臺中高等行政法院判決
110年度訴字第42號110年11月18日辯論終結原 告 思源焰花股份有限公司代 表 人 吳思源訴訟代理人 潘秀華 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 江錫麒 律師
王炳人 律師柯宏奇 律師上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服內政部中華民國109年12月21日台內訴字第1090420682號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知原處分如已執行而無回復原狀可能者，即無從提起撤銷訴訟救濟，而應提起確認訴訟請求確認行政處分違法，否則撤銷訴訟之起訴即欠缺權利保護要件。再者，依行政訴訟法第111條第1項及第3項第4款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「（第3項第4款）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：
四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」原告對於已執行完畢而無回復原狀可能之行政處分，誤提起撤銷訴訟者，於事實審訴訟繫屬中變更訴之聲明為請求確認該行政處分違法，自為法所許。查本件原告原提起撤銷訴訟聲明請求撤銷訴願決定及原處分（苗栗縣政府109年8月5日府消調字第1090010387B號函所附苗栗縣政府違反爆竹煙火管理條例案件裁處書），惟被告已於民國108年8月21日執行原處分所為沒入及銷毀所扣留專業爆竹煙火（半）成品之處分等情，有卷附被告光碟1片可稽（本院卷271頁），足認原告所主張受損害之權利或法律上利益已明顯無從經由撤銷原處分而回復原狀，則原告於本件行政訴訟言詞辯論終結前，變更訴之聲明為確認原處分違法，被告雖於110年7月21日當庭表示不同意原告變更聲明，惟依上開規定，原告所為訴之變更，於法相合，自應予以准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣被告所屬消防局於108年8月20日派員至苗栗縣造橋鄉龍昇村九車籠5鄰11號原告公司（下稱系爭場所）檢查，查獲現場11號、18號成品倉庫及21號配藥室儲放專業爆竹煙火（半）成品總火藥量分別為27.45公斤、1025.8公斤及179.068公斤，依爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法（下稱「安全管理辦法」）第4條第1項第1款規定，上開儲放處所與場所內各建築物間之安全距離應為9.03公尺、30.25公尺及16.9公尺，惟上開處所與鄰棟建築物間實際距離僅約7.9至8公尺，而違反安全管理辦法第4條第1項第1款之規定；另11號、18號成品倉庫及21號配藥室儲放專業爆竹煙火（半）成品未建卡登記並註明儲存數量、且未觀測溫溼度及隨意放置空紙箱、塑膠袋及紙盒等包裝用餘材料等，違反「安全管理辦法」第12條第15、16、17款規定，經苗栗縣政府消防局於108年8月20日開立舉發違反爆竹煙火案件通知單；嗣被告以系爭場所違反爆竹煙火管理條例第4條第2項所訂辦法中有關位置、構造或設備設置及安全管理之規定，乃依同條例第27條第1項第1款及第28條第1項第2款規定，以108年9月18日府消調字第1080013104號裁處書，對原告負責人吳思源分別裁處新臺幣（下同）30萬元、6萬元，共計36萬元之罰鍰。嗣被告以吳思源為受處分人，以109年5月18日府消調字第1090006542號函附裁處書，依爆竹煙火管理條例第32條規定將上開專業爆竹煙火（半）成品予以沒入並銷毀。