地依所檢附建築線尚無法判別是否臨接建築線，惠請釐清是否符合建築法相關規定。另查雲林縣畸零地使用自治條例第7條規定略以：「……前項第2款所稱，業已建築完成不包括車棚、花棚、圍牆及其他類似構造之簡易工作物或應拆除之新違章建築或傾頹或朽壞之建築物。」為釐清系爭申請地是否有上開所列之地上物，另請檢附現況照片再行檢送本府申辦。原告代理人於109年4月15日函復說明，被告於109年4月22日以府建管二字第1090037708號函復其代理人依被告109年4月9日府建管二字第0000000000B號函及雲林縣畸零地使用自治條例辦理。原告於109年4月24日提出畸零地調處申請書請求被告進行畸零地調處，被告於109年6月3日以府建管二字第1090042893號開會通知單訂於同年月16日召開，並以109年6月24日原處分函檢送會議紀錄略以：「1.依據建築法及雲林縣畸零地使用自治條例之立法意旨，畸零地調處應以畸零地所有權人為申請人。本案申請人：林谷樺（所有權土地：斗六市○○○段○○○○段00○00○號，面積371平方公尺），所有土地並非畸零地，亦臨接建築線，自非雲林縣畸零地使用自治條例所調處之對象。2.本案應以程序未合駁回所請，後續請逕循私權途徑（訴訟或調解）解決。」
2.原告請求事項：被告對於原告109年4月24日之畸零地調處申請，應予調處。經查，系爭申請地並非為雲林縣畸零地使用自治條例規定可申請調處之對象，且該土地已臨接建築線，依據建築法第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」另依內政部營建署93年7月12日營署建管字第0930039905號函示：「說明三：按畸零地合併使用之精神，係在於增進土地經濟利用，規定調處不成得以強制手段辦理徵收，以促進雙方當事人自行達成協議，爰於本法第45條第1項規定，第44條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處，調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。如其係屬本法前揭規定，因建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築；或因直轄市、縣（市）政府依本法第46條訂定之畸零地使用自治條例所規定，畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地非經留出合併所必須之土地，不得建築之情形者，基地所有權人與鄰接土地所有權人均得提出調處或徵收之申請。」另依雲林縣畸零地使用自治條例第11條原規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用，該相鄰之土地非經留出合併所必須之土地，不得建築，但留出後所餘之土地成為畸零地時，應全部合併使用。……」造成土地所有人開發時，需受鄰地畸零地限制不得開發或保留部分土地，後經被告於98年2月26日修訂刪除第11條及部分修法，土地所有人得免受鄰地畸零地限制不得開發或保留部分土地，無需透過畸零地調處程序得依相關規定申請建築執照。
3.且依雲林縣畸零地使用自治條例第12條第1項第2款規定：「相關土地地盤圖，註明需合併使用土地最小面積之寬度及深度。」即原告之土地得單獨申請建築不受鄰地為畸零地之限制。被告於109年6月16日已召開本案畸零地調處會議，經被告聘請之委員以合議結果如會議紀錄，並於會議中請雙方協商，惟雙方協商未果。綜上所述，本案既非屬公法上具體事件，應請雙方就民事訴訟途徑解決，非以公法上畸零地調處會議處理本案等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠被告以原告所有系爭申請地「並非畸零地，亦臨接建築線，
自非雲林縣畸零地使用自治條例規定可申請調處之對象」為由，而以原處分否准原告調處之申請，是否適法？㈡原告請求被告對於其109年4月24日畸零地調處之申請，應予
調處或作成准予調處之行政處分，是否有理由？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上揭事實概要欄所載之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，且有原告申請書、土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、被告109年6月24日府建管二字第1093916998號函及109年度雲林縣畸零地調處會議紀錄、訴願決定書等件資料影本附卷可證（本院卷第21-29、37-43頁），此部分事實堪以認定。
