臺中高等行政法院判決
109年度訴字第80號109年6月24日辯論終結原 告 吳國亨被 告 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 周俊良
張建玲輔助參加人 經濟部水利署代 表 人 賴建信訴訟代理人 沈麗惠
洪聖娜上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按當事人陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述後，如所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，審判長應令其敘明或補充之，固為行政訴訟法第125條第3項所規定。惟審判長實施闡明並不能逾越審判機關超然及中立地位之界限，並應以有實施之可能及必要為前提。易言之，基於當事人處分權主義及法院不干涉主義，法院不得替代或干預原告訴之聲明（參照行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定）。故法院經實施闡明後，原告仍本於自己之認知為聲明及陳述者，事實上顯無闡明之可能，只能尊重其自主決定，依法就其訴之聲明及主張之原因事實予以審判。再者，行政法院闡明之目的在於促使當事人正確及有效利用訴訟程序，以維護其公法上權益，倘依原告起訴主張之原因事實及相關訴訟資料以觀，明顯可見所請求之事項欠缺公法上之請求權基礎者，無論其選擇之訴訟類型及表示之訴之聲明為何，均不可能具足公法上請求權之要件者，無論如何闡明均徒具形式上意義，無絲毫實質效果，不過增添當事人程序上勞煩及耗損司法資料，自不具闡明實益可言。是以，原告之訴經釐清其主張之原因事實後，足認欠缺公法上之請求基礎，且因原告乃堅持自己之主觀認知及見解，法院已無從對其實施闡明者，自應以原告決定之訴之聲明及所主張之事實據為基礎，依法審判，別無他途。本件原告固因不諳行政訴訟，復未委任律師為訴訟代理人，但經本院闡明後，仍本於自己認知為訴之聲明及陳述，而未能正確為訴之聲明，但觀諸其提出之書狀所載及兩造暨輔助參加人到庭陳述各節，足認原告係就業據完成協議價購，並辦竣所有權移轉登記成為國有土地之坐落改制前臺中縣○里市○○○段○○○○○○○○○○○○○號土地之二分之一應有部分（下稱系爭土地），請求被告再按96年1月1日公告現值每平方公尺新臺幣（下同）10,570元加四成，再加獎勵金每公頃120萬元辦理徵收，經被告以109年2月19日府授地用字第1090034211號函（下稱被告109年2月19日函）通知輔助參加人所屬第三河川局（副知原告），請其本於需地機關權責妥處逕復原告。原告乃逕行提起本件行政訴訟，聲明求為判決撤銷被告109年2月19日函，並命被告應就系爭土地，按96年1月1日公告現值每平方公尺10,570元加四成，再加獎勵金每公頃120萬元辦理徵收（見本院卷第364頁）。是以本件由原告擬具之訴之聲明固難辨明係屬於一般給付訴訟，抑或課予義務訴訟，但依其陳述之原因事實已足以釐清其訴訟目的，且足認定其請求在實體上欠缺法令依據。本件原告之訴無論定性為一般給付訴訟或課予義務訴訟，皆屬無理由至明，此際殊無一再闡明，窮究其訴之聲明是否符合程式之必要，基於保障人民憲法上之訴訟權，允宜就其主張之法律關係為實體判決為當。是以，本院爰逕就原告主張之原因事實相涉實體法律關係為審判，毋庸耗費程序為無益闡明之必要。
二、至於原告起訴一併聲明請求撤銷被告109年2月19日函部分，因該函文在性質上非行政處分。況且，原告若認為該函文係屬行政處分亦須踐行訴願程序，始得起訴請求撤銷。故原告之訴關於聲明撤銷被告109年2月19日函部分，因不具合法要件，本院另以裁定駁回。
三、本件判決格式參酌司法院新近推行之高等行政法院裁判簡化方案，僅記載兩造陳述事實之爭點核心要旨，並將判決相關之法令條文附錄於後。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠原告原共有系爭土地於民國93年間經債權人臺灣銀行股份有
