臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭112年度訴字第314號民國114年8月13日辯論終結原 告 日鑰能源科技股份有限公司代 表 人 陳效武訴訟代理人 趙天昀 律師
孫丁君 律師上 一 人複 代理 人 鄭大任 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 鍾東錦訴訟代理人 邱耀加
何冠萱劉如萍上列當事人間土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國112年10月18日經法字第11217307030號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：查原告原於起訴狀記載訴之聲明一為：「原處分及訴願決定均撤銷。」（見本院卷1第15頁）；嗣於民國113年2月1日準備程序期日陳明訴之聲明為：「⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應依原告109年6月18日之申請，作成核准系爭土地變更作為太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫即由交通用地變更為特定目的事業用地之行政處分。」（見本院卷1第311頁至第312頁），經核係補足課予義務訴訟完整聲明內容，於法並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：㈠原告擬將坐落苗栗縣通霄鎮梅南東段874地號土地（面積9,11
9.96平方公尺，約0.911996公頃，下稱系爭土地）作為太陽光電發電設施使用，乃以109年6月18日（109）鑰字第109061801號函（下稱109年6月18日函，被告收文日期：109年6月19日，見訴願卷第59頁）檢具興辦事業計畫書，向被告申請將系爭土地由山坡地保育區農牧用地變更為供太陽光電發電設施使用之特定目的事業用地（下稱系爭申請案）。案經被告審查，認系爭土地位於生態高敏感區，應提出生態監測與復育之作法及針對水土保持設施加強生態友善措施納入計畫，乃以110年2月20日府商用字第0000000000號函（下稱110年2月20日函）請原告依太陽能興辦事業計畫審查專案小組第6次會議（下稱第6次會議）修正計畫書，並補附修正意見對照說明表、生態友善措施檢核表等資料憑辦；以110年12月1日府商用字第00000000000號函（下稱110年12月1日函）請原告就「1.請提出具體生態友善措施及保育對策。2.請依照苗栗縣審查要點編撰興辦事業計畫書」等事項部分進行修正；及以111年5月25日府商用字第0000000000號函（下稱111年5月25日函）請原告依太陽能興辦事業計畫審查專案小組第25次會議（下稱第25次會議）修正計畫書，並補附修正意見對照說明表、生態友善措施檢核表等資料憑辦。
㈡嗣原告雖向被告提出修正後之「112年4月苗栗縣通霄鎮梅南
東段874地號申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫書」（下稱系爭計畫書），惟經被告審查結果，仍以該興辦事業計畫經認定不可行，且不具備必要性，且土地不適宜開發，乃依「非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業要點」（下稱光電審查要點）第5點第7款規定，以112年5月2日府商用字第1120104188號函（下稱原處分）駁回申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠原處分違反行政處分明確性之要求，具有裁量瑕疵：
⒈光電審查要點及被告太陽能興辦事業計畫審查專案小組（下
稱專案小組）召開之歷次會議均未對生態高敏感區、生態環境完整區域應有之生態友善措施、所指認生態議題應有之生態友善措施標準明確規範。專案小組審查會議紀錄附件關於各案申請基地內生態友善措施僅述及高敏感區應避免於春夏期間施工，或針對友善規劃設計作法建議：「如位屬生態高敏感區，有責任巡查監看附近生態綠廊……。」除無明文解釋何謂「友善」之外，亦無法使原告得知生態友善措施之具體審查標準，且究應如何設計「監測」而與生態友善措施整合，亦未見被告明確說明。
⒉原告無從由原處分及其所憑之依據得知生態友善措施之具體
要求及其與生態議題、監測資料間對應之標準，依行政程序法第5條規定、最高行政法院109年度判字第23號判決意旨，倘原處分無法使受規制之對象立即知悉處分機關對其之要求為何，或與其有關之事物受到如何之規制，即不符合行政處分明確性之要求，具有裁量瑕疵。
㈡被告以苗栗縣審查要點審查系爭申請案，有違法律保留原則、再授權禁止，所設專案小組違背正當行政程序：
被告以未經法律再授權下所訂定之「苗栗縣非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查要點」(下稱苗栗縣審查要點）審查系爭申請案，有違法律保留原則、再授權禁止之情形。專案小組歷次會議之出席委員與人數未盡相同，無從得知專案小組決議之表決方式、門檻及審查標準，毫無根據且不附理由之審議已淪為恣意，而流於形式，等同未經實質審查，明顯違背正當行政程序。