惟因上開處分對象有誤，被告乃以109年8月5日府消調字第1090010387A號函撤銷109年5月18日函附裁處書，並以原告為受處分對象，以109年8月5日府消調字第1090010387B號函附裁處書（下稱原處分），依爆竹煙火管理條例第32條規定將儲存於上開處所之專業爆竹煙火（半）成品（下稱系爭煙火）予以沒入並銷毀。原告不服，提起訴願，經訴願決定以系爭煙火已於108年8月21日經被告所屬消防局逕依職權銷毀而不存在，原處分無法執行，對原告而言也不再發生法效為由，而為不受理之決定。原告不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
1.原告於108年8月19日約10時50分許左右，因公司生產線所在之22號作業室發生火災意外，除立即向被告所屬消防局請求支援，同時為預防餘燼復燃，即依爆竹煙火管理條例第19條規定為緊急應變措施，並依據當時風向及距離決定將曝曬於配藥室11號、18號、21號周圍之半成品及少數成品，裝於回收利用之紙箱，搬至11號、18號、21號等處所暫時存放，俟災後處理告一段落再依規定之數量存放，而被告所屬消防局於次日即108年8月20日上午10時許派員至火災現場進行鑑識及調查作業，直至中午因原告早排有其他事情處理，故未繼續陪同，而同日於下午4時許消防局人員來電稱在18、11、21號成品倉庫發現違規儲存專業煙火，要求原告負責人前往清點簽名，原告負責人抵達時，發現消防人員已將放置於上開三間倉庫之專業煙火半成品全部搬出，並置於18號倉庫外任由雨淋，原告即向相關人員說明係因發生火災，緊急處置所採納的暫時存放，並建議放回倉庫予以封存待釐清相關法規後再行處置，卻未被接受，導致被搬出置於庫房外之專業煙火半成品任由雨淋而毀損，等同全數銷毀。翌日即108年8月21日清晨，原告負責人前往18號倉庫查看，置於庫房外經過雨淋毀損的專業煙火半成品已全數由消防局人員搬回18號倉庫並貼上封條，10時許消防局再次派員強行將貼上封條之18號倉庫內之物品載走，且未告知原告該批物品將作何處置，經原告多方查詢，方知已遭銷毀。綜上，被告未先通知原告，亦未為銷毀之處分，致原告無以申辯、說明，而受有損害，原告已依法於108年11月8日向被告以書面請求賠償，惟遭被告所屬消防局以108年12月13日苗消調字第1080017354號函拒絕賠償，原告已依法向臺灣苗栗地方法院以被告未為行政處分即率予沒入、銷毀原告之物，有國家賠償法第2條第2項之事由提起國家賠償訴訟，經該院以109年度國字第1號受理在案。
2.被告自知其先於108年8月21日前所為沒入及銷毀行為並不合法，即於109年8月5日以原處分補正其不合法之程序，原告提起訴願，惟經訴願決定不受理，其理由雖認原處分之欲處分標的於108年8月21日已因機關逕行銷毀（未為沒入逕行銷毀之事實行為）而不存在，對原告而言，因原處分無法執行而不再發生法效。惟依行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」即行政處分如不能以通常之救濟程序加以變更或撤銷者，該處分即具有形式上之存續力，其意義猶如判決之形式確定力，就該不生法效之原處分自仍應予撤銷方能保障人民救濟程序。另訴願決定雖亦載明原告之權益係因機關執行行為（未為沒入逕行銷毀之事實行為）而受損，該執行行為是否適法，原告可循由其他訴訟途徑爭執，而非提起本訴願，然原告早於提起訴願前即已於108年12月30日依法提起國家賠償之訴訟，惟經臺灣苗栗地方法院民事庭於109年9月9日以「嗣苗栗縣政府做出系爭行政處分將扣留之系爭煙火沒入銷毀，業經原告對系爭行政處分提起訴願，行政爭訟程序已經開始，而本件訴訟之裁判需以苗栗縣政府對原告所為沒入之系爭行政處分係屬違法，致原告受有損害，原告方得請求國家賠償，即系爭行政處分適法與否將為原告之請求有無理由之先決問題，且經本院詢問兩造對於本院裁定停止訴訟程序之意見，兩造均表示無意見」為由，依職權裁定停止訴訟程序，足證民事法院仍肯認原處分效力之存在，並認原處分適法與否為國家賠償之先決問題，非屬訴願法第77條第8款之類型，訴願決定以訴願法第77條第8款規定予以不受理之決定，而未審究原處分之違法不當應予撤銷，於法有違。
