臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭113年度訴字第291號民國115年9月17日辯論終結原 告 莊琪璋訴訟代理人 汪紹銘 律師被 告 臺中市政府消防局代 表 人 孫福佑訴訟代理人 黃世滄
李雨修余國華上列當事人間確認公法上法律關係存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、爭訟概要：原告為臺中市義勇消防總隊第七大隊信義分隊(下稱信義分隊)第三小隊隊員，信義分隊於民國113年4月18日召開113年度第2次幹部會議，以原告符合「義勇消防組織編組訓練演習服勤辦法」(下稱服勤辦法)第8條第7款之規定，決議予以退隊，以113年4月30日陳報單核轉被告，被告以113年6月25日臺中市義勇消防總隊人員異動通知書同意解聘，並副知所屬各單位轉知原告，嗣經被告以113年8月8日中市消救字第1130044395號函(下稱被告113年8月8日函)通知原告。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，於是提起本件行政訴訟。
貳、原告起訴主張及聲明：
一、起訴意旨略以：
(一)原告與被告間成立公法上行政契約，原告提起確認訴訟，具有權利保護必要：
1、按消防法第28條及「服勤辦法」第2條規定，義勇消防人員負有接受消防指揮人員命以協助消防、緊急救護之法定職務。其編組、遴聘、訓練及解聘均受公法法規嚴格規範。被告對原告擁有高度之指揮監督權，並非基於平等地位之私法合意，其公益性與行政目的顯而易見。原告經被告遴聘為義消人員，係以提供公共事務之勞務為目的，與被告間形成行政法上之勞務給付關係。依司法院釋字第533號解釋意旨，此類具有公法上目的、受公法法規規範之約聘關係，屬行政契約。
2、被告依服勤辦法第8條第7款規定事由解聘原告，此帶有負面評價之行政行為，對原告社會名譽與人格尊嚴之侵害，原告依憲法第16條保障訴訟權及司法院釋字第483號、第755號解釋精神，具備實質訴訟利益。
3、義消身分並非單純無給職之志願服務，而係享有法規保障之特殊法律地位。⑴保險及優撫權：依消防法第30條，執行勤務受傷、殘廢或死亡時之補助領取權。⑵福利互助權：包括健康檢查、子女獎助金、傷病醫療及喪葬補助等法定權益。
(二)被告113年8月8日函引用「服勤辦法」第8條第7款之規定為解聘，嗣於訴訟程序中改稱原告符合第8條第6款，事後變更法條，已實質變更處分之理由基礎，違反行政程序法第96條理由明確性原則。又「服勤辦法」第8條第6款已訂有「1年內無故達3次」之具體門檻，被告未舉證原告符合該款規定，逕以第7款概括條款予以解聘，違反「具體條款優先於概括條款」之法律解釋原則。
(三)臺中市義勇消防總隊第七大隊信義分隊第三小隊制定「義消信義分隊第三小隊規章制度」(下稱規章制度)，作為隊務運作之依循及隊員獎懲之依據。被告違反其自訂「規章制度」之行政自我拘束原則：
1、通訊部分：被告所指原告「屢次未接交辦事務電話、群組信息不回或晚回、活動參與意願不佳且班規配合度低（線上課程、開班會、罰款制度等）」等，屬於「規章制度」叫稱「LINE群組分隊相關事宜布達」之情事，依第3點第21項規定：「未來小隊任何人在小隊LINE群組布達分隊相關事宜，本小隊任何隊員基於責任，應必須表示建議或回應，經3次無法配合上述之情形，本小隊會同時認同該隊員不適合以LINE
APP溝通，將移出群組以免受其打擾（112/10/20經班員表決執行）。」被告無視規章規定手段，逕予解聘，違反比例原則中之最小侵害原則。
2、救災勤務部分：被告所指原告「並有多次救災未到現場紀錄」，依規章制度第參點第18項規定：「火警勤務通報時，不克到場之隊員，應於LINE群組上回應知會。」第19項規定：
「火警勤務到達現場，請於信義11車旁報到待命，請勿自行進入火場，違規者經分隊認定屬實，視同重大違規，將報上分隊嚴厲處份。」第20項規定：「火警勤務通報時，在前往火場之道路時，應注意行車安全，應避免為交通規則。」及第伍點補助辦法第2項規定：「前一年火警出勤次數達5次以上（含）開始計算特別補助，每出勤一次逐一遞增，補助也遞增一成。」因義消分屬士農工商各業，火警勤務無強制其到場之規定，只有以特別補助鼓勵其到場。由上揭規定可知救災出勤係採取「獎勵補助制」而非「強制處罰制」，被告聲稱原告救災未到，卻未舉證原告係屬無故，亦未依規章踐行勸導後無法改善之程序，其解聘行為顯屬裁量逾越。
