臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭114年度訴字第14號114年7月16日辯論終結原 告 全壕營造有限公司代 表 人 黃月冠訴訟代理人 洪祺皓 律師
楊哲瑋 律師被 告 臺灣港務股份有限公司臺中港務分公司代 表 人 林春福訴訟代理人 吳梓生 律師複 代理 人 林冠亨 律師上列當事人間因返還押標金事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國113年11月8日訴1130189號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
二、被告應給付原告新臺幣800萬元，暨自民國114年5月10日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件原告起訴時狀載訴之聲明為：被告民國113年6月14日中港維字第0000000000號函（下稱原處分)、113年7月15日中港維字第0000000000號函（下稱異議處理結果)及行政院公共工程委員會（下稱工程會）113年11月8日訴1130189號採購申訴審議判斷(下稱申訴審議判斷)均撤銷（見本院卷第12頁），嗣於114年5月9日具狀追加訴之聲明二：被告應給付原告新臺幣（下同）800萬元，暨自行政訴訟追加訴之聲明暨準備一狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息（見本院卷第238頁）。經核原告係依行政訴訟法第7條規定，於所提撤銷訴訟程序中，就合併請求被告應返還其已繳納之押標金，於程序上，自為法所許。
貳、實體方面：
一、事實概要：被告以公開招標方式辦理「113年及114年臺中港光纖管道建置及增設攝影機相關設備工程」採購案（下稱系爭採購案)，預算金額1億6,124萬6,387元，採最有利標之決標方式，押標金為800萬元。系爭採購案於113年2月22日開標，計有原告、大同股份有限公司、中興保全科技股份有限公司等3家廠商投標。被告於113年3月6日上午9時30分召開系爭採購案功能驗測(POC)說明會，並訂於同年月11日、12日分別進行POC驗測。原告之合作意向廠商兆徠科技股份有限公司（下稱兆徠公司）於113年3月6日下午未經許可先行攜帶原告所提服務建議書提送之相關設備，經被告之監視系統維護廠商佾聯網企業有限公司（下稱佾聯網公司）人員陪同進入被告機房，使用POC驗測帳號登入監視系統操作。被告於113年3月11日正式POC驗測時，發現原告進入驗測會場人員之4人中有1人為上開進入被告機房之兆徠公司人員，即以不符規定為由，禁止其參加當日驗測。嗣後被告認定原告有藉由兆徠公司於驗測日前先登入監視系統操作，以利正式POC驗測前有較佳之熟悉度，而影響評選委員評分之虞的不公平行為，該當政府採購第50條第1項第7款所定「其他影響採購公正之違反法令行為」，以113年6月13日中港維字第0000000000號函宣布廢標，並依同法第31條第2項第7款規定作成原處分，通知原告不予發還押標金800萬元。原告不服，向被告提出異議，遭被告以異議處理結果維持原處分後，向工程會提出申訴，經工程會以申訴審議判斷駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈本案並無構成政府採購法第31條第2項第7款之規定，被告
逕自作成不予發還原告押標金之處分，顯已違反行政程序法第4條之依法行政原則：
政府採購法第31條第2項第7款規定，投標廠商有其他經主管機關認定影響採購公正之違反法令行為，其所繳納之押標金，不予發還。此規定應至少存有「經主管機關認定」、「有影響採購公正」、「違反法令行為」等3項要件，其中所謂「經主管機關認定」之要件，依同法第9條之規定係指「經工程會認定」。被告雖依政府採購法第31條第2項第7款作成原處分，然細繹原處分及異議處理結果可知，被告不僅未提出任何與工程會相關之文件，亦未指明原告係違反何法令，而有構成政府採購法第31條第2項第7款之「經主管機關認定」及「違反法令行為」之構成要件。
又兆徠公司之人員既於驗測當日未參與驗測過程，自無可能造成任何不公平之行為，而與政府採購法第31條第2項第7款之「有影響採購公正」之構成要件未合，被告逕自作成不予發還原告押標金之處分，已違反行政程序法第4條之依法行政原則。