3.依「安全管理辦法」第4條規定之距離計算，係指倉庫與作業區其他建築物之距離，亦即「安全管理辦法」第4條第1項所訂之安全距離與總火藥量之計算方式，係指庫存區之建築物與作業區建築物之距離，換算火藥量做作業場所火藥量之限制為目的，並非以庫存區與庫存區建築物互相間之距離換算儲存火藥量作為取締違規儲存為目的。本件被沒入、銷毀之煙火，屬摔炮類以外之煙火，依「安全管理辦法」第4條第1項第3款規定：「摔炮類以外之一般爆竹煙火及舞臺煙火成品倉庫：如附表一。但設置擋牆或防火牆者，其安全距離如附表二。」系爭場所內22號作業室與成品倉庫11號、18號及配藥室21號之間，距離分別為76.6公尺、93.2公尺及15.3公尺，距23號煙火儲藏倉庫亦有49公尺之遙，亦遠逾附表一所規定之距離限制，足證原告倉庫之設置均為合法。
4.原告因22號作業室於108年8月19日發生火災意外，為預防餘燼復燃，原告負責人即依爆竹煙火管理條例第19條之規定為緊急應變措施，並依據當時之風向及距離決定將曝曬於配藥室11號、18號、21號周圍之半成品及少數成品裝於回收利用之紙箱，搬至11號、18號、21號等處所暫時存放，俟災後處理告一段落再依規定之數量存放，是為緊急處置措施，致未及建卡量測溫溼度，消防局火調課於翌日108年8月20日上午即到工廠搜查與火災現場無關之倉庫，令人匪夷所思。
5.原告每半年均依規定對作業人員施以勞工安全衛生教育訓練暨消防災害預防與應變措施自衛消防編組訓練，每次做完訓練均依消防局要求寄送自衛消防編組訓練成果報告至造橋消防分隊，另依職業安全衛生管理辦法所實施之安全衛生教育訓練紀錄則存放於公司。
6.苗栗縣區內，僅有原告擁有合法之專業爆竹煙火儲存倉庫，原告共有8個倉庫，7個為一般煙火倉庫，23號倉庫即為專業爆竹煙火倉庫，而23號倉庫可儲存之最大火藥量為3375公斤，最大總重量為1萬6875公斤，然查被告沒入之煙火總火藥量為1232公斤，總重量為6162公斤，僅為23號倉庫得儲存量約之三分之一，足證並未逾23號倉庫合法能儲存之重量。而23號倉庫自108年8月1日至108年8月18日止之儲存容量為2747公斤，有庫存資料可證，即便加上被告沒入6162公斤，二者合計僅8909公斤，亦未逾1萬6875公斤，足證並未逾法規之規定。況原告是合法設立之煙火公司，自73年成立迄今，定期受被告稽查，若倉庫與其他建物間之距離不符法規規定，被告怎可能核發執照30多年來，從未曾表示不合規定過等語。
㈡聲明：確認原處分違法。訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.按爆竹煙火管理條例第4條規定：「（第1項）爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，其負責人應以安全方法進行製造、儲存或處理。（第2項）前項所定場所之位置、構造與設備設置之基準、安全管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商相關機關定之。」、第27條第1項第1款規定：「有下列各款情事之一者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰：一、爆竹煙火製造場所或達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，違反依第4條第2項所定辦法中有關位置、構造或設備設置之規定。」