臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭112年度訴字第222號113年6月12日辯論終結原 告 戴安基
戴文姬被 告 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 鄧震宇
周郁軒鄭筠臻上列當事人間土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國112年6月16日台內訴字第1120118026號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、按民事訴訟法第385條第1項前段規定：「言詞辯論期日，當事人之一造不到場者，得依到場當事人之聲請，由其一造辯論而為判決。」依行政訴訟法第218條規定，於行政訴訟準用之。查原告戴文姬經合法通知未於本院言詞辯論期日到場，有送達證書1紙在卷可參（見本院卷第311頁），復無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告戴安基、戴文姬（下合稱原告）所提本件訴訟關於備位聲明請求被告作成核准原告所有土地就其中部分面積共0.132公頃變更編定為甲種建築用地之行政處分部分，因有起訴不合法情形，本院另以裁定駁回，非屬本判決範疇，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：㈠原告於民國111年7月13日檢具相關書件依非都市土地使用管
制規則第35條之1第1項第3款規定，向被告申請將其等分別所有坐落○○市○○區○○段(下同）616、617、618、633地號土地全部（面積2,330.66平方公尺，下合稱系爭土地），由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地（下稱系爭申請案件）。案經被告前以111年9月23日府授地編字第0000000000號函（下稱前處分）予以駁回，惟經內政部以111年11月18日台內訴字第0000000000號訴願決定（下稱前訴願決定）審認前處分所載不符合行政程序法第96條第1項規定，而予以撤銷，命被告於2個月內另為適法之處分。
㈡嗣經被告重行審查後，認定系爭土地南面及西南面毗鄰鄉村
區土地、北面僅少部分毗鄰鄉村區土地，而東北面及東面係凸出並毗鄰特定農業區水利用地，未符非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定，且外圍雖為水溝阻隔，惟部分水溝用地係於106年11月23日變更編定為水利用地，未符同規則第35條第4項規定，乃以112年1月30日府授地編字第0000000000號函（下稱原處分）否准其申請。原告不服，提起訴願，經內政部中華民國112年6月16日台內訴字第0000000000號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈被告駁回系爭申請案件有錯誤援引法律規定情形：
依非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定及其立法理由所載「鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建」之意旨，可知鄉村區邊緣畸零不整屬常態，且由內政部94年9月12日內授中辦地字第0000000000號函（下稱內政部94年9月12日函)之釋示，可見凸出情形亦可辦理變更編定。觀諸非都市土地使用管制規則第35條之1之增訂理由並無載明「以凸出範圍程度仍應不悖於鄉村區邊緣平整」之內容，被告駁回系爭申請案即有錯誤援引法律規定情形。
⒉被告作成原處分駁回系爭申請案所載理由，明顯違反行政程序法第5條及中央法規標準法第5條之規定：
原告係依非都市土地使用管制規則第35條之1規定及內政部94年9月12日函申請變更編定，被告以非立法理由之「凸出範圍程度仍應不悖於鄉村區邊緣平整」因素，駁回系爭申請案件，明顯違反政程序法第5條行政行為之內容應明確之規定，及中央法規標準法第5條關於人民之權利、義務者，應以法律定之規定。
⒊系爭土地符合非都市土地使用管制規則35條之1第1項第3款規定之情形：
⑴系爭土地整體面積為0.233066公頃，符合非都市土地使
