臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度訴更一字第4號民國115年4月16日辯論終結原 告 陳進廷訴訟代理人 江彗鈴 律師被 告 臺中市清水區公所代 表 人 蔡慶生訴訟代理人 陳金村 律師
參 加 人 蔡政潔
蔡潤森上 一 人訴訟代理人 陳惠伶 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺中市政府中華民國111年7月1日府授法訴字第1110168619號訴願決定，提起行政訴訟，經本院111年度訴字第208號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院112年度上字第299號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下︰
主 文
一、原處分及訴願決定，均撤銷。
二、被告應依原告民國110年1月12日申請，作成「清橋字第7002號」之耕地三七五租約續約登記處分。
三、本審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。事實及理由
一、事實概要：參加人蔡潤森、蔡政潔（下合稱參加人，即出租人）就共有坐落原臺中縣（民國99年12月25日改制為臺中市）清水區（下同）三田段1871、1875、1876地號土地（109年12月23日合併分割後為同段1871、1874及1874-1地號，下合稱系爭土地），與原告（即承租人）訂有「清橋字第7002號」耕地三七五租約（下稱系爭租約），最近一次租期自104年1月1日至109年12月31日止。原告以私有耕地租約期滿續訂租約申請書等相關資料，於110年1月12日向被告申請續訂租約（下稱系爭續約申請）；參加人亦於110年2月4日檢具私有耕地租約期滿收回耕地申請書等相關資料，以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地。經被告審核參加人切結得自任耕作，及原告同一戶籍直系血親全部所得和支出相抵後為正數，有耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定之情形，以111年1月24日清區農字第1110001680號函（下稱原處分）准由參加人依減租條例第19條第2項規定收回自耕（原處分主旨及說明2誤載為第19條第1項）。原告不服，提起訴願，訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本院112年3月2日111年度訴字第208號判決（下稱前審判決）駁回。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以114年5月8日112年度上字第299號判決（下稱上訴審判決）廢棄前審判決，並發回本院更為審理。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈被告對於參加人之審查，僅依「切結書」形式認定，就參
加人究否具備減租條例第19條第2項之須以擴大家庭農場經營規模收回耕地自耕之要件，未曾進行實質審查，為被告所自承。「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊」（下稱109年工作手冊）所訂之對於減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕之審核標準，所設置之第一階段、第二階段審查，僅為行政機關之內部規定，依法不得違背法律保留原則，第一階段審查，並不具備有剝奪承租人租賃權之效力，所謂之審查通知，到達承租人亦僅具觀念通知之效果，而不具備行政處分之要件及效力，承租人並不因第一階段審查之結果而喪失租賃權。是本件被告所為之第一階段審查結果，因不符訴願法第3條第1項所稱「行政處分」之要件，無終止租賃契約之效力，原告之承租人地位及租佃權利，既未因第一階段審查結果而受影響，自不因被告發函文載需依訴願法提起行政救濟等文字，拘束原告需對第一階段審查提起訴願，更不因原告未針對第一階段審查提起訴願而發生原告對於被告嗣後所為之終止租約之本件行政處分，喪失提起行政救濟之權利。
⒉原告之外孫女訴外人洪紫婷與原告間並無同居共財之扶養
事實，洪紫婷之所得不得併入原告家屬計算，除有原告於前審提出之甲證14至16外，尚有原告於本件補充提出之證據資料，上載洪紫婷之地址均為五權路102號，而非原告戶籍住所；更有洪紫婷母親訴外人陳金治84年間臺中市第一醫院檢驗申請單，上載陳金治地址為南社路357號，證明洪紫婷一家確實曾經承租居住於南社路357號之地址，而非參加人蔡政潔所述無租屋之事實，上開資料均得證明洪紫婷確實未曾與原告同住一家之事實。更何況，陳金治為原告外嫁之女，洪紫婷更為陳金治之養女，對原告而言，洪紫婷之身分係收養之外孫女，本非自然血緣，更無可能令原告與洪紫婷需互負扶養義務之可能。故本件洪紫婷與原告間自始未曾存在同居共財之扶養事實，本件洪紫婷之所得收入不得併計入原告一家收入計算，原告所得扣除洪紫婷之部分，確達無法維持生活之標準，依據減租條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」，不得收回自耕。故本件依據減租條例第19條第1項第3款規定，原告將因參加人收回耕地致失其家庭生活依據，依法不得收回自耕。