㈡本件應適用之法規：
1.按建築法第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條第1項規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」第46條規定：「直轄市、縣(市)主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」
2.雲林縣畸零地使用自治條例第3條規定：「本自治條例所稱面積狹小基地，係指建築基地深度與寬度任一項未達下列規定者：一、一般建築用地：使用分區或使用地別－甲、乙種建築用地○住○區○○○路寬7公尺以下－最小寬度3公尺、最小深度12公尺。正面路寬7公尺至15公尺－最小寬度3.5公尺、最小深度14公尺……。」第4條規定：「（第1項）本自治條例所稱正面路寬、最小寬度及最小深度，其定義如下：
一、正面路寬係指基地面前道路之寬度。二、最小寬度係指最小深度範圍內基地二側境界線間與道路境界線平行距離之最小值。但道路境界線為曲線者，以該曲線與基地兩側境界線交點之連線視為道路境界線。三、最小深度係指臨接之道路境界線至該基地後側境界線垂直距離之最小值。（第2項）建築基地如屬角地應截角時，其寬度及深度係指截角前之寬度及深度。」第12條規定：「畸零地所有權人與鄰地所有權人無法達成協議者，欲申請調處時，應填具申請書並檢附下列書件正本1份、副本10份向本府申請調處：……。」第13條規定：「本府受理調處畸零地合併時，應於收到申請書之日起1個月內，通知有關土地所有權人、承租人及他項權利人進行調處，調處之程序如下：一、審查合併土地之位置、形狀及申請人所規劃合併土地最小面積、寬度及深度，必要時並酌予調整。二、查估合併土地附近之買賣市價，徵詢參與調處人之意見，並由各土地所有權人協商合併建築或公開議價，互為買賣或合併建築。三、調處時，雙方意見不一致或一方缺席經再次通知不到者，視為調處不成立。」
3.內政部營建署93年7月12日營署建管字第0930039905號函釋略以：「按畸零地合併使用之精神，係在於增進土地經濟利用，規定調處不成得以強制手段辦理徵收，以促進雙方當事人自行達成協議，爰於本法第45條第1項明定，第44條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處，調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。如其係屬本法前揭規定，因建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築；或因直轄市、縣（市）政府依本法第46條訂定之畸零地使用自治條例所規定，畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地非經留出合併所必須之土地，不得建築之情形者，基地所有權人與鄰接土地所有權人均得提出調處或徵收之申請。」（本院卷第161-163頁）。
㈡畸零地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，均得依建築法第45條第1項提出調處之申請：
1.綜觀上揭建築法、雲林縣畸零地使用規則等規定及內政部函釋，可知明定面積狹小或地界曲折之畸零地，應與相鄰土地協議合併使用，非達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，其目的係為增進土地之合理利用，避免永久畸零地之形成，有礙市容觀瞻，因此賦與基地所有權人及鄰地所有權人於協議不成時，有向畸零地調處會申請調處之權，並於調處不成立時，得依畸零地調處會之決議，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，申請雲林縣政府徵收後辦理出售，並由申請人取得優先承購權（如申請地及合併地所有權人均依規定於期限內預繳承買價款及徵收業費，則均有優先承購權），以使畸零地與鄰地同歸一人所有，因合併結果得以完整使用，達到土地合理利用之目的。
2.故基於上開立法目的，法規範所據以設計之制度，乃係以申請地及合併地所有權人，始得申請調處、徵收後辦理出售並取得優先承購，此觀建築法第45條規定「前條『基地所有權人』與『鄰接土地所有權人』於不能達成協議時，得申請調處……；調處不成時，『基地所有權人』或『鄰接土地所有權人』得就規定最小面積寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。……」及該條於73年11月7日修正時所揭示之立法理由：「一、畸零建築基地『調處』或『徵收』之申請人，現行條文僅限於基地所有權人，爰予修正明定『基地所有權人』或『鄰接土地所有權人』均得申請，以期明確。」足徵，建築基地面積畸零狹小，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築者，其基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，均得申請調處。㈢系爭申請地非屬畸零地，系爭59-29地號屬畸零地：