限公司（下稱臺灣銀行）實施假扣押查封在案，且當時亦已為農民銀行股份有限公司（已於95年5月1日合併於合作金庫商業銀行股份有限公司，下稱合作金庫）設定第一順位抵押權擔保原告所積欠債務。因上開2筆土地位於本件輔助參加人經濟部水利署（下稱輔助參加人）於96年辦理大里溪治理計畫第一期實施計畫頭汴坑溪立仁橋下游至大里溪匯流口路堤工程用地範圍內，經輔助參加人徵得原告同意，雙方於94年8月22日簽訂價購協議書，約定依94年1月公告土地現值加6成辦理價購及土地所有權移轉，輔助參加人同意加發每公頃120萬元配合施工獎勵金，原告則應負責將系爭土地設定抵押權等他項權利負擔，相關糾葛及瑕疵予以撤銷，排除解決。原告繼於95年11月與臺灣銀行潭子分公司、合作金庫豐中分公司及中港分公司簽訂價購補償費領取分配協議書，約定原告將前揭協議價購款項計76,916,506元讓與臺灣銀行潭子分公司、合作金庫豐中分公司、合作金庫中港分公司各1,083萬元、3,600萬元及2,400元，餘歸原告享有，並完成公證手續。隨後各該關係人均依約履行完畢，原告與輔助參加人亦於95年11月9日簽訂土地買賣所有權移轉契約書，輔助參加人於同月23日憑以辦竣系爭土地所有權移轉登記（154-4地號土地登記日期為95年1月3日，154-24地號土地登記日期94年12月30日，所有權人中華民國、管理者經濟部水利署）。
㈡嗣原告於108年10月21日、同年11月22日、12月2日、109年2
月12日以書面請求被告應就系爭土地按96年1月1日發佈實施公告現值，每平方公尺10,570元加四成，再加獎勵金每公頃1,200,000元，補辦徵收，核發不足款及遲延利息按年息百分之五，並累進計算。被告先後以108年10月28日府授地用字第1080254527號函、108年11月28日府授地用字第1080287753號函、108年12月9日府授地用字第1080295118號函及109年2月19日函通知輔助參加人所屬第三河川局並副知原告，請其本於需地機關權責妥處逕復原告，原告乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明略以：㈠政府於81年初，因緊迫需要竊佔民地整治大里溪是違法作為
。因此於82年1月27日以府地價字第019433號函，訂於82年2月15日前補辦徵求地主同意，先行提供土地使用，並以5年計畫辦理區段徵收，5年內如未辦成區段徵收，即改辦一般徵收。惟權責機關被告所屬有關官員，怠忽職守，對本案未作行政處分，因此，原告自當請求被告補辦徵收，核發不足款及遲延利息，每月累進計算。換言之，原告所有系爭土地面積共計5,874㎡，以96年公告現值10,570元/㎡計算，加上獎勵金704,880元，共計87,628,332元，扣除已核發金額76,916,507元，應補發差額10,711,825元，並自96年1月1日起計算遲延利息，年息百分之五，並每月累進計算利息至清償日為止。
㈡被告及輔助參加人明知96年度公告現值在95年9月就完成，
已調高至每平方公尺10,570元，再加四成補償的核定，竟然無法無天以94年1月1日發佈實施的每平方公尺8,109元加六成金額，做移花接木來強行補償，明顯捏造內容不實帳冊公文書，來加害配合政府完成重大建設而免除每年災害的善良地主，如此這般作為，天理難容。
㈢協議價購是徵收前的一個簡便動作而已，協議價購不成，隨
即改辦一般徵收。於94年8月22日的協議價購是輔助參加人違約，並無對價而作廢，事後亦無辦徵收，明顯故意設陷阱加害地主。原告就像遇到有組織的土匪一樣，利用身為政府經營的臺灣銀行及當時的農民銀行查封原告所有全部財產，包括未提供擔保的都查封拍賣，全部約五、六十筆土地房屋財產，強行賤價拍賣。再利用輔助參加人所屬河川局假藉協議價購方式逼迫原告簽合約，惟原告又拿不到錢償還貸款，逼迫原告無路可走，到處陳情，身心俱疲。事後在政府銀行及輔助參加人的強迫下，在95年11月28日（領到錢日），竟違法以94年1月1日發布實施的公告現值加六成迫原告簽收，並以國庫支票四張，共計76,916,507元，其中直接強行發給臺灣銀行潭子分行10,830,000元，農民銀行中港分行24,000,000元，農民銀行豐原分行36,000,000元，剩餘6,086,507元，才給原告領回等情。並聲明求為判決：原處分即被告109年2月19日函撤銷。被告應就系爭土地，按96年1月1日公告現值每平方公尺10,570元加四成，再加獎勵金每公頃120萬元辦理徵收（見本院卷第364頁）。
三、被告答辯及聲明略謂：㈠輔助參加人於96年辦理大里溪治理計畫第一期實施計畫頭汴
