臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度簡上字第15號上 訴 人 齊裕營造股份有限公司代 表 人 鄭俊民訴訟代理人 許桂挺 律師
林桂聖 律師被 上訴 人 臺中捷運股份有限公司代 表 人 顏邦傑訴訟代理人 吳榮昌 律師
王聖凱 律師上列當事人間因大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國114年5月22日本院地方行政訴訟庭112年度簡字第91號判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、事實概要：㈠緣上訴人承攬訴外人興富發建設股份有限公司（下稱興富發
公司）位於○○市○○區○○段252、253、255地號土地上「文心愛悅建案」（下稱系爭建案）之營造工程，並將其中塔吊工程（下稱系爭塔吊工程）發包由訴外人宇球國際興業有限公司（下稱宇球公司）承攬，宇球公司再將該工程交由訴外人嘉謜工程行(下稱嘉謜工程行) 承攬施作。
㈡詎宇球公司及嘉謜工程行分別指派人員呂○○（下稱呂君，真
實姓名資料詳卷）及許○○（下稱許君，真實姓名資料詳卷）於112年5月10日12時27分許在系爭建案現場以拆除用塔式起重機（下稱拆除機）進行建築用塔式起重機之拆除作業（下稱系爭塔吊拆除工程）過程中，為將建築用塔式起重機桁架與旋轉盤分離，乃於移除桁架根部與旋轉盤耳板間之插銷後，以棘輪扳手置於插銷孔暫時固定，由於棘輪扳手之手柄尺寸比插銷孔徑小，致建築用塔式起重機桁架根部略微上浮而無法順利鬆脫，在場人員呂君乃以旋轉拆除機之方式調整建築用塔式起重機桁架之角度，然其於操作拆除機旋轉之過程中，以斜拉方式吊升建築用塔式起重機桁架，且拆除機捲揚鋼索與建築用塔式起重機桁架吊點產生之斜拉角度超過極限斜拉角，導致拆除機桁架多處桿件承受到足以彎折或挫曲之壓力，並由第1節與第2節連接處發生初始塑性變形，其餘各節桿件接著彎曲變形，最終於第4節桿件發生挫曲斷裂，終使建築用塔式起重機吊臂之桁架(下稱系爭吊臂之桁架)在失去拆除機拉力支撐後掉落於臺中市捷運豐樂公園站(下稱系爭捷運站)下行軌道間，因而導致該捷運站之隔音牆、結構體、軌道設施及當下行經列車車組03/04車體毀損、列車因而延誤12小時又8分。
㈢嗣被上訴人以上訴人有違反案發當時（即112年6月28日修正
前）之大眾捷運法第50條之1第1項第2款規定(下稱系爭規定)，依「臺中市政府處理違反大眾捷運法第50條及第50條之1事件裁罰基準」(下稱系爭裁罰基準)附表編號16所示裁罰基準而裁罰上訴人罰鍰新臺幣5萬元（下稱原處分）。上訴人不服原處分提起訴願，經臺中市政府112年9月22日府授法訴字第0000000000號訴願決定(下稱訴願決定）駁回後，向本院地方行政訴訟庭（下稱原審）提起訴訟，經原審以114年5月22日112年度簡字第91號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以；㈠如原審所認事實，宇球公司及嘉謜工程行現場施工人員，於
吊升建築用塔式起重機桁架時，因以斜拉方式吊升，且斜拉角度超過其極限拉角致拆除機挫曲斷裂，致使建築用塔式起重機桁架因失去拆除機拉力支撐，掉落臺中捷運下行軌道，影響捷運行車。惟被上訴人既據上開事實，以宇球公司人員之施工有妨礙捷運行車及其電力安全系統設備之正常運作，對宇球公司依系爭規定裁處與本件相同之罰鍰，亦即依被上訴人對宇球公司之裁罰處分，被上訴人顯係認宇球公司為上開事實違反系爭規定之實施行為人。原判決前開理由卻又認上訴人係以「不作為」方式違反系爭規定之不純正不作為犯，亦為違反系爭規定之實施行為人，原判決就此，於法令適用是否有誤？⒈「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」行政罰法第14條第1項固有規定。
惟上開規定既僅認於「故意」違反行政法上義務時始有適用，則本件依原審認定之事實，宇球公司現場施工人員既非係故意造成拆除機桁架斷裂，並故意使建築用起重機桁架掉落捷運軌道影響其行車，而係操作不慎所致。則宇球公司違反系爭規定既非出於故意，則能否謂上訴人亦為宇球公司違反系爭規定之「共同實施」者？自顯非無疑問。而於被上訴人已依對宇球公司確定之違反系爭規定之裁罰處分，認宇球公司為前開桁架掉落捷運軌道事實之實施行為人下，上訴人法律上是否能如原判決所謂以「不作為方式」於宇球公司外，亦獨立為另一違反系爭規定之實施行為人？亦自非無疑。原判決已認宇球公司為前開事實之實施行為人下，另認上訴人亦係以「不作為方式」為違反系爭規定之實施行為人，而上訴人與宇球公司違反系爭規定，依行政罰法第14條第1項，又不能認為係「共同實施」下，其法律上之理由為何？原判決既未論明，其判決自有理由不備之違背法令。
⒉高雄高等行政法院98年訴字第548號裁判、102年度訴字第19
號裁判、司法院大法官釋字第638號解釋理由書可知：⑴違反行政法上義務之「行為責任」與「狀態責任」應予區別。⑵是否應負「狀態責任」仍應獨立審查其是否依法律有防止義務，能防止而不防止之情事，不得以其對應負「行為責任者」未盡監督管理之責，即逕謂應負「狀態責任」。⑶行政罰之處罰原則上僅對實施行為人處罰，第三人對實施行為人所造成之違法狀態應否負責，須有法律或法律具體之授權命令為依據（例如違反都市計畫法第79條第1項之土地、建物所有人，違反建築法第91條第1項第1款之建築物所有人等）。