㈢原告已針對案場提出個案周邊生態環境友善措施之說明：
⒈原告就111年4月20日專案小組第25次會議之委員意見，除會
議中口頭向委員說明外，嗣後亦依限補正111年5月版本之興辦事業（修正）計畫書，遵照委員所提意見退縮基地北側配置、新增隔離綠帶、分散監測點位、新設相機架設台數。
⒉被告辯稱專案小組委員認為原告未說明保育措施且監測相關
資料不詳盡等節，然112年4月18日專案小組召開第41次會議（下稱第41次會議）前，原告已提出112年4月版本計畫書，並於該次會議上以簡報方式向審查委員充分說明本案之具體友善作為：包括已訪視周邊地主取得友善環境耕作之許可、人工除草不使用除草劑及蓋黑布、清水清洗太陽能模組，不使用化學藥劑、太陽光電發電設備離地高度不小於1.5公尺、生態高敏感區避免於春夏期間施工、詳列除草計畫、與周邊學校合作推廣太陽光電及生態環境教育、不設置圍籬並植生、規劃栽種原生植物提升生物多樣性等措施。
⒊原告實際上已納入歷次專案小組會議紀錄所提出之相關生態
友善措施說明建議，有原告所提歷次興辦事業（修正）計畫書所附生態友善措施檢核表可參。又原告另聘生態監測專家業者協助辦理生態監測、提供生態措施建議。觀112年4月版本計畫書，原告針對本件提出之個案性友善措施規劃，計有⑴案場內禁用農藥及捕獸夾。⑵設置上減少水泥化施作，改採用螺旋基樁架台，以盡可能縮短施工期間，減少對生態之干擾。⑶案場工程期間之人工鋪面僅以山坡地常見之抗沖蝕網短暫覆蓋，避免土石沖刷。⑷設置生態滯洪池，並且設計上朝向以利動物爬坡之交錯排列階梯狀，並且使用植物、木材和石材等天然材料構築。⑸施工時僅整地而不進行砍伐，且完工後進行生態復育。⑹未來持續於案場進行巡查監看，並主動通報主管機關。⑺地表植被綠美化及栽種具生態功能植物。⑻取得周邊地主承諾維持農地友善作為之文件。⑼新設相機架設台數並分散監測點位。⑽加深退縮太陽能面積並加大基地北側隔離綠帶面積。
⒋參酌原告所彙整歷次專案小組會議委員之審查意見及原告補
正後之內容可知，第41次會議仍未審酌原告上開就歷次會議決議所補正之資料，與會委員甚至突然提出：「因本案場有拍攝到石虎，建議放棄案場。」等語，且不論通案或個案之生態友善措施本屬被告參考（加分）之項目，並非唯一標準，專案小組逕以原告所提出之生態友善措施未經被告認證，不具合理性與有效性等討論內容，決議不予通過。原處分顯有違誠信原則、且未注意有利於原告之情形，並具有裁量怠惰之瑕疵。原告業已投入人力、時間等配合補正，並支出監測等相關成本，本件於仍得補正之情況下逕予駁回申請，即有違誤。
㈣聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應依原告109年6月18日之申請，作成核准系爭土地變更
作為太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫即由交通用地變更為特定目的事業用地之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠被告前於109年4月24日以府商用字第1090146781號公告苗栗
縣內非都市土地設置地面型太陽光電發電設施申請，開發單位應於規劃設計階段徵詢被告前所公告之諮詢石虎保育專家人才庫2位以上專家學者，提供生態友善之意見及審查結論；另於109年10月19日以府商用字第1090867144號公告（下稱109年10月19日公告）修正上開公告部分內容。被告公告之受理程序及三階段審查制度，係依被告所屬農業處就案場之生態敏感度審查結果為依據，再經專案小組就興辦事業之可行性、必要性、土地區位、面積規模及周邊生態環境等進行審查，責成申請人採取對生態友善之工法，並針對已核准之案件，邀集專家學者會同檢查是否依核准計畫使用。其中專案小組係依光電審查要點第5點第4款規定組成，於法並無不合。
㈡又為提升審查之嚴謹度及強度，確保開發單位所提計畫書撰
寫原則一致且生態友善措施具體可行，被告並依非都市土地使用管制規則第30條第4項後段規定，訂定苗栗縣審查要點。該要點規範興辦事業計畫應執行（但不限於）生態監測及友善保育措施，另就友善保育措施部分亦明確規範開發單位須提出如何減輕開發影響、保育措施實施方法及期程，並於附錄一提供申請基地周邊生態環境之友善規劃設計作法，惟相關規劃內容涉及生態專業，且個案生態環境不一，苗栗縣審查要點僅能以原則性方向供開發單位參考，倘開發單位有更好的友善措施亦可自行規劃，自不待言。
㈢苗栗縣審查要點規範之監測實施期程包含施工前、中、後，
其目的係供被告及開發單位藉由監測之數據，用以檢視案場開發後對周邊生態環境之影響，亦可作為爾後鄰近案場開發之參考依據，故開發單位取得興辦事業核准函後，至實際進場施工前，須完成至少施工前3個月的監測期程，且應先於計畫書內提出完整生態監測規劃內容，作為後續案場核准通過後據以實施之憑據。另因每一案場生態狀況及條件不一，開發單位應視生態環境提出對應友善保育措施，而苗栗縣審查要點僅能提供原則性撰寫方向，並未限縮生態調查工具及生態友善作為，開發單位應依現況條件蒐集及調查當地生態環境，並據以提出相對應之生態友善作為，憑以審核。