坑溪立仁橋下游至大里溪匯流口路堤工程，原告原所有系爭土地於94年8月22日與輔助參加人簽立「價購協議書」達成協議，輔助參加人所屬第三河川局以94年9月23日水三產字第09418004770號函請原告依「價購協議書」協議價購之條件二、三撤銷、排除障礙後，儘速與輔助參加人第三河川局辦理土地所有權移轉。茲因系爭土地當時有債權人假扣押及設定抵押權在案，協議價購時，第三河川局要求需撤回前述假扣押及塗銷抵押權，為使本協議價購案能順利完成，原告於95年11月6日與債權人臺灣銀行股份有限公司潭子分公司及合作金庫商業銀行股份有限公司豐中分公司、中港分公司達成協議，簽訂「價購補償費領取分配協議書」。輔助參加人復與原告於土地登記申請書雙方用印連同土地買賣所有權移轉契約書等相關證明文件，於95年11月23日至臺中市大里地政事務所辦理土地買賣所有權移轉登記之收件，並於95年11月23日辦理移轉登記完竣，所有權人登記為「中華民國」、管理者為「經濟部水利署」，原告並依上開分配協議書領取協議價購款6,086,507元完竣。
㈡各級政府機關與人民協議價購土地屬私權關係買賣行為，與
土地徵收係公權力之行使兩者性質不同（內政部90年1月2日台（89）內中地字第8924072號函參照），該協議價格乃屬私法契約範疇（內政部102年15日台內地字第1020147100號函參照），故原告如認系爭土地協議價購契約受有損害，自應循私法途徑解決，原告提起本件行政訴訟，依法不合。
㈢被告109年2月19日函係就原告原所有系爭土地係輔助參加人
於95年間以協議價購方式取得之土地及非屬徵收之說明，並未對外發生准駁之法律上效果，性質上並非行政處分，原告自不得對被告109年2月19日函提起訴願及行政訴訟。又系爭土地係輔助參加人與原告協議價購取得之公共設施用地，被告非需用土地人，自無法辦理協議價購或向中央主管機關內政部申請徵收，且原告亦未依行政訴訟法規定經依訴願程序，故原告所請顯無理由等語。並聲明判決駁回原告之訴。
四、輔助參加人陳述略以：依土地徵收條例第11條之規定，如協議價購不成才以徵收方式，本件之前已達成協議價購，協議書也經法院公證，也按協議發放價金等語。
五、本院判斷：㈠前提事實：
原告前以系爭土地供當時農民銀行（現已為合庫金庫所合併）設定第一順位抵押權擔保貸款，因未清償借款而仍存續中，復據債權人臺灣銀行聲請法院實施假扣押查封在案。因系爭土地位於輔助參加人於96年辦理大里溪治理計畫第一期實施計畫頭汴坑溪立仁橋下游至大里溪匯流口路堤工程用地範圍內，經輔助參加人與原告於94年8月22日簽訂價購協議書，約定依94年1月公告土地現值加6成辦理價購及土地所有權移轉，輔助參加人同意加發每公頃120萬元配合施工獎勵金，原告承諾解決系爭土地設定抵押權及影響處分權之相關事宜，並於95年11月與臺灣銀行潭子分公司、合作金庫豐中分公司及中港分公司簽訂價購補償費領取分配協議書，約定將對輔助參加人之協議價購款項請求權依序讓與1,083萬元、3,600萬元及2,400元予臺灣銀行潭子分公司、合作金庫豐中分公司、合作金庫中港分公司取得，並完成公證手續，原告旋與輔助參加人於95年11月9日簽訂土地買賣所有權移轉契約書，而由輔助參加人憑以辦理系爭土地所有權移轉登記為所有權人中華民國、管理者經濟部水利署手續，154-24與154-4地號土地分別於94年12月30日及95年1月3日辦竣所有權移轉登記等情，有卷附臺灣臺中地方法院民事執行處94年3月11日94執八字第1977號函、94年7月25日中院清民執94執八字第1977號執行命令、94年11月18日中院慶民執94執八字第1977號通知（分見本院卷第29至31頁、第33至35頁及第37至41頁）、大里溪治理第一期實施計畫頭汴坑溪立仁橋下游至大里溪匯流口路堤工程價購、徵收土地補償費參考表（見本院卷第63頁）、價購協議書（見本院卷第197頁）、經濟部水利署第三河川局94年9月23日水三產字第09418004770號函（見本院卷第199頁）、價購補償費領取分配協議書（見本院卷第201至202頁）、95年度中院民公勇第1247號公證書（見本院卷第203至204頁）、土地登記申請書、土地買賣所有權移轉契約書、土地所有權狀影本、系爭土地異動索引查詢資料（見本院卷第205至244頁）、價購吳國亨所有土地印領清冊（見本院卷第245至246頁）等件可稽，堪予認定。
㈡原告雖主張：被告就系爭土地應依其申請，按96年1月1日發
佈實施公告現值，每平方公尺10,570元加四成，並加獎勵金每公頃1,200,000元，補辦徵收，核發不足款及遲延利息按年息百分之五，並累進計算等語。惟：