⑷違反行政法上義務之事實，如同時有「行為責任」與「狀態責任」，應選擇「行為責任」優先於狀態責任，此部分另參照最高行政法院95年1月份庭長法官會議決議。
⒊原判決理由以上訴人為系爭建案之「承造人」，就整體建案
工程有「避免妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作」之防止義務，縱將塔吊拆除業務承包於宇球公司，仍有「監督」下包商防免實際施工人員於施工過程中有任何妨礙行車、電力或安全設備正常運作之行為。從而宇球公司於進行塔吊拆除作業時，致塔式起重機吊臂掉落，致捷運設施毀損，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，由上訴人就其使用人之故意過失，負推定故意過失責任云云。惟：
⑴大眾捷運法系爭規定，為對一般人規定，對捷運限建區之建
物「起造人」或「承造人」，並無特別就建物起造過程中另有行為人違反系爭規定時，建物起造人或承造人應就行為人造成之違法狀態，建物起造人或承造人亦應負狀態責任之法律規定明文，則原判決於此自有違背司法院大法官釋字第638號解釋而有違背法令之情事。
⑵且依前述，造成違反行政法義務事實之「行為責任」與「狀
態責任」應予區別。本件無論依被上訴人對宇球公司之確定裁罰處分抑或原審所認定之事實，其於施工中因不慎使塔吊桁架掉落捷運軌道因而影響捷運行車及其電力安全設備之行為人，而應負違反大眾捷運法之系爭規定之「行為責任」者，確係宇球公司。而縱欲課上訴人就宇球公司所致違反系爭規定之違法狀態負「狀態責任」，除前述，根本要無法律明文規定外，上訴人應否負責，仍應就上訴人是否有能防止而不防止、該不作為究竟是否（經客觀獨立公正鑑定）確為造成上開事實發生之客觀原因、及上訴人就未防止是否有故意而獨立成立違反行政法之不純正不作為犯，為獨立之審查，不能僅以上訴人未盡監督之責，即逕認上訴人應負此種不純正不作為犯之狀態責任。原審既未釐清上訴人是否應對宇球公司造成本件之違法狀態負責，即僅以上訴人未善盡對宇球公司監督管理之責，即逕認上訴人於宇球公司外，另以不作為之方式違反系爭規定構成不純正不作為犯。並以宇球公司施工過程中之故意、過失推認為上訴人監督管理有故意過失。原判決所認之攏統原因事實，更與依運輸事故調查法專屬負責鑑定事故原因事實之「獨立專家委員會」召集所有11個涉案機關單位，調查歷時年餘完成鑑定報告所載之事故原因事實不符，原判決卻未交代其所認與法定鑑定機關認定事故原因事實不同之理由，自有理由不備之違背法令。甚至於宇球公司已就其違反系爭規定負「行為責任」，且法律無明文規定之情形下，仍認上訴人違反系爭規定，原判決於此自並有違背行政罰法第10條第1項規定及大法官釋字第638號解釋，而有違背法令之情事。
㈡原判決認上訴人係以「不作為」方式違反系爭規定，構成系
爭規定之不純正不作為犯。然依原審所認事實，上訴人是否符合不純正（不真正）不作為犯之成立要件：
⒈「按行政罰法第10條第1項規定：『對於違反行政法上義務事
實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。』亦即對於處罰規定所非難的結果，雖然不是以積極之作為促使其發生，但卻經由法律上負有行為義務之人不加以防止而使其發生，此種消極不作為也有處罰之價值，即所謂『不真正不作為犯』，關於不真正不作為犯之成立要件如下：（1）法律上所不期待之結果與擔保義務人之不行為間有因果關係存在；（2）對於擔保義務人而言，在行為義務之時點，依個案情況採取法律上所要求之行為，必須在事實上具有可能性；（3）擔保義務人必須採取必要的行為，法律上所要求採取之作為，應具有接近確實程度之蓋然性，足以防止結果發生。如僅是單純有阻止他人實施違規行為之可能性，則尚有不足；（4）要求擔保義務人採取可能的與必要的行為，必須對於擔保義務人具有期待可能性。」臺北高等行政法院110年訴字第23號判決參照。⒉按關於系爭塔吊工程即固定式起重機工程，乃「起重工程業
」之特許工程業務，而本件上訴人僅為一般綜合營造業，並非「起重工程業」者。是本件系爭塔吊工程，上訴人因非被特許從事塔吊工程之「起重工程業」，原不得自行施作該特許工程而應交付專業「起重工程業」之宇球公司承攬，並非如原審所謂故意以承攬契約轉嫁公法義務予他人。
⒊次按職業安全衛生法第25條第1項規定：「事業單位以其事業
招人承攬時，其承攬人就承攬部分負本法所定雇主之責任；原事業單位就職業災害補償仍應與承攬人負連帶責任。再承攬者亦同。」同法第6條第1、2、3項規定：「（第1項）雇主對下列事項應有符合規定之必要安全衛生設備及措施：……（第2項）雇主對下列事項，應妥為規劃及採取必要之安全衛生措施：……（第3項）前二項必要之安全衛生設備與措施之標準及規則，由中央主管機關定之。」及按同法第6條第3項規定所訂定之「起重升降機具安全規則」第1條、第22條、第64條規定：「本規則依職業安全衛生法第六條第三項規定訂定之。」、「雇主對於固定式起重機之檢修、調整、操作、組配或拆卸等，應依下列規定辦理：……八、起重機之操作，應依原設計之操作方法吊升荷物，不得以伸臂搖撼或拖拉物件等不當方式從事起重作業。」、「雇主對於起重機具之作業，應規定一定之運轉指揮信號，並指派專人負責指揮。但起重機具操作者單獨作業時，不在此限。」