、第28條第1項第2款規定：「有下列各款情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：二、爆竹煙火製造場所及達中央主管機關所定管制量之儲存或販賣場所，違反依第4條第2項所定辦法中有關安全管理之規定。」、第32條規定：「違反本條例規定製造、儲存、解除封存、運出儲存地點、販賣、施放、持有或陳列之爆竹煙火，其成品、半成品、原料、專供製造爆竹煙火機具或施放器具，不問屬於何人所有，直轄市、縣（市）主管機關應逕予沒入。依前項規定沒入之專供製造爆竹煙火機具、施放器具、原料及有認可標示之爆竹煙火，得變賣、拍賣予合法之業者或銷毀之；未有認可標示之爆竹煙火成品及半成品，應於拍照存證並記載其數量後銷毀之。」、安全管理辦法第4條第1項第1款規定：「爆竹煙火製造場所內各建築物間之安全距離，規定如下：一、作業區之建築物、半成品倉庫、舞臺煙火以外之專業爆竹煙火及摔炮類一般爆竹煙火成品倉庫：依下列公式計算之，其總火藥量無法計算者，得以總重量除以五計算之。安全距離（單位：公尺）3＝３ｘ √總火藥量（單位：公斤）及第12條第15、16、17、20款規定：「爆竹煙火製造場所之有火藥區，其安全管理應符合下列規定：……十五、進出倉庫之原料、半成品或成品建卡隨時登記，並註明其儲存數量。十
六、庫儲區保持通風，經常維持其溫度在攝氏35度以下，相對濕度百分之75以上，於每日中午觀測溫度計及濕度計一次並記錄之，溫度、濕度異常時，應即採取緊急安全措施。十
七、庫儲區不得放置空紙箱、內襯紙、塑膠袋、紙盒等包裝用餘材料，或其他非屬爆竹煙火原料、半成品及成品之易燃易爆物品。……二十、對作業人員應每半年施以四小時以上之安全講習，並記錄存查。其講習課程內容如下：（一）火藥常識。（二）作業程序。（三）安全管理及安全防護計畫。」
2.原告違反爆竹煙火管理條例之事實：⑴系爭11號成品倉庫內查獲專業爆竹煙火半成品，總火藥量2
7.45公斤，依「安全管理辦法」第4條第1項第1款規定，應與場內各建物保持安全距離9.03公尺，惟實際距離12號成品倉庫僅8公尺。
⑵系爭18號成品倉庫內查獲專業爆竹煙火半成品，總火藥量1
025.8公斤，依「安全管理辦法」第4條第1項第1款規定，應與場內各建物保持安全距離30.25公尺，惟實際距離13號成品倉庫僅8公尺，距離19號成品倉庫僅10公尺。
⑶系爭21號配藥室內查獲專業爆竹煙火半成品，總火藥量179
.068公斤，依「安全管理辦法」第4條第1項第1款規定，應與場內各建物保持安全距離16.9公尺，惟實際距離17號壓藥室僅7.9公尺。
⑷此外，18號成品倉庫、11號成品倉庫、21號配藥室等處，
堆放專業爆竹煙火半成品，未建卡登記並註明儲存數量，亦未於每日中午觀測溫度計及溼度計，且放置空紙箱、塑膠袋、紙盒等包裝用於材料，復查無對作業人員每半年施以4小時以上之安全講習之紀錄。
⑸上述⑴至⑶係違反「安全管理辦法」第4條第1項第1款、爆竹
煙火管理條例第4條、第27條第1項第1款；上述⑷係違反「安全管理辦法」第12條第15、16、17、20款、爆竹煙火管理條例第4條、第28條第1項第2款。此事實有查獲當日108年8月20日所拍攝之照片及錄影可證，此外原告另案提起訴願、請求國家賠償時，及本件起訴請求之事實及理由，均未爭執上述事實，惟辯稱係依爆竹煙火管理條例第19條所為緊急安全措施云云，故原告違反爆竹煙火管理條例之事證明確。
3.從而，原告負責人違反爆竹煙火管理條例第4條、「安全管理辦法」之規定，被告除依爆竹煙火管理條例第27條第1項第1款、第28條第1項第2款裁處罰鍰外，並得依同條例第32條規定，將爆竹煙火之成品、半成品、原料、專供製造爆竹煙火機具或施放器具等逕予沒入及銷毀。被告依法作成原處分，並無違法之處。
4.原告主張本件安全距離應適用「安全管理辦法」第4條第1項第3款云云，惟該條款規範之標的為「摔炮類以外之一般爆竹煙火及舞臺煙火品倉庫」，然原告所存放之爆竹煙火均為「舞臺煙火以外之專業爆竹煙火」，應適用「安全管理辦法」第4條第1項第1款之規定，無同條項第3款適用之餘地。