用管制規則35條之1第1項第3款規定的0.5公頃以下面積限制，且基地南面、西面、以及北面多數邊界均臨接鄉村區，凸出部分外側為萬豐支線區域排水溝渠（水利用地)所隔絕，故依內政部94年9月12日函釋，雖有凸出，仍得視為凹入範圍。而三面凹入臨接鄉村區的條件，原告申請範圍南面約53公尺全邊界臨接鄉村區、西面約45公尺全邊界臨接鄉村區、北面約64公尺，其中38公尺臨接鄉村區，僅26公尺凸出，所臨接鄉村區部份占北面邊長約60%。況凸出部分緊鄰萬豐支線區域排水溝渠，該溝渠平均寬度至少有8公尺以上，因該溝渠的隔絕效果，系爭土地已與溝渠另一面之農地形成各自獨立使用不會互相干擾的空間，原告申請範圍整體已符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款及內政部94年9月12日函規定之要件。
⑵被告辯稱系爭土地毗鄰萬豐支線區域排水溝渠部分，618
-4、618-5、618-6地號等3筆土地係於106年11月23日變更編定水利用地，其變更編定時間不符合非都市土地使用管制規則第35條第4項規定之78年4月3日前，且因無法查得萬豐支線區域排水溝渠是由何機關興建，故認定系爭土地無法辦理變更編定等語。惟被告係政府機關，掌有公權力，應查明萬豐支線區域排水溝渠是否由政府興建。又按排水管理辦法第3條已明確規定，萬豐支線區域排水溝渠係由被告作規劃、設計及施工，至於究竟由被告轄下哪個機關負責，僅係被告內部間轄管問題。再者，從被告所屬水利局之採購標案可知萬豐支線區域排水溝渠岸堤設施，均由被告編列經費施作。
⑶縱認萬豐支線區域排水溝渠非政府興建，因618-4、618-
5、618-6地號等3筆土地係於106年11月23日變更編定水利用地，故將該3筆土地整體納入變更編定範園 ，仍符合非都市土地使用管制規則35條之1第1項第3款規定0.5公頃面積以內之要件：
內政部94年9月12日函釋依非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定辦理變更編定，該凹入鄉村區範圍內如有交通用地、水利用地，原則上固應取得該目的事業主管機關核發之廢道、廢水證明，並徵得同意辦理變更編定後，一併提出申請變更編定，以利整體規劃。惟該交通、水利用地如予以保留並不影響其餘土地之變更編定，且經申請人徵得該目的事業主管機關同意者，得不在此限。為了解618-4、618-5、618-6等3筆水利用地可否辦理廢水，可否與系爭土地一併變更編定為甲種建築用地，經原告詢問被告所屬水利局，該局於112年4月19日以中市水管字第0000000000號函復表示略以，該3筆水利用地爲被告經管土地，現況位於萬豐支線排水設施範圍內，不得辦理水利用途廢止等語，亦即3筆水利用地由被告經管且不得廢水應予保留。則縱將該3筆水利用地亦納入整體變更編定面積而予保留水利用途，因整體仍未超過0.5公頃，且該3筆水利用地之保留並不影響其餘土地之變更編定，故系爭土地仍符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定可予變更編定為甲種建築用地。換言之，該3筆水利用地確定不能辦理廢水且一併申請變更為甲種建築用地，只是維持水利用地使用，縱該3筆土地於106年11月23日變更編定為水利用地，依內政部94年9月12日函釋，亦不能阻卻系爭土地申請變更為甲種建築用地等語。
㈡聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告對於原告111年7月13日之申請土地變更編定事件，應
作成核准原告所有系爭土地，由使用地類別農牧用地變更編定為甲種建築用地之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈系爭土地南面毗鄰663地號之鄉村特定目的事業用地，西面
毗鄰614、619地號等2筆鄉村區交通用地及620、621、624、625、628、629、632、634地號等8筆鄉村區乙種建築用地，北面僅部分毗鄰615地號之鄉村區乙種建築用地，而東北面（616地號部分土地、617地號)及東面（618地號）係凸出並毗連381、375、618-4、618-5、618-6地號等5筆特定農業區水利用地。以被告158空間資訊網圖資平台量測，其凸出鄉村區部分之面積約略931.90平方公尺（0.093190公頃），占系爭申請案件總面積約40%，約為凹入鄉村區部分面積之67%。經被告所屬地政局於112年3月27日邀集相關機關辦理現地會勘，系爭土地現况為空地、雜草、部分種植蔬莱，另5筆水利用地現況為排水渠道。
⒉內政部以91年5月31日台內中地字第00000000000號令發布