⒊參加人蔡潤森未曾占用其所稱之自耕地三田段1874-2地號
土地，該土地自始均由原告進行耕作占有使用，參加人蔡潤森並無在該土地有家庭農場經營存在，業經參加人蔡潤森於本件程序自承在卷；此外，更有臺灣臺中地方檢察署檢察官不起訴處分暨臺灣高等檢察署臺中檢察分署駁回再議處分書，理由書中也已確認三田段1874-2地號土地自始係由原告占有使用中，未曾回歸參加人蔡潤森占有，是本件參加人蔡潤森以擴大家庭農場經營規模為由，欲收回原告耕地自耕，於法未合。
⒋參加人蔡政潔亦未在其所稱之臺中市大安區南安段904地號
土地（下稱南安段904地號土地）上，有經營農場耕作之事實，參加人蔡政潔補充提出之照片明顯可看出是甫火燒土地雜草所拍攝制作，因現場土地尚可見燒灼之痕跡，並從照片顯示之植披狀態比對，亦與原告於本件發回之第一時間所前往拍攝之照片（現場雜草叢生）之景貌相同，堪認參加人蔡政潔之南安段904地號土地確係並無經營農場耕作之事實；此外，參加人蔡政潔亦未就其在南安段904地號土地上僅具有持份4分之1，欲於土地上經營家庭農場，有無取得其餘共有人同意、有無分管契約及分管範圍何在進行舉證與說明，足認參加人蔡政潔未依法在南安段904地號土地上經營家庭農場耕作之事實負舉證之責。基上，本件參加人蔡政潔亦與減租條例第19條第2項規定不符，同以擴大家庭農場經營規模為由，欲收回原告耕地自耕，亦無理由。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告依原告110年1月12日申請，作成「清橋字第7002號」之耕地三七五租約續約登記處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈依原告108年時之全戶戶籍謄本，洪紫婷於00年0月00日出
生，依常情其應於92年間（即其15歲時）自國中畢業，倘若洪紫婷僅因就學學籍需要而遷入原告戶口，實際上並未居住在該戶籍地，則自應於國中畢業後立即將其戶籍自原告戶口遷出，並遷移至其實際居住處所，怎可能繼續設籍至108年？由此可證，洪紫婷實際上乃居住在其設籍地，與原告有長期共同居住之事實。另有關原告所提寄予洪紫婷之信件封面、銀行往來對帳單、購物銷貨單報表顧客聯及捐款收據，僅能證明洪紫婷有以五權路102號為其通訊地址，並不能僅憑此即推論洪紫婷實際上居住於該址。原告、原告配偶吳陳月桂與洪紫婷有長期共同居住之事實，自屬同一家，殆無疑義。是被告核實採計租約期滿前1年間原告、原告配偶吳陳月桂與洪紫婷等3人之收支，認定扣除出租人即參加人申請收回耕地部分之所得額後，以原告一家之其餘收支，仍足以維持一家生活，參加人收回系爭土地不致使原告失其家庭生活依據，故准由出租人即參加人收回自耕，於法並無不合。
⒉本件參加人蔡政潔主張其在南安段904地號土地上經營家庭
農場，而由該筆土地之查詢資料可知，該筆土地為參加人蔡政潔及訴外人黃欣田、黃梁恩、黃坤河等4人所共有，參加人蔡政潔之應有部分為4分之1。被告承辦人員於114年10月7日會同參加人蔡政潔勘查南安段904地號土地，參加人蔡政潔於現場指明其使用土地範圍後，被告就參加人蔡政潔及其他共有人所使用範圍土地分別拍攝照片，參加人蔡政潔所使用範圍土地位於南安段904地號土地之南側，目前有種植香蕉9株及落羽松3株，其餘土地則為待種狀態，至於其他共有人所使用範圍土地目前並未種植任何作物，其上雜草叢生。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、參加人答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告就被告110年9月22日清區農字第1100020655號函准予
出租人收回自耕之行政處分，並無於法定期限內提起訴願，被告前開准予出租人收回自耕之行政處分，業已確定，故原告提起本件訴訟，再就第1階段審查之事項，予以爭執，於法顯然不合。
⒉洪紫婷於00年間出生，82年間遷入原告為戶長之戶籍內，
迄至被告於110年間審核系爭續約事件時，洪紫婷之年紀已33歲，當時，洪紫婷任職於「台灣積體電路製造股份有限公司」，其戶籍仍在原告為戶長之戶籍內，洪紫婷與原告同一戶籍之時間已有28年。洪紫婷於109年間申報其108年度個人綜合所得稅時，係以原告為受扶養人，洪紫婷因而有13萬2,000元之免稅額（原告於00年出生，於109年時為83歲，當時70歲以上之受扶養直系尊親屬，每人免稅額為13萬2,000元），茲以洪紫婷自82年間起與原告同一戶口，洪紫婷於完成學業而進入職場之後，仍在原告之戶籍內，又洪紫婷所就讀幼稚園顯與原告戶籍地較近，並非自始未曾與原告同住一處而係與父母同住租屋處，且洪紫婷以原告為受扶養直系尊親屬予以申報個人綜合所得稅，其年度所得可以扣減原告之免稅額，進而減輕其須繳納之所得稅，故被告審核承租人（原告）之「本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額」，將在原告戶籍內之洪紫婷所得總額併入計算，並無違反法令之情事，毫無疑義。
⒊原告有7位子女對其負有扶養義務，縱使長男債台高築，原
