臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭113年度訴字第144號115年4月29日辯論終結原 告 石瑞彬
石淑美
石贊李
石吳月利
石寶城
石福財
石美玲
石美雪共 同訴訟代理人 郭乃瑩 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 陳政麟 律師上列當事人間確認行政處分無效等事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、關於當事人適格事項：㈠按「數人按其應有部分，對於一物有所有權者，為共有人。
」「各共有人對於第三人，得就共有物之全部為本於所有權之請求。」民法第817條第1項及第821條分別定有明文。是以，各分別共有人對於第三人得就共有物之全部，為共有人之全體之利益，而為回復共有物之請求，如以此為標的之訴訟，無由全體共有人共同提起之必要，最高法院38年度台上字第62號民事判決亦同此見解，可資參照。又確認訴訟之性質及目的，僅就既存權利狀態或法律關係之歸屬、存在或成立與否有所爭執，請求法院作成確認判決予以釐清而已，既無任何創設效力，亦非就訴訟標的之權利為處分，應祇須以有即受確認判決之法律上利益者為原告，並以爭執該法律關係者為被告，其當事人即為適格。因此，分別共有人否認共有土地存在公用地役關係，共有人單獨或數人以否認其主張之權限機關為對造提起確認訴訟，其當事人即屬適格，殊無以全體共有人為共同原告之必要，顯非屬固有必要共同訴訟。查本件原告石瑞彬等人係系爭土地之分別共有人，其應有部分之比例各如附件所示，有卷附土地登記謄本本可憑（見本院卷一第19至41頁）。則原告等人本於系爭土地分別共有人之地位，提起本件確認訴訟，依上開規定及說明，自屬當事人適格。
㈡依地方制度法第19條第10款規定，縣（市）管道路之管理屬
地方自治事項範疇，而被告就上開自治事項範圍之既成道路認定事項，業已訂定彰化縣政府辦理既成道路認定執行要點予以規範，依該要點第1點、第2點及第3點之規定，位於彰化縣轄區域內之供作道路使用之私有土地是否該當司法院釋字第400號解釋理由所示公用地役關係之構成要件，被告為認定權權之主管機關，則原告以被告為起訴對象，亦屬當事人適格。
二、本件原告起訴時狀載訴之聲明為：㈠確認原告所共同共有坐落彰化縣大村鄉黃厝段616地號土地（下稱系爭土地)上，如起訴狀所附地籍圖所示黑色標示範圍（見本院卷第45頁，即如本判決所附土地複丈成果圖A部分所示範圍）之公用地役權（既成道路）之行政處分無效、公法上法律關係不存在、已執行而無法回復原狀之行政處分為違法；㈡訴訟費用由被告負擔（見本院卷一第13頁）。繼於民國113年9月10日準備期日將訴之聲明更正為：㈠先位聲明：確認原告所共有系爭土地上公用地役關係不存在；㈡備位聲明：確認被告所為107年1月5日府工管字第106457074號函（下稱107年1月5日函)無效，並撤回對彰化縣大村鄉公所（下稱大村鄉公所)之訴，而經大村鄉公所表示無意見（見本院卷一第452頁）。又於115年1月13日更正聲明為：確認原告所共有系爭土地上之公用地役關係不存在(見本院卷二第417頁)。嗣於115年3月26日具狀更正聲明為：確認原告所共有系爭土地如複丈成果圖所示編號A、B之柏油道路（192.91平方公尺及321.99平方公尺）以及編號C之水溝(37.72平方公尺，即道路附屬設施）處（下稱系爭道路）之公用地役關係不存在(見本院卷二第435至436頁)，迄於言詞辯論期日仍維持上開最終更正後之聲明內容。經核原告撤回對大村鄉公所之訴部分及更正後訴之聲請，於程序上均為法所許，本院自應以其最終決定之訴之聲明內容為審判範圍。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告石瑞彬等8人為系爭土地共有人，因認系爭土地並不具公用地役關係，而被告於106年11月29日至現場會勘後，卻作成系爭土地現況作道路使用部分已成既成道路之會勘結論，並以107年1月5日函檢送該會勘紀錄予原告，已影響原告就系爭土地所有權之正當行使，乃提起本件確認訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告提起本件確認之訴，實有確認利益