原審不察亦不解上開職業安全衛生法明定應由塔吊工程承攬人(即宇球公司），負職業安全衛生法所定雇主之責任，如上開規定應由承攬人宇球公司指定固定式起重機作業監督人員，從事監督指揮工作等，並非規定由定作人即上訴人負職業安全衛生法所定雇主之責任（如原判決所稱之由定作人監督指揮固定式起重機作業），竟謂上訴人不得僅以宇球公司為本件系爭塔吊工程施工前，已責成宇球公司向主管機關申請檢查並認定合格及會同宇球公司為施工前置之各種檢查，且承攬人所屬指揮監督及操作人員均經主管機關訓練合格為由，解免「現場施工安全監督指揮責任」。然如前述，依職業安全衛生法上開規定，職業安全衛生法所定之雇主責任應由承攬人辦理並負責，上訴人既僅係「固定式起重機工程」之定作人，並非被主管機關特許從事「固定式起重機工程」之專業承攬「起重工程業」者，又何能違反職業安全衛生法規定而如原判決所謂於施工現場，對承攬「固定式起重機工程」之專業「起重工程業」宇球公司之專業施工更為指揮監督。是原判決於此，顯係錯認職業安全衛生法所定之雇主責任人，強將宇球公司依法應負職業安全衛生法所定之雇主責任（如指揮監督起重機具作業）違法加諸於上訴人，自顯有違背職業安全衛生法第25條第1項、第6條及其子法「起重升降機具安全規則」第1條、第22條、第64條及期待可能性原則之違背法令。
⒋原審如前述認上訴人有「未對承攬人為危害因素告知」，未
「確實巡視工作場所」，未為「工作連繫與調整」及未於本件工程施工前「進行線上通報」等不作為之疏失云云。惟姑不論「上訴人」並非系爭「固定式起重機工程」之「事業單位」，關於職業安全衛生法第26條所謂「對承攬人關於工作環境危害因素之告知」，係指就工作交付承攬人承攬前，承攬人因不知事業單位原有工作環境危害因素因此所定之告知義務，與本件承攬人宇球公司因承攬系爭塔吊工程已數年，並因系爭建物已完成，方進行本件塔吊拆除工程，宇球公司豈能不知工作環境危害因素？而職業安全衛生法第27條所定之「工作連繫調整」、「確實巡視工作場所」更係指「事業單位與承攬人分別僱用勞工共同作業」時，為防止事業單位與承攬人因施工介面相衝突所生安全危害，所為之規定，與本件因建物已施工完成，方由宇球公司拆除已無施工需要之塔吊，上訴人與宇球公司根本無有人員共同作業之情形，亦不相涉。至於系爭固定式起重機於112年5月3日已經主管機關派員至建物頂樓現場實際進行全部安全試驗檢查完竣後（檢查合格有效期限自112年5月3日至113年5月2日，依危險性機械及設備安全檢查規則第17條第1項規定，雇主於固定式起重機檢查合格證有效期限屆滿即113年5月2日前一個月，始應填具固定式起重機定期檢查申請書，向檢查機構申請定期檢查，並無原判決所稱線上通報主管機關抽查之規定），112年5月3日後固定式起重工程事業單位宇球公司所進行之「線上通報」，其目的僅在方便主管機關進行書面管理，即上述與本件專業「起重工程業」宇球公司現場施工人員，如原審認定事實：「於操作拆除機旋轉過程中，以斜拉方式吊升塔式起重機桁架，且由拆除機鋼索與建築用塔式起重機桁架吊點間之斜拉角度超過極限拉角，致使拆除機桁架桿件挫面斷裂，從而使吊掛中之原塔式起重機吊臂，因失去拉力支撐，掉落臺中捷運下行軌道」又究有何因果關係？換言之，上訴人縱有原審上開指述之法律上義務卻疏失不作為，惟上訴人之不作為與系爭如上述塔式起重機吊臂之掉落捷運軌道，又何有因果關係存在。故遍查乙證9運安會調查報告結論自無上開與真正事故原因事實完全無因果關係之（宇球公司當日之線上通報、上訴人不作為）等任何隻字片語。況依原審上述事實認定，拆除機以「斜拉」及「斜拉角度過大超過極限拉角」吊升塔式起重機吊臂時，其既為專業「起重工程業」宇球公司之經職安署訓練合格之專業人員所進行之搡作，上述瞬間細部操作不當之疏失發生於分秒瞬時之間，法定專業鑑定機關亦須進行分析研究長達1年才能發現該可能原因（可能斜拉角度超過極限斜拉角），上訴人人員縱假設在施工現場又豈有專業能力知其瞬間細部操作不當，而能超越職安署訓練合格之宇球公司之現場指揮監督人員進行阻止？且其變故發生於剎那瞬間，不具職安署訓練指揮監督塔吊工程能力之上訴人人員於時間上，又豈有從地面1樓瞬間移動至系爭大樓32樓樓頂之防止之可能？⒌故原審認上訴人以「不作為」方式違反系爭規定，惟原審所
認上訴人之「不作為」既與宇球公司之違反系爭規定之結果，根本要無因果關係，且上訴人亦無防止宇球公司違反系爭規定之能力，甚至上訴人欲防止本件系爭事故之發生，客觀上於瞬秒間亦要無期待可能性。是原判決未見及此，仍認上訴人係違反系爭規定之不純正不作為犯，其判決理由即顯有未備，其判決自有理由不備之違背法令。
㈢聲明：
⒈原判決廢棄。
⒉訴願決定及原處分均撤銷。
⒊訴訟費用由被上訴人負擔。
四、被上訴人答辯略以：㈠上訴人為系爭規定之行為義務人，依法於施工過程中具有避
免因施工導致大眾捷運系統之設施或行車產生危險之防免義務：
⒈按行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰
構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之（司法院釋字第638號解釋理由書參照）。由此可見，除「違反行政法上義務之行為人」為行政罰依法之處罰對象外，立法者尚得課予特定人防止他人違反行政法上義務之義務，並以法律或法律具體明確授權之法規命令明定該等防止義務人為行政罰之處罰對象。復按，違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定；對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同，行政罰法第1條、第10條第1項分別定有明文。上開規定分別係就特定人「違反不作為義務之行為」、「違反作為義務之不作為」予以規範，復因上開規定明定以「違反『行政法』上義務」、「『依法』有防止之義務」為前提，故該等作為或不作為義務，必須有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據，行為人始因其違反作為或不作為義務受行政罰。換言之，行政罰係以行為人負有法定之行政法上義務為前提。又行政罰法第10條第1項所定依法有防止之義務，本即不以法律有明文規定之義務為限，凡基於現行法令衍生之防止義務均屬之（行政罰法第10條立法理由參照，臺北高等行政法院108年度訴字第1806號判決參照），先予敘明。
⒉次按為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系
統健全發展，以增進公共福利，特制定本法。限建範圍公告後，於限建範圍內為建築物之建造、工程設施之構築、廣告物之設置、障礙物之堆置、土地開挖行為或其他有妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之虞之工程行為，申請建築執照或許可時，應檢附該管主管機關及主管機關規定之文件，由該管主管機關會同主管機關審核；該管主管機關於核准或許可時並得為附款。經主管機關審核認前項行為有妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之虞者，得通知該管主管機關要求申請人變更工程設計、施工方式或為其他適當之處理。第1項之行為，於施工中有致大眾捷運系統之設施或行車產生危險之虞者，主管機關得通知承造人、起造人或監造人停工。必要時，得商請轄區內之警察或建管單位協助，並通知該管主管機關令其限期改善、修改或拆除。前項行為損害大眾捷運系統之設施或行車安全者，承造人、起造人及監造人應負連帶回復原狀或損害賠償責任。有下列情形之一者，處新臺幣1萬元以上1百萬元以下罰鍰：二、任意操控站、車設備或妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作。大眾捷運法第1條、第45條之2、第50條之1分別定有明文。
⒊另按建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有
侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。承造人在建築物施工中，不得損及道路，溝渠等公共設施。建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。建築法第26條第2項、第68條第1項前段、第77條第1項亦有明文。
⒋依大眾捷運法立法精神觀之，系爭規定即大眾捷運法第50條
之1第2項係立法者針對任何人均不得妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作所設立之罰則，以保障大眾捷運系統之運作與安全，此乃大眾捷運法第50條之1第2項之注意義務內容。又依前開建築法第26條第2項、第68條第1項前段、第77條第1項及大眾捷運法第45條之2規定可知，於限建範圍內為建築物之建造、工程設施之構築、廣告物之設置、障礙物之堆置、土地開挖行為或其他有妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之虞之工程行為時，倘於施工中有致大眾捷運系統之設施或行車產生危險之虞者，主管機關得通知承造人、起造人或監造人停工，更有甚者，倘前開行為損害大眾捷運系統之設施或行車安全者，立法者特別立法要求承造人、起造人及監造人應對該損害負擔連帶賠償責任，可證明當承造人、起造人及監造人於限建範圍内為前開工程行為時，立法者基於大眾捷運之行車安全，特別課予承造人、起造人及監造人公法上注意義務，承造人、起造人及監造人於工程進行中負有防止任何有妨礙大眾捷運系統設施或行車安全行為之防免義務，此公法上之防免義務係基於現行法令即前開建築法、大眾捷運法第45條之2所衍生，則倘若本件系爭建案之承造人即上訴人依法有防止施工中之工程行為妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之義務，能防止而不防止者，即與積極行為發生事實者同，而應依大眾捷運法第50條之1第2項予以處罰。
⒌換言之，大眾捷運法立法本旨在於促進大眾捷運系統健全發
展，並特別於章節「第六章安全」中明文對限建範圍內之建案起造人、承造人、建造人課予高度之注意義務外，甚至擴張其民事責任，故大眾捷運法第50條之1第2項雖未正面明文將限建範圍內之建案起造人、承造人、監造人納為行政法上義務主體，惟結合該法第45條之2與第50條之1第2項裁罰規範予以體系觀察，可知限建範圍內之建案起造人、承造人、監造人負有「工程進行中負有防止任何有妨礙大眾捷運系統設施或行車安全行為之防免義務」；亦即，如限建範圍內之建案起造人、承造人、監造人未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰，應屬昭然。
㈡本件上訴人係以不作為之方式違反系爭規定所規範之公法上
防免義務，上訴人所負之責任為行為責任，並非狀態責任：⒈按所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而