增訂非都市土地使用管制規則第35條之1，其增訂理由為在合於各款規定項下促進毗鄰鄉村區乙種建築用地零星或狹小土地之利用。又非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地，本即應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則；內政部94年9月12日函釋略謂：「凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時，而外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5公頃以下者，仍得視為凹入範圍。」然所謂「部分凸出」係不確定之概念，未就其實質內涵說明，地方政府於核定時自應審查。系爭申請案件包括凸出部分土地面積雖在0.5公頃以下，惟凸出部分面積占系爭申請案件總面積約40%，凸出部分與凹入部分面積比約1：2，凸出比例甚高，似與上開內政部94年9月12日函釋「部分凸出」意旨不符。再者，被告以107年5月23日府授地編字第0000000000號函向內政部請示，獲內政部以107年6月8日內授中辦地字第0000000000號函復，被告又以107年6月13日電洽內政部，獲其提供94年9月12日函釋個案予以衡酌後，認系爭申請案件凸出現象與內政部94年9月12日函釋不符，且訴願決定理由亦已指明：「揆諸管制規則第35條之1第1項第3款之立法意旨，係考量凹入鄉村區邊緣畸零不整之狹小土地，得容許變更為建築用地，以使其邊緣平整促進其土地利用，是凹入土地如有部分凸出，其凸出範圍程度仍應不悖於鄉村區邊緣平整之立法意旨為原則，始得視為凹入範圍。」等語。
⒊另系爭申請案件尚須檢討系爭土地外圍溝渠是否為政府所
規劃興建，主要係因系爭土地外圍水溝部分土地（618-4、618-5、618-6地號）變更編定之時間點與非都市土地使用管制規則第35條第4項規定應於78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前經編定或變更編定為水利用地之規定不符，該3筆土地係於106年11月21日分割自618地號土地，並由被告自行擬具興辦事業計畫，經目的事業主管機關即被告所屬水利局以105年8月25日中市水管字第0000000000號函及106年3月9日中市水管字第0000000000號函同意興辦事業計畫後，於106年11月23日經被告核准由農牧用地變更編定為水利用地在案。惟上開被告所屬水利局105年8月25日中市水管字第0000000000號函僅敘明618地號部分土地○○市○區域排水-萬豐支線內，原則同意變更編定為水利用地、105年8月26日中市水管字第0000000000號函則僅敘明排水溝渠於73年4月3日前存在。嗣經被告所屬地政局前以107年5月14日中市地編字第0000000000號函詢被告所屬水利局查復是否為政府規劃興建之水溝，該局答復618-4、618-5、618-6地號等3筆土地位於公○○市○區域排水-萬豐支線排水設施範圍內。另依被告所屬地政局112年3月27日現勘結果，僅被告所屬水利局表示現由該局養護，行政院農業委員會農田水利署南投管理處及○○市○○區公所則配合現勘確認現況使用，並未表示由其興建，爰該等3筆水利用地上排水設施無法確認由何者規畫興建，因管理維護與興建規劃本即分屬不同概念，實難認屬非都市土地使用管制規則第35條之1所規定政府規劃興建之溝渠。是以618-4、618-5、618-6地號等3筆土地變更編定之時間點與非都市土地使用管制規則第35條第4項規定應於78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前經編定或變更編定為水利用地之規定不符等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點為：系爭土地是否符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定得申請變更編定為建築用地之要件？
五、本院判斷：㈠前提事實：
前揭事實概要所載事實，有原告所提系爭申請案件之申請書件(見本院卷第139至190頁)、前處分(見本院卷第27頁)、前訴願決定(見本院卷第194至198頁)、原處分(見本院卷第199至200頁)及訴願決定(見本院卷第89至94頁、第202至207頁)等證據資料（俱影本）存卷可查，堪認為真實。
㈡按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第35條之1第1項規定：「○○市○○○○區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。
三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。四、毗鄰鄉村區之土地，對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。」㈢區域計畫法第15條第1項既授權中央主管機關訂定管制規則以