㈣本件因被告所屬農業處認定案場位屬生態高敏感區，案場開
發對潛在生態衝擊大，經第6次會議決議原告應進行生態監測並提出相對應之生態友善措施及保育策略，以供專案小組審查，非如原告所述僅是加分項目。苗栗縣審查要點已明確訂有生態友善作為及監測實施規範，專案小組委員於第25次會議，就原告關於友善作為及生態監測之計畫內容提出：友善作為（如：巡查路線）應明確交待、建議北側相機點位增加並分散，區內的電壓台下方也可設置、本案位於石虎高敏感地區，建議蒐集文獻將附近動物的分布點位（含路殺樣點）用圖呈現等之具體審查意見。原告雖補正（修正）計畫書送專案小組第41次會議審查，惟所提友善措施多為通案性友善保育措施，缺乏具體友善生態作為，其中更有委員認原告就生態監測資料未做出相對應之保育策略，僅有基本環境维護措施，所提友善作為不明確（如友善耕作內容籠統且未取得縣府認證；應確實說明迴避、縮小、減輕、補償等相關措施）乃經該次會議決議：本案位屬生態高敏感區及生態環境完整區域，土地區位不適宜，且友善作為不具體，開發不具備必要性，故不予通過。
㈤至原告認原處分未考量其已投入成本等節，雖開發單位早已
擇定土地位置，且取得台灣電力股份有限公司所核發之併聯審查意見書，保有台電饋線容量，惟被告考量苗栗縣地理、生態等環境條件具有其獨特性，應審慎評估光電案場開發對農業、水土保持及生態環境等之衝擊，乃以109年10月19日公告之三階段審查制度為審核，開發單位非不能依據被告所屬農業處所提供之生態敏感度資料及專案小組就土地區位及周邊生態環境之審查結果作為後續是否繼續投入成本進行開發之參考依據。
㈥苗栗縣審查要點已明訂申請以2次審查為限，本件經專案小組
第6次、第25次會議後，原告仍未能於第41次會議補正。被告審酌本件經專案小組決議不予通過，興辦事業不可行及不具備必要性，且土地區位不適宜開發，不符光電審查要點第5點第7款規定而駁回系爭申請案件，乃係基於再生能源發展、生態環境及土地區位之權衡考量，無裁量怠惰且未違反比例原則等語。
㈦聲明：原告之訴駁回。
四、本院判斷：㈠前提事實：
如事實概要所載之事實，有卷附系爭土地之土地登記第一類謄本（見本院卷1第591頁）、原告109年6月18日函（見本院卷1第47頁）、被告110年2月20日函（見本院卷1第349頁至第352頁）、被告110年12月1日函（見本院卷1第371頁至第372頁）、被告111年5月25日函（見訴願卷第100頁至第102頁）、系爭計畫書（見本院卷1第463頁至第660頁）、原處分（見本院卷1第85頁至第86頁）、訴願決定（見本院卷1第89頁至第98頁）等件可稽，堪認屬實。
㈡按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第30條第1項、第4項規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。（第4項）第一項興辦事業計畫除有前二項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」又光電審查要點第1點規定：「為審查土地面積未達2公頃之非都市土地申請變更作為太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫，特依據非都市土地使用管制規則第30條第4項規定訂定本要點。」第4點第1款、第3款及第10款規定：「申請人應檢附下列文件……，向土地所在地之直轄市或縣（市）政府提出變更申請：㈠申請表……㈢興辦事業計畫書應包括下列內容：1.計畫緣起。2.計畫目的。3.計畫構想。(1)基本資料。(2)現況概要。(3)使用計畫。(4)營運管理計畫。(5)工程標準及可行性。(6)經濟效益。(7)環境影響及維護計畫。4.計畫期程。5.財務計畫。……㈩其他經直轄市或縣（市）政府規定之書件。」第5點第1款、第2款、第4款及第7款規定：「直轄市或縣（市）政府於受理申請後，應依下列項目進行審查：㈠審查申請書件是否齊全，內容是否符合規定；書件不齊全或不符合規定者，應限期補正；逾期不補正者，敘明理由駁回之。㈡依非都市土地變更編定執行要點環境敏感地區查詢結果進行審核，並徵得變更前目的事業主管機關同意，申請變更編定之土地如位於環境敏感地區者，應依相關法令規定辦理。……㈣為審查興辦事業計畫，得由直轄市或縣（市）政府邀集相關單位組成專案小組。……㈦就興辦事業之可行性、必要性、土地區位、面積規模，以及興辦事業與其他鄰近事業是否具有關聯性等事項，予以審查……」上開光電審查作業要點係太陽光電發電設施之中央目的事業主管機關即經濟部，為審查非都市土地申請變更作為太陽光電發電設施使用之興辦事業，而依據非都市土地使用管制規則第30條第4項所訂定之行政規則，乃係就相關申請案件之細節、技術性事項予以規定，以供作為地方之目的事業主管機關審查之依據，並無違背非都市土地使用管制規則之授權範圍，亦無增加法律所無之限制，被告及本院就系爭申請案件之審查自得予適用。㈢原告雖執前詞主張原處分違法，應予撤銷云云。惟：
⒈本件系爭申請案應適用之光電審查要點第5點第7款規定之