應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任（最高行政法院105年度判字第537號判決參照）。又按國家為達到保障人民及國家之安全，以及維持社會秩序之目的，必須排除各種可能之危害，而此種危害可能來自行為或事物之狀態，為免於此種危害之發生，法律上乃要求人民承擔一定之責任。依責任產生之來源為標準，可分為行為責任與狀態責任。前者是由於行為而發生責任，包括作為及不作為；而所謂狀態責任，則著重於與物之關係，與行為無涉，即該狀態之產生，可來自於人的行為或自然因素，而關係人依法對該狀態負有一定之責任（最高行政法院101年度判字第180號判決參照）。⒉上訴人為系爭建案之承造人，而系爭建案係位於大眾捷運法
規定之限建範圍內，身為承造人之上訴人依前開說明，依大眾捷運法之規定，對於捷運軌道旁之限建範圍内所為施工行為，自應承擔起承造人應負之注意義務並盡力維護建築物之構造及設備安全，避免於施工時掉落任何物品進入軌道而妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作，造成侵害廣大使用大眾運輸系統之他人的財產或肇致危險或傷害他人之公法上注意義務，責任係依施工行為而生，而施工行為中之危險行為（作為）或怠於監督之行為（不作為），均係上訴人應負之責任，屬於行為責任，並非狀態責任。詳言之，承造人對於捷運軌道旁之限建範圍内所為施工行為（特定危險源），具有盡力維護建築物之構造及設備安全，無論是在平行向或垂直向，均負有避免施工時有任何妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作（避免危險源外溢）致造成侵害他人財產或肇致危險或傷害他人結果（在平行向例如：挖掘地基應防免因震動而影響鄰近之捷運設施的穩固性，在垂直向例如：高空施作應防免任何工程物件或物品飛落或掉落入執道及其周遭而影響行車）之義務，上訴人指摘其所負之責任為狀態責任，不應被優先裁罰云云，顯有誤會。
⒊行政罰法第10條第1項規定，所謂依法有防止之義務，不以法
律有明文規定之義務為限，凡基於現行法令衍生之防止義務均屬之乙節，與大法官釋字第638號解釋不生衝突，行政罰法第10條第1項規定與大法官釋字第638號解釋所述應屬二事，本件並無違反大法官釋字第638號解釋之情形：
⑴按司法院釋字第638號解釋理由書略以：「行政罰之處罰，以
違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之」，因而宣告86年5月3日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第8條（行政命令）違憲，上開解釋並未否定「如行為人具有現行法律所衍生之防止義務，倘若違反則仍得予以裁罰」一事，倘立法者規定之法律具有處罰明確性，且行為人確實未盡防止義務而依行政罰法第10條第1項之規定視為與積極行為發生事實者同，則與法治國家處罰法定、處罰明確性及上開大法官解釋意旨無違，此有行政罰法第10條立法理由參照。經查，本件被上訴人係依系爭規定裁罰上訴人，故本件之爭點應在於就現行法令是否使上訴人具有防止義務，而有無構成行政罰法第10條第1項之規定，使被上訴人得依系爭規定裁罰上訴人，合先敘明。
⑵另就我國實務、法令針對行政罰法第10條第1項所定依法有防
止之義務，本即不以法律有明文規定之義務為限，凡基於現行法令衍生之防止義務均屬之部分之見解，舉例如下：
①按有線廣播電視法第10條第1項前段雖僅就「政府、政黨、其
捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」進行規範，然實務仍有認該法仍課予「系統經營者」負有依有線廣播電視法第10條第1項規定之防止黨政軍投資媒體之義務，此可參臺灣臺北地方法院101年度簡字第61號行政判決、臺灣臺北地方法院107年度簡字第262號行政判決、臺北高等行政法院高等庭108年度訴字第1806號行政判決、臺北高等行政法院高等庭110年度訴字第212號行政判決參照，又雖最高行政法院111年度上字第222號判決認為有線廣播電視法無法得出「系統經營者不得受黨政直接、間接投資」之結論，然此僅係就有線廣播電視法之法體系進行個案審認，並非否認現行法令衍生之防止義務得屬於行政罰法第10條第1項所定依法有防止之義務，併予敘明。
②又按水污染防治法第30條規定：「在水污染管制區內，不得
有下列行為：……二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。」依臺北高等行政法院105年度訴字第1843號判決亦係認為縱使水汙染防治法第30條無明文寫明水體沿岸之人（工廠）負有此不作為義務，然依水污染防治法立法精神及立法體系觀之，水體沿岸之人（工廠）亦有此防免義務，而應依行政罰法第10條之規定論之。
③按文化資產保存法第106條第1項第7款明文毁損歷史建築、紀
念建築之全部、一部或其附屬設施應處新臺幣30萬元以上200萬元以下罰鍰。然此對象不限於積極對歷史建築為毁損行為之人，亦包含依同法第21條第1項規定對歷史建築負有管理義務之人（即古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之所有人、使用人或管理人），如應防止損害之發生，能防止而不防止致建造物遭遇損毁之消極不作為，亦屬之（臺北高等行政法院110年度訴字第23號判決參照），即係認為縱使文化資產保存法第106條第1項第7款無明文寫明對歷史建築負有管理義務之人負有此不作為義務，然依文化資產保存法立法精神及立法體系觀之，對歷史建築負有管理義務之人亦有此防免義務。