3、縱被告所指原告於「112年、113年救災未到場次數皆逾3次」為實在，亦與規章制度，聯名申請退隊之要件不符：規章制度第參點第1項：「月訓日期由母法每年榮團會制定之，本小隊之隊員須遵守之。」第2項「同第1條，如無法參與月訓，並影響第3小隊之全勤，由獎懲辦法第1條處置。」第5項「違反第1條之規定已成事實，本小隊財務應向違反條例之人員收取獎懲辦法第1條規定之金額，帳入本小班之班費，並公布於小隊LINE群組上。」第6項「若3次以上(含)，應繳交金罰款未繳，視同無法履行本規則，將呈上分隊處置，經勸導後無法改善者，將聯名申請退隊。」及第肆點獎懲辦法第1項「未出席月訓每人1次罰款1千元整（112/10/20經班員表決執行）。」綜上，即未參與月訓，影響第3小隊之全勤，經罰款3次未繳納者，經勸導後無法改善者，才能聯名申請退隊。
4、綜上，被告對於「不適任」之認定，實係針對原告拒絕服從「私設罰款（1000元）」等違法內規之行政報復，不僅違反自訂之小隊規章，更於訴訟中隨意變更法律依據，足證解聘之行政行為不合法，不生法律上之效力。
(四)證人周志達證詞部分：
1、證人自白動機不當：證人周志達（信義分隊長）於115年4月29日庭訊時，針對原告訴訟代理人詢問「退隊（解聘）與寄送存證信函是否相關」時，親口證實：「是有關係的，這是其中之一的原因。」已明確揭露被告解聘行為並非基於專業考量，而是針對原告行使合法權利之報復性處置。
2、侵害知情權與監督權：原告於113年3月13日寄送存證信函，係為行使公法上之知情權與查帳權，質疑義消小隊內「私設罰款(1000元）」之合法性，行使憲法保障之正當權利，被告非但未積極回應或予以行政監督，反而於短短1個月後（113年4月18日）即召開會議將原告解聘。顯屬基於不相關動機之權力濫用，其行為顯屬違法，違反不當聯結禁止原則，不生法律上之效力。
3、證人周志達坦承「罰款不繳是小隊自己訂定的」，證實原告被解聘事由包含「罰款不繳」，然依法律保留原則，限制人民權利之行為（如處以金錢罰、剝奪身分權）必須有法律或法律明確授權之命令為依據，惟消防法及「服勤辦法」均未授權基層分隊或小隊得私設「罰款」制度，該規章制度本屬自治無效。被告據以作為解聘理由，已違反行政程序法第94條規定，有裁量濫用之違法。
4、證人關於「救災未到」之證詞具備嚴重瑕疵：救災本質為獎勵制而非強制義務，已如前述，被告將不具法律強制性、且屬獎勵性質的出勤紀錄，作為剝奪原告身分之主要事由，顯係裁量逾越與事實認定錯誤。證人指稱原告通訊不佳、不回訊息。然事實上，被告及分隊幹部因非法罰款爭議，早已先行將原告排除於LINE聯絡群組，或對原告之聯繫採取冷處理，屬明顯之權力濫用，違背誠信原則。且證人自承其對於原告未到場之判斷，僅係「事後依據紀錄單沒簽名」之推論。證人並非每場火警均在現場親自核實簽到程序，且未能排除原告因投入救災而漏未簽到、或因通訊封鎖未獲通知之可能性。其證詞欠缺實質證明力，不足以作為解聘之事實基礎。
(五)被告違反正當法律程序與行政自我拘束原則，剝奪陳述意見權：被告於113年4月18日召開針對原告之解聘會議，涉及原告公法上身分之剝奪及名譽權之重大處分，然被告未曾通知原告列席，亦未於作成決定前給予原告任何辯駁或陳述意見之機會。且依規章制度第參點第21項已明確對於通訊配合不佳之處罰，為移出群組以免打擾，卻違反該規定逕為解聘，違反比例原則。且規章制度第參點第6項規定，解聘(退隊)之前提必須符合「經勸導後無法改善」之要件。證人周志達於庭訊中對於是否曾對原告進行正式勸導，竟答稱「記不太得」，足證被告根本未完成法定之前置輔導程序，即憑少數幹部之主觀好惡草率決議，其解聘行為欠缺程序正當性。
(六)轉隊建議證明原告專業能力無虞：證人周志達坦承曾於113年3月27日建議原告轉至鄰近分隊，實質上已自認原告之救災專業能力與身分資格並無問題，亦證原告與信義分隊間之紛爭，全源於原告對該分隊「私設罰款」之質疑及寄發存證信函等行政管理爭議，而非原告具備法定不適任事由。被告於同年4月18日動員幹部會議決定解聘，此種「不聽話就踢走」的處置，純屬行政排擠與報復。
(七)綜上，被告所指上揭事由，並不該當服勤辦法第8條第7款之「其他不適任或足以影響團隊形象之行為者」之要件。信義分隊113年4月18日第2次幹部會議決議及被告解除原告義消資格，均不生效。
二、聲明：確認原告與被告間之義勇消防人員公法上約聘關係存在。
參、被告答辯及聲明：
一、答辯意旨略以：
(一)原告與被告間係成立私法契約：