「可行性」、「必要性」及「適宜開發」等要件，性質上係屬專業價值判斷之「不確定法律概念」，行政機關適用各該不確定法律概念涵攝具體事實時，容存有某程度之判斷餘地，其所為判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果與專業認定，行政法院應採取較低密度之審查，除其判斷有恣意濫用及其他違法情事，得予撤銷或變更外，原則上應予以尊重(最高行政法院95判字第2143號判決意旨參照)。換言之，行政法院對於行政機關就此等事項之決定，其可資審查之情形包括：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。
⒉苗栗縣審查要點第1點規定：「為辦理非都市土地變更編定
為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫之審查，依非都市土地使用管制規則第30條第4項規定，訂定本要點。」第3點規定：「本縣太陽光電發電設施使用興辦事業計畫申請案件，均由本府邀集相關單位（機關）組成專案小組審查，並由本府農業處套疊生態敏感區位圖資，以供專案小組審查參考。」第4點規定：「興辦事業計畫應執行（但不限於）下列生態監測及友善保育措施：（一）生態監測計畫：1.描述開發基地及周邊2公里範圍內環境之現況，並應說明下列內容：（1）如屬複審性質，前次會議決議及辦理情形說明（辦理情形對照表及標註頁碼）。（2）案場現況說明：全景現況空照影像圖、近1年空照影像圖、歷年（近10年）空照影像圖；以上影像需提供原高解析檔案。（3）周邊環境介紹：含鄰近是否有其他光電申請案場等開發行為。（4）配置圖說明：光電設施、隔離綠帶或設施、水土保持設施（無者免；如有設置滯洪池者，應敘明滯洪池生態施工工法），並標示使用占比、各項配置以清晰呈現為原則，並套繪於現況空照圖，並提供套繪kml檔或kmz檔。（5）案場套疊林務局石虎重要棲地評析與廊道分析圖資（可至『自然保育網』，網址：http://conservation.forest.gov.tw/，『下載專區-計畫成果-石虎相關報告』下載使用）。2.調查範圍（含選定範圍原由），並提供套繪kml檔或kmz檔及基地座標。3.監測方法、頻度及實施期程（至少應含施工前3個月、施工中，及施工後至少持續1年），如附表1。4.監測結果分析、影響評估與保育對策。5.每季次月10日前應提送前一季監測報告，報本府農業處備查。（二）友善保育措施：1.保育措施如何減輕開發影響。2.保育措施實施方法及期程。（生態友善措施檢核表以外之生態友善規劃，參酌附錄1）。」第5點規定：「申請書件不齊全或不符合規定者，應於發文日起20日內補正；如逾期不補正者將予以駁回申請。」第7點規定：「本要點生效後每一案件之審查次數以2次為限。
」（見本院卷1第253至254頁）。
⒊前揭苗栗縣審查要點係苗栗縣政府為審查興辦事業計畫，
依據非都市土地使用管制規則第30條第4項之規定，所為細節性、技術性規定之行政規則，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則尚無牴觸，自得作為原告提出系爭申請案件與被告進行審查之法令依據。是原告主張：苗栗縣審查要點違反法律保留原則、再授權禁止原則云云（見本院卷1第334頁），自非可採。
⒋依據苗栗縣審查要點第4點規定，原告所提出之興辦事業計
畫應執行生態監測及友善保育措施，關於「生態監測計畫」部分，監測之實施期程至少包含施工前3個月、施工中及施工後至少持續0年，且生態監測計畫亦應包含監測結果分析、影響評估與保育對策；「友善保育措施」部分，則包含「保育措施如何減輕開發影響」及「保育措施實施方法及期程」。
⒌經查：
⑴本件原告係於112年4月10日以（112）鑰字第0410001號
函檢送112年4月份版本之興辦事業計畫書（即系爭計畫書，見本院卷1第463頁以下），經被告於112年4月11日收受，而被告召開第41次會議之日期為112年4月18日等情，有卷附原告112年4月10日以（112）鑰字第0410001號函及被告公用事業科蓋於該函文上之112年4月11日收文章（見本院卷2第5頁）暨被告第41次會議之會議紀錄（見本院卷1第157頁）可憑。再參佐被告訴訟代理人陳稱：依據原告提供的附表5，針對111年5月份版本與112年4月份版本最大差異在於增加生態監測數據及拍攝到案場週邊有石虎活動情形，再檢視112年4月18日第41次專案小組會議紀錄，李玲玲委員及林良恭委員均有提到所審計畫有明顯石虎出沒情形，要求作出對應的生態友善作為，可見112年4月18日第41次專案小組所審計畫書為112年4月版本等語（見本院卷2第237頁）。當認原告就系爭申請案件在提送111年5月份版本之興辦事業計畫書之後，復提送修正後之系爭計畫書供作被告第41次會議審查之標的，則原告系爭申請案是否符合法定要件，亦即原處分是否適法有據，自應以112年4月份版本計畫書即系爭計畫書作為審查之基礎，先此敘明。⑵查被告第25次會議委員建議事項係略以：「第五案：苗
