臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭112年度訴字第242號原 告 鄭榮華被 告 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 尹義雄
程建雄林伯毅上列當事人間因違章建築等事件，原告不服內政部中華民國112年7月24日臺內訴字第1120126585號、經濟部中華民國112年8月7日經訴字第11217304700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：㈠緣訴外人勤裕科技股份有限公司（下稱勤裕公司）前以民國1
10年6月15日納管申請書及同年12月21日納管補正申請書，就其址設○○市○○區○○里○○○路00號（坐落地號：臺中市后里區十三張段295地號，下稱系爭土地）之未登記工廠（廠名：勤裕科技股份有限公司一廠，下稱系爭工廠），向被告申請納管。案經被告書面審查，認尚符合工廠管理輔導法及特定工廠登記辦法等相關規定，以111年3月29日府授經工字第0000000000號函（下稱111年3月29日函）受理（納管編號：
P6-602611）系爭工廠納管申請，並請勤裕公司於112年3月19日前提送工廠改善計畫。
㈡原告為坐落臺中市后里區十三張段296地號土地及其上門牌號
碼：○○市○○區○○○路000號建物所有權人，前於112年4月21日以1999陳情電話向被告陳情（案件編號：112-B048978），表示鄰地十三張段295地號土地有墊高地基、興建廠房（建物門牌號碼：○○市○○區○○○路00號），四周蓋有圍牆等違章建築情形，致其所有土地及其上建物於當日有淹水情形。原告復以112年4月25日陳情書函向被告陳情略以：鄰地違建已造成立即危險，請被告盡速依法查處，以防淹水災情再生危及生命安全財產損失等語。
㈢嗣臺中市政府都市發展局（下稱都發局）就上開原告1999陳
情電話（案件編號：112-B048978)乙案，以112年4月27日中市都違字第0000000000號函請○○市○○區公所（下稱后里區公所）依規查處疑涉違章建築。被告另就原告上開112年4月25日陳情書函陳情事項，以112年5月5日府授都違字第0000000000號函（下稱112年5月5日函）復原告略以：「主旨：有○○市○○區○○○路00號農地新建工廠建物地基墊高造成鄰房淹水一案……說明……二、查本案基地內農舍（高度一層約64平方公尺）領有本市103年中都使字第00182號使用執照，其餘建物（二樓建物及圍牆）未申請建照疑涉違建，本府都市發展局業以112年4月27日中市都違字第0000000000號函請查報業務單位（后里區公所）依規查報，後續將依『違章建築處理辦法』規定辦理。另有關疑該址興建新建物致下雨屋內淹水一節，事屬私權爭議，建請申請調解或循司法途徑處理。……」原告不服上開112年5月5日函，於112年5月18日提起訴願，請求查處並撤除阻礙地面區域排水的所有違建，經內政部以112年7月24日臺內訴字第0000000000號訴願決定書（下稱訴願決定1）決定不受理。
㈣另因原告對系爭土地上所涉違章建築事件向內政部提起訴願
，復以訴願補充函向內政部請求撤銷勤裕公司未登記工廠納管資格（即111年3月29日函所為之處分），經內政部將勤裕公司未登記工廠納管資格部分依訴願法第4條第3款規定移由經濟部審理。嗣由經濟部以112年8月7日經訴字第00000000000號訴願決定書（下稱訴願決定2）決定不受理。原告不服上開訴願決定1、2，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：㈠系爭土地為特定農業區農牧用地，地勢較原告之296地號土地
低，不會阻擋地面區域排水。但被告未依國家法規而農地農用，執行監管查報之職責，任勤裕公司惡意破壞295地號土地使農田墊高地基，違法建成200多坪違規工廠，此為被告行政未盡監管嚴重失職。
㈡被告於103年核發103中督使字00182號使用執照（高度1層，
面積64平方公尺，門牌：○○市○○區○○里○○○路00號），非法騙取後，勤裕公司即撤除原核准建物，移位墊高所有農地地基，違法建成2樓廠房，因四周圍牆阻礙排水造成淹水事件，此為被告行政未盡監管嚴重失職。
㈢系爭土地違建絕非短期施工可完成，長期施工期間被告卻視
若無睹，違背應負監督管理與後續查報違建職責，讓人民誤信勤裕公司之建物為被告核可，致國家法規與行政執法威信蕩然無存，此為被告行政未盡監管嚴重失職。
㈣112年4月20日一場大雨，被告已查明此違建與圍牆阻礙排水