5.系爭煙火數量龐大，被告查獲時，外箱多以膠帶封貼完好，部分外箱積有灰塵，部分並有張貼標示，顯非為緊急情況所為之處置。再者，於108年8月19日發生之火災，於當日11時57分已經撲滅，且火災發生地點係在22號藥球作業室，與18號成品倉庫、11號成品倉庫、21號配藥室等處無涉，然原告違規情形，係於108年8月20日上午查獲，該時地已無任何緊急情況可言。且系爭煙火均非在第23號倉庫中查獲，故第23號倉庫容許儲存之火藥量實與本件無涉。原告主張系爭煙火，之前係儲存在第23號倉庫云云，亦與事實不符，蓋依「安全管理辦法」第12條第15款規定，應將進出倉庫之原料、半成品或成品建卡隨時登記，並註明其儲存數量，原告所提出登記之數量，明顯遠低於本件系爭煙火之總火藥量1232.318公斤，總重量6161.62公斤，故原告此部分主張顯與事實不符等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠被告依爆竹煙火管理條例第32條規定，以原處分沒入並銷毀
所扣留之系爭煙火，是否適法？
1.被告所屬消防局於108年8月20日在系爭場所查獲扣留之爆竹煙火種類為何？
2.原告主張查獲現場係依爆竹煙火管理條例第19條規定所為緊急安全措施，是否可採？㈡被告於作成原處分之書面前，已將扣留之系爭煙火泡水銷毀
，是否影響原處分之適法性？
五、本院的判斷：㈠前提事實：上揭爭訟概要欄所載之事實，除前列之爭點事項
外，其餘為兩造所不爭執，且有被告108年8月20日違法爆竹煙火扣留單及清冊、稽查照片、苗栗縣政府舉發違反爆竹煙火案件通知書、被告108年9月18日府消調字第1080013104號函及裁處書、被告109年5月18日府消調字第1090006542號函及裁處書、109年8月5日府消調字第1090010387A號函、原處分函文、訴願決定等件資料影本附卷可證（本院卷一第125-
245、251-253頁、訴願卷第47-53頁、第3-5頁），此部分事實堪以認定。
㈡本件應適用之法規：
1.爆竹煙火管理條例第4條規定：「（第1項）爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，其負責人應以安全方法進行製造、儲存或處理。（第2項）前項所定場所之位置、構造與設備設置之基準、安全管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商相關機關定之。」第32條規定：「（第1項）違反本條例規定製造、儲存、解除封存、運出儲存地點、販賣、施放、持有或陳列之爆竹煙火，其成品、半成品、原料、專供製造爆竹煙火機具或施放器具，不問屬於何人所有，直轄市、縣（市）主管機關應逕予沒入。（第2項）依前項規定沒入之專供製造爆竹煙火機具、施放器具、原料及有認可標示之爆竹煙火，得變賣、拍賣予合法之業者或銷毀之；未有認可標示之爆竹煙火成品及半成品，應於拍照存證並記載其數量後銷毀之。」
2.「安全管理辦法」第4條第1項第1款規定：「爆竹煙火製造場所內各建築物間之安全距離，規定如下：一、作業區之建築物、半成品倉庫、舞臺煙火以外之專業爆竹煙火及摔炮類一般爆竹煙火成品倉庫：依下列公式計算之，其總火藥量無法計算者，得以總重量除以五計算之。安全距離（單位：公尺） 3＝３ｘ√總火藥量（單位：公斤）㈢原處分是否適法：
