臺中高等行政法院判決
110年度訴字第187號110年10月20日辯論終結原 告 張慶村訴訟代理人 林福興 律師被 告 國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處代 表 人 蔡明哲訴訟代理人 陳榮昌 律師上列當事人間承租國有土地事件，原告不服教育部中華民國110年6月2日臺教法（三）字第1100059942號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、爭訟概要：原告於民國109年12月10日以承租國有非公用不動產申請書向被告申請承租南投縣○○○○區0000000號一般林地（南投縣○○鄉○○段○○○○號內，下稱系爭林地），被告以109年12月17日實管字第1090006683號函覆原告略以：系爭林地為被告所管理之國有公用財產，依森林法、臺灣森林經營管理方案、國土計畫法等法令及政策，已不再辦理放租、放領，故歉難同意辦理原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
1.原告父親張贊丁在日據時代，就在系爭林地耕作，直至台灣政府來台後，把南投縣信義鄉漢人所有耕作土地劃歸被告管理，並由原告父親承租系爭林地，並與被告合作造林。又系爭林地於82年7月21日前已存在原告建物（包含設施），依現行行政院農業委員會林務局（下稱農委會林務局）林地政策，該局109年3月4日林政字第1091720197號函意旨，建物只要符合82年7月21日以前存在，不論有無租約，經過相關單位的審認，無礙國土保安，就可以辦理保安林解除事宜，並於解除後將土地移交國有財產署接管，保安林地解除以後，就變成國有非公用土地，且國有財產署係「帶建物現況接管」，82年7月21日以前存在之建物即可以獲得合法租約，惟被告同為林地主管機關，管理實驗林，基於行政一體原則，國家林地政策應無不同，即亦應採與農委會林務局相同林地政策，即如該實驗林地上有82年7月21日以前存在之建物，不論有無租約，經過相關單位的審認，無礙國土保安，就可以辦理實驗林解除事宜，並於解除後將土地移交國有財產署接管實驗林地，解除以後，就變成國有非公用土地，且國有財產署係「帶建物現況接管」，82年7月21日以前存在之建物即可獲得合法租約。本件原處分未依上開林地政策精神辦理，亦未說明其差別待遇之正當理由，顯然違反行政程序法第6條平等原則。
2.被告及訴願機關均認為系爭林地係國有非公用財產，惟系爭林地於82年7月21日前已存在原告建物（包含設施），且原告父親與被告就系爭林地，曾合作造林，即系爭林地並非係國有財產法第4條第1項規定之國有公用財產，而係同條第2項規定之國有非公用財產，被告及訴願機關認定事實有誤。又現行上開農委會林務局林地政策，係依據國有財產法第42條第1項第2款主動辦理，而非依據森林法第8條及臺灣森林經營管理方案第10條辦理，本件原告係依國有財產法第42條第1項第2款向被告申請承租國有非公用不動產，惟被告卻以森林法第8條及臺灣森林經營管理方案第10條規定，駁回原告申請；另立法委員已擬具森林法第8條之1草案「（第1項）國有或公有林地於民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租。（第2項）前項出租辦法由管理機關訂定之。」此外，臺灣森林經營管理方案第10條係行政程序法第159條規定之行政規則，並無法律授權，被告駁回原告申請，不僅違反行政程序法第6條平等原則，且增加法律所無限制，而訴願決定未予以撤銷，認事用法亦有違誤。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成出租南投縣○○○○區000000000號一般林地予原告之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.原告明知系爭林地為被告管理之國有林區土地，竟未經主管機關之同意，於107年7月起擅自占用系爭林地並利用地上既存之建物經營「龍谷茶園」，違反水土保持法，並經臺灣南投地方法院以108年度訴字第227號判決在案。至原告所稱其所以有使用系爭林地之權利，係繼承自父親張贊丁，張贊丁曾向訴外人戴順添購買建物所在土地等語，然在上開違反水土保持法案件中，戴順添之孫戴玉明證稱：
係伊父戴傳立將土地出賣予張贊丁，不知道該出賣之土地地號，也沒有訂立契約等語；證人魏臺均則證稱：建築物本來是信義鄉農會在921地震後要興建，但後來經費不夠，所以是由被告自己出錢興建，伊也不知道有無其他公家機關參與興建等語，可見原告稱本件土地與被告曾有「合作造林」並非事實，原告無權占用為實在。
2.又原告於上開違反水土保持法案件中，雖提出62、79及80年度臺大林管處合作造林果實暨其他特種作物分收代金繳款收據聯，以資證明張贊丁與被告就系爭林地確有合作契約存在，惟上開收據聯上註記之系爭林地，自46年1月陸續接受林農訂立合作造林契約並公告限期受理，惟張贊丁僅登記為系爭林地之登記人並未前來辦理訂約，且因有部分林農遲未訂約，為免造成不定期契約損害公共利益，已於88年停止徵收果實分收代金，目前並未與原告或張贊丁就系爭林地訂約，亦無任何合作造林契約關係，原告所有之上開62、79及80年度收據聯為無權占用之損害金，況被告就系爭林地於88年間已停止徵收任何代金，且為配合國有財產法公務用財產不出租之保育國有土地規定，依現行森林法、台灣森林經營管理方案、國土計畫法等法令及政策，政府早已不再辦理放租，是原告之訴無理由。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件爭議關鍵即為：本件屬公法事件或私法事件？系爭林地究為國有公用財產或非公用財產？原告依國有財產法第42條第1項第2款規定向被告申請承租系爭林地，是否有理由？