告尚有6位子女對其負有扶養義務，且原告事先將其名下之數百萬元、甚至數千萬元價值之財產分配與其子女；依原告108年度綜合所得稅各類所得資料清單，原告與其配偶陳吳月桂於108年至少有383萬元以上之存款並有利息所得，並另有清橋7001號耕地三七五租約、清橋70號耕地三七五租約及私有地之農業收入，足證原告生活寬裕，參加人於三七五耕地租約期限屆滿，依法收回參加人所有土地，並無致原告失其家庭生活依據之情形。
⒋參加人蔡潤森對原告提起返還土地等民事訴訟，經臺灣台
中地方法院111年度重訴字第185號受理在案，前開法院向被告函調有關系爭租約之出租人申請收回自耕、承租人申請續訂租約之資料，其中有原告之000年度收支明細表（包括原告之配偶陳吳月桂、洪紫婷）、各類所得清單（包括原告之配偶陳吳月桂、洪紫婷）、農業收入計算式、收益情形訪談筆錄、原告所填載本人及配偶與同一戶內直系血親000年全年生活費用等資料，000年度收支明細表包括原告及其配偶陳吳月桂、洪紫婷之「收入」、「支出」，原告及其配偶陳吳月桂、洪紫婷均有存款而有利息所得，並依據收益情形訪談筆錄記載之內容，原告另有清橋7001號耕地三七五租約、清橋70號耕地三七五租約及私有地之農業收入，原告對於「您的配偶及其他同一戶內直系血親人數若干？各從事何種職業？收入各為何？」之問題，原告回答「外孫女洪紫婷，任職台積電」，因此，原告於本件訴訟主張被告誤將洪紫婷之收入列入併算等語，顯無可採。尤其，被告除列與原告同一戶內之洪紫婷之收入，亦同有列洪紫婷之「支出」予以計算原告該戶之000年度收支情形，茲以原告主張被告誤將洪紫婷之收入列入併算等云，而對於被告同列洪紫婷之支出部分隻字不提，足證原告本件訴訟之請求，確無理由。
⒌參加人蔡潤森於三田段1874-2地號土地上種植秋葵等作物
，原告竟擅自將其種植之秋葵等作物予以剷除而竊佔該筆土地，參加人蔡潤森於110年3月26日至臺中市政府警察局清水分局三田派出所報案（發生時間：109年8月12日），該案件經臺灣臺中地方檢察署110年度偵字第22841號受理在案，其後因原告仍未返還三田段1847-2地號土地予參加人蔡潤森，而繼續竊佔該土地，參加人蔡潤森於111年3月1日再至臺中市政府警察局清水分局三田派出所報案，亦已提起請求返還土地及給付相當於租金之不當得利之民事訴訟，因此，原告主張參加人蔡潤森並未曾占用該自耕地且無耕作事實等云，非屬事實，蓋三田段1874-2地號土地非屬耕地三七五租約之耕地，原告並無使用前開土地之法律上權利，原告係強行竊佔參加人蔡潤森所有之土地毫無疑義。故參加人蔡潤森確實要收回系爭土地與參加人蔡潤森所有三田段1874-2地號土地自耕，乃不爭之事實。另參加人蔡潤森於前審言詞辯論時陳稱欲「繼續」種植秋葵等作物，係因其原本在三田段1874-2地號土地上種植秋葵等作物，未料，原告竟竊佔該筆土地，而將參加人蔡潤森所種植之秋葵等作物予以剷除。參加人蔡潤森得收回系爭土地而與三田段1874-2地號土地自耕，此乃減租條例第19條第2項所為之規定，並不因原告故意無權占有三田段1874-2地號土地而受到影響，故原告辯稱其占有使用（無權占有）參加人蔡潤森所有三田段1874-2地號土地，而主張參加人蔡潤森不能收回系爭土地自耕等云，顯然無理由。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
五、爭點：依上訴審判決意旨，本件訴外人洪紫婷是否有與原告共同生活之事實？參加人於鄰近耕地有無實際從事農作之事實？
六、本院的判斷：㈠事實概要記載之事實，有系爭租約（見本院前審卷1第57-58
頁）、被告110年9月22日函（見本院前審卷1第119-120頁）、被告110年11月2日清區農字第1100024170號函（見本院前審卷1第481頁）、被告110年11月12日清區農字第1100024842號函（見本院前審卷1第483頁）、原處分（見本院前審卷1第39頁）、訴願決定（見本院前審卷1第43-56頁）、前審判決（見本院前審卷2第221-249頁）、上訴審判決（見本院卷第15-20頁）等證據可以證明。
㈡按受發回或發交之高等行政法院，就最高行政法院所指示應
予調查之事項，自應予查明，並以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第2項、第3項分別定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院發回判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據為解釋法律之基礎。本件發回意旨略以：
⒈依減租條例第19條、第20條規定，準此，耕地租約於租期
屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人具擴大家庭農場經營規模之事實，並以出租人能自任耕作，收回耕地未致承租人失其家庭生活依據等條件，始得收回自耕。又減租條例於72年12月23日修正增訂第19條第2項之規定，係配合第2階段農地改革，擴大家庭農場經營規模，是以，出租人如另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，則對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制，鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，以達促進農業現代化之立法意旨。因此，出租人依減租條例第19條第2項規定，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地，須出租人實際於該處從事農業經營，始與減租條例第19條第2項所稱「擴大家庭農場經營規模」之意旨相當。