造成大淹水，卻一再推諉勤裕公司擁有違章工廠輔導法未登記工廠，不適用早已頒行的國家法規，淹水時舊社林里長2次邀勤裕公司親睹災情並請其改善卻遭拒，災情至今已逾4個多月勤裕公司仍以此核准函而不做改善，被告亦放任違章建築持續災害地方，更彰顯其包庇違法者，無視颱風豪雨致各地災情頻傳，被告若不積極處理延宕時日，將會水災再起而生國家賠償之事，此為被告行政未盡監管嚴重失職。
㈤國家法規賦予行政機關依法執行權責，以維護改善人民安居
樂業環境為要職，就算已合法工廠也不能致災危害於地方，但列管的違章工廠即勤裕公司因該核准函而目無法紀，歷時多月被告應作為而不作為，法律與行政機關是在包庇違法者，國家法律的公平正義何在。㈥聲明：
⒈訴願決定（內政部112年7月24日臺內訴字第0000000000號
、經濟部112年8月7日經訴字第00000000000號訴願決定書）及原處分（臺中市政府112年5月5日府授都違字第0000000000號函、111年3月29日府授經工字第0000000000號函）均撤銷。
⒉被告應就勤裕公司未辦理工廠登記，且涉違章建築部分予
以查處，並因該違章建築造成原告住宅淹水，應撤銷其違章工廠管理輔導法納管資格（納管編號：P6-602611、府授經工字第0000000000號函），並命限期改善達完全不會阻擋排水或予撤除違建之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯要旨及聲明：㈠針對112年5月5日函部分：
⒈參照最高行政法院62年裁字第41號判例：「行政機關所為
通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令所為之釋示及行政指導，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分……」按行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」暨參照最高行政法院107年度裁字第1379號判例：「……人民就其陳情、檢舉或建議之事項，若無法令賦予申請權者，並非行政訴訟法第5條規定之『依法申請之案件』，行政機關所為函覆，即未對其發生准駁之法律效果，僅屬告知處理結果的觀念通知，亦非行政處分，自不得對之提起訴願及行政訴訟。……」，故系爭號函發文日期為112年5月5日，該函性質屬觀念通知尚非行政程序法第92條所稱行政處分。
⒉本案原告稱：「不服臺中市政府查核違建不實與處置一事
等問題……云云。」被告業以112年5月15日中市都違字第0000000000號違章建築認定通知書查處為新違建在案，後續將依「違章建築處理辦法」及相關規定，依規依序辦理。原告不服112年5月5日函覆原告陳情事項，被告112年5月5日函係屬函覆陳情書之公文書，經原告提起行政訴訟，依行政程序法第92條規定，該函屬觀念通知尚非行政處分，參照最高行政法院107年度裁字第1379號判例及最高行政法院62年裁字第4l號判例，本件112年5月5日函乃就違章實體客觀事實陳述通知，並未涉及具體申請案件請求而有所准駁，對原告之權利或法律上利益，並未發生具體法律效果，核其性質應屬觀念通知，並非行政處分，原告逕自對其提起行政訴訟自非法之所許。
⒊綜上所述，被○○市○○○○○號函係屬觀念通知尚非行政處分，
原告之訴顯無理由。㈡針對111年3月29日函部分：
⒈按行政訴訟法第5條所定，所謂「依法申請」，參照司法院
釋字第469號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可「依法申請」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權；如解釋的結果，認定該等法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據。
⒉次按工廠管理輔導法之目的，係藉由健全之工廠管理及輔
導，以促進工業之發展；並兼生態環境、提升環境品質及公共利益之維護而設，其雖賦予製造、加工或使用危險物品之工廠，應善盡安全管理之作為義務，如未善盡安全管理責任，發生重大環境污染或重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全時，直轄市或縣（市）主管機關得命其停工、改善之權責；惟並未明確規定該管機關依此規定對人民負有特定作為義務，一般人民僅藉由主管機關對於工廠之健全管理與輔導享有安全及優良環境品質之反射利益，一般人民即無從依據該法相關規定向主管機關提起應為行政處分或應為特定內容之行政處分之權利（最高行政法院105年度裁字第1104號裁定意旨參照）。
⒊緣訴外人勤裕公司前以110年6月15日納管申請書及同年12
