臺中高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭113年度訴字第290號民國114年9月24日辯論終結原 告 石永華訴訟代理人 鄭仲昕 律師
李昭儒 律師被 告 臺中市政府建設局代 表 人 陳大田訴訟代理人 林子皓上列當事人間巷道爭議事件，原告不服臺中市政府中華民國113年11月22日府授法訴字第1130336797號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告為坐落臺中市大雅區秀雅段446地號土地（下稱系爭土地）所有權人，前於民國112年9月21日具文（被告收文日期為同年月22日）請求被告就系爭土地之部分土地是否屬於○○市○○區○○路（下稱系爭道路或忠孝路）之道路範圍作成確認之行政處分。案經被告作成112年10月17日局授建養工山字第0000000000號函（下稱原處分）確認系爭土地供作系爭道路現況使用範圍，確屬具公用地役關係之既成道路。原告不服提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠系爭土地遭認定為既成道路部分僅供附近居民通行，並不合
於不特定多數人經過之要件，且其功能亦僅具居民通行便利或省時之用，應認為不符合公用地役關係之必要性要件。再者，緊鄰系爭道路西南面之秀雅段444號地號土地與忠雅段1號、10號地號土地係屬國有財產署管理之國有土地（下合稱系爭國有土地），目前係為空地，綜合考量當地客觀現狀後，可透過將系爭國有土地鄰近系爭道路側鋪設柏油，不占用系爭土地。被告理應優先考慮徵得國有財產署等管理機關之同意後，使用國有土地，而非優先犧牲私人財產權。是系爭道路占用系爭土地之部分土地以作為既成道路使用，所得維護之公益小於原告因系爭土地遭占用致私法上權利受限制所產生之損害，對於原告之侵害亦非輕微，而非最小之必要手段，不具必要性，應認定系爭土地並未有公用地役關係存在，被告即使將占用系爭土地部分之瀝青路面刨除亦不會發生中斷道路之情形。
㈡被告雖陳稱系爭道路有消防必要等語。但系爭道路之現況並
無法供雲梯車及大型車輛通行，是被告此部分主張亦與實際狀況不符，且經現場勘查可見該地區巷道狹窄，無論系爭土地是否為既成道路，只需透過將系爭國有地鄰近系爭道路側鋪設柏油，不占用到系爭土地仍可供小型消防車通行，亦可配合柏油路面上之路面消防栓供消防之用。
㈢原告係於臺中市政府地政局108年間實施地籍重測後，原告始
發覺所有之系爭土地原界址向西南方移動，可能遭系爭道路所占用，經被告作成原處分後，原告始確定其事實。是系爭土地於公眾通行之初，因原告根本無法認知系爭道路可能有占用到部分系爭土地，無法期待原告於彼時就阻止公眾通行，應不得歸責於原告，況且本件地政機關亦具備可歸責之情形下，自難認合於和平性之要件。況且，被告亦陳稱：「界址移動可能是以前的測量技術不完善……」等語，可見其承認系爭土地上存在界址移動導致原告無期待可能阻止公眾通行之情況。
㈣○○市○○區公所（下稱大雅區公所）111年11月18日雅區公建字
第0000000000號函（下稱111年11月18日函）已載明系爭土地並無道路養護相關紀錄。由此可知系爭土地上並未被作為道路使用。縱認系爭土地有作為道路使用，則其應係自70年作為道路開始使用，道路範圍周邊居民亦明確記得該路段為30年前軍方馬廄旁存在之通道。是以系爭道路之起始具有明確時間點，為一般人所得記憶，亦不合於長久性之要件。另系爭道路既係為軍方馬廄之通行而為利用，並占用系爭土地，可見其利用之始亦非供一般大眾使用，而係為軍方通行便利所開拓之道路。因此系爭土地並不符合公用地役關係所要求之必要性、和平性、長久性之要件等語。
㈤聲明：訴願決定駁回部分及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠依臺中市空間地圖圖資、地籍資訊系統及臺中市大雅戶政事
務所查詢戶政資訊系統可知，系爭土地在系爭道路範圍內，且現有戶籍共14戶，其中8戶設籍20年以上，最早設籍者門牌為系爭道路10號，於54年12月4日即設有戶籍，而系爭道路向東連接月祥路；向西連接仁愛北路，為該地區住戶人車銜接串聯至周邊巷道之重要通路，具有道路網絡銜接不可中斷之必要性，非僅為通行便利或省時所需，若將系爭土地坐落系爭道路範圍部分刨除，將形成道路中斷，影響系爭道路人車出入往來，是系爭土地作為系爭道路之一部分，有繼續維持不特定公眾通行之必要。
㈡大雅區公所111年11月18日函文雖載謂該公所近期無養護相關