⒉按所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生
活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條規定，則係戶籍登記之單位（同條第1項參照），指在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶（同條第2項參照），其意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同。民法上得以構成一「家」之成員間是否具家長家屬關係，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而非以是否登記同一戶籍為唯一認定標準（司法院釋字第415號解釋參照）。所謂「以永久共同生活為目的而同居」，指以永久同居之意思，繼續的經營實質共同生活，而具有永久同居之事實而言。減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然。又內政部基於耕地租佃中央主管機關地位，為協助下級機關執行減租條例第19條規定及認定事實之必要，訂有109年工作手冊之行政規則，鄉（鎮、巿、區）公所於處理相關案件時，固得予以援用。惟其中關於減租條例第19條第1項第3款之審核標準，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜合所得總額為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與民法「家」之規定不合，如於個案之適用上有不合之情，應不予適用，仍應依民法關於「家」之規定予以核實認定。
⒊原告主張洪紫婷係幼時因就學學籍需要而遷入原告戶口，
實際上未曾與原告同住，其後洪紫婷為節稅始將原告列報為被扶養人，尚無與原告共同生活之事實，其所得不得與原告併入家屬計算，並提出本院前審卷1甲證14至16之證據資料等件以為證明，則本院前審就此攸關原告是否因參加人收回系爭土地而致失其家庭生活依據一節，自有調查審認之必要。本院前審僅以洪紫婷與原告設籍同一戶內，且洪紫婷於108年度綜合所得稅並申報原告為受扶養人，即認原處分將洪紫婷列入核算並無違誤，而未以永久共同生活為目的而同居一家作為認定標準，核有適用法規不當之違法。
⒋又參加人係依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地
，其申請時固已依109年工作手冊規定，提出自任耕作切結書及鄰近耕地所有權狀，而就參加人於鄰近耕地有無實際從事農作之事實，參加人雖提出本院前審卷1第467頁、第493頁自耕地照片資為佐證，惟為原告所爭執，並主張參加人蔡潤森並未曾占用該自耕地且無耕作事實；參加人蔡政潔之自耕地經原告實地查看，遍見雜草叢生毫無耕作跡象等情。且被告訴訟代理人於本院前審準備程序中亦自承並未至現場勘查，僅依切結書審查等語（見本院前審卷1第524頁），則就參加人於鄰近耕地有無實際從事農作之事實，關係參加人是否符合擴大家庭農場經營規模而得收回系爭土地之要件，實有調查審認之必要。前審判決就此重要事項未予調查，逕以參加人於言詞辯論時陳稱欲繼續種植秋葵等作物，且其附近另有其他土地，可供擴大經營家庭農場，並提出擴大家庭農場經營之自耕地上已種植作物之照片為證等語，即認本件出租人已有從事農作之自耕地，尚嫌速斷，亦有未盡職權調查義務及判決不備理由之違法。
⒌以上廢棄理由係就本件具體事實應如何涵攝於法律構成要
件，已明確表示法律見解，本院為更審後，並無相異事實之認定，依前揭行政訴訟法第260條第3項規定，本院自應受上級審關於事實評價之法律見解拘束，並據為判決基礎。從而針對本件洪紫婷是否有與原告共同生活之事實及參加人於鄰近耕地有無實際從事農作之事實，本院進一步調查、敘明認定如下。
㈢本件應適用的法令：
⒈減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本
條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」第6條規定：「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第17條規定：「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續1年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：
一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。」第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」⒉耕地三七五租約清理要點第1點規定：「耕地租約之清理，