月21日納管補正申請書，就系爭土地未登記之系爭工廠，向被告申請納管。案經被告書面審查，認尚符合工廠管理輔導法及特定工廠登記辦法相關規定，以111年3月29日函為業已受理系爭工廠納管申請，並請勤裕公司於112年3月19日前提送工廠改善計畫之處分，迄今勤裕公司合法納管在案，先予說明。
⒋按行政處分相對人以外之利害關係第三人，須因權利或法
律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起行政訴訟，且法律上之利益，係指法律上值得保護之利益。經查，本件111年3月29日函處分相對人為勤裕公司並非原告。是原告除對該111年3月29日函具有法律上利害關係外，依法尚不得對之提起訴願及行政訴訟。原告主張系爭工廠已危及鄰居生命與財產損失，並影響人體健康及農作污染受損等情，惟查，該111年3月29日函之依據係工廠管理輔導法第28條之1以下相關規定，該等規定係為杜絕農地違規使用情形，並審酌未登記工廠違規情節等情，對於既有未登記工廠宜予以分級分類處理，由主管機關視個案情況輔導業者轉型、遷廠或關廠，或依法停止供電、供水、拆除，或輔導其依改善計畫改善並實施稽查；又為達成「全面納管、就地輔導」之目標，並促使工廠能速配合政府政策，降低直轄市、縣（市）主管機關清查之行政成本，爰明定工廠業者可自行或依直轄市、縣（市）主管機關通知後，申請納管，並提出工廠改善計畫。是以，該111年3月29日函所據法規之規範對象為未登記工廠，且就法規之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等因素綜合以觀，其規範目的旨在妥善處理既有未登記工廠問題而設，並非直接保障工廠周遭特定居民，則被告依上述規定所為受理系爭工廠納管申請，並請其依限提送工廠改善計畫之處分，尚難認對原告權利或法律上之利益產生直接之影響。至於鄰近居民藉由主管機關對工廠管理因此享有安全及優良環境，使其生命、身體、健康、財產等免受危害，參酌前揭司法院釋字第469號解釋及最高行政法院裁定意旨，核屬反射利益，尚無從據以向被告主張公法上之權利。準此，原告對於111年3月29日函所為之處分，非屬原處分之利害關係人，原告不具主觀上公權利，不具備當事人適格，提起本案訴訟應無理由。
㈢聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、爭點：㈠原告有無請求被告認定系爭土地上建物為違章建築及命拆除
或限期改善等特定作為義務之公法上請求權？㈡原告是否為被告111年3月29日函之利害關係人，能否訴請撤
銷，或請求被告撤銷之公法上請求權？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
爭訟概要所述，除上列爭點外，為兩造所不爭執，並有原告112年4月21日陳情（案件編號：112-B048978）、112年4月25日陳情書、被告111年3月29日函、112年5月5日函、都發局112年4月27日中市都違字第0000000000號函及訴願決定1、2（見本院卷第19-30、35、57-58、103、121-122頁，內政部訴願卷第22、73、84頁）等件附卷可稽，堪予認定。
㈡有關原告不服被告112年5月5日函提起課予義務訴訟部分：
⒈按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件
，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5條及第107條第1項第10款分別定有明文。上開第5條規定所稱「依法申請之案件」，係指法令有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。是人民依此規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為要件。倘對非屬「依法申請之案件」提起課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利，以保護規範理論為界定之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之人，始具有公法上請求權（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。反之，如法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有公法上請求權可資行使而屬依法申請之案件，自不得提起課予義務訴訟。如人民就其請求事項，依法並無申請權，行政機關自無作為義務，則該機關所為函覆，並未因此對外直接發生任何法律效果，故該函覆性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分，人民並不得據以提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，否則其起訴即應認不備要件，而應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴（最高行政法院112年度抗字第39號裁定意旨參照）。