1.按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。行政程序法第92條第1項、第110條第3項定有明文。又按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」該後段規定之「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分」，雖然也應具備受確認判決之法律上利益之要件，但若該不利益行政處分雖已執行完畢，而其所造成不利益之效力仍然存在，受處分人仍得以確認該行政處分之違法性，以便提起損害賠償或國家賠償等有關之訴訟者，應認為具受確認判決之法律上利益。查本件被告以109年8月5日府消調字第1090010387B號函檢附違反爆竹煙火管理條例案件裁處書送達原告（本院卷一第31至33頁），屬被告機關就查獲原告違規事實之公法上具體事件所為對原告直接發生沒入及銷毀扣留物等法律效果之單方行政行為，為上開法條所定之行政處分，且現仍為有效之行政處分等節，為兩造所不爭執，堪以認定。又被告雖已於108年8月21日將所扣留之系爭煙火銷毀而執行完畢，然原告主觀上認原處分所造成之不利益效力仍然存在，業已向臺灣苗栗地方法院提起請求國家賠償之訴，有原告所提甲證5民事起訴狀、甲證6臺灣苗栗地方法院109年度國字第1號民事裁定等件在卷可憑（本院卷一第55至64頁），自應認原告聲明請求確認原處分違法，應有即受確認判決之法律上利益。
2.按本條例所稱爆竹煙火，指其火藥作用後會產生火花、旋轉、行走、飛行、升空、爆音或煙霧等現象，供節慶、娛樂及觀賞之用，不包括信號彈、煙霧彈或其他火藥類製品。爆竹煙火分類如下：一、一般爆竹煙火：經型式認可、個別認可並附加認可標示後，供民眾使用者。二、專業爆竹煙火：須由專業人員施放，並區分如下：（一）舞臺煙火：指爆點、火光、線導火花、震雷及混合劑等專供電影、電視節目、戲劇、演唱會等活動使用，製造表演聲光效果者。（二）特殊煙火：指煙火彈、單支火藥紙管或其組合之產品等，於戶外使用，製造巨大聲光效果者。（三）其他經中央主管機關公告者。爆竹煙火管理條例第3條定有明文。而原告主張系爭煙火儲存場所安全距離之計算應依安全管理辦法第4條第1項第3款，而非被告所適用之同辦法第4條第1項第1款乙節，審諸上開辦法第4條第1項第1款、第3款之適用範圍分別為：「作業區之建築物、半成品倉庫、舞臺煙火以外之專業爆竹煙火及摔炮類一般爆竹煙火成品倉庫」、「摔炮類以外之一般爆竹煙火及舞臺煙火成品倉庫」，是原告所爭執者，應先認定系爭煙火之種類為何。查被告所屬消防局人員於108年8月20日在系爭場所扣留系爭煙火，而開立違法爆竹煙火扣留單併附11號、18號成品倉庫、21號配藥室扣留清冊，扣留清冊上「種類」欄明確載為「專業爆竹煙火」，雖原告公司負責人吳思源拒絕簽名，有違法爆竹煙火扣留單暨扣留清冊可稽（本院卷一第125至131頁），惟原告公司於查獲現場並未爭執扣留物之爆竹煙火種類非為「專業爆竹煙火」，且吳思源於108年8月21日上午8時30分許之談話紀錄中，對於詢問人所詢查獲之「專業爆竹煙火」相關事項，亦未曾爭執爆竹煙火種類，並陳稱：該批煙火為原告公司合法製造，銷售對象必須經過主管機關同意，才由原告公司依客戶需求進行施放等語，有達管制量違法儲存爆竹煙火案件談話紀錄可按（訴願卷第36頁），可認本件扣留之系爭煙火既須由原告公司施放，應非屬爆竹煙火管理條例第3條第2項第1款所定供民眾使用之一般爆竹煙火，而為同條項第2款所定須由專業人員施放之專業爆竹煙火無訛。再查，被告所提證三查獲現場照片、錄影檔案光碟內容，可見及系爭煙火包裝紙箱上印有「種類：特殊煙火」等字樣（本院卷一第159、163、231、233頁），從而，系爭煙火應為爆竹煙火管理條例第3條第2項第2款第2目所定專業爆竹煙火項下區分之「特殊煙火」，亦堪認定。依上，系爭煙火當屬舞臺煙火以外之專業爆竹煙火，於計算爆竹煙火製造場所內各建築物間之安全距離時，自應適用安全管理辦法第4條第1項第1款之規定，是原告主張應適用同條項第3款云云，當無可採。