1、義消人員的聘任通常遵循以下程序：依「服勤辦法」第10條，當新進義勇消防人員經過本局訓練並通過考核後，依同辦法第5條第1項第5款規定，由該轄義勇消防分隊遴選，報請該轄消防分隊核轉本局核聘。經本局簽准發給臺中市義勇消防總隊人員異動通知書時正式聘任，並根據異動通知書製發義消服務證。雙方無簽立契約，義消工作係基於服勤辦法及志願服務法。聘任期間依同辦法第6條、第7條規定不同義消職務者，其服務年齡上限及聘期不同，並有第8條情形之一者，由聘任機關予以解聘。原告雖未達服務年齡上限，惟因符合同辦法8條第6款、第7款規定，於臺中市義勇消防總隊113年6月25日人員異勤通知書文到日終止聘任關係。被告志工於各分隊協勤，主要任務為到場協助消防、緊急救護工作，其服勤實為單純之輔助性社會服務，為非有報酬性、民眾自願性、公益性之勞動提供，故義消志工聘用應屬私法上之契約關係。兩造間成立私法契約，論其性質應屬委任契約，自有適用民法第528條、第549條規定，原告隨時終止志願服務契約，無待被告之同意，亦賦予被告終止契約之權利。
2、消防法第28條第1項規定「直轄市、縣（市）政府，得編組義勇消防組織，協助消防、緊急救護工作；其編組、訓練、演習、服勤及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」義消的具體職掌是協助消防、緊急救護工作，義消主要是協助非單獨執行。「服勤辦法」規範義勇消防人員的編組、訓練、演習和服勤等相關事宜。志願服務法第4條第3項第2款明定義勇消防係屬本法之一般性規定範疇，依同法第15條第1項應有遵守倫理守則之規定，及遵守志願服務運用單位訂定之規章義務。義消基於自由意志與公益目的提供服務，具備「無償性」與「非強制性」，不符合行政契約中「行使公權力」或「履行法定職務」的核心要件。行使公權力的權限僅限於政府機構及其授權人員，如警察、消防隊員等。義消無權進行行政執法或強制執行，是故缺乏「公權力行使」要素。通常依賴消防機關的指揮。在具體事件中，消防機關會指示義消進行具體行動，1、火災現場：義消可協助專業消防員進行殘火處理工作；協助專業消防員完成現場的初步器材遞送。2、搜救工作：在災難發生後，義消可協助專業消防員進行搜尋、疏散及對受困者進行初步急救。3、急救工作：當現場有傷者時，義消可提供初步的急救服務，等待專業醫護人員的到場。
3、無權利保護必要：志工爲無給職，原告擔任此志工並無取得任何權利，純屬義務之提供，故原告就擔任志工與否，並無請求權，且未受有任何損害，其提起本件件訴訟，顯無權利保護之必要。
4、縱認本件當事人間志工服務關係成立行政契約，依據行政程序法第135條、第149條規定準用民法第528條、第549條規定，被告亦有隨時終止契約之權利，無待原告之同意。
(二)原告行為符合服勤辦法第8條第7款不適任之解聘條件：
1、解聘前已啟動輔導機制：因原告違反服勤辦法規定及該義消分隊規章制度，被告作成處分前，提供「自願退隊表」，使原告得知處分方向並得表示意見，原告拒絕簽署，係其自主選擇。總隊第七大隊於113年3月27日召開臨時會議（出席人員：含莊琪璋等8人)詢問原告是否有意願轉隊至鄰近分隊，決議：原告表達無意願。是被告作成處分前已提供陳述意見之機會，程序應屬完備。自願退隊表係程序上之通知與選擇機制，該機制係提供較為溫和之退出方式，並非處分成立之前提條件。原告拒絕簽署，僅表示其主觀意願，並不影響被告依職權終止其身分之權限。
2、原告屢次未接交辦事務電話、群組訊息不回或晚回、活動參與意願不佳等違反隊規情事(乙證2)。勤務通訊機制屬救災體系之一環，原告怠於回應已直接影響指揮調度：⑴分隊採行之通訊系統（含LINE群組及勤務通知平台），係既定之勤務通知機制，其功能在於即時確認可出勤人力，為救災體系運作不可或缺之一環。⑵救災現場指揮之核心，在於於最短時間內完成「人力可用性之判斷與配置」，若隊員未即時回應，指揮人員即無從判斷其是否到場或可出勤。⑶原告長期未回應或延遲回應通知，使分隊於勤務發生時：無法確認實際可動員人數、無法即時完成任務分派、增加指揮判斷不確定性。上開影響並非抽象臆測，而係直接作用於救災指揮決策之具體風險，已明確影響組織運作。又LINE群及「一呼百應」通訊方式係組織既定勤務通知管道，具有公務性質，並非單純私人社交工具，義消組織雖非全日制待命，其核心職能仍在於「受通知後迅速投入救災」，原告對於群組訊息長期採取已讀不回或晚回之態度，並對內部管理規定配合度極低，無法配合分隊運作，該行為已超出私人通訊範疇，而屬影響組織運作之不適任行為，已使組織對其出勤可靠性產生不信賴，致其不再具備團隊成員應有之基本信賴基礎。義消雖屬志願服務性質，然其職責本質仍具高度即時性與公共安全關聯性，對於出勤可靠性及通訊回應義務之要求，並不因其志願性而有所降低。