⒉次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害
其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。
⒊另建築法第1條前段規定：「為實施建築管理，以維護公共
安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；……」及內政部依建築法第97條之2授權訂定之違章建築處理辦法第2條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」第3條第1項、第2項規定：「違章建築之拆除，由直轄市、縣（市）主管建築機關執行之。」「直轄市、縣（市）主管建築機關應視實際需要置違章建築查報人員在轄區執行違章建築查報事項。鄉（鎮、市、區）公所得指定人員辦理違章建築之查報工作。」第4條第1項規定：「違章建築查報人員遇有違反建築法規之新建、增建、改建、修建情事時，應立即報告主管建築機關處理，並執行主管建築機關指定辦理之事項。」第5條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」可知，違章建築處理辦法有關違建處理之規定，係因未依法申請主管機關審查許可之建築物，由於未經事先審查，無從確保建築物之安全且合於公共交通、衛生之需求及市容觀瞻，亦不利事後管理，故主管機關得依法查報，並分別情形命為補行申請執照或拆除，乃為公共利益而設。至違章建築拆除後，交通因而暢通、衛生因而改善或原屬私權爭執之占用土地、屋頂因而回復等有利於人民的效果，僅屬「反射利益」。則人民向主管機關陳情、檢舉違章建築，僅使主管機關得以發動勘查並決定拆除與否之權限，非謂賦予人民有申請主管機關作成拆除決定之公法上權利；主管機關因而所為之函覆，並未對外直接發生法律效果，性質上僅屬單純事實敘述或理由說明，並非行政處分；主管機關未依其陳情、檢舉而拆除違章建築，難謂其權利或法律上利益受有損害（最高行政法院112年度抗字第39號裁定意旨參照）。⒋查原告主張其鄰地即系爭土地因有墊高地基、興建廠房、
四周蓋有圍牆等違章建築，致其所有土地及其上建物有淹水之情形，乃於112年4月25日向被告提出陳情（見本院卷第89頁），經被告都市發展局以112年4月27日中市都違字第0000000000號函請查報業務單位（即后里區公所）依規查報，並依「違章建築處理辦法」規定辦理（見本院卷第101頁），被告復以112年5月5日函說明二略以：「……二、查本案基地內農舍（高度一層約64平方公尺）領有本市103年中都使字00182使用執照，其餘建物（二樓建物及圍牆）未申請建照疑涉違建，本府都市發展局業以112年4月27日中市都違字第0000000000號函請查報業務單位（后里區公所）依規查報，後續將依『違章建築處理辦法』規定辦理。另有關疑該址興建新建物致下雨屋內淹水一節，事屬議私權爭議，建請申請調解或循司法途徑處理。……」等語（見本院卷第35、103頁）。另對於該陳情函內所稱系爭工廠違反區域計畫法乙案，被告地政局以112年5月17日中市地編字第0000000000號函覆略以：勤裕公司已依工廠管理輔導法向被告經濟發展局申請未登記工廠納管，依該法第28條之8規定，不適用區域計畫法第21條規定（見本院卷第59頁）；而系爭工廠涉及違建部分，則先後經被告經濟發展局以112年5月22日中市經工字第0000000000號函回覆原告，並通知相關機關本權責妥處（見本院卷第61頁），及112年5月26日中市都違字第0000000000號函覆原告：「……本案涉違章建築部分，本局業以112年5月15日中市都違字第0000000000號違章建築認定通知書查處在案，後續將依『違章建築處理辦法』及相關規定，依規依序辦理。」（見本院卷第63頁），分別有上開函文在卷可稽。
⒌原告向被告陳情檢舉系爭土地有墊高地基、興建系爭工廠