栗縣通霄鎮梅南東段874地號土地太陽能興辦事業計畫，提請討論。……㈢黃于玻委員：1.北側退縮6米以上應詳加確認。2.文獻蒐集請補充。3.友善作為（如巡查路線）應明確交待。㈣林良恭委員：1.建議北側相機點為增加並分散，區內的電壓台下方也可設置。2.東側的荒廢地是否為同個家族所有，建議與東側土地連結形成一個生態廊道。㈤劉建男委員：1.本案位於石虎高敏感地區，目前2部相機3個月的調查資料並沒有記錄到石虎。建議蒐集文獻，將基地附近石虎或其他關注物種的分布點位（含路殺樣點）進行整理，用圖呈現。2.目前規畫基地北側不設置圍籬，但自動相機調查發現基地附近拍到不少犬隻，建議北側設置石虎或其他野生動物能進入但狗進不去的圍籬，避免犬隻進入基地。……」，該次會議決議請原告依審查意見修正計畫，並於發文日起20日內檢具修正後之計畫書再提會審查。該次會議之「附件」資料並載明略以：「壹、各案申請基地內生態友善措施：（一）109年12月4日臨時動議：1.人工除草不使用除草劑或蓋黑布。2.清水清洗太陽能模組，不使用化學藥劑。3.太陽光電發電設備離地高度不小於1.5公尺。4.直向格柵圍籬間距為14至15公分。5.橫向格柵圍籬間距為15公分。6.網狀圍籬應於下方開孔或留設離地間距，其高度為15公分。7.圍籬設置請自地界線往內退縮至少
1.5公尺施設。8.高敏感區應避免於春夏期間（2至5月）施工。……貳、申請基地周邊生態環境之友善規劃設計作法……（一）109年12月24日臨時動議增加，110年2月4日臨時動議修正：1.如位屬生態高敏感區，有責任巡查監看附近生態綠廊，如有環境變動（農業生產環境、自然生態環境、自然災害等）應主動通報各主管機關，監看範圍不得少於申請土地面積的一半。（二）通案友善措施：1.調查周邊土地使用型式。2.與周邊土地所有權人進行訪談……」等節，有第25次會議紀錄及附件在卷可稽（見本院卷1第150至152頁）。
⑶原告依上述第25次會議決議所提出修正後之系爭計畫書
內容記載略以：「三、監測結果分析與影響評估（按關於此部分之記載，共分為3段）：（第1段）本計畫區海拔高度約125公尺，天然林帶屬楠榕林帶，現況為人工種植牧草（盤固拉草）草生地，伴生自生型草本植物以大花咸豐草、紅毛等為優勢。鄰近區則為次生林、草生地、中油注產氣站廠房、住家等。經統計共記錄58科131屬151種（詳表4-3.5），其中蕨類5科10種，裸子植物3科3種，雙子葉植物41科99種，單子葉植物9科39種。
其中草本植物78種居多（佔52.0%），原生種97種為優勢（佔64.7%）。區內未有符合林務局『森林以外樹木普查方法與受保護樹木認定標準』之受保護樹木的分佈記錄，惟鄰近區北側次生林下有發現環保署『植物生態評估技術規範』所認定第三級台灣稀特有植物-台灣野茱莉1種（詳圖4-3.18），座標為TWD97（219076,2706516)，此物種於苗栗地區零星分佈。而另有台灣維管束植物紅皮書所認定屬易受害（VU）等級的竹柏1種為廣泛分佈種，亦多栽培作為景觀樹種。……（第2段）在陸域動物部份，本計畫分別於110年9月11日至12月13日架設2台、111年6月19日至10月8日架設3台及111年6月19日至12月8日架設1台，累積時數15,695小時。共記錄到石虎、食蟹獴、台灣山羌、鼬獾、白鼻心、狗、貓、赤腹松鼠、鼠類等9種哺乳類及大冠鷲、藍腹鷴、臺灣竹雞、白氏地鶇、黑冠麻鷺等5種鳥類，合計14種（詳表4-3.6）。其中保育類包括石虎（Ⅰ)、食蟹獴（Ⅲ）、大冠鷲
（Ⅱ）、藍腹鷴（Ⅱ）等4種（詳圖4-3.19)，石虎於2台相機有拍到，出現頻度分別為0.38及0.56，食蟹獴於3台相機出現頻度為0.56〜2.25，大冠鷲出現頻度為0.75而藍腹鷴在2台相機出現頻度則為0.56及3.38，這些保育類皆屬於森林性物種，惟食蟹獴亦會在灌叢活動，因此在計畫區內亦極可能出現。依單一相機所拍到物種中，以白鼻心出現頻度13.14最高，其次為台灣竹雞3.58。（第3段）依據動植物監測結果，現況環境為草生地，未來施工階段（預計約6個月）少數動物如小型哺乳類、鳥類等會受整地、噪音震動與施工車輛來往影響而部分會逃離，惟在夜間工程部施工時，屬於夜行性動物部分如白鼻心、鼬獾等亦可能因覓食而出現在工區內。
而進入完工及營運階段，因擾動因子消失，地被植物恢復生長後，即便有光電板遮住地表，但原在灌叢或草生地活動的物種如哺乳類、爬蟲類與部分鳥禽，即可能移至本棲地，此從許多已進入營運階段的光電案場內監測仍可發現許多保育類動物即可得到證明。」、「四、生態保育對策與友善措施（按關於此部分之記載，共分為2段）：（第1段）本計畫現況環境及周邊主要為草生地、廠房、次生林等，針對監測結果所發現的物種仍有許多屬森林性的物種，如食蟹獴、台灣山羌、白鼻心、鼬獾等，未來開發後若能讓光電板下的植被生長且讓野生動物自由進出案場，則配電設施並不會造成空間阻隔或覓食棲地的施少，此外為減輕鄰近道路可能造成路殺，夜間不施工。（第2段）為一同致力於改善犬殺問題，本案場擬於基地內縮1.5m，依苗栗縣政府所訂友善設計原則作圍籬之規劃，以供小型動物暫時躲避犬隻追擊，同時設置生態滯洪池供食蟹獴、台灣山羌、白鼻心、鼬獾等動物飲水親水作為增益措施，另可於區內地被植物種植豆科如穗花木藍、煉夾豆等（詳表4-3.7）以改善土質。其他環境友善猎施，包括不施用除草劑而以人工除草，不施用農藥、殺蟲劑及滅鼠藥（詳表4-3.7)，後續並持續環境監測（紅外線自動相機監測）等，在未來光電設施甚少人為干擾或不製造汙染的情形下，原本在此為物種單一、動物多樣性低的草生地，而經栽種多樣植物後及採取更多對生態友善的措施下，能吸引更多物種聚集，提高生物多樣性。」。另系爭計畫書之「表4-