規範直轄市或縣（市）政府就非都市土地編定各種使用地之有關事項，所稱編定即指非都市土地使用地類別之編定，其種類自包括第1次編定以後之變更編定，則內政部本於區域計畫法之中央主管機關地位，依該法第15條第1項授權所訂定之非都市土地使用管制規則第35條之1第1項明定非都市土地鄉村區邊緣土地得變更編定為建築用地之要件，核無逸脫區域計畫法第15條第1項之授權範圍，亦未牴觸母法規範意旨，自得作為辦理非都市土地鄉村區土地申請變更編定為建築用地案件之準據。
㈣參酌非都市土地使用管制規則第35條之1規定意旨及其增訂理
由略謂：「……二、……本規則第35條有規定毗鄰甲種、丙種建築用地或……之零星或狹小土地……得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地，惟毗鄰乙種建築用地並無得辦理變更編定為建築用地之規定，常有民眾陳情不公，縣（市）政府迭有反映，為促進鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地有效利用，並處理過去通盤檢討遺留之個案問題，爰增訂之。……」等語（見本院卷第224頁），當認鄉村區邊緣畸零不整之土地容許變更編定為建築用地，目的在使其能與原有鄉村區整併後邊緣平整化，俾促進土地利用之整體性及一致性。是以內政部94年9月12日函釋略以：「……非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，但第3款凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時，而外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5公頃以下者，仍得視為凹入範圍。」等語（見本院卷第211頁）為內政部本於區域計畫法之主管機關地位為協助下級機關適用法令及認定事實所為之解釋性函釋，核其意旨未逸出管制規則第35條之1第1項第3款之文義範圍，符合該規定之立法目的，亦得予以援用。而該函示所稱「凹入鄉村區之土地有部分凸出現象」仍得視為凹入範圍，既非適用原則而為例外情形，自不允從寬解釋，須其凸出部分相對於凹入範圍係屬些微，且凸出程度不悖於鄉村區邊緣平整，始符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款之規範意旨。
㈤經查，系爭土地總面積為2330.66平方公尺（0.233066公頃）
，南面毗鄰663地號之鄉村特定目的事業用地，西面毗鄰614、619地號等2筆鄉村區交通用地及620、621、624、625、62
8、629、632、634地號等8筆鄉村區乙種建築用地，北面僅部分毗鄰615地號之鄉村區乙種建築用地，而東北面（616地號部分土地、617地號)及東面（618地號）係凸出並毗連381、375、618-4、618-5、618-6地號等5筆特定農業區水利用地，其凸出鄉村區部分之面積約為931.90平方公尺（0.093190公頃），已占系爭申請案件之系爭土地總面積達40%（計算式：931.90/2330.66=40%，小數點以下四捨五入）等情，有上開地號土地之土地登記第一類謄本、地籍圖及被告158空間資訊網圖資影本在卷可參（見本院卷第150至170頁、第213至215頁）。觀諸系爭土地凸出部分相對於凹入部分甚為突兀，明顯有礙於鄉村區邊緣之平整，依上開規定及說明，自難認符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定得申請變更編定為建築用地之要件。
六、綜上所述，系爭土地既與非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定申請變更編定為建築用地之要件有間，原告申請變更為特定農業區甲種建築用地，自非法所許。則被告就原告所提系爭申請案件作成原處分予以駁回，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，於法亦無不合。原告訴請判決如訴之聲明所示，自無從准許。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 113 年 7 月 3 日
審判長法官 蔡 紹 良
法官 張 鶴 齡法官 黃 司 熒以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 7 月 3 日
書記官 詹靜宜