及四周蓋有圍牆等違章建築情形，請求被告作成認定系爭土地上建物為違章建築、命拆除及限期改善等行政處分。惟依前開規定與說明，主管機關固有認定、拆除違章建築或命其改善之權限，但並無賦予人民直接請求被告作成開立違章建築物認定處分之公法上請求權，亦未賦予原告有請求被告為特定作為之權利，人民縱有據此請求主管機關依法行政，但僅係促請該管機關注意之性質，難謂該管機關依此等規定對人民負有特定作為義務且無不作為之裁量餘地。被告112年5月5日函之回覆，僅在通知檢舉人就其檢舉事項調查結果所為事實之敘述或理由之說明，未對檢舉人之權利或法律上利益發生具體法律上效果，核其性質，應屬觀念通知，而非具有法效性之行政處分。縱使被告所為之函覆，可能影響原告其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用，原告不服被告112年5月5日函覆並向行政法院起訴，經本院闡明後，原告仍主張係提起課予義務訴訟，自不符合行政訴訟法第5條所規定「依法申請之案件」，其起訴顯非合法。即便原告係依同法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，依前開說明，被告112年5月5日函覆僅係觀念通知，並非具有法效性之行政處分，其提起撤銷訴訟亦與法不合。
⒍綜上，原告雖得檢舉或申報違建，但並無請求被告必須作
成認定系爭土地上建物為違章建築、命拆除或限期改善等行政處分之公法上請求權，其所提出之陳情或檢舉等，自非屬人民依法申請之案件，從而原告依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，請求撤銷112年5月5日函及訴願決定1，並命被告作成認定系爭土地上建物為違章建築、命拆除或限期改善等行政處分，即屬不備起訴要件，自非合法，應予駁回。
㈢有關原告不服被告111年3月29日函提起課予義務訴訟部分：
⒈按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，有下列各
款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第2項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。二、依其所訴之事實，在法律上顯無理由。」依訴願法第18條：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」行政訴訟法第4條第3項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知，得提起撤銷訴訟請求救濟之人，固非以行政處分之相對人為限，尚包括利害關係人；然此所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受有損害者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。是以，若非行政處分之相對人，或非行政處分相對人以外之法律上利害關係人，因欠缺提起撤銷訴訟之原告適格要件，其逕行提起撤銷訴訟，行政法院得不經言詞辯論，逕予判決駁回之（最高行政法院110年度上字第788號判決意旨參照）。
⒉次按，為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，政府於90
年3月14日制定公布工廠管理輔導法，全文36條（下稱本法）；嗣於99年6月2日修正公布全文39條，凡六章，依序為第一章「總則」，分別規定：立法宗旨（第1條）、主管機關（第2條）、工廠之定義（第3條）、各級主管機關之權限（第4條）、業務委託辦理（第5條）；第二章「登記及設立許可」，依次規定：事業主體之組織型態（第6條）、工廠名稱（第7條）、工廠負責人（第8條）、工廠設立得利用之土地種類（第9條：「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定為丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限」）、工廠申請登記（第10條）、應於設廠前取得設立許可之情形（第11條）、工廠登記之期限（第12條）、申請設立許可或登記應載明事項（第13條）、取得設立許可或變更設立許可之限制（第14條）、辦理登記或變更登記之限制（第15條）、變更登記（第16條）、基於工業發展等政策得採行措施（第17條-本條第1項規定：「中央主管機關基於工業均衡發展、資源合理利用、生態環境及公共利益維護，或因應國際公約、協定等政策需要，得採行下列措施……」）；第三章「管理」規定：申報列管物質及接受調查（第18條-本條第1項規定：「主管機關基於健全工廠管理或維護公共利益之需要，得通知工廠申報或提供有關資料；必要時，並得派員進入工廠調查，工廠不得規避、妨礙或拒絕」）、申報抄錄或證明工廠登記事項（第19條）、歇業申報（第20條）、製造加工或使用危險物品之申報（第21條-本條第3項規定：「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之。