系爭土地遭被告以107年1月5日函認定為既成道路，然原告否認系爭土地為既成道路，故兩造就系爭土地之公用地役關係即存有爭議，且系爭土地上既成道路公用地役關係存在與否，攸關原告對系爭土地之所有權能內容有重大利害關係，更可能導致原告對系爭土地之使用，負有於公法上公用地役關係存在範圍內，有容忍公眾使用義務之不利益，影響原告所有權益至深，為明瞭原告是否對系爭土地是否仍有管理之權限，自得提起本件確認公用地役關係不存在之訴，俾排除被告對原告就系爭土地管理權限之侵害，且被告對原告所為訴之變更亦無意見，是原告提起本件確認之訴確有即受確認判決之法律上利益，而屬適法。
⒉系爭土地未符合既成道路之要件，無公用地役關係存在：
⑴依司法院釋字第400號解釋，併參照最高行政法院98年度
判字第1138號判決意旨，欲認定一土地成立公用地役關係者，必須該土地符合：為不特定之公眾通行所必要、於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事、須經歷之年代久遠而未曾中斷等三要件始得為之。然自系爭土地之現況照片及鈞院於114年6月13日至現場履勘結果均可見，系爭土地之底端為訴外人石豐田經營之鎮銓鐵材有限公司（下稱鎮銓公司），而無法通行至他處，且系爭土地兩側亦均係原告或特定訴外人所有或共有之農地，因此會使用系爭土地為通行之人並非不特定之公眾，而係可得特定之石豐田及兩側農地之所有權人，此由臺中高分院95年度上易字第401號確定判決理由：「系爭土地南側之道路及同段211之7地號土地之道路（按：
即本件系爭土地）現係供現場附近居民人車通行之用，……。」亦可證明，則系爭土地既非供不特定公眾通行之道路，即與成立公用地役關係之要件不合，是系爭土地確實並非既成道路，而無公用地役關係存在。
⑵被告固提出臺中高分院95年度上易字第401號確定判決為
據，主張系爭土地為既成道路云云，然一方面，本件兩造均非該判決之當事人，自不受該判決既判例所及，鈞院自無庸受其拘束，況該判決之案件事由係分割共有物，並非確認系爭土地為既成道路或相關請求，自不能以該判決作為認定系爭土地為既成道路之依據。另一方面，綜觀該判決之判決理由，並未就系爭土地是否確實符合民法上既成道路之要件一節進行判斷及論述，而係以該判決中之兩造不爭執系爭土地為既成道路之基礎為論述，然此該案件當事人所使用「既成道路」之用語是否確實符合民法認定既成道路之成立要件，尚非無疑，況依司法院釋字第400號解釋意旨，公用地役關係與民法規定之提供土地作為公眾通行之道路或與因時效而形成之既成道路不同，自不能逕以前開判決逕認定系爭土地有公用地役關係存在。
⑶況系爭土地為原告與其他訴外人共有之私人土地，並非
公共用地，系爭土地最初即係設計規劃作為僅供特定之土地共有人使用之私設道路，此點被告亦不爭執，即使共有人之一石豐田為經營鎮銓公司而須使用系爭土地之部分土地與對外道路連通，然無論其使用時間長短，均屬土地共有人使用系爭土地，行使其所有權之方法，而非屬供不特定公眾通行之證明，足徵系爭土地僅供特定共有人通行使用，並未供不特定人通行使用，與既成道路之要件不合，自無公用地役關係存在。⑷再依彰化縣既成道路認定及現有巷道廢止或改道審議委
員會設置要點第1條規定，土地是否為既成道路，認定權責機關為彰化縣既成道路認定及現有巷道廢止或改道審議委員會，而須由該會進行審議，然被告於準備程序期日已自承「107年1月5日函並未依照彰化縣政府辦理既成道路認定執行要點（下稱既成道路認定執行要點)辦理」，而係逕憑前開民事判決遽認系爭土地存在公用地役關係，顯不符法定程序，所為認定亦非適法，益證系爭土地確實不符合既成道路之要件而無公用地役關係存在。
⑸此外，行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關
係之現有巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，私有土地一旦被認定為現有巷道，土地所有權人即無從對該地為道路用途以外之使用收益，對土地所有權人財產權之使用及價值均有極大影響，故行政機關認定現有巷道時應避免過度造成私有土地所有權人之損失，然本件被告認定系爭土地為既成道路不僅未依法定程序為之，更未就認定為既成道路之範圍進行測量，然此攸關原告及其他共有人對系爭土地之權利，原告實有提起本件之必要。