3、原告於112年、113年救災未到場次數皆逾3次，符合服勤辦法第8條第6款「無故不參加第18條規定之服勤，1年達3次以上」規定，且事後無請假程序（乙證3)。火警出勤紀錄，消防勤務管理，出勤記錄以簽到簿為唯一依據，此為全國消防單位一致之作業常規，並非事後補載或形式性簽到資料，而係於各次勤務現場，由現場指揮官及分隊幹部依實際到場人員逐一清點確認後，即時填載並核章。該等紀錄之形成，係結合勤務通知時間、現場人員點名、通訊回應情形等多重資訊交叉確認，具備完整且連續之形成過程，具有高度客觀性與可信性。所謂「未到場」之記載，係基於現場即時掌握之事實判斷，而非單純因未簽到所致，自難以「可能漏記」之抽象懷疑加以推翻。證人周志達已證實，112至113年間共18場重大火警，原告缺席高達16場，缺勤率近9成。原告對上開具體紀錄，未提出任何反證或合理說明，僅以概括否認為辯，依證據法則，自不足採信。義勇消防人員之核心職責，在於接獲通知後配合出勤，此已屬服勤義務之延伸，原告於多次火警勤務未到場，已違反基本服勤義務，此類情形非單一偶發，而係多次反覆發生，具備持續性。另於救災體系中，人力動員之可預測性攸關指揮決策，原告之行為已影響調度判斷，應認已構成不適任。
4、113年4月18日該義消分隊幹部會議，臨時動議議程：隊員莊琪璋合服勤辦法第8條第7款(其他不適任或足以影響團隊行象之行為）規定，出席人員包括分隊長周志達、副分隊長魏聲遠及各班幹部，由第三班提出不適任證明，投票結果：6票贊成、2票不表示意見，決議予隊員莊琪璋解聘（乙證4)，程序合法。經信義分隊以113年4月30日陳報單陳報被告，被告於113年6月25日製發臺中市義勇消防總隊人員異動通知書，副本抄送第七大隊等單位轉知所屬人員(乙證6)。信義分隊人員參照民法第94條、第95條規定，將此異動通知書公告信義分隊LINE群組轉知所屬義消人員知悉(乙證7)。原告不服，委由律師向被告詢及救濟途徑，被告以113年8月8日函復，原告並於113年8月16日提起訴願。
5、經檢視原告情事，雖形式上同時符合「服勤辦法」第8條第6款及第7款之構成要件，惟考究最高法院及實務見解，於同一法條中，若數款皆可適用，得依法條競合原則，擇一適用。本案中，第8條第7款所規範內容對於行為人所涉行為之評價亦較為妥適；相較之下，第6款雖可略以本案行為，惟為一部規範，性質上屬於補充規定，應以第7款為優先適用。為避免重複評價行為，並符合法律明確性原則，僅引用「服勤辦法」第8條第7款作為本件之構成依據，該款雖屬概括評價條款，惟其設立係基於法律保留原則及授權明確性原則，目的在於因應無法逐一列舉之違規態樣，使主管機關得就義消人員之整體行為表現及適任性進行綜合判斷，以維持組織紀律與服勤效能，並落實精實編組之立法目標。
6、本案解聘處分並非基於單一事件或偶發行為，而係經被告於相當期間内，持續觀察原告服勤態度與實際表現後，所為之整體適任性評價。原告於服勤期間，除多次未能即時回應勤務聯繫、活動及訓練參與意願長期低落外，亦曾就其是否仍有持續服勤意願，由所屬分隊透過會議及溝通機制進行確認，並討論轉隊等替代方案，惟未見改善。被告係在相關輔導及溝通機制未能奏效，且原告整體不配合狀態已影響分隊勤務運作之情形下，作成解聘處分，並非逕以單一違規事實即為處分。本件處分對於維持救災紀律具有適當性、必要性，且對原告權益侵害未逾越合理範圍，未違反平等原則及比例原則。原告主張其行為僅屬內部配合或行政溝通問題，未達解聘程度，係以個人主觀感受取代主管機關依法進行之整體適任性評價，與法規授權目的不符。
7、原告主張被告未先採取警告或勸導即為解聘，違反比例原則云云，惟事實上，被告及所屬義消分隊已多次透過會議及溝通機制，確認原告服勤意願，並討論是否有轉隊之可能，並非未經任何輔導即逕為處分。原告指稱因查帳遭報復，然證據顯示其出勤次數偏低與通訊配合不佳之事實，早於其於113年3月13日寄存證信函之前即已存在。解聘係基於長期累積之不適任狀態，而非單一事件之反應。
8、原告指稱被告於訴訟中「變更處分理由」，係對法條競合概念之誤解：被告依服勤辦法第8條第7款作成處分時，即已掌握原告多次未服勤及配合度低落等全部事實，並非於訴訟中始新增事實基礎，答辯中補充說明同條第6款規範內容，僅係就同一事實所涉法規結構加以說明，屬基礎事實同一衍生之不同法律主張，證據可以相互引用，並非事後新增處分理由，亦非行政處分理由之變更或補正。且第6款係針對單一行為態樣之規範，第7款係就人員整體適任性進行評價，二者規範目的與層次不同，並無當然優先適用之關係。