1.揆諸土地徵收條例第2條、第3條第4款前段、第14條、第15條第1項、第17條、第18條第1項及第19條等規定，可知國家因公益需要，辦理水利事業，固得徵收私有土地，然應由需用土地人依規定擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由核准徵收之中央主管機關即內政部核准，須經核准徵收處分後，再由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關予以公告，及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收程序。
足見作成核准徵收之權限機關為內政部，縣市政府僅具徵收執行機關地位，對土地所有權人之徵收請求無權准駁決定。再者，依土地法第236條或土地徵收條例第19條規定之意旨，土地徵收補償費之發放，必須以徵收處分與徵收補償處分有效存在為前提。凡未經主管機關核准土地徵收，並經直轄市或縣市政府據以作成徵收補償處分之前，土地所有權人即無受領徵收補償費之權利可言，其逕行起訴請求給付，於法無據。
2.經稽之前揭系爭土地價購協議書、經濟部水利署第三河川局94年9月23日水三產字第09418004770號函、價購補償費領取分配協議書、95年度中院民公勇第1247號公證書、土地登記申請書、土地買賣所有權移轉契約書、土地所有權狀影本、系爭土地異動索引查詢資料、價購吳國亨所有土地印領清冊等書件，足認系爭土地業據完成協議價購程序，並於94年12月30日及95年1月3日辦竣產權移轉登記成為國有土地至明。
3.是故，系爭土地既經完成協議價購程序，國家業已給付價金取得所有權，自無再辦理徵收處分之必要，被告亦無負有作成徵收補償處分，發給補償金之公法上義務。且原告自喪失系爭土地之所有權後，即無從再主張有關之徵收補償權益。
六、綜上所述，原告請求被告應就系爭土地，按96年1月1日公告現值每平方公尺10,570元加四成，再加獎勵金每公頃120萬元辦理徵收補償，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 15 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 15 日
書記官 凌 雲 霄附錄本判決引用的相關法令：
【土地法】
第236條
徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。
前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。
【土地徵收條例】
第1條第2項
土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。
第2條
本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
第3條前段
國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地。
第11條
需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。
前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。
第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。
第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。
前項所稱市價，指市場正常交易價格。
第13條第1項
申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。
第14條徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。
第15條第1項：
中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。第17條
中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。
第18條第1項
直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。
第19條
徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。