五、本院的判斷：㈠按司法院釋字第540號解釋理由書載明：「申請承購、承租
或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟。」司法院釋字第695號解釋理由書亦指明：「至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟。」由司法院釋字第540、695號解釋之精神可知，各林區管理處審查時，如訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。故各林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約前，基於公權力行使職權之行為，屬公法性質。本件原告主張依國有財產法第42條第1項第2款規定向被告申請承租系爭林地，系爭林地為被告所管理之實驗林地，是否予以出租，均涉及國土保安、國家資源利用分配及國有林地永續經營等重大公益事項，且受森林生態保育、管理等相關政策影響，而被告於尚未訂定租約前，以原處分向原告表示歉難同意辦理，乃係基於公權力行使所為之否准處分，應屬公法事件，本院對此即有審判權。
㈡按國有財產法第4條規定：「（第1項）國有財產區分為公用
財產與非公用財產兩類。（第2項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第12條規定：
「非公用財產以財政部國有財產局（現改制為財政部國有財產署）為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」第42條第1項第2款規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……
二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。……」查系爭林地係國有林地，依國有財產法第11條規定，「公用財產」以各直接使用機關為管理機關；第12條規定，「非公用財產」以財政部國有財產署為管理機關。系爭林地係由被告直接管理，非由管理「非公用財產」之財政部國有財產署所管理，是依上開規定可知，系爭林地屬「公用財產」，自無同法第42條第1項非公用財產出租之適用，原告據此申請承租，應無理由。
㈢次按森林法第3條第2項規定：「森林以國有為原則。」第5
條規定：「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」第6條第2項前段規定：「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」第8條第1項規定：「國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所必要者。四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。」臺灣森林經營管理方案第10點規定：「國有林事業區之林地，除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解除或交換使用。」是國有林地係以國有為原則，而林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，國有或公有林地需有森林法第8條第1項各款規定之情形，方得為出租。查系爭林地並無森林法第8條第1項各款所列得予以出租之情形，依上開規定即不得再辦理放租、解除或交換使用。原告雖主張依農委會林務局109年3月4日林政字第1091720197號函及現行林地政策，保安林內建物於符合82年7月21日前已存在，不論有無租約，經審認無礙國土保安，即可辦理保安林解除事宜，並於解除後將土地移交國有財產署接管，於解除後即屬非公用財產，原告得申請承租等語。然查上述函釋既非法律規定，並無拘束效力，且其內容附加多種條件，核與森林法上述規定未盡相符，自難據為判斷依據。倘若系爭林地嗣後改列「非公用財產」而由財政部國有財產署管理，亦應由原告另向財政部國有財產署承租，亦與本件原告向被告申請承租系爭林地之爭議無涉。
㈣原告另稱現有森林法第8條之1修正案規定：「國有或公有林
地於民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租。前項出租辦法由管理機關訂定之。」等語，請求為其有利之認定。然查上述規定既係「修正草案」，顯見依據現有法規，並無逕予出租公用財產之國有林地規定。從而，原處分否准原告申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定、原處分及請求作成准予原告承租系爭林地之行政處分，均無理由，應予駁回。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。
六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 110 年 11 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 陳 文 燦
法 官 楊 嵎 琇法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 11 月 3 日
書記官 凌 雲 霄