紀錄，惟經忠義里里長表示系爭道路供不特定人通行達20年以上；且臺中市養護工程處於112年8月16日會同有關人員辦理秀雅段443地號土地會勘時周邊居民自述系爭道路約30年前即為軍方馬廄旁存在之通路，亦可確認秀雅段443地號土地部分土地坐落系爭道路居中位置，全段道路通行淨寬約2.6公尺至3.3公尺，屬系爭道路周邊巷道沿線住戶銜接串連周邊巷道之通路，實具有道路通行銜接串聯不可中斷之必要性，且系爭道路於公眾通行之初土地所有權人亦無阻止之情事。又依農業部林業及自然保育署航測及遙測分署70年至114年航照圖，系爭道路之存在供不特定公眾通行已超過30年未曾中斷，自已符合司法院釋字第400號解釋所定義之既成道路要件，被告據此認定系爭土地坐落系爭道路範圍具公用地役關係，並無違誤。
㈢公用地役關係為因時效完成而存在之事實狀態，並非因主管
機關作成行政處分所規制，故私有土地必須在形成既成道路之前，曾中斷通行，始可阻卻其條件之成就，如已形成既成道路，具公用地役關係，不能以道路周邊有他人土地，而認為已具公用地役關係之土地無再做為道路之必要，更不能以不具公用地役關係之土地，取代原先形成既成道路之土地，而認為無再供公眾通行之必要。秀雅段444號土地使用分區為住宅區，非都市計畫道路用地，現況有多棟房屋座落，早期為軍方所使用，原非既成道路之範圍，原告自不能主張以不具公用地役關係之該號國有土地取代既成道路之土地，而認為原有道路土地無再供公眾通行之必要，此與該土地屬私有或公有無關。原告雖引用司法院釋字第400號解釋，然系爭土地作為系爭道路範圍，為串連月祥路之道路網絡，若予以刨除將致道路中斷，影響人車出入往來，是仍有維持道路功能之必要，未喪失原有功能，與該號解釋所稱因地理環境或人文狀況改變，既成道路已喪失原有功能之情形有別。何況已成為道路之私有土地是否拆除，事涉當地交通規劃專業及當地居民「行」的權利，系爭土地之現況屬公共通行之道路，若系爭道路已無繼續供公眾通行之必要，依司法院釋字第255號解釋，亦應由原告向主管機關申請全部或部分「廢止巷道」，在依法廢止前，系爭土地存在之公用地役關係並未改變。被告認定系爭土地位於系爭道路範圍部分屬具公用地役關係之既成道路，並無違誤等語。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、本院判斷：㈠按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係
，與民法土地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要，此參據司法院釋字第400號解釋理由意旨可明。㈡經查：原告為系爭土地所有權人，前具文請求被告作成行政
處分確認系爭土地供作系爭道路使用範圍，經被告勘查現場後，作成原處分確認系爭土地供作系爭道路現況路面使用部分，確屬具公用地役關係之既成道路，原告不服提起訴願，經決定駁回等情，有卷附系爭土地登記謄本、原告112年9月21日雅忠華字第0000000000號函、原處分及訴願決定等件在卷可稽（分見本院卷第158頁、第157頁、第39至40頁、第27至35頁），堪予認定。
㈢依照司法院釋字第400號解釋理由意旨，可知私有土地係由於
特定事實要件而形成具公用地役關係之既成道路，並非主管機關作成行政處分予以創設，故主管機關就轄區內私有土地屬於既成道路與否之爭議事項，行使公權力確認已發生之法律關係狀態，並非創設既成道路之要件及法律效果，自屬確認性質之行政處分，土地所有權人不服自應循序提起撤銷訴訟救濟。是以，本件被告依原告之請求作成原處分確認系爭土地現供作系爭道路使用部分係屬具公用地役關係之既成道路，原告不服循經訴願程序後，提起本件撤銷訴訟，於程序上自屬適法（最高行政法院107年度判字第354號判決意旨參照），合先敘明。
㈣原告雖以上開情詞主張系爭土地如本判決附圖所示B部分非屬既成道路，憑為指摘原處分違法應予撤銷之論據。惟：
⒈司法院釋字第400號解釋理由所示：「所謂年代久遠雖不必
限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要」之意旨，係指其作為道路使用已存續相當期間，依一般人之通常認知不能具體指明而言，並非謂該私有道路開始成為道路通行使用之時點，必須全無稽考其實際年代之可能，始足當之。是以，私有土地已長期供作不特定公眾通行使用，依社會通念足認其存續期間已屬年代久遠者，雖仍可推知其實際存續之期間，仍不能阻卻其該當既成道路之成立要件。再者，既成道路是否仍為不特定公眾通行所必要，而非僅圖一時之便利或省時，應綜合考量當地之現有客觀情狀，判斷其屬於特定地區對外聯絡之原有公用目的之功能已否喪失，有無較為適宜之其他道路可供替代而定。易言之，凡私有土地長期供不特定公眾通行未曾中斷，土地所有權人於通行之初未為阻止，且目前並無因地理環境或人文狀況改變，喪失其供道路通行之原有功能者，其成立公用地役關係之狀態自仍存續中。至於當地目前尚未闢建公有道路以替代該既成道路之原因為何，核非判斷既成道路成立與否之因素，故特定地區無論有無劃設都市計畫道路預定地，如尚未辦竣徵收程序及開闢道路完成者，仍不能謂該既成道路已無存續之必要。