工廠於停工原因消滅後，得向直轄市、縣（市）主管機關申請復工」）、公共意外責任保險之投保（第22條）、易燃性廢棄物使用之申報（第23條-本條第4項規定：「第1項工廠之原料漏溢或燃燒致有污染環境之虞時，主管機關得指定範圍，限期令其清除、處理；屆期仍未清除、處理者，該範圍內之原料視同廢棄物，依廢棄物清理法規定處理之」）、撤銷工廠設立許可或登記之事由（第24條）、廢止工廠設立許可或登記之事由（第25條）；第四章「輔導」規定：工廠輔導（第26條）、輔導成立區域聯防組織（第27條）、共同污染防制設施之設置（第28條：「為提升環境品質，中央主管機關得輔導工業區內工廠或區外相關工廠，設置共同污染防治設施」，其立法理由載明：為加強工廠之污染防制，提升生活環境品質，本條明定中央主管機關對於工業區之工廠或區外相關工廠，得輔導設置共同污染防治設施）；第五章「罰則」（本章第30條規定：「工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、加工者，處行為人新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰至停工為止：一、違反第10條第1項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。二、違反第16條第3項規定，遷移廠址未重新辦理工廠登記而從事物品之製造、加工。三、經依第24條規定撤銷工廠登記而仍從事物品之製造、加工。四、經依第25條規定廢止工廠登記而仍從事物品之製造、加工」）。依據上開規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，本法規定之目的，係藉由健全之工廠管理及輔導，以促進工業之發展；並兼顧生態環境、提升環境品質及公共利益之維護而設，前開第21條第3項前段雖有「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，『致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全』者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之」規定，惟係賦予製造、加工或使用危險物品之工廠，應善盡安全管理之作為義務，如未善盡安全管理責任，發生重大環境污染或重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全時，並責由直轄市或縣（市）主管機關得命其停工、改善之權責；並未明確規定該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地，一般人民僅係藉由主管機關對於工廠之健全管理與輔導享有安全及優良環境品質之反射利益，依據前揭說明，一般人民即無從依據本法相關規定向主管機關提起應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（最高行政法院100年度判字第1651號判決意旨參照）。
⒋又直轄市、縣（市）主管機關對於105年5月20日以後新增
之未登記工廠，應即依法停止供電、供水及拆除；對於105年5月19日以前既有之未登記工廠，依下列規定辦理：⒈非屬低污染之既有未登記工廠，應訂定輔導期限，輔導業者轉型、遷廠或關廠，其拒不配合者，應依法停止供電、供水、拆除；⒉屬低污染之既有未登記工廠，未依第28條之5第1項規定申請納管或提出工廠改善計畫者，應依法停止供電、供水、拆除；⒊屬低污染之既有未登記工廠，依第28條之5第1項規定提出工廠改善計畫經核定者，應輔導其改善，並定期對其實施稽查；低污染之既有未登記工廠，應於本法108年6月27日修正之條文施行之日起2年內，自行或於直轄市、縣（市）主管機關通知後，申請納管，並於修正施行之日起3年內，提出工廠改善計畫；但有下列情形之一，不得申請納管：⒈產品依法令禁止製造者，⒉中央主管機關基於環境保護或安全考量公告不宜設立工廠者，直轄市、縣（市）主管機關報請中央主管機關同意公告不宜設立工廠者；本章有關低污染之認定基準、第28條之5第1項、第4項、第5項及前條規定之申請條件、程序、直轄市、縣（市）主管機關審查程序、基準、核定工廠改善計畫得附加負擔之事項、改善情形之查核、展延改善完成之期限、第28條之5第3項第4款之規定事項、第1項營運管理金與第28條之5第2項納管輔導金之數額、繳交程序及其他相關事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之，分別為工廠管理輔導法第28條之1第1項、第28條之5第1項、第28條之7第3項所明定。