除依耕地三七五減租條例、省（市）耕地租約登記辦法外，依本要點行之。」第3點規定：「（第1項）耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正，由出租人會同承租人申請登記，當事人一方不會同他方申請時，得由他方陳明理由，單獨申請登記。（第2項）鄉（鎮、市、區）公所受理由當事人之一方單獨申請登記時，應通知他方於接到通知後20日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意。（第3項）前項登記係依確定判決、訴訟上之和解或調解成立、耕地租佃委員會之調解或調處成立而為者，免再通知他方。」第4點規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：（一）承租人仍繼續耕作，而出租人有耕地三七五減租條例第19條第1項各款情形之一者，應准承租人續訂租約。（二）出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處。（三）出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制。（四）出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，准由出租人收回自耕。」第5點規定：「耕地租約期滿，出租人未申請終止租約，而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應准續訂租約。」第14點規定：「因清理租約所為耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正登記，出租人、承租人間發生爭議時，依耕地三七五減租條例第26條規定處理。但鄉（鎮、市、區）公所就同條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，當事人如有不服，得依訴願法規定提起訴願。」⒊臺中市耕地租約登記自治條例第1條規定：「臺中市（以下
簡稱本市）為辦理耕地租約登記，特依耕地三七五減租條例（以下簡稱本條例）第6條第2項規定制定本自治條例。
」第3條第1項規定：「耕地租約之訂立、換訂、續訂、變更、終止或更正，除本自治條例另有規定外，應由出租人會同承租人申請登記。」第4條規定：「（第1項）耕地租約登記，有下列情形之一者，得由出租人或承租人單獨申請之：一、經判決確定。二、經訴訟上和解或調解成立。
三、經耕地租佃委員會調解或調處成立。四、耕地經依法編定或變更為非耕地使用而終止租約。五、耕地之全部經承租人承買或承典。六、出租人或承租人姓名、住址變更。七、出租人或承租人不會同申請登記，經一方敘明理由，並檢附相關證明文件。（第2項）出租人或承租人依前項第7款申請登記，除檢附區公所准否收回自耕案件之核定或調處之證明文件辦理者外，區公所應以書面通知他方得於接到通知之日起20日內提出書面異議，逾期未提出者，由區公所逕為登記。（第3項）前項情形經他方提出異議者，依本條例第26條規定辦理。」⒋臺灣省耕地租約登記辦法第1條規定：「本辦法依耕地三七五減租條例（以下簡稱本條例）第6條第2項規定訂定之。
」第2條規定：「（第1項）耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。（第2項）前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。（第3項）前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」⒌109年工作手冊：「……玖、審查……三、審核標準：減租條例
第19條第1項各款審認方式，詳下列第㈠1點之審核標準所述。㈠出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約【雙方皆有申請】：1.……（3）減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即108年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。（4）出租人、承租人收益審核標準如下：（86年10月29日台內地字第8610098號函）Ａ、出租人、承租人之收益，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。……Ｃ、出租人、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部公布之基本工資新臺幣（下同）2萬3,100元/月……核計基本收入。