(三)專業評定之正當性，基於救災安全與組織信賴之判斷餘地裁量：
1、救災紀律非一般勞務，具高度團隊性：義消制度本質係基於公益協力與組織信賴所建立。救災現場高度依賴團隊互信，若成員長期無法確認出勤或消極回應，將使指揮官失去預測基礎。
2、集體決議之民主正當性：本件解聘係經113年4月18日幹部會議，經第一線專業幹部集體評定，以6票贊成、2票不表示意見通過。此屬行政機關之「判斷餘地」，司法審查應予尊重。
3、預防性管理之必要（功能性安全體系）：參照鈞院100年度訴字第342號判決意旨，義消管理旨在維持救災體系之可靠性。
4、原告長期失聯、已讀不回，已對體系形成風險，不必待具體救災失敗始得認定不適任。
二、聲明：原告之訴駁回。
肆、本院的判斷：
一、本件爭訟概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有下列證據足佐：信義分隊113年3月27日臨時會議紀錄(本院卷(下同)第161頁)、113年4月18日113年度第2次幹部會議紀錄(第71-73頁)、信義分隊113年4月30日陳報單(第225頁)、臺中市義通消防總隊人員113年6月25日異動通知書(第229-230頁)、被告113年8月8日中市消救字第1130044395號函(第75頁)、訴願決定(第77-80頁)。
二、本件應適用之法令：
(一)消防法
1、第28條：「(第1項)直轄市、縣（市）政府，得編組義勇消防組織，協助消防、緊急救護工作；其編組、訓練、演習、服勤辦法，由中央主管機關定之。(第2項)前項義勇消防組織所需裝備器材之經費，由中央主管機關補助之。」
2、第29條：「(第1項)依本法參加義勇消防編組之人員接受訓練、演習、服勤時，直轄市、縣（市）政府得依實際需要供給膳宿、交通工具或改發代金。參加服勤期間，得比照國民兵應召集服勤另發給津貼。(第2項)前項人員接受訓練、演習、服勤期間，其所屬機關（構）、學校、團體、公司、廠場應給予公假。」
(二)志願服務法
1、第4條規定：「(第1項)本法所稱之主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。本法所定事項，涉及各目的事業主管機關職掌者，由各目的事業主管機關辦理。(第2項)前二項各級主管機關及各目的事業主管機關主管志工之權利、義務、召募、教育訓練、獎勵表揚、福利、保障、宣導與申訴之規劃及辦理，其權責如下：一、主管機關：主管從事社會福利服務、涉及二個以上目的事業主管機關之服務工作協調及其他綜合規劃事項。二、目的事業主管機關：凡主管相關社會服務、教育、輔導、文化、科學、體育、消防救難、交通安全、環境保護、衛生保健、合作發展、經濟、研究、志工人力之開發、聯合活動之發展以及志願服務之提昇等公眾利益工作之機關。」
2、第12條：「志願服務運用單位對其志工應發給志願服務證及服務紀錄冊。」
3、第15條：「志工應有以下之義務：一、遵守倫理守則之規定。二、遵守志願服務運用單位訂定之規章。三、參與志願服務運用單位所提供之教育訓練。……」
(三)義勇消防組織編組訓練演習服勤辦法
1、第1條：「本辦法依消防法第28條第1項規定訂定之。」
2、第2條：「義勇消防人員應接受消防指揮人員之命，協助消防工作。」
3、第5條第1項第5款、第2項：「(第1項)各級義勇消防人員，除顧問外，其遴聘程序及資格規定如下：……五、分隊之隊員，由該轄義勇消防分隊遴選，報請該轄消防分隊核轉消防局核聘。(第2項)前項第1款至第4款之人員應由聘任機關成立審議小組評審之；其評審作業要點由內政部消防署（以下簡稱本署）定之。」
4、第8條第6款、第7款：「義勇消防人員，有下列情形之一者，由聘任機關予以解聘：一、……六、無故不參加第10條至第14條規定之訓練、第16條規定之演練（習）或第18條規定之服勤，1年內達3次以上。七、其他不適任或足以影響團隊形象之行為。」
5、第18條:「義勇消防人員接獲勤務通知時，應迅速赴指定地點服勤，如有特殊事故，應循編組系統請假報准後，始得免除服勤。」
6、第21條第1項：「義勇消防組織之旗幟及人員之服務證，統一由消防局製發。」