3.綜上，依安全管理辦法第4條第1項第1款規定，以被告於系爭場所11號、18號、21號查獲之火藥量計算安全距離，經本院以EXCEL軟體復核被告機關所計算之安全距離，計算結果各為9.04公尺、30.25公尺、16.90公尺（小數點第三位以下無條件捨去，本院卷二第17頁），被告機關依前開安全管理辦法所計算之安全距離確屬無誤。而現實上系爭場所11號、18號、21號分別與最近建築物12號、13號、17號之距離僅為8公尺、8公尺、7.7公尺，有被告所提證五第二頁鑑定圖可稽（本院卷一第249頁），則原告儲存系爭煙火之方式確實違反爆竹煙火管理條例第4條第2項授權所訂安全管理辦法第4條第1項第1款規定，原告公司負責人未以安全方法儲存系爭煙火，被告依爆竹煙火管理條例第32條規定對原告公司裁處沒入並銷毀系爭扣留之煙火，尚無違誤。
4.至原告主張係因108年8月19日22號作業室發生火災，而依爆竹煙火管理條例第19條規定為緊急應變措施乙節，查原告公司負責人吳思源於前揭談話紀錄中陳稱：「（問：本案查獲之違法爆竹煙火，係自何時開始儲存？）2至3個月前開始製造儲存」等語（訴願卷第36頁），則原告前開主張與負責人吳思源於查獲隔日所為之談話紀錄有所不符，難認係因前一日火災始將系爭煙火搬往上開處所儲存；又系爭煙火之總火藥量為1232.318公斤、總重量則為6161.62公斤，數量確實龐大，且由被告所提證三錄影光碟所示查獲現場計算扣留物數量及重量之錄影過程，現場煙火箱數成堆成疊，現場人員須拆除紙箱上之膠帶始能清點等情觀之，原告公司如何於火災發生當時，尚有時間先將所稱曝曬於11號、18號、21號周圍、數量龐大之系爭煙火裝箱並貼上膠帶？又依爆竹煙火管理條例第19條第3款所定「爆竹煙火之製造、儲存或販賣場所，於附近發生火災或其他狀況致生危險時，或爆竹煙火產生煙霧、異味或變質等狀況，致影響其安定性時，其負責人或爆竹煙火監督人應立即採取下列緊急安全措施：三、發生狀況場所周圍之爆竹煙火成品、半成品及原料，搬離至安全處所」，原告公司負責人依上開規定所應為之緊急安全措施，係將火災現場周圍之爆竹煙火等物搬離至「安全處所」，而原告本即主張系爭煙火係曝曬於11號、18號、21號周圍，距離發生火災之22號作業室分別為71.6公尺、93.2公尺、15.3公尺，有被告所提證五第二頁鑑定圖說明欄可參（本院卷一第249頁），除21號離火災現場較近外，11號、18號均距火災現場尚遠，再參原告自陳之23號倉庫即為專業爆竹煙火倉庫，可儲存最大火藥量3375公斤、最大總重量為1萬687 5公斤，則原告負責人依上開條例第19條規定採取緊急安全措施所應擇定之安全處所，亦應以23號倉庫為火災現場周圍爆竹煙火之存放處所，豈能違反安全管理辦法第4條第1項第1款所定安全距離而為緊急應變，從而，即便原告主張係因應本件查獲之前一日火災意外而採取應變措施，然原告負責人所為系爭查獲事實之儲存煙火狀態，並不符合上開條例第19條第3款規範要件，難認符合緊急避難要件而得阻卻原告公司違反行政法上義務之違法性。是原告此部分主張，自無足採。
5.綜上所述，被告依爆竹煙火管理條例第32條規定，所為沒入並銷毀系爭扣留煙火之原處分，應為適法處分。
㈣按行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或
其他方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。行政程序法第95條定有明文。查被告於訴願程序答辯狀第4頁述及：「本府消防局發現訴願人之行為違法後，立即依法扣押相關之專業爆竹煙火（半）成品，並於108年8月21日上午繕具舉發違反爆竹煙火案件通知單及扣留單交付訴願人，口頭告知訴願人因扣押之爆竹煙火屬易燃物品，且數量龐大，有安全疑慮，將逕行銷毀。」