⒋上訴人之不作為方式與系爭事故之間具有因果關係，上訴人有作為之期待可能：
⑴依國家運輸安全調查委員會113年6月重大運輸事故調查報告
、監察院113年4月15日113交調0008號調查報告、勞動部職業安全衛生署所製作之重大災害檢查報告書載明，故本件事故之發生，顯係宇球公司與嘉謜工程行從事塔式起重機拆除時，未依起重升降機具安全規則第22條第8款規定採取塔吊原設計之操作方法吊升荷物，且未依營造安全衛生設施標準第149條之1規定採取安全之作業方法，便宜行事逕以鐵製板手充當假固定插銷之不當固定方式，未對吊舉物採取必要支撐，且採以拖拉方式拆除塔吊之物件等不當方式作業，致拆除機伸臂產生彎曲力矩而彎折破壞，吊舉物（被拆塔吊）桁架掉落未管制之捷運軌道，而上訴人齊裕公司與宇球公司、嘉謜工程行進行共同作業時，齊裕公司未事前告知承攬人、再承攬人關於事業工作環境、危害因素暨職業安全衛生法及有關安全衛生規定應採取之措施，亦未確實巡視、未有防止構材及其組配件飛落或倒塌之方法、未要求起重作業不得以拖拉物件及設置警告標示等監督過失，故上訴人齊裕公司自屬有過失甚明。
⑵又上訴人雖辯稱承攬人宇球公司才具有專業性、主管機關有
審查合格，且上訴人無從阻止來作為主張其無監督義務亦無監督能力云云，然依上訴人於原審提出的附件14「塔式吊車工程施工計畫書」顯示是由上訴人負責安全（該計畫書第14頁第9點，見原審卷三第57頁）、由上訴人監督操作手（該計畫書第16頁第11點，見原審卷三第61頁）、由上訴人指派指揮手及吊掛手（該計劃書第18頁第21點，見原審卷三第65頁），且相關職業安全衛生法亦要求事業單位即上訴人有危險告知等監督責任，由此可知上訴人於本次塔吊作業拆除工程中，依法應有監督地位。再者，關於上訴人事前之所有申報合格之主管機關函文，均不斷的強調此審查乃形式上合格，現場人要採取必要的預防措施，並依照所審查合格之内容履行，然上訴人未依法進行監督而遭主管機關於112年5月15日認定上訴人未依申報合格事項而廢止合格認定，故上訴人不得以事前的申報合格作為卸責之理由。最後，上訴人對於本件工程亦出具聲明書，保證在實際施工時，確實有依審核合格之内容及相關法令履行施工安全衛生事項，故上訴人於本件拆除工程中，確實有應負之監督義務也有監督的能力，係有期待可能性及因果關係甚明。㈢聲明：
⒈上訴駁回。
⒉上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
五、本院之判斷：㈠為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健
全發展，增進公共福利，制定有「大眾捷運法」。該法第45條之2規定：「（第1項）限建範圍公告後，於限建範圍內為建築物之建造、工程設施之構築、廣告物之設置、障礙物之堆置、土地開挖行為或其他有妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之虞之工程行為，申請建築執照或許可時，應檢附該管主管機關及主管機關規定之文件，由該管主管機關會同主管機關審核；該管主管機關於核准或許可時並得為附款。（第2項）經主管機關審核認前項行為有妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之虞者，得通知該管主管機關要求申請人變更工程設計、施工方式或為其他適當之處理。（第3項）第1項之行為，於施工中有致大眾捷運系統之設施或行車產生危險之虞者，主管機關得通知承造人、起造人或監造人停工。必要時，得商請轄區內之警察或建管單位協助，並通知該管主管機關令其限期改善、修改或拆除。（第4項）前項行為損害大眾捷運系統之設施或行車安全者，承造人、起造人及監造人應負連帶回復原狀或損害賠償責任。」112年6月28日修正前第50條之1第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰：……二、任意操控站、車設備或妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作。」㈡建築法第26條第2項規定：「建築物起造人、或設計人、或監
造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」第68條規定：「(第1項)承造人在建築物施工中，不得損及道路，溝渠等公共設施；如必須損壞時，應先申報各該主管機關核准，並規定施工期間之維護標準與責任，及損壞原因消失後之修復責任與期限，始得進行該部分工程。(第2項)前項損壞部分，應在損壞原因消失後即予修復。」第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」㈢行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之
非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」㈣人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債