三、兩造間之聘約法律關係屬行政契約：行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係，業經司法院釋字第348號解釋理由書闡釋在案。又行政程序法第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」依上揭消防法、志願服務法及服勤辦法規定，可知直轄市、縣（市）政府編組義勇消防組織，係基於消防法之授權而組織，其目的在於協助消防、緊急救護工作。各級義勇消防人員之資格及遴選作業，應依據服勤辦法第5條規定辦理遴選，及報請相關主管機關核聘。其編組、遴聘、訓練及解聘均受公法法規規範。原告為臺中市義勇消防總隊第七大隊信義分隊隊員，前經被告核發義勇消防人員服務證(本院卷第17頁)，發證日期108年12月25日、有效日期至113年12月24日，聘任關係雖未訂定書面契約，惟業經被告依志願服務法第12條及服勤辦法第21條規定核發服務證為憑，又服務證效期屆滿，僅代表該實體證件失效或需重新辦理換證程序，並不直接等同於志願服務關係或聘用關係之實體法律效力當然消滅，再義勇消防人員從事之服務內容，係隨同編制內之消防人員，接受消防人員之命，協助消防工作、緊急救護工作，具特定之行政上目的，其從事之服務內容為隨同編制內之消防人員出勤從事緊急工作，雖僅是擔任行政助手且從事行政事實行為，但因涉及給付行政之有關公權力之行使，是兩造間之聘任法律關係宜認定屬行政契約，其權利義務應依前揭志願服務法及服勤辦法之規定，是原告負有遵守志願服務運用單位即臺中市義勇消防總隊第七大隊信義分隊所訂定之規章之義務，如有服勤辦法第8條各款規定之事由，被告依法得單方予以解聘，終止契約。
四、原告有解聘事由：
(一)志願服務法第1條第1項:「 為整合社會人力資源，使願意投入志願服務工作之國民力量做最有效之運用，以發揚志願服務美德，促進社會各項建設及提昇國民生活素質，特制定本法。」第3條第1項第1款: 本法之名詞定義如下：「一、志願服務：民眾出於自由意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報酬為目的，以提高公共事務效能及增進社會公益所為之各項輔助性服務。」復依上開消防法、義勇消防組織編組訓練演習服勤辦法，可知義勇消防組織，係基於消防法之授權而組織，其目的在於協助消防、緊急救護工作，而被告提供義勇消防人員之膳宿、交通工具或改發代金、應召集服勤發給津貼等，係為發揚志願服務美德，促進社會各項建設及提昇國民生活素質之公共利益，非在換取義勇消防人員提供勞務、財產或為一定行為，又行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第528條規定：稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。」第549條第1項規定：
「當事人之任何一方，得隨時終止委任契約。」本件兩造間應成立行政契約，已如前述，依照上開規定，本件亦應有行政程序法第149條準用民法第528條及第549條規定之適用。
是依系爭行政契約之性質，及其屬行政委任契約得隨時終止觀之，對解除系爭行政契約事由之判斷，應採取較低之審查密度。
(二)服勤辦法第9條規定：「義勇消防人員之訓練分為基本訓練、專業訓練、幹部訓練、常年訓練及其他訓練。」第16條規定：「消防局得視勤務需要，召集義勇消防人員實施勤務演練或綜合演習。」第18條規定：「義勇消防人員接獲勤務通知時，應迅速赴指定地點服勤，如有特殊事故，應循編組系統請假報准後，始得免除服勤。」第23條規定：「義勇消防人員訓練、演習、服勤之勤惰優劣，由消防局考核，並製作書面紀錄，作為續聘之參據。」可知義勇消防人員雖屬民間團體，屬無給職，且須經一定訓練，具備相關專業知識及能力，始能協助隨同編制內之消防人員從事消防、緊急救護等具危險性工作，同分隊隊員間須具有相當信任關係。義勇消防人員接獲勤務通知時，應迅速赴指定地點服勤，如有特殊事故，應循編組系統請假報准後，始得免除服勤，故其服勤務雖非義務性，惟基於編組人員調度，隊員仍須配合支應，始能因應緊急勤務。
(三)原告於112年至113年救災多次未到場服勤、測驗，有解聘、終止契約之事由：