等語，業經證人李財漢到庭證述：伊是苗栗縣政府消防局造橋分隊小隊長，原告公司108年8月19日發生火災是造橋分隊前往救災，108年8月20日接到苗栗縣政府消防局要求造橋分隊一起去原告公司做檢查，當日中央消防署長官也有到場一下，苗栗縣政府消防局業務承辦人梁家榮也有到場，當天查獲系爭煙火時，梁家榮當場裁示分隊開具爆竹煙火舉發單，並指示現場封存、現場多次告知原告公司負責人及員工這些爆竹煙火要沒入銷毀，梁家榮代表苗栗縣政府消防局當場裁示說要沒入銷毀這些煙火，108年8月20日當日上午約10時到原告公司，查到那麼大量就開始清點數量，直到隔日凌晨完成封存，人員才離開原告公司，回分隊填寫舉發單，108年8月21日早上要去搬運扣留的煙火時，分隊同仁黃友澤把舉發單帶過去給原告公司收受，但公司負責人拒絕簽名，21日帶舉發單到原告公司時，梁家榮也有講要沒入銷毀，黃友澤出示扣留單及清冊時，也有跟原告公司說明會沒入銷毀，原告公司負責人仍拒絕簽名，之後黃友澤為原告公司負責人吳思源製作談話紀錄時，伊不在場，不知道吳思源為何願意簽名談話紀錄，20日查獲及21日搬運扣留煙火當天均有見到原告公司人員自行錄影或拍照，至於為何本案扣留沒入煙火後迅速銷毀的原因伊不清楚等語，另核被告所提證六之舉發通知單，主旨欄已明確記載「行為人違反爆竹煙火管理條例第4條規定事項，經本局查明屬實，依同條例第27條第1項第1款、第28條第1項第2款、第32條規定舉發」，足信被告所屬消防人員於查獲現場應確實已以言詞為系爭煙火沒入銷毀之行政處分無訛。從而，原告公司當無不知系爭煙火經依法扣留後，將依法處分沒入並銷毀之可能，是認本件原處分於被告所屬消防局人員除開立舉發通知單外，另口頭言詞告知原告公司負責人系爭煙火將依法沒入並逕行銷毀時，即已作成行政處分。而被告於原告向臺灣苗栗地方法院提起國家賠償事件後，另於109年8月5日作成原處分之書面，當屬行政程序法第95條第2項規定所為之處分書面作成，尚非屬未為沒入處分前即逕為銷毀之執行行為。又縱認被告於108年9月18日裁罰原告公司負責人36萬元罰鍰時，未同時依同條例第32條併為沒入銷毀系爭煙火之處分，屬未為沒入處分之情況，然依行政罰法第39條第2項規定：「易生危險之扣留物，得毀棄之。」，審酌本件扣留之系爭煙火，性質上本屬易燃或引發爆炸危險之物品，且扣留數量龐大，被告扣留系爭煙火後，本得依上開規定毀棄之，是本件亦無從以被告之銷毀執行行為而認被告所為之沒入處分違法。至原告爭執梁家榮是否得代表消防局執行職務乙節，業經被告提出苗栗縣政府消防局火災調查科業務承辦一覽表、本件查獲後之相關內部簽呈、被告檢附本件裁處書送達原告之函文等件為證，皆可認爆竹煙火業務於被告消防局內部事務分配確屬梁家榮之承辦業務，又按本府設警察局、消防局、衛生局、環境保護局、稅務局、文化觀光局，分別掌理有關事項；其組織規程另定之。本局設下列各科，分別掌理有關事項：四、火災調查科：火災原因之調查、鑑識、統計、分析及火災證明之核發與公共危險物品、可燃性高壓氣體、爆竹煙火等物品安全管理與檢查等事項。有苗栗縣政府組織自治條例第7條、苗栗縣政府消防局組織規程第3條第1項第4款定有明文。依前開規定所示，爆竹煙火之安全管理、檢查事項既歸苗栗縣政府消防局之事務權限，而梁家榮為消防局火災調查科關於爆竹煙火業務之承辦人，自得代表苗栗縣消防局於本件查獲現場依爆竹煙火管理條例之規定作成行政處分，從而並無原告所執未經權限代表執行業務之情事。另原告主張扣留之煙火未全數銷毀、銷毀的也不完全是原告之貨品等節，屬執行之事實行為，與本件原處分之作成是否適法無涉，併予敘明。
㈤綜上，原告請求確認原處分違法，為無理由，應予駁回。
㈥本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原告之訴無理由，應予駁回。中 華 民 國 110 年 12 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌法 官 楊 蕙 芬以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 9 日
書記官 林昱妏