再未登記工廠符合下列條件者，至遲應於111年3月19日前向工廠所在地之直轄市、縣（市）主管機關申請納管：⒈105年5月19日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續中，⒉屬低污染事業，⒊產品非屬依法令禁止製造，⒋非屬經濟部基於環境保護或安全考量公告不宜設立工廠，⒌非屬所在地直轄市、縣（市）主管機關報請本部同意公告不宜設立工廠；前項第2款所稱低污染事業，指非屬本部公告低污染認定基準負面表列之行業及製程；第2條申請納管案件有不符合第2條第1項納管條件情形者，直轄市、縣（市）主管機關應以書面予以駁回，復為特定工廠登記辦法第2條第1項、第2項、第6條第1項第2款所明定。
⒌查訴外人勤裕公司前就系爭土地上之未登記工廠向被告申
請納管，經被告審查後，認尚符合工廠管理輔導法及特定工廠登記辦法相關規定，遂以111年3月29日函為業已受理（納管編號：P6-602611）系爭工廠納管申請，並請勤裕公司於112年3月19日前提送工廠改善計畫。嗣原告以緊臨其所有建物之系爭土地有墊高地基、興建廠房、四周蓋有圍牆等違章建築，致其所有土地及其上建物有淹水之情形為由，多次向被告提出陳情及檢舉。案經被告以112年5月5日函說明二略以：「……二、查本案基地內農舍（高度一層約64平方公尺）領有本市103年中都使字00182使用執照，其餘建物（二樓建物及圍牆）未申請建照疑涉違建，本府都市發展局業以112年4月27日中市都違字第0000000000號函請查報業務單位（后里區公所）依規查報，後續將依『違章建築處理辦法』規定辦理。另有關疑該址興建新建物致下雨屋內淹水一節，事屬議私權爭議，建請申請調解或循司法途徑處理。……」等語（見本院卷第35頁）。
原告不服前揭112年5月5日函，並認被告查核與處置違建不實，包庇勤裕公司違法興建橡膠工廠與其他建物（見內政部訴願卷第96頁），於112年5月18日向內政部提起訴願，原告復又於112年6月2日提出「訴願書補充函」並載明：「訴願主旨：請貴部通令權責單位撤銷勤裕科技股份有限公司（編號：P6602611）未登記工廠納管輔導資格。訴願事實及理由：……5.但無良知的廠商卻藉此法而有恃無恐，任意違建造成周遭淹水的禍害，而臺中市政府更以此法推卸執法與包庇，棄國法與災民於不顧，故請貴部依法通令權責單位速撤銷其（勤裕公司）未登記工廠納管輔導資格。……」等語（見內政部訴願卷第87頁、經濟部訴願卷第3頁），內政部遂就「請求撤銷勤裕科技股份有限公司未登記工廠納管」部分，依訴願管轄規定，移請經濟部審理，嗣經濟部以訴願決定2決定訴願不受理。原告不服而提起行政訴訟，以聲明2「……因該違章建築造成原告住宅淹水，應撤銷其違章工廠管理輔導法納管資格（納管編號：P6-602611）（府授經工字第0000000000號函）……」訴請撤銷系爭工廠之納管資格，此有原告行政訴訟起訴狀可參。
⒍原告固指稱系爭工廠因111年3月29日函而為納管之未登記
工廠，勤裕公司於災後不作改善，被告亦放任違章建築持續致災，因此訴請撤銷111年3月29日函等語。然查，參酌工廠管理輔導法於108年6月27日修正增訂之第28條之1至第28條之13規定，該等規定係經濟部為輔導、管理未登記工廠與特定工廠而訂定，修法意旨在於使未登記工廠達成「全面納管、就地輔導」之目標。工廠管理輔導法第28條之12雖規定：「（第1項）民眾得敘明事實或檢具證據資料，向直轄市、縣（市）主管機關檢舉下列未登記工廠：