3.7生態保育對策與友善措施」中臚列9項友善生態措施及其對應之效益，分別為：「1.地表不鋪水泥等不透水鋪面。2.地表植生綠美化。3.栽種具生態功能植物。4.友善環境維管措施。5.圍籬之設置。6.利用植生帶做為動物覓食與躲藏空間。7.設置石虎逃生梯。8.設置生態滯洪池。9.利用紅外線自動相機進行監測。」（友善生態措施部分）、「1.讓地被植物能自然生長與雨水能自然入滲。2.提高生物多樣性且豆科的穗木花藍、煉莢豆具固氮作用，可提高土壤肥沃度與水土保持。3.提高生物多樣性。4.提高生物多樣性。5.供中小型動物暫時躲避犬隻攻擊。6.增加野生動物棲地及躲藏之處。7.減少石虎遭犬隻攻擊，增加逃生機會。8.提供石虎、食蟹獴、白鼻心、鼬獾、藍腹鷴、臺灣藍鵲等動物飲水或戲水。9.瞭解計畫區內外野生動物出現情形，藉此提供場區維護管理參考。」（對應之效益部分）（以上見本院卷1第557至563頁）。
⑷查本件依第6次、第25次及第41次會議紀錄，均記載「本
府農業處提供之『石虎棲地及環境敏感區位圖層套疊』，本案位屬『生態高敏感區』」（見本院卷1第140、150、159頁），另原告提出之系爭計畫書中亦載略以：「（五）石虎重要棲地評析：…石虎在苗栗縣確實是普遍存在的物種，本案場位於石虎重要棲地中…」（見本院卷1第540頁），是系爭土地位屬生態高敏感區乙節應堪認定。
⑸觀諸上開系爭計畫書所載主要內容如次：
①本件系爭計畫書已先敘明石虎在苗栗縣為普遍存在之
物種，本案案場位於石虎重要棲地等語（見本院卷1第540頁），然系爭計畫書上開關於「監測結果分析與影響評估」之內容，係先載述開發基地之植物與動物分布現況，再則簡要記載施工階段，少數動物會受整地、噪音振動及施工車輛往來而部分逃離，至完工及營運階段，原在灌木叢或草生地活動的物種可能移至本棲地等情，然就系爭計畫書所述關於石虎及監測結果發現之各種植物或動物，會分別如何受到開發為太陽光電使用之影響乙節，並未詳載，系爭計畫書亦未就石虎棲地、路徑等為分析，則系爭計畫書就系爭土地若變更為太陽光電發電設施使用，依據監測結果及影響評估等事項，實質上已難謂符合苗栗縣審查要點第4點之興辦事業計畫應執行之生態監測之規定。
②關於「生態保育與友善措施」之內容，第1段部分雖提
及「未來開發後若能讓光電板下的植被生長且讓野生動物自由進出案場，則配電設施並不會造成空間阻隔或覓食棲地的施少」，然具體作法為何並未敘明；第2段部分，雖提及「圍籬之規劃」、「設置滯洪池」、「種植豆科以改善土質」、「不施用除草劑而以人工除草，不施用農藥、殺蟲劑及滅鼠藥」及「持續環境監測」等作法，然多核屬第25次會議紀錄後附之附件所列載之通案性質之生態友善措施，且亦未能針對系爭計畫書前所提及關於石虎及監測結果發現之各種植物或動物可能因太陽光電設施之設置所受之影響，提出具體之保育措施。
③關於系爭計畫書之「表4-3.7生態保育對策與友善措施
」部分（見本院卷1第562至563頁）：系爭計畫書所列載之友善生態措施第2項至第4項即「地表植生綠美化、栽種具生態功能植物、友善環境維管措施」等，其效益均係載「提高生物多樣性」，難認已針對系爭土地位屬生態敏感區之特性部分提出具體可行之保育對策，其中第4項之「友善環境維管」措施之做法記載為「不施用除草劑而以人工除草，不施用農藥、殺蟲劑及滅鼠藥」，亦僅係關於上述第25次會議之附件資料中「壹、各案申請基地內生態友善措施：（一）109年12月4日臨時動議：1.人工除草不使用除草劑或蓋黑布。2.清水清洗太陽能模組，不使用化學藥劑。
……」（見本院卷1第152頁）之相關記載，而僅為通案性友善保育措施或僅屬基本之環境保護措施；另與石虎相關之友善保育措施方面，該計畫書係列載「設置石虎逃生梯」、「設置生態滯洪池」，其中「設置石虎逃生梯」之效益係為減少石虎遭犬隻攻擊機會，「設置生態滯洪池」則係為提供石虎等動物飲水或戲水，然對於本件屬石虎重要棲地之系爭土地，若經變更太陽光電發電設施使用，其土地之開發對於石虎棲地之影響評估究竟為何、減輕開發影響之具體友善保育措施手段為何及可行性如何等事項，則均未提及；至於友善生態措施第9項之「利用紅外線自動相機進行監測」，其效益為「瞭解計畫區內外野生動物出現情形，藉此提供場區維護管理參考。」亦僅為通案性友善措施之相關記載，更非關於減輕開發影響之積極作為。
④關於系爭計畫書所載之「友善保育措施計畫」部分（
見本院卷1第575至582頁）：系爭計畫書關於「基地友善措施規劃」列載了5項保育措施：「不使用農藥、除草劑及補獸夾」、「螺旋基樁架台或獨立基礎工法」、「圍籬設置」、「採用自然植生」、「生態滯洪池設置」。其中關於「不使用農藥、除草劑及補獸夾」及「圍籬設置」部分、「螺旋基樁架台或獨立基礎工法」內提及之「太陽光電發電設備離地高度應不小於1.5公尺，若位於高敏感區應避免於春夏期間施工」及「採用自然植生」內提及之「對基地及其週邊土地將不會使用任何除草劑、農藥及蓋黑布」等語，均核屬上述第25次會議之附件資料所載「各案申請基地內生態友善措施」。另系爭計畫書關於「友善環境耕作推廣」部分，雖載明「針對基地周邊農地地主進行現況調查及友善耕作推廣……目前已取得本計畫範圍內鄰近土地-○○縣○○鎮○○○段716-1、730、879-3地號之訪談紀錄」等語，然核其內容仍僅屬於上開第25次會議之附件資料所載「通案友善措施」。