㈡聲明：確認原告所共有系爭土地如複丈成果圖所示編號A、B
之柏油道路（192.91平方公尺及321.99平方公尺）以及編號C之水溝(37.72平方公尺，即道路附屬設施）處之公用地役關係不存在。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈另案內政部78年5月13日台(78)內訴字第691197號訴願決定
理由欄記載略以：內政部審酌重測前為○○縣○○鄉○○段犁頭厝小段199地號土地（即重測後之彰化縣大村區黃厝段641地號土地，下稱641地號土地）既已開闢40年，已合乎民法時效取得之規定，道路雖雜草叢生，但道路如未中斷，路型如尚存在，其道路功能即屬存在，雖兩旁無住戶，但山邊鄉間之產業道路，其兩旁亦多無住戶，不能遽此推斷並無公眾通行，原處分機關如認該道路已廢棄不具道路功用，亦應依法公告廢止，方屬正途。又訴願人亦檢具該道路土地所有權人之通行權利證明文件，足證土地所有權人對土地供道路通行並無異議等語。被告前即依該訴願決定意旨，以641地號土地為供公眾通行道路，於73年3月16日就訴外人勝美窯業股份有限公司臨該道路之建築基地所興建廠房核發建造執照。
⒉系爭土地所形成之巷道往東可通行641地號土地所形成供公
眾通行之巷道；往西可○○縣道000○○○路，而山腳路位於與系爭土地所形成巷道交會處之土地，其地號分別為○○縣○○鄉○○段602、594、604、605、601、595等地號（所有人：
彰化縣，管理人：被告），以及596地號（所有人：祭祀公業游結從），該等土地使用地類別均屬交通用地，即均為山腳路之一部分，有土地謄本、地籍圖謄本、地籍航照圖、google街景圖可參。是系爭土地所形成之巷道具可供公眾通行之功能，有網路便民服務系統地籍圖資、地籍圖可佐。再依71、83年航照圖顯示，系爭土地所形成之巷道於71年以前早已形成為道路，則系爭土地作為公眾通行道路使用自已存在30年以上，迄今路況並無明顯變化。益見，系爭道路經歷之年代久遠而未曾中斷，一般無復記憶其確實之起始，另亦未聽聞通行之初，土地所有權人有禁止之情事，則被告107年1月5日函就系爭土地所為「既成道路」之認定，自與司法院釋字第400號解釋所稱既成道路之要件及改制前最高行政法院61年判字第435號判例意旨相符。
⒊原告主張被告107年1月5日函未依照既成道路認定執行要點
辦理，且當時也沒測量，足見被告發函未遵循法定程序云云。惟系爭土地形成之巷道符合司法院釋字第400號所稱既成道路要件，107年1月5日函之內容自與既成道路認定執行要點第3點規定相符；再者，既成道路認定執行要點亦未明定就既成道路之認定須為現地測量，則就「未測量」一節，亦難謂有違既成道路認定執行要點之規定。
⒋被告107年1月5日函確認之依據為臺中高分院95年度上易字
第401號判決之記載，會勘紀錄所確認為既成道路範圍應為系爭土地現況作道路使用部分即彰化縣員林地政事務所114年5月6日員土測字第637號收件土地複丈成果圖所示編號A部分192.91平方公尺柏油道路、編號B部分321.99平方公尺柏油道路、編號C部分37.72平方公尺水溝（即道路附屬設施）全部等語。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：㈠前提事實：
原告等8人與訴外人石豐田均為系爭土地之共有人，緣訴外人石豐田於106年9月30日以申請書向被告申請確認641地號土地及系爭土地（此2筆土地重測前後地號對照表詳如附表所示）為既成道路，經被告工務處於106年11月29日會勘該地之使用現况後，以107年1月5日函文檢附會勘紀錄載謂：