務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項規定使法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。㈤經查，原判決經審酌原處分暨送達證書（原審卷1第47、265
、266頁）、訴願決定書（原審卷1第51至67頁、第329至337頁）、原告與宇球公司工程承攬合約書(原審卷1第239至250頁)、系爭捷運站CCTV錄影光碟(原審卷1第267頁)、運安會112年11月重大運輸事故事實資料報告(原審卷1第339至356頁)暨113年調查報告(原審卷2第39至204頁)、監察院113年調查報告(原審卷2第205至312頁)、建築執照存根查詢系統頁面截圖(訴願卷第89頁)、系爭建案之建築執照（原審卷1第423頁）、○○市○○區大眾捷運系統禁建限建範圍地形圖（原審卷1第389頁）、捷運主管機關臺中市政府交通局108年9月3日中市交捷工字第0000000000號函、108年10月5日中市交捷工字第108050298號函暨會勘紀錄（原審卷1第425至433頁）等證據，據以認定系爭建案係位在大眾捷運法所規定限建範圍內，而本件系爭事故之發生，乃肇因於系爭塔吊拆除工程施作過程中，實際操作人員疏未注意依原設計之操作方法而率以不適當方式進行操作，導致系爭桁架飛落至系爭捷運站之軌道，故係出於人為疏失且已妨礙系爭捷運站之行車安全，並致影響列車正常運作之結果等事實，為原審依調查證據之辯論結果，所確定之事實，核與卷內證據相符。
㈥上訴人雖主張原判決認定上訴人係以不作為方式違反系爭規
定，為不純正不作為犯，亦為實施行為人。然上訴人並無防止宇球公司違反系爭規定之能力，於客觀上亦無防止事故發生之期待可能性，原判決有違背法令之情事等語。惟查，原判決就此部分業已論明：⒈綜觀建築法第26條第2項、第54條第1項及大眾捷運法第45條
之2第3、4項規定可知，在捷運限建範圍內之起造人於將承造人姓名或名稱、住址及證書字號申請該管主管建築機關備查，而由建築主管機關於建造執照上為記載之時起，承造人即開始負擔建築法上之承造人義務及責任，並因而負有避免發生施工過程中妨礙大眾捷運之行車及安全設備、電力系統之義務。而系爭建案係位在大眾捷運法所規定限建範圍內，原告身為系爭建案之承攬人，其於此範圍內為建築行為，自應承擔系爭規定所定「避免妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作」之防免義務，亦即承造人對於捷運軌道旁之限建範圍內所為施工行為（特定危險源），具有盡力維護建築物之構造及設備安全，無論是在平行向或垂直向，均負有避免施工時有任何妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作（避免危險源外溢）致造成侵害他人財產或肇致危險或傷害他人結果之義務。(原判決理由六(四))⒉依據運安會113年6月事故調查報告調查結果可知，本件重大公共安全事件確係肇因於系爭塔吊拆除工程施作過程中操作機具人員之過失，且已發生系爭吊臂桁架掉落於系爭捷運站下行軌道間，致影響列車正常運作之結果，已妨礙系爭捷運站之行車安全。此外，本案施工現場人員亦因身為主管之許君應訂立防止構材及其組配件飛落或倒塌之具體方法與起重機之操作規範而未為，及實際操作人員呂君疏未注意依原設計之操作方法而率以不適當方式進行操作之過失，導致系爭桁架飛落至系爭捷運站之軌道等節，亦業經臺灣臺中地方法院113年度訴字第1399號確定判決認定在案。(原判決理由六(五))⒊上訴人為系爭建案之承造人即承攬人，其雖將系爭塔吊作業
工程再分包予宇球公司，宇球公司再將該工程轉交下游承包商嘉謜工程行施作，惟依上訴人與宇球公司之工程承攬合約書所載，其與宇球公司間之契約標的為「塔吊工程」，約定由宇球公司提供施作塔吊工程之勞務，依據政府採購法第65條第2項及第67條第1項後段及政府採購法施行細則第87條規定，系爭塔吊拆除工程為上訴人向興富發公司承攬之系爭建案的部份施作項目，且非主要項目，上訴人與宇球公司間之工程承攬契約乃屬將系爭建案應自行履行或主要部份以外之工程分包交由協力廠商代為履行，上訴人就系爭塔吊工程（含拆除）雖與宇球公司間基於債之關係而產生定作（次定作人）與承攬（次承攬人）之關係，然其並不因而就此失去系爭塔吊拆除工程之承攬人地位。原告就系爭塔吊(含拆除)工程在本件捷運限建區之施工仍負有身為承攬人之公法上注意義務。是以，上訴人為系爭建案之承攬人（即總承包商），而宇球公司及嘉謜工程行為該建案中之塔吊工程的協力廠商（即分包商），其透過與宇球公司間之承攬契約延伸其原本履行承攬系爭建案總體工程之部份施作，以藉此擴大其施工之量能，堪認係以宇球公司（含嘉謜工程行）為其使用人或履行輔助人。依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議內容可知，上訴人雖非系爭塔吊拆除工程之實際施作者，然其應對本件實際施作之宇球公司、嘉謜工程行之施作人員之故意、過失責任，負推定故意、過失責任。(原判決理由六(六) 1、2、3)⒋另由卷附「興富發建設店鋪辦公室集合住宅新建工程【塔式吊車工程施工計畫書】（110年4月28日）」內所附之「參、甲乙雙方（按：甲方為原告、乙方為宇球公司）配合事項一、9關於『塔吊設置之周圍安全防護措施由甲方負責』」）可知，上訴人就系爭塔吊(含拆除)作業工程之選任監督及指揮事項內涵應包括塔吊設置之周圍安全防護事項。上訴人雖就系爭工程業已責成宇球公司向主管機關職業安全衛生署申請安全檢查經認定合格，亦於施作過程中由工地負責人、職安管理員、主班人員及檢查人員簽核「固定式起重機作業安全檢查表」、「塔吊拆除自主檢查表」、「固定式起重機安全作業檢查表」、「工具箱會議紀錄表」等資料，然非一經簽署上開資料即使上訴人因而解免現場施工的安全監督指揮責任，而係在實際施作之過程中，亦應保持對該等人士為適當、及時的指揮監督之注意。(原判決理由六(六) 4(2)(3))⒌又上訴人就此未能舉證以說明其在宇球公司、嘉謜工程行施