⑤綜上，依系爭計畫書上開關於「監測結果分析與影響
評估」、「生態保育對策與友善措施」、「表4-3.7生態保育對策與友善措施」及「友善保育措施規劃」等記載內容，可見原告所提之本件開發計畫，就系爭土地屬於生態高敏感區、石虎重要棲地之特有生態特性部分，並未提出相對應之保育措施，其所載內容，多數屬於被告所提供資料內之通案性質保育措施；原告就其所提出之友善保育措施可如何減輕開發影響、保育措施實施方法及期程等事項，亦無具體記載；另原告亦未就計畫書內所提及各種動、植物監測分析結果，提出相對應且具體、可行之保育方法。是被告辯稱：原告所提多為通案性友善保育措施，缺乏具體友善生態作為，僅有基本環境維護措施，所提友善作為不明確等語，應屬有據。
⒍原告雖主張：原處分依據第41次會議駁回原告之申請，違
反處分明確性原則；被告未考量原告針對歷次會議決議補正之情形，且以興辦事業之加分項目作為計畫通過與否之判斷標準，顯有裁量怠惰、裁量濫用並有違誠信原則；被告未考量原告已就歷次審查會議決議投入成本補正，於仍得為補正之情況下逕予駁回，違反比例原則云云（見本院卷1第16至18頁），惟：
⑴就行政行為明確性原則部分：
①按依行政程序法第5條規定，行政行為的內容應明確。
因此，同法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，是為使處分相對人或利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，而非課予行政機關須將相關的法令、事實或採證認事的理由等等鉅細靡遺全部予以記載，始屬適法。所以書面行政處分所記載的事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據的法令，即符合行政法上的明確性原則，以兼顧保障人民權益及行政效益（最高行政法院112年度上字第443號判決意旨參照）。
②查原處分之主旨欄記載：「有關貴公司擬於本縣通霄鎮
梅南東段874地號土地申請太陽光電系統興辦事業計畫一案，因不符審查要件予以駁回，請查照。」；說明欄則記載：【一、依據「非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業要點（下稱審查要點）」及本府110年2月4日、111年4月20日及112年4月18日太陽能興辦事業計畫審查專案小組（下稱專案小組）第6次、第25次及第41次會議紀錄（諒達）辦理。二、查審查要點第5點規定：「直轄市或縣（市）政府於受理申請後，應依下列項目進行審查：…（七）就興辦事業之可行性、必要性、土地區位、面積規模，以及興辦事業與其他鄰近事業是否具有關聯性等事項，予以審查…」，先予敘明。三、次查，本案前經專案小組第6次會議決議：「請依委員意見修正計畫，並提出生態監測及生態復育之作法，及針對水土保持設施加強生態友善措施納入計畫(如參、申請基地周邊生態環境之友善規劃設計作法)，修正後再提會審查。」，又經第25次會議決議：「請依審查意見修正計畫，並於發文日起二十日內檢具修正後計畫書再提會審查。」，惟所提計畫書未依前揭決議補正資料，欠缺具體詳細作為，爰經專案小組第41次會議決議：「本案位屬生態高敏感區，且生態友善措施並未回應案場生態議題，故『不予通過』。」
四、綜上述，本案土地使用計畫經專案小組決議不予以通過在案，其興辦事業經認定不可行及不具備其必要性且土地區位不適宜開發，爰不符審查第5點第七款之要件，故駁回所請。五、如對本行政處分不服，請依「訴願法」第14條及58條規定，自本行政處分書送達日之次日30日內，繕具訴願書向本府遞送（以實際受訴願書之日期為準而非投郵日，並應檢附本處分書影本），並由本府附具答辯書及必要之關係文件轉送經濟部審議。六、隨函檢還興辦事業計畫書一式7份，以供查收】，此有原處分（見本院卷1第85至86頁）在卷可稽，足見原處分已就被告審查系爭申請案之審查法規依據、會議決議內容要旨及認定不符合光電審查要點之規定要件等事項具體說明，經核原處分的內容，已敘明主旨事實、理由及其法令依據，並附記行政救濟之教示文字，客觀上具有可理解性、可預見性及可審查性，並無違反行政程序法第5條所定的行政行為明確性原則。
③復以，被告於111年5月9日發函並檢送原告第25次會議紀
錄，該次會議紀錄記載略以：應遵守本次會議生態友善措施（如附件壹、各案申請基地內生態友善措施）等語，而所附之附件，就「各案申請基地內生態友善措施」為列舉說明，並就「申請基地周邊生態環境之友善規劃設計作法」，分別臨時動議增加或修正部分、通案友善措施及視個案情形友善措施等，詳為例示說明等情，此有被告111年5月9日府商用字第0000000000號函存卷可參（見本院卷1第145至153頁）。足見被告已將生態友善措施之具體標準提供原告參酌，原告自得據以作為修正興辦事業計畫書之參酌依據。是原告主張原處分依據第41次會議駁回原告之申請，違反處分明確性原則云云，顯非可採。
⑵又查，系爭申請案於審查專案小組第25次會議業經決議：