石豐田君申○○縣○○鄉○○段641(原黃厝段犁頭厝小段199)、616(原犁頭厝小段211-7)地號土地現况作道路使用部分是否為既成道路乙事，參照申請人檢附臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）95年度上易字第401號民事判決書之事實理由「『……六、㈠、3.實務上認為土地如成為通路，供公眾通行數十年之久，應認為已因時效完成而有公用地役關係存在，此項通路之土地，即已成為他有公物中之公共用物，所有權人雖仍有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反公眾通行之目的（參照行政法院45年判字第8號、57年判決第32號判例）。同段211之7地號土地之道路已成既成道路，211之7地號土地之所有權人自不得違反公眾通行之目的而為使用……」，爰依上開判決書大村鄉黃厝段641、616地號土地現況作道路使用部分已成既成道路等語，通知系爭土地全體共有人（含原告在內）。原告等8人因認系爭土地不具公用地役關係，遂提起本件行政訴訟等情，有系爭土地土地登記第三類謄本（見本院卷一第19至41頁)、被告107年1月5日函暨所檢附之106年11月29日會勘紀錄(見本院卷一第77至80頁)、臺中高分院95年度上易字第401號判決(見本院卷一第105至113頁)等存卷可查，堪認為真實。
㈡按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告因特定法律關係之存否不明確，致其公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者而言。
㈢經核系爭土地存在公用地役關係與否，關係原告土地所有權
之管理、使用及收益權能應否受限制，此法律關係之不確定狀態，原告提起本件確認訴訟加以排除，應認有即受確認判決之法律上利益。
㈣次按司法院釋字第400號解釋理由：「……公用地役關係乃私有
土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……」準此，公用地役關係係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內具有公法上供役性；該人就其所有物在公法上公用地役關係存在範圍內負有容忍公眾使用之義務，惟就此亦因國家或行政主體之承擔而不再對該物負修繕、管理與維護之義務。而具有公用地役關係之既成道路，係因具備一定之條件而成立，司法實務已肯認得以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開司法院釋字第400號之3項要件（最高行政法院98年度判字第1138號判決意旨參照）。
㈤原告雖以前開情詞主張系爭土地非屬既成道路，不具公用地役關係云云，惟：
⒈查系爭土地係由南北向與東西向之2條帶狀柏油路面，接壤
而成逆L形狀，現供作道路通行使用，其北端與亦鋪設柏油路面之641地號土地相銜接，南端則轉向往西，其出口連接同段602地號土地等情，有被告工務處106年11月29日會勘紀錄所附現況照片在卷可參（見本院卷一第78頁），復據本院會同兩造及彰化員林地政事務所派員勘驗現場屬實，有卷附本院勘驗筆錄及現場實況照片可憑（見本院卷二第227至238頁），並囑請上開地政事務所繪製如判決附圖所示之土地複丈成果圖在卷可稽（見本院卷二第241頁）。而系爭土地西端出口連接之同段602地號與其附近同段601、604、605、594、595等筆地號土地之使用地類別均為交通用地，目前均○○縣道000○路即位於○○縣○○鄉○○○○路之一部份，所有權人皆為彰化縣，管理者為被告等情，亦有各該筆土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、地籍航照圖、自100年3月起迄今之Google街景圖在卷可佐（見本院卷二第383至415頁）。⒉觀諸卷內臺灣彰化地方法院69年度訴字第1555號分割共有
物事件之70年4月27日和解筆錄及勘測成果圖所示（見本院卷一第81至85頁），可見系爭土地原與毗鄰東西兩側各筆土地同屬重測前○○縣○○鄉○○段犁頭厝小段211地號土地，經全體共有人於訴訟中成立和解，約定系爭土地單獨分割出1筆土地由全體共有人按原應有部分比例維持共有，供作對外聯絡通行之道路使用，北端與現仍作為道路使用之641地號土地相接通，對外則沿土地南側連接至西側山腳路為出入口，堪認系爭土地起自70年間起即供通行道路使用迄今至明。
⒊衡酌系爭土地自70年間即設置供作道路使用，其設置之初
雖基於原告與其他共有人於共有土地分割後得對外聯絡之目的，但其使用情狀足認自始即與外圍道路相接通，並無阻斷公眾出入，專供原告與其他共有人通行使用之情形。再者，觀諸系爭土地北端與641地號土地之道路相通，往東北端延伸，其盡頭雖為鎮銓公司，但沿路則有同段641-