1.經查，原告所有系爭申請地位於變更（含大潭地區）都市計畫（第三次通盤檢討案細部計畫○住○區○○○道路之正面寬度為6公尺，又該基地二側境界線間與道路境界線平行距離之最小寬度為21.5公尺，而臨接之道路境界線至該基地後側境界線垂直距離之最小深度為12公尺，依據雲林縣畸零地使用自治條例第3條第1項第1款規定，建築基地為甲、乙種建築用地○住○區○○○鄰○○○路寬7公尺以下者，建築基地情形限最小寬度為3公尺，最小深度為12公尺。系爭申請地寬度已超過最小寬度3公尺，深度已達該規定最小深度12公尺，非屬畸零地。
2.系爭59-29地號土地之使用分區○住○區○○○○○路路寬
11.8公尺，基地深度最大處4.2公尺，依據雲林縣畸零地使用自治條例第3條第1項第1款規定，建築基地為甲、乙種建築用地○住○區○○○鄰○○○路寬7公尺至15公尺者，建築基地情形限最小寬度為3.5公尺，最小深度為14公尺。系爭59-29地號土地深度最大處4.2公尺，未達規定最小深度14公尺，應屬面積狹小之畸零地。又系爭申請地與系爭畸零地及公有土地（同段59-64地號）如合併使用，基地最小寬度為24.5公尺，大於規定最小寬度3.5公尺，最小深度為17.5公尺，大於規定最小深度14公尺，此有系爭申請地使用分區證明書、109年2月24日建築線指示（定）申請書圖、地籍圖、謄本、108年11月11日複丈成果圖資料影本附卷可稽（本院卷109、87-89頁、訴願卷第109-116頁）。
㈣被告以原告所有系爭申請地「並非畸零地，亦臨接建築線，
自非雲林縣畸零地使用自治條例規定可申請調處之對象」為由，而以原處分否准原告調處之申請，應屬違法：
1.據上，系爭畸零地係屬建築法第44條、第45條規定，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築之土地，則依前揭規定及說明，其基地所有權人（系爭畸零地）與鄰接土地所有權人（系爭申請地）於不能達成協議時，均得申請調處，與鄰接土地是否得單獨申請建築無涉。原告為系爭申請地之所有權人，欲與系爭畸零地合併使用，經與系爭畸零地部分所有權人無法達成協議，已提出不能達成協議相關資料為憑（本院卷第105至107-2頁），即得依據建築法第45條及雲林縣畸零地使用自治條例第12條規定，向被告申請調處。原告於109年4月24日提出畸零地調處申請書請求被告進行調處，被告於109年6月3日以府建管二字第1090042893號開會通知單訂於同年月16日召開，並以109年6月24日府建管二字第1093916998號函檢送會議紀錄略以：「1.依據建築法及雲林縣畸零地使用自治條例之立法意旨，畸零地調處應以畸零地所有權人為申請人。本案申請人：林谷樺（所有權土地：斗六市○○○段○○○○段00○0 0○號，面積371平方公尺），依雲林縣畸零地使用自治條例第3條、第4條規定該筆土地並非畸零地，亦臨接建築線，自非雲林縣畸零地使用自治條例規定可申請調處之對象。2.本案應以程序未合駁回所請，後續請逕循私權途徑（訴訟或調解）解決。」可見，被告係以原告所有系爭申請地並非畸零地，且臨接建築線，非屬雲林縣畸零地使用自治條例所調處之對象為由，駁回其調處之申請，依前首揭規及說明，被告駁回理由顯已違反建築法第45條之規定及其立法意旨。至於原告是否符合其他申請調處之全部要件，係屬另一問題，蓋縱被告認為原告另有不符合其他調處要件之情形，亦應以該不符合調處之理由予以駁回，而不得以系爭申請地「並非畸零地，亦臨接建築線，自非雲林縣畸零地使用自治條例規定可申請調處之對象」為由，駁回原告之申請調處。
2.被告雖主張：雲林縣畸零地使用自治條例第11條原規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用，該相鄰之土地非經留出合併所必須之土地，不得建築，但留出後所餘之土地成為畸零地時，應全部合併使用。……」造成土地所有人開發時，需受鄰地畸零地限制不得開發或保留部分土地，後經被告於98年2月26日修訂刪除第11條及部分修法，土地所有人得免受鄰地畸零地限制不得開發或保留部分土地，無需透過畸零地調處程序得依相關規定申請建築執照，原告之土地得單獨申請建築不受鄰地為畸零地之限制，不得申請調處等語。惟查：