「請依審查意見修正計畫，並於發文日起20日內檢具修正後計畫書再提會審查」，嗣於第41次會議，認系爭申請案位屬生態高敏感區，且生態友善措施並未回應案場生態議題，決議不予通過在案，經被告審查，認原告之興辦事業經認定不可行及不具必要性，且土地區位不適宜開發，乃以原處分駁回系爭申請案等情，均如前所述，難認有何裁量怠惰或裁量濫用之情事，亦無違比例原則。故原告主張原處分裁量怠惰、裁量濫用且違反比例原則云云，並無理由。
⒎原告雖又主張：3次審查會議之出席人員及人數皆未盡相同，
且會議紀錄中無法得知專案小組之決議有無明確表決方式、審查標準？會議當時決議門檻及方式？此種極度不明確且淪為恣意之開會方式，明顯違背正當行政程序云云（本院卷1第334頁），然查：
⑴依前揭區域計畫法第15條第1項之規定，非都市土地，應由
有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。又依光電審查要點第5點第4款、第7款之規定，直轄市或縣（市）政府受理申請後，為審查興辦事業計畫，得邀集相關單位組成專案小組，就興辦事業之可行性、必要性、土地區位、面積規模，以及興辦事業與其他鄰近事業是否具有關聯性等事項，予以審查。再依前揭苗栗縣審查要點第3點之規定，原告太陽光電發電設施使用興辦事業計畫申請案件，係由被告邀集相關單位（機關）組成專案小組審查，並由被告農業處套疊生態敏感區位圖資，以供專案小組審查參考。
⑵依據上開規定，可知就審查興辦事業計畫之專案小組，於
審查時之出席人員、人數、表決方式、決議門檻及方式等，並無明文之限制，僅規定直轄市或縣（市）政府得邀集相關單位或機關組成專案小組審查，故本件專案小組於審查時，未限制出席人員、人數、表決方式、決議門檻及方式，於法並無不合。再者，依光電審查要點第5點第4款之規定，直轄市或縣（市）政府為審查興辦事業計畫，係「得」邀集相關單位組成專案小組進行審查，可見該專案小組應係為審查興辦事業計畫之任務性而非常態性編組，專案小組乃係依據農業處套疊生態敏感區位圖資等資料，提供專業意見予被告作為審查通過與否之依據及參考，是專案小組於審查時，未限制出席人員、人數、表決方式、決議門檻及方式，亦難認有何違背正當之行政程序可言。是原告此部分主張亦無理由。
⒏原告復主張：本件於仍得補正之情況下逕予駁回，即有違誤云云（見本院卷1第19頁）。然：
⑴依前揭非都市土地管制規則第30條第1項、第4項規定可知
，申請人辦理非都市土地變更編定，原則應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。而本件之地方目的事業主管機關即被告所訂定之前揭苗栗縣審查要點第7點則規定每一案件之審查次數以2次為限。核該規定已考量興辦事業就土地變更為太陽光電發電設施使用之申請案件，所需擬定之事業計畫，可能需耗費相當之人力、物力及時間，故給予補正之機會；惟為兼顧行政資源之有限性，且實際上亦無給予無限次修正再審查之可能，故明文每一案件之審查次數以2次為限，該規定於適用上亦屬合理。⑵查原告之系爭申請案，經被告審查，認系爭土地位於生態
高敏感區，應提出生態監測與復育之作法及針對水土保持設施加強生態友善措施納入計畫，乃以110年2月20日函請原告依第6次會議修正計畫書，並補附修正意見對照說明表、生態友善措施檢核表等資料憑辦；另以110年12月1日函請原告就「1.請提出具體生態友善措施及保育對策。2.請依照苗栗縣審查要點編撰興辦事業計畫書」等事項部分進行修正；及以111年5月25日函請原告依太陽能興辦事業計畫審查專案小組第25次會議（下稱第25次會議）修正計畫書，並補附修正意見對照說明表、生態友善措施檢核表等資料憑辦等節，業如前述，足見被告確實已依據苗栗縣審查要點第7點之規定，給予原告審查2次之機會。故原告此部分主張亦無理由。
⒐據上所陳，本件系爭土地位屬生態高敏感區，且為石虎重
要棲地，經原告監測結果發現有多種動、植物，亦不乏保育類生物等情，均業如前述，是系爭土地於本質上已不適宜開發；原告未能提出符合系爭土地生態特殊性且與監測結果相對應之具體保育措施，亦經本院認定如前，是亦難認原告本件之興辦事業計畫具有可行性與必要性。從而，原處分以本件興辦事業經認定不可行及不具必要性，且土地區位不適宜開發，不符合審查要點第5點第7款之要件，駁回原告系爭申請案，自無違誤。
五、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分駁回原告之系爭申請案，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請如訴之聲明，為無理由，應予駁回。
六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，經核均與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、結論：原告之訴無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 114 年 8 月 27 日
審判長法官 蔡紹良
法官 黃司熒法官 陳怡君以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 8 月 27 日
書記官 許騰云