至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者……D、審核出租人、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出租人、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：甲、漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。乙、以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。E、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日台內地字第8608597號函）。……（5）出租人、承租人生活費用審核標準如下：A、出租人、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第8812350號）。……B、生活費用之計算標準，準用衛生福利部、各直轄巿政府所分別公告之108年度……臺中市、……最低生活費（如下表），核計其生活費用：臺中市13,813元/月、……C、審核出租人、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：……乙、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）……D、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第8897458號函）。（6）審核出租人、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『108年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。2.出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人無減租條例第19條第1項第3款情形，承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。……4、依減租條例第19條第2項規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。審核標準如下：……乙、『自耕地』之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。丙、所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里……（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函……）。」綜上規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，得申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之出租耕地自耕，而其申請收回之出租耕地與自耕地間之距離應以未超過15公里為限。而所謂「出租人因收回耕地」致「承租人失其家庭生活依據」，二者間必具有相當因果關係，始足當之，意即指承租人本以耕種租約耕地維持生活，一旦出租人收回租約耕地，本可維持之生活即難以維持而言。因而國家強制續租耕地之規制性決定，應在經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人非靠耕作承租之耕地，否則難以維持生活之先決條件下，才有規範上之正當性。亦即對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質進行。惟依前開上訴審判決意旨，109年工作手冊關於減租條例第19條第1項第3款之審核標準，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜合所得總額為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與民法「家」之規定不合，如於個案之適用上有不合之情，應不予適用，仍應依民法關於「家」之規定予以核實認定。
㈣依上訴審判決意旨，本件洪紫婷未有與原告共同生活之事實
，參加人申請收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據，有減租條例第19條第1項第3款之情事：
⒈經查，依原告108年戶籍謄本所載全戶有原告、配偶陳吳月
桂、外孫女洪紫婷共3人（見本院前審卷1第289頁），且洪紫婷於108年度綜合所得稅並申報原告為受扶養人（見本院前審卷1第541頁），此有財政部中區國稅局沙鹿稽徵所111年11月22日中區國稅沙鹿綜所字第1112462382號書函附卷可稽（見本院前審卷1第539-541頁）。惟依原告所提出之洪紫婷「明德女中94學年度第一學期高三八學生通訊錄」、「92~99年台灣銀行-明德女中、嶺東科技大學就學貸款申請撥款通知書」共10張、「機車強制險投保資料」、93年間所收信件封面、華南銀行往來對帳單、110年購物銷貨單報表顧客聯、111年捐款中華社會福利聯合勸募協會之捐款收據等（見本院前審卷1第593-615頁、本院卷第325-343頁），可知洪紫婷自高中時期之通訊地址均為○○縣○○鎮（現為○○市○○區）橋頭里五權路102號（見本院卷第593-615頁），且其父母通訊地址亦為相同地址，顯見洪紫婷雖戶籍登記於原告戶內，惟實際居住地為他處，依前開說明，洪紫婷並非與原告為以永久同居之意思，繼續的經營實質共同生活，而具有永久同居之事實，至洪紫婷於申報108年度綜合所得稅時，將原告列為被扶養人，為常見之節稅考量，縱使確實有扶養事實，亦不足以用以證明報稅者與被申報為扶養者具有永久同居之事實。