1、原告為臺中市義勇消防總隊第七大隊信義分隊隊員，前經被告核發義勇消防人員服務證，發證日期108年12月25日、有效日期至113年12月24日。惟原告於112年度僅參與火災支援1次(3月5日，第208頁)、未到場11次(2月20日、2月23日、2月26日、3月8日、4月15日、4月29日、5月13日、10月17日、11月16日、12月21日、12月23日，本院卷第177-187頁)、112年7月16日義消測驗亦未到場(第213頁、證物卷第179頁)，113年1月迄至5月29日止，參與火災支援3次(2月6日、2月9日、4月17日，本院卷第219、220、223頁)、未到場4次(2月11日、2月15日、5月12日、5月29日，第188-191頁)，此有臺中市義勇消防總隊出勤簽到簿附卷可稽，核與證人周志達證述情節約略相符(第358-359頁)，堪認原告於112年至113年救災確有多次未到場服勤、測驗之情事。信義分隊乃以原告有多次救災未到場紀錄及下開屢次未接交辦事務電話等情事，無法依服勤辦法第16條、第18條規定配合小隊長指揮監督，協助消防、緊急救護等工作進行，原告有違反服勤辦法第8條相關規定情事，依臺中市義勇消防總隊信義分隊組織章程第25條規定(第176頁)，於113年4月18日召開113年度第2次幹部會議決議予以退隊，並以113年4月30日陳報單核轉被告，被告以113年6月25日臺中市義勇消防總隊人員異動通知書同意解聘，並副知所屬各單位轉知原告，信義分隊於113月7日3日以「義消信義公告處」LINE群組公告以代通知，嗣以113年8月8日函通知原告，亦有113年度第2次幹部會議決議(第195-196頁)、陳報單(第225頁)、異動通知書及LINE群組截圖(229-231頁)、113年8月8日函(第75頁)附卷可稽。審酌上開112至113年間近20場服勤、測驗，原告缺席高達16場，堪認原告缺勤率近八成，而義勇消防人員之核心職責，在於接獲通知後配合出勤等，原告於多次火警勤務未到場，已違反協助消防之目的，此情形非單一偶發，而係多次反覆發生，具備持續性，此於救災體系中，人力動員之可預測性攸關指揮決策，原告長期未參與救災行為，已與主管機關編組義勇消防組織以協助消防、緊急救護工作之立法目的相違，並影響救災人員之調度判斷，應認已構成不適任之事由，並符合服勤辦法第8條第6款之解聘事由。
2、原告雖爭執出勤紀錄係被告單方製作，義消參與救災任務常因職務分配不在清點人員視線範圍或未簽到，證據力有疑，且依規章制度第參點第18項、第19項、第20項及第伍點第2項規定，可知義消分屬士農工商各業，火警勤務無強制其到場云云。惟查，火警出勤紀錄，係消防出勤勤務管理，出勤記錄以簽到簿為唯一依據，為全國消防單位一致之作業常規，並非事後補載或形式性簽到資料，係於各次勤務現場，由現場指揮官及分隊幹部依實際到場人員逐一清點確認後，即時填載並核章，該等紀錄之形成，係結合勤務通知時間、現場人員點名、通訊回應情形等多重資訊交叉確認，具備完整且連續之形成過程，具有高度客觀性與可信性，且證人周志達即時任信義分隊隊長證稱：「(問：義消分隊於接獲火警通知後，隊員到場時之點名、簽到程序為何?是否由現場指揮官或幹部親自確認並核實?)答：接獲通知後，到達火場由分隊幹部、分隊長、副分隊長或幹部協助簽到事情。」等語(第358頁)，又原告亦未提出任何反證或合理說明未到場之理由，其否認上揭出勤紀錄之證據力，要不足採。另義消雖分屬士農工商各業，火警勤務無強制其到場，然依前揭服勤辦法第9條、第18條、第23條規定，義勇消防人員接獲勤務通知時，仍應迅速赴指定地點服勤，如有特殊事故，應循編組系統請假報准後，始得免除服勤，故其服勤務雖非義務性，惟基於編組人員調度，隊員仍須配合支應，始能因應緊急勤務，達成系爭行政契約之目的，原告主張無需到場，亦不足採。
(四)被告主張原告屢次未接交辦事務電話、群組訊息不回或晚回、活動參與意願不佳等違反隊規情事部分：
1、依志願服務法第15條：「志工應有以下之義務：一、遵守倫理守則之規定。二、遵守志願服務運用單位訂定之規章。」信義分隊為使隊務依循運作，經全體隊員會議通過決議該分隊組織章程供全體隊員遵循(本院卷第173頁)，信義分隊第三小隊為相同目的而制定規章制度(本院卷第129-132頁)。
是原告對於所屬信義分隊及第三小隊所訂定之規章，應有遵守之義務。
2、勤務通訊機制屬救災體系之一環，為使救災行動能即使啟動，信義分隊目前運作採行之通訊系統（含LINE群組及勤務通知平台「一呼百應」），係既定之勤務通知機制，其功能在於即時確認可出勤人力，為救災體系運作不可或缺之一環，在於最短時間內完成「人力可用性之判斷與配置」，若隊員未即時回應，指揮人員即無從判斷其是否到場或可出勤。故上揭因公務所成立之LINE群組，顯非單純私人社交工具，惟其核心功能、目的仍在於受通知後迅速投入救災。