作過程中，於發現實際操作人員有以斜拉方式吊升建築用塔式起重機桁架時，有任何由上訴人在場監工之人員善盡監督注意義務，以促請實際操作人員務必依據操作規範進行施作之作為。再由勞動部職安署作成之「興富發建設股份有限公司『臺中豐功段（文心愛悅）新建工程』之再承攬人蕭怡蘭（即嘉謜工程行）從事塔式起重機拆除作業發生吊掛物飛落危害公共安全事故重大災害檢查報告書」中所述內容可知，上訴人於本件在系爭事故發生現場，未依規定確實巡視，亦未事前告知承攬人有關其事業工作環境（周遭交通狀況、鄰近捷運軌道等）、危害因素（倒塌、物體飛落等）暨職業安全衛生法及有關安全衛生規定應採取之措施（交通警示管制並禁止無關人員進入、擬定標準作業程序及防止構材及其組配件飛落或倒塌之方法），確有未善盡指揮監督之責。再者，宇球公司於系爭塔吊拆除工程作業施工前，並未依據「違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點」之備註二，就塔式起重機升高及拆卸之施作作業進行事前線上通報，上訴人亦未督促宇球公司進行此通報義務而有事前檢查之疏忽等語。(原判決理由六(六) 4(3)(4))⒍核原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人
在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無調查未盡之失、法令適用錯誤及判決不備理由之違法等情事。上訴意旨猶以原審未釐清上訴人是否應對宇球公司造成之違法狀態負責，僅以上訴人未善盡對宇球公司之監督管理責任，即逕認上訴人係以不作為方式違反系爭規定而構成不純正不作為犯，並以宇球公司施工過程中之故意、過失推定為上訴人之故意過失，有法令適用錯誤等語，無非以其一己主觀之見解，對於業經原判決論駁不採之事由再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，執以指摘原判決有適用法規錯誤及理由不備之違法，並無足採。
㈦上訴意旨另以原判決既認定宇球公司非出於故意而違反系爭
規定，上訴人則係以不作為方式違反系爭規定，上訴人與宇球公司是否依行政罰法第14條規定，屬違反系爭規定之「共同實施」者，非無疑問，原判決有判決理由不備之情事云云。經查:
⒈上訴人於承攬系爭工程開始施工後，為實質管領支配系爭建
案之承攬人，依前揭規定及說明，上訴人既以宇球公司為履行系爭塔吊(含拆除)作業之施作輔助人，則上訴人對於該使用人於施工過程中具有選任監督及指揮權能，並應對宇球公司及其下游之嘉謜工程行的實際操作人員之過失負推定過失責任，且負有防免系爭規定所示之危害發生之注意義務，無從因其將系爭工程之部分工項轉包予他人承作，即可卸免系爭規定所設「避免妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作」之防止義務，故上訴人身為系爭建案核發建造執照之承造人，於事發前未盡監督通報施工責任、事發時未監督吊臂拆卸工程並及時注意施工人員是否遵循相關作業規範，對於分包廠商即宇球公司於進行塔吊拆除作業，致塔式起重機吊臂掉落，導致軌道上之隔音牆、結構體、軌道設施遭受嚴重毀損等情事，即難辭過失之責，本件應類推適用行政罰法第7條第2項規定，由上訴人就其使用人之故意、過失負推定故意、過失責任。是依前揭事實認定之結果，被上訴人查認上訴人違反系爭規定，就其違反行政法上義務之違章行為予以裁罰，為適法之處置，於法亦無不當。⒉行政罰法第14條第1項：「故意共同實施違反行政法上義務之
行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」核上訴人係負自己之過失責任，且過失行為並無成立共同行為決意或共同實施之可能，自與上訴意旨所指行政罰法第14條第1項無涉。況系爭規定就「任意操控站、車設備或妨礙行車、電力或安全系統設備正常運作」之違規行為人，並無對共同違反行政法上義務行為之處罰採「由數行為人共同分擔」之規定。原判決係認上訴人係屬不純正不作為犯，並且屬於過失的行為類型(原判決理由六(五)5)， 即認上訴人係以不作為方式違反系爭規定，核與上訴意旨所指狀態責任無涉。是上訴人前開主張，無非執其一己主觀見解，指摘原判決為違法，亦非可採。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤，亦無判決違背法令，上訴人訴請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，均無理由，應予駁回。
七、結論：上訴無理由。中 華 民 國 114 年 12 月 11 日
審判長法 官 劉錫賢
法 官 林靜雯法 官 郭書豪以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 114 年 12 月 11 日
書記官 林昱妏