⑴雲林縣畸零地使用自治條例第11條原規定：「畸零地非與
相鄰之唯一土地合併，無法建築使用，該相鄰之土地非經留出合併所必須之土地，不得建築，但留出後所餘之土地成為畸零地時，應全部合併使用。」其規定限制相鄰之土地須留出合併所須之土地，始得建築，以增進畸零地與鄰地合併使用之目的，以達確保建築基地必須達到最小面積規模，此規定與前揭建築法第45條規定之立法理由揭示：
「一、畸零建築基地『調處』或『徵收』之申請人，現行條文僅限於基地所有權人，爰予修正明定『基地所有權人』或『鄰接土地所有權人』均得申請，以期明確。」並無違背，此有內政部營建署93年7月12日營署建管字第0930039905號函釋略以：「……如其係屬本法前揭規定，因建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築；『或』因直轄市、縣（市）政府依本法第46條訂定之畸零地使用自治條例所規定，畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地非經留出合併所必須之土地，不得建築之情形者，『基地所有權人』與『鄰接土地所有權人』均得提出調處或徵收之申請。」可資佐證。
⑵而且，經本院於110年1月28日函詢內政部，在畸零地之鄰
地本身已可單獨建築（即該鄰地非屬畸零地）之情形下，該鄰地所有權人可否申請直轄市、縣（市）（局）政府予以調處，並於調處不成時申請徵收該畸零地後辦理出售？經內政部以110年2月26日內授營建管字第1100803265號函復該部已依上揭93年7月12日函釋處理（本院卷第161頁）。故被告雖於98年2月26日刪除雲林縣畸零地使用自治條例第11條規定，使相鄰土地免受畸零地限制不得開發或保留部分土地，即得單獨申請建築執照，惟無法據此反面推定「鄰接土地所有權人」不得申請調處。被告此部分主張，並無可採。
㈤原告先位聲明第2項請求被告對於其109年4月24日畸零地調處之申請，應予調處，為有理由：
1.關於原告訴之聲明第2項部分，究應提起一般給付訴訟或課予義務訴訟較為適當，原告主張：依照建築法第45條規定，縣市政府應於收到申請之日起1個月內予以調處，縣市政府只要召開調處會議，並不需作成准予調處之處分，且調處之程序由法定調處委員就雙方土地如何合併使用進行協調，最終是否調處成立，繫諸於雙方能否達成合意，必須等調處不成立才會發生特定法律效果，即雙方得依法申請徵收、出售，所以原告認為調處本身並不會發生特定的對外法律效果，只是事實行為，就如同一般調解一樣，故原告先位聲明第2項屬於行政訴訟法第8條之一般給付之訴，係請求被告作成非財產上之給付等語。又經本院詢問被告若被告認為可以進行調處時，被告是否會先作成准予調處之正式行政處分或是直接就進行調處？被告陳稱：若被告覺得可以進行調處，就會直接發調處會議通知，通知雙方到場予以調處等語。
2.一般而言，人民因行政機關對其依法申請之案件，予以駁回，固應提起課予義務訴訟，惟因調處本身屬事實行為，本院參酌最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，及審酌被告實務上就符合調處之申請案，係直接通知相關人員到場予以調處，並無先作成准予調處之行政處分，故原告先位聲明第2項部分，本院認為亦屬適當。從而，原告先位聲明第2項請求被告對於其109年4月24日畸零地調處之申請，應予調處，為有無理由。又因原告先位聲明第2項已經有理由，則其備位聲明第2項部分，已無審究之必要。
㈥綜上所述，原告以其所有系爭申請地與鄰地系爭畸零地合併
使用，因雙方協議不成，向被告申請調處，符合建築法第44條、第45條之規定，原處分以原告系爭申請地非屬畸零地且臨建築線為由，駁回其調處之申請，核屬違法，訴願決定未予糾正，亦有違誤，均應予以撤銷。另原告依據建築法第45條及雲林縣畸零地使用自治條例第12條規定，請求被告對於其109年4月24日畸零地調處之申請，應予調處，為有理由。
㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。另原告聲請傳訊系爭畸零地共有人賴秀鸞、王家憲、王振宏等3人，本院認無傳訊之必要。
六、結論：原告先位之訴為有理由，應予准許。中 華 民 國 110 年 4 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 劉 錫 賢
法 官 楊 嵎 琇法 官 陳 文 燦以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 22 日
書記官 林 昱 妏