3、被告固主張原告屢次未接交辦事務電話、群組訊息不回或晚回、活動參與意願不佳等違反隊規情事，並提出乙證2Line群組截圖等為據。而原告固坦承其未參與上揭小隊會議及部分班會、活動餐會，亦未依班規(第三小隊之規章制度)繳交罰鍰、對部分息未回應等情，惟另陳稱略以:伊對於制定班規草稿時已表達不同意見，故未參加後續之會議及交罰鍰，並寄存證信函質疑小隊的帳目不清，主要訓練如未到會以電話向小隊長請假，對規章既有異議自無從回應訊息等語(第293-294頁)。經查，依上開乙證2之相關資料，縱認原告對於小隊事務如班規制定或隊上活動聚餐之參與度不足，及其因未參與班規制定卻而不願依班規繳交罰鍰，而對此等訊息不予理會，且另有寄發存證信函等情，然此究於義消人員配合協助消防、緊急救護等核心工作無直接關連，被告據此主張原告長期失聯、已讀不回，已對體系形成風險，將使指揮官失去預測基礎，已具有不適任之情事等節，應無足採。又被告指原告有「屢次未接交辦事務電話、群組信息不回或晚回、活動參與意願不佳且班規配合度低（線上課程、開班會、罰款制度等）」等情，惟依據第三小隊「規章制度」第3點第6項：「若3次以上(含)，應繳交金罰鍰未繳，視同無法履行本規則，將呈上分隊處罰，經勸導後無法改善者，將聯名申請退隊。」第21點：「未來小隊任何人在小隊LINE群組布達分隊相關事宜，本小隊任何隊員基於責任，應必須表示建議或回應，經3次無法配合上述之情形，本小隊會同時認同該隊員不適合以LINEAPP溝通，將移出群組以免受其打擾（112/10/20經班員表決執行）。」即未繳罰鍰應上呈分隊處罰，經勸導後無法改善者，將聯名申請退隊等，然被告並未具體指明原告有何不依班規繳納罰鍰情事，或業已呈分隊處罰及經勸導後仍無法改善等事實；另對原告屢次未接交辦事務電話、群組信息不回或晚回，依上開該規定應移出群組，即對於勤務任務仍可經由勤務通知平台「一呼百應」系統通知，以達救災之目的，亦難認已對救災體系形成風險，是被告所指原告上揭行為已達不適任之情事，尚難憑認。
(五)綜上，原告於112年至113年確有多次火警相關勤務未到場等事實，已違反基本服勤，至縱被告其餘主張原告屢次未接交辦事務電話等違反隊規已達不適任情事部分尚難憑認，惟原告既有多次火警相關勤務未到場等事實，已違反基本服勤，已構成不適任解聘之事由，且依前揭說明，系爭行政契約依其性質得隨時終止及對其解除事由應採取較低之審查密度，應認被告對原告解聘合法。至被告113年8月8日函固僅引用服勤辦法第8條第7款規定，惟被告據以解除契約之事實明確包含上開(三)(四)原告於112年至113年救災多次未到場服勤、屢次未接交辦事務電話、群組訊息不回或晚回、活動參與意願不佳等部分，僅係因認有法條競合之情形始未記載服勤辦法第8條第6款規定(詳後述)，自無礙本件之認定。
(六)原告固主張被告作成解聘，已損及其名譽權，未曾通知原告列席給予陳述意見之機會，屬重大程序違誤;又被告以113年8月8日函引用服勤辦法第8條第7款事由，訴訟中變更改稱符合第8條第6款，已實質變更處分之理由云云。經查「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定通知相對人陳述意見，或決定舉行聽證會者外，應給予該處分相對人陳述意見機會。但法規另有規定者，從其規定」固為行政程序法第102條所規定，惟本件被告係解除與原告之行政契約，並非為行政處分，自無上開規定之適用。次查，被告係略以：原告於112年、113年救災未到場次數皆逾3次，合服勤辦法第8條第6款規定，且於事後無請假程序，113年4月18日該義消分隊幹部會議臨時動議議程以原告合服勤辦法第8條第7款規定，檢視原告情事形式上同時符合服勤辦法第8條第6款及第7款之構成要件，於同法一法條中，若數款皆可適用，得依法條競合原則，擇一適用，為避免重複評價，僅引用第7款作為本件之構成依據等語(本院卷第154-158頁)，核被告僅係敘明原告上揭情事同時構成服勤辦法第8條第6款及第7款事由，並無變更據以解除契約之事實及理由，原告上揭指摘核有誤解。
五、綜上所述，本件被告解聘原告有關義勇消防人員之資格，於法有據，兩造間有關義勇消防人員之公法上聘任關係業已解消，原告訴請確認原告與被告間之義勇消防人員公法上約聘關係存在，為無理由，應予駁回。
伍、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要。
陸、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
審判長法官 劉錫賢
法官 林靜雯法官 郭書豪以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
書記官 林昱妏