是雖原告108年度全戶符合109年工作手冊關於減租條例第19條第1項第3款之「承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親」包含配偶及洪紫婷共3人，惟因洪紫婷並非與原告以永久同居之意思，繼續的經營實質共同生活，而具有永久同居之事實，於本件個案適用上有不合之情，應不予適用，應依民法關於「家」之規定予以核實認定，即原告108年全戶實際具有永久同居之事實者僅有原告及其配偶，自應僅得以原告及其配偶前1年綜合所得總額為核算範圍計算108年全年總收支。至於參加人主張洪紫婷所就讀幼稚園顯與原告戶籍地較近，並非自始未曾與原告同住一處而係與父母同住租屋處等云，惟參加人對於洪紫婷是否於就讀幼稚園時確實居住於原告戶籍地址，未能提出具體證據僅屬主觀臆測，況縱使洪紫婷於就讀幼稚園或國小時期曾與原告同住一處，本件審酌洪紫婷是否有與原告共同生活之事實，認定重點在於「以永久同居之意思，繼續的經營實質共同生活，而具有永久同居之事實」，自應以洪紫婷於成年後實際居住選擇為認定，依前開所述，洪紫婷自就讀高中以後之通訊地址均非原告提出系爭續約申請案時之戶籍地，顯見洪紫婷雖當時戶籍登記於原告戶內，惟實際居住地為他處，至於成年前之居住選擇並非其可完全自行決定，不影響本件洪紫婷是否有以永久同居之意思與原告共同生活之事實認定，故參加人前開主張為無理由。又被告主張仍應依109年工作手冊關於減租條例第19條第1項第3款之審核標準，即以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜合所得總額為判斷依據等語，為上訴審所不採，已如前述，故為無理由，亦不可採。
⒉本件關於承租人即原告108年度收入、支出部分，經參酌原
告及其家人全戶戶籍謄本與財政部中區國稅局108年度綜合所得稅各類所得資料清單等相關資料及全年生活費支出，核實採計其108年全年總收支情形如下：
⑴108年全戶收入部分：
查原告108年全戶有原告、配偶陳吳月桂共2人（見本院前審卷1第289頁），108年全年全戶收支明細如下：
A、原告為00年0月00日出生，108年時為82歲，已逾65歲，依其108年度綜合所得稅各類所得等相關資料查證，原告本人無課稅所得資料，亦無固定職業，惟有農會利息14,753元收入（見訴願卷第113頁）及農業收入（不含本案農地）91,635元（見訴願卷第115頁），有108年度綜合所得稅各類所得資料清單在卷可參（見本院前審卷1第281頁），故合計收入為106,388元。
B、原告配偶陳吳月桂無課稅所得資料，為00年出生，108年時年齡為82歲，已逾65歲，無固定職業或固定收入，惟有農會利息6,716元收入（見本院前審卷1第341頁），無其他所得，有108年度綜合所得稅各類所得資料清單在卷可參（見本院前審卷1第283頁），故合計收入為6,716元。
C、是以，原告全戶收入合計為113,104元（計算式：106,388元＋6,716元＝113,104元）。
⑵108年全戶支出部分：
A、生活費用依109年工作手冊玖三㈠⒈⑸B，108年度臺中市最低生活費標準為每人每月13,813元，核算原告全戶2人全年生活費用計331,512元（計算式：13,813元×12×2人＝331,512元）。
B、原告醫療費用支出31,920元，有醫療費用收據影本附卷可稽（見本院前審卷1第293-311頁），保險費支出為（農保＋勞保）1,364元（見本院前審卷1第313頁）。
C、是以，原告全戶全年支出共計為364,796元（計算式：331,512元＋31,920元＋1,364元＝364,796元）。
⑶承上，原告108年全戶總收入為113,104元，全戶總支出
為364,796元，據此核算收支相減結果為負數251,692元（計算式：113,104元－364,796元＝－251,692元），不足以維持一家生活。
⒊綜上所述，由原告108年之家內所得或財產情形觀察系爭土
地收回後之經濟生活，將致原告（即承租人）失其家庭生活依據，即承租人即原告及其配偶之收支合併計算相減數額為負數，確因出租人即參加人收回系爭耕地致失其等家庭生活依據，核有減租條例第19條第1項第3款之情事，是被告認定原告不因參加人收回耕地而失其家庭生活依據，而以原處分核准參加人收回耕地，核有違誤。另減租條例第19條第1項第3款所規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，依109年底工作手冊係指租約期滿前1年（即民國108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，並不論其原有財產多寡，自無須將其原有財產納入審酌之依據，是參加人主張承租人及其家屬尚有其他不動產及存款等應一併列入家庭收入，並請求調查其等名下動產及不動產云云，容有誤解，委非可採。
⒋依首揭規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租
條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，始得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制；但若有減租條例第19條第1項第1款、第3款情形，承租人申請繼續承租，且承租人仍繼續耕作，即應准承租人續訂租約。承前所述，本件承租人即原告已符合減租條例第19條第1項第3款規定，即參加人因收回耕地，將導致原告失其家庭生活依據之情事，依上開說明，即應准原告續訂租約。是參加人主張其已在南安段904地號自耕地實際經營農耕，實契合減租條例第19條第2項要件等語，縱然屬實，仍無從據以准許參加人收回系爭耕地自耕。㈤況參加人於鄰近耕地並無實際從事農作之事實：