一、新增未登記工廠。二、非屬低污染之既有未登記工廠，未於直轄市、縣（市）主管機關所定輔導期限內，配合辦理轉型、遷廠或關廠者。三、低污染之既有未登記工廠，未依第28條之5第1項規定申請納管者。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於檢舉人得予以獎勵，其身分並應予以保密；其獎勵方式及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」惟參其增訂理由，該規定係為利於未登記工廠全面納管，乃參考食品安全衛生管理法第43條規定，明定民眾得檢舉擅自從事物品製造、加工行為之未登記工廠態樣（參酌增訂理由），並未賦予原告有向被告請求撤銷對未登記工廠實施管理與輔導措施之權利。且本法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導所制定，雖亦含有杜絕農地違規使用（參酌第28條之1增訂理由2）、促進未登記工廠及特定工廠符合環境保護、水利、水土保持相關法規（參酌第28條之4增訂理由2）等維護公共利益之意旨，且就未登記工廠進行納管另有謀求維持產業發展及環境保護之平衡（第28條之9增訂理由）之目的。但除因上揭規定而對於既有未登記工廠予以分級分類之管理或輔導措施外，一般人民並不因主管機關是否為上述管理或輔導措施致其權利或法律上利益受影響，亦即一般人民並非系爭工廠經直轄市、縣（市）主管機關同意納管之法律上利害關係人。
⒎至於工廠管理輔導法第19條規定：「（第1項）工廠負責人
或利害關係人得向主管機關申請抄錄工廠登記資料或就工廠登記事項予以證明。（第2項）前項利害關係人申請抄錄或證明時，應陳明理由。」及依工廠管理輔導法第38授權訂定之工廠管理輔導法施行細則第12條規定：「本法第19條所稱利害關係人，指對工廠或工廠所隸屬之事業主體有債權債務關係，或工廠登記資料直接影響其權利或法律上利益者。」乃係有關於工廠登記資料之運用，不限於主管機關及工廠負責人，對利害關係人亦有證據上或商業上之價值，如不損害廠方利益亦可同意利害關係人抄錄（參照工廠管理輔導法第19條立法理由）之規定，且依其定義，利害關係人係指對工廠或工廠所隸屬之事業主體有債權債務關係，或工廠登記資料直接影響其權利或法律上利益者，與主管機關就未登記工廠納管進行相關管理或輔導措施是否侵害特定人權利或法律上利益之情尚屬有別。
況且，本件並無證據顯示原告與勤裕公司有債權債務關係，或工廠登記資料已直接影響其權利或法律上利益。是本件尚難依據上開規定認定原告即屬因被告核發111年3月29日函同意將勤裕公司納管後之利害關係人。從而，原告提起本件訴訟請求撤銷111年3月29日函，自非提起撤銷訴訟之適格當事人，依前揭說明，本院自得不經言詞辯論，逕予判決駁回之。
⒏另依首揭原告提起行政救濟過程，原告顯係以被告111年3
月29日函為程序標的請求撤銷，自應屬提起撤銷訴訟之類型。雖原告於本院闡明時，仍主張係提起課予義務訴訟（見本院卷第144頁）。然依據上開說明，依工廠管理輔導法整體結構、適用對象，及該法所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，工廠管理輔導法係藉由健全之工廠管理及輔導，以促進工業之發展，並兼顧生態環境、提升環境品質及公共利益之維護而設，並未明確規定該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地，一般人民僅係藉由主管機關對於工廠之健全管理與輔導享有安全及優良環境品質之反射利益，依據前揭說明，一般人民即無從依據本法相關規定提起命主管機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。原告雖居住於系爭工廠旁，其就該工廠申請納管、是否屬於違建及應否拆除等事，並無權利或法律上之利益受損之可能，基於上開保護規範理論，尚難認原告有此部分公法上之請求權。是即便原告依行政程序法第128條規定，向被告申請撤銷有關受理系爭工廠納管資格之111年3月29日函，並循序提起訴願及課予義務訴訟，亦因原告並非該處分之利害關係人，不符行政程序法第128條規定之申請資格，且其提起之課予義務訴訟，亦不符合行政訴訟法第5條所稱之「依法申請之案件」，其起訴自非合法。
六、綜上所述，原告依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，請求撤銷112年5月5日函及訴願決定1，並命被告作成認定系爭土地上建物為違章建築、命拆除或限期改善等行政處分，有不備起訴要件之違法，應予駁回；另起訴請求撤銷111年3月29日函及訴願決定2部分，因原告非屬得提起撤銷訴訟之適格當事人，縱屬提起課予義務訴訟，亦不符合行政訴訟法第5條所稱之「依法申請之案件」，其起訴亦非合法，是依前揭說明，本院自得不經言詞辯論，併以判決逕行駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法及無理由，應予駁回。中 華 民 國 112 年 12 月 4 日
審判長法官 劉 錫 賢
法官 林 靜 雯法官 楊 蕙 芬以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 4 日
書記官 蔡 逸 媚