1、641-2、641-3地號等多筆土地臨接，有前引本院勘驗筆錄、系爭土地與641地號土地；相鄰土地關係示意圖及臺中高分院95年度上易字第401號民事判決所附鑑定圖（分見本院卷二第228頁、第229頁及見本院卷一第115頁）。綜觀系爭土地之周遭居民、土地使用人等人之交通需求與依賴關係等情況，可見系爭道路設置之初，雖出於供兩側住戶居住通行之用，但非屬設有管制進入之封閉型道路，經積年累月對外開放通行後，已形成不特定人進行社會、經濟及工商活動(例如鄰里聯繫、朋友拜訪、郵務包裹遞送、水電、瓦斯及消防救災等）之需求，而有通行之必要，屬於唯一對外聯通道路，存續期間已逾30年以上，迄今未曾中斷，且附近並無其他較為便利之替代道路，系爭土地顯非屬僅圖通行之便利或省時，而屬供不特定公眾通行所必要。此外，參酌被告於73年3月16日受理當時「勝美窯業股份有限公司」申請廠房建造執照，原作成否准核發處分，經勝美窯業股份有限公司提起行政救濟，由內政部認定該建築基地得利用641地號土地連接之系爭土地對外聯絡至山腳路為由，予以撤銷，而被告所屬工程局據以重作新處分核准發給建造執照等情，有內政部78年5月13日台(78)內訴字第691197號訴願決定書及被告工務局核發之建造執照在卷可憑（分見本院卷二第147至151頁及第153頁）。且系爭土地亦經臺中高分院95年度上易字第401號民事確定判決認定係屬供民眾及車輛通行使用之既成道路在案，有該民事判決在卷可稽（見本院卷二第357至369頁）。⒋綜上事證情況，當認系爭道路已符合司法院釋字第400號解
釋所揭櫫之公用地役關係成立要件。⒌至於原告主張系爭道路未經公所養護云云，惟依司法院釋
字第400號解釋意旨，公用地役關係之成立僅以土地實際通行必要之實況、通行之初和平無爭議，以及時間長久為要件，核與有無經道路管理機關實施道路養護作業紀錄，無關。原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。系爭道路符合司法院釋字第400號解釋理由意旨所示公用地役關係之成立要件。原告訴請判決如前揭訴之聲明所示，於法未合，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
八、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 5 月 20 日
審判長法官 蔡 紹 良
法官 陳 怡 君法官 林 學 晴以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 5 月 20 日
書記官 詹靜宜※附件：原告等人就系爭土地之權利範圍
一、單獨取得應有部分者：
1.石贊李：登記原因為買賣，權利範圍為27分之1。
2.原告石寶城：登記原因為買賣，權利範圍為27分之1。
3.石瑞彬：登記原因為贈與，權利範圍為15000分之90。
4.石淑美：登記原因為贈與，權利範圍為15000分之322。
5.石美玲：登記原因為贈與，權利範圍為15000分之322。
6.石美雪：登記原因為贈與，權利範圍為15000分之272。
7.石吳月利：登記原因為繼承，權利範圍為135分之1。
二、與他人公同共有應有部分者：石福財：公同共有6分之1（與石保重、石福來、石蘭、游石配、石秀雲、石秀琴等5人共同繼承取得被繼承人所遺系爭土地之權利範圍6分之1，因尚未辦理遺產分割登記，仍維持公同共有狀態）※附表：系爭641、616地號土地重測前後之地號對照表重測後地號 重測前地號 彰化縣大村鄉黃厝段 616地號（系爭土地） 彰化縣大村鄉黃厝段犁頭厝小段211-7地號 彰化縣大村鄉黃厝段 641地號 （641地號土地） 彰化縣大村鄉黃厝段犁頭厝小段199地號★說明：
⒈616地號土地原於民國70年間自彰化縣大村鄉黃厝段犁
頭厝小段211地號經法院和解分割而來（即和解筆錄中的G部分），重測後改編為黃厝段616地號。
⒉641地號土地於重測前之母地為坐落彰化縣大村鄉黃厝
段犁頭厝小段199地號土地，於重測改編定地號為641地號後，再分割出母地號及641-1、641-2、641-3等筆地號土地。
※附圖：彰化縣大村鄉黃厝段616、641地號土地之民國114年6月
25日複丈成果圖