⒉查系爭土地如附圖所示B部分面積計22.32平方公尺，已鋪
設柏油（瀝青）路面與同段444地號土地如附圖所示D部分係形成整體路面，供作道路通行使用，名稱取為「忠孝路」，乃居住於該路附近居民東向通往○○市○○區○○路，對外聯絡必經路徑，西向直行至底無出口（俗稱無尾巷），於西向途中左轉接通仁愛北路，仁愛北路直行左側則與月祥路495巷相連接，而系爭道路(忠孝路）西向途中右側則與忠孝路24巷相接通等情，為兩造所不爭執，有被告勘查現場製作之現況示意圖、現場測量實況照片、系爭土地及系爭道路空間地圖在卷可參（分見本院卷第224頁、第225至229頁、第233頁），復據本院履勘現場屬實，有卷附本院勘驗筆錄、現場實況照片及各照片實況與現場位置對照圖示（見本院卷第299至301頁、第303至315及第317頁）足憑。
⒊觀諸上開事證情況，可見系爭土地現供通行使用如附圖所
示B部分，乃系爭道路(忠孝路）整體路面之一部分，為沿路及該地區各住戶對外聯絡之必要道路，若予以阻絕即影響對外聯絡之正常功能。當認系爭土地如附圖所示B部分供道路使用範圍，依其現況功能觀之，係供不特定公眾進出所必要，且為附近住戶人車連通至周邊道路之必經途徑，形成該地區交通網絡不可缺少之道路，顯非僅為少數特定人所專用，且當地目前尚無其他較為適宜之道路可替代，難謂僅圖通行之便利或省時而已。
⒋經稽之卷附○○○○○○○○○○○114年9月17日中市雅戶字第000000
0000號函（見本院卷第367至368頁）及70年至114年分別拍攝之航照圖（見本院卷第235至237頁、第369至383頁）等件，可見目前設籍於忠孝路之住戶有14戶，其中8戶設籍達20年以上，最早設籍之時間為54年12月4日，且由上開各航照圖所示系爭道路之存續狀態並無變遷之情事，又參酌原告係104年9月7日始買賣取得系爭土地所有權等情（見本院卷第158頁），當認系爭道路係自然形成供不特定公眾出入之道路，自始未見系爭土地之原土地所有權人出面阻止，而經歷之年代已久遠，且未曾中斷至明。
⒌原告雖主張緊鄰系爭道路西南面有系爭國有土地可供開闢
規劃供通行以取代系爭道路云云，然原告上開所指乙節，因目前仍未開闢完成道路，客觀上非屬適宜公設道路，無從替代系爭土地如附圖所示B部分之既成道路，殊難認系爭道路原有道路功能已因地理環境或人文狀況變更而喪失。
⒍原告雖復主張：其係因臺中市政府地政局於108年間實施地
籍重測之後，始知悉系爭土地原界址位移而有部分土地成為系爭道路一部分，故不能期待原告於系爭土地供公眾通行使用道路之初，可及時阻止公眾通行，原告不具可歸責事由，不能認定系爭道路合於和平性之要件等語，並聲請調查系爭土地重測界址位移之資料。惟按既成道路係由於事實條件成就，即當然發生公用地役關係之法律效果，並非由於主管機關作成行政處分予以規制，且所謂「土地所有權人並無阻止之情事」係指客觀事實狀態，並非以土地所有權人主觀上知悉該事實仍不阻止為必要。故私有土地必須在形成既成道路之前，其所有權人曾中斷通行，始可阻卻其條件成就，如已形成既成道路即發生公用地役關係之效果後，無論原土地所有權人或繼受人主觀上是否自始知悉，或其未阻止通行是否具可歸責事由，均不影響其法律效果。是以，原告上開主張乙節，無論真偽，均核與判斷既成道路之成立要件無涉，無從憑為有利之認定，其聲請之證據方法亦無調查必要。
㈤是故，系爭土地現供作系爭道路即忠孝路現況路面使用如附
圖所示B部分，從自始形成供不特定公眾通行道路之後，經歷多年未曾中斷，且目前尚無較適宜之聯外道路可替代，其原來所具之道路功能並無喪失，自應認所具之公用地役關係仍存續中，則被告作成原處分確認系爭土地目前供道路使用部分確屬具公用地役關係之既成道路，自屬適法有據。
五、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，被告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證均核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要。且共同原告李晨瑋起訴部分，因不具備實體判決要件，本院另以裁定駁回之，不在本判決範圍，均併此指明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文所示。中 華 民 國 114 年 10 月 8 日
審判長法官 蔡 紹 良
法官 林 學 晴法官 陳 怡 君以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 10 月 8 日
書記官 杜 秀 君