經查，系爭租約於109年12月31日期滿，原告於被告公告受理申請期間，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕乙節，已提出申請書、出租人自任耕作切結書、自耕地土地所有權狀影本、身分證影本（見本院前審卷1第163-183頁）等件為證。參加人蔡潤森提出擴大家庭農場經營之自耕地為其所有且坐落與系爭土地為同一地段（見本院前審卷1第179頁），參加人蔡政潔提出擴大家庭農場經營之自耕地為其所有且坐落與系爭土地鄰近地段之南安段904地號（見本院前審卷1第177頁），且經被告查明該自耕地與系爭土地之距離為
9.610公里（見本院前審卷1第277頁），即出租耕地與參加人之自耕地距離未超過15公里，確實位於鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的。惟被告於本院前審111年11月15日準備程序自承並未至現場勘查，僅依切結書審查等語（見本院前審卷1第524頁）；參加人蔡潤森於本院114年9月16日準備程序自承其土地目前被原告占用，所以沒有擴大經營（見本院卷第156頁）；參加人蔡政潔提出之114年8月28日答辯（一）狀主張其於自耕地確實有種植南瓜、龍柏、落羽松等作物，惟因灌溉溝渠堵塞，現休耕養地（見本院卷第115-117頁），於本院114年9月16日準備程序亦自承目前土地是休耕狀態（見本院卷第156-157頁），於參加人114年10月16日答辯狀（二）中強調「因灌溉溝渠溢流致淹沒農田此不可抗力因素，致種植之龍柏樹皆枯死，與大安區公所、農田水利會進行國賠訴訟（如附件四），後為培養地力致暫時未耕作，但有持續整地管理，今亦已整地結束，預訂明年春天恢復種植」（見本院卷第219-221頁），而依參加人提出之證據，參加人蔡政潔於110年12月間確實曾因南安段904地號土地因灌溉溝渠溢流淹沒作物等情向大安區公所等單位陳情，並提起相關國家賠償之訴訟（見本院卷第257-285頁）。此有南安段904地號土地土地所有權狀（見本院前審卷1第177頁）、三田段1874-1地號土地土地所有權狀（見本院前審卷1第179頁）、三田段1871地號土地至南安段904地號土地GOOGLE地圖測量距離（見本院前審卷1第277頁）、本院前審111年11月15日準備程序筆錄（見本院前審卷1第519-528頁）、參加人蔡政潔114年8月28日答辯（一）狀及所附證據（見本院卷第101-117頁）、本院114年9月16日準備程序筆錄（見本院卷第151-158頁）、參加人114年10月16日答辯狀（二）及所附證據（見本院卷第201-285頁）在卷可稽。綜合前開事證，被告於審查系爭續約申請時並未至參加人耕地現場勘查實際種植情形，參加人蔡潤森自承其土地目前被原告占用所以沒有擴大經營，參加人蔡政潔則自述因灌溉溝渠溢流致淹沒農田此不可抗力因素，致種植之龍柏樹皆枯死，與○○市○○區公所、農田水利會進行國賠訴訟，預訂明年春天恢復種植等語，顯見參加人於鄰近耕地均未有實際從事農作之事實，故參加人不符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕規定。
㈥另參加人主張原告就被告110年9月22日清區農字第110002065
5號函准予出租人收回自耕之行政處分，並無於法定期限內提起訴願，被告前開准予出租人收回自耕之行政處分，業已確定，故原告提起本件訴訟，再就第1階段審查之事項予以爭執，於法顯然不合云云。惟查，被告審查依據為109年工作手冊，審核方式分2階段審查，第1階段係被告以110年9月22日清區農字第1100020655號函認定原告及參加人雙方符合第1階段審查，並請參加人就補償事宜與原告協議等事項，僅屬觀念通知，實際同意參加人收回系爭土地則係原處分，故原告以原處分提起訴願並循序提起行政訴訟，並無不合法，參加人之主張為無理由，併予敘明。
㈦綜上所述，參加人申請收回系爭土地自任耕作，將致原告失其家庭生活依據，有減租條例第19條第1項第3款規定情形。
且依參加人提出之證明，亦難認參加人於鄰近耕地有實際從事農作之事實，不符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕規定。則被告依減租條例第19條第1項規定以原處分准由出租人（即參加人）收回系爭土地自耕之申請，認事用法均有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，自應由本院將原處分撤銷，並命被告重新就系爭土地之續租申請案件，作成「清橋字第7002號」之耕地三七五租約續約登記之行政處分。
㈧本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。
七、結論：原告之訴有理由。中 華 民 國 115 年 5 月 7 日
審判長法官 劉錫賢
法官 郭書豪法官 林靜雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 5 月 7 日
書記官 黃毓臻