⒉被告異議處理結果所檢附之附件無法推論原告有造成不公
行為，被告就系爭採購案事實均未詳查，違反行政程序法第9條「有利不利一體注意」原則，且被告作成原處分之理由亦存有前後矛盾之違誤：
⑴觀諸被告異議處理結果所檢附之6張監視器畫面截圖，均
為走廊、大廳、電梯等公共空間畫面截圖，且監視器畫面截圖中，不僅未有原告員工，亦無任何相關人員實際操作監視系統之畫面。另細觀被告另提出之2張監視系統操作紀錄畫面截圖可知，該監視系統操作紀錄於「描述」欄位應有逐一記載監視系統操作過裎，然被告所提出之操作紀錄卻僅有「帳號登入」及「帳號登出」之紀錄。原告人員於113年3月6日當日不僅未進入B1監視系統維護廠商辦公室，亦未與兆徠公司或監視系統維護廠商有任何接觸，被告所提出之6張監視器畫面及監視系統操作紀錄畫面截圖，不足以推論原告有造成不公平行為。
⑵被告有監視系統操作紀錄之查看權限，既由監視器畫面
及監視系統操作紀錄中知悉兆徠公司有於113年3月6日接洽佾聯網公司並登入帳號等行為，則被告自應通知相關當事人陳述意見以調查本案事實，以了解兆徠公司於113年3月6日是否有實際模擬功能驗測之行為。然被告竟捨此不為，不僅未通知相關當事人陳述意見，亦不願調查完整監視系統操作紀錄，僅憑6張監視器書面截圖及2張監視系統操作紀錄畫面裁圖，即臆測原告有造成不公平行為。顯見，被告就本案事實未詳加調查，應有違反行政程序法第9條「有利不利一體注意」原則。
⑶縱認兆徠公司有於113年3月6日提前模擬驗測功能，然被
告已明確自認兆徠公司之人員於驗測當日並未參與驗測過程，自無可能造成任何不公平之行為。顯見，被告以原告似藉由兆徠公司於驗測日前事先登入監視系統操作，以利正式P0C前有較佳熟悉度及表現，造成不公平行為，致影響評選委員評分之虞為由作成原處分，即存有前後矛盾之違誤。
⒊工程會申訴審議判斷之判斷理由不僅有諸多論理跳躍、判
斷不備理由、論理前後矛盾之嚴重違誤，亦存有明顯違背現行司法實務見解之違法事由：
⑴申訴審議判斷不僅未查明佾聯網公司與兆徠公司於113年
3月6日是否有從事與驗測相關之行為，且未說明113年3月6日之事件與原告有何關聯，即遽認原告有藉由兆徠公司，於測驗日前先登入監視系統操作，以利正式POC驗測前有較佳之熟悉度乙節，顯有論理跳躍及判斷不備理由之違誤。且申訴審議判斷已明確認定兆徠公司人員於驗測當日並未參與驗測過程，則申訴審議判斷認定系爭採購案應認屬有影響評選委員評分之虞的不公平行為云云，更有前後論理矛盾之違法。
⑵申訴審議判斷認原告違反評選須知關於POC驗測之意旨，
並影響被告依政府採購法第1條、笫6條笫1項意旨公平辦理系爭採購案之遂行，亦與同法施行細則第38條笫1項笫4款所定相符。惟細繹政府採購法第1條、第6條第1項及同法施行細則第38條第1項第4款規定可知，申訴審議判斷所援引之條文均係規範被告或被告之履約廠商，而與原告全然無涉，原告自無可能違反前開條款之規定，申訴審議判斷不僅違背論理法則，亦有適用法令顯有錯誤之違法。
⑶依最高行政法院110年度上字第535號、110年度上字第68
1號、111年度上字第43號判決等實務見解可知，申訴審議判斷所援引之工程會108年9月16日工程企字第0000000000號令（下稱工程會108年9月16日令）因違反法律明確性、法律安定性、預見可能性等法治國原則，而不得作為執法依據。然申訴審議判斷竟未查明，仍以工程會108年9月16日令作為執法依據，駁回原告所提之申訴，有適用法令嚴重錯誤之違法。
⒋原告於系爭採購案投標時已繳納押標金800萬元予被告，被
告迄今未返還，原處分既屬違法而應予撤銷，被告受領押標金即屬無法律上原因受有利益，應依公法上不當得利關係返還。又就公法上不當得利所生遲延之問題應類推適用民法第233條第1項規定給付遲延利息。至於公法中請求給付遲延利息利率之計算，因行政程序法中並無相類規定，應可類推適用民法第203條規定以週年利率百分之5計之，是原告請求被告返還已繳納之押標金800萬元，及請求被告附加自追加訴之聲明暨準備一狀繕本送達翌日（即114年5月10日）起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
㈡聲明：
一、原處分、異議結果及申訴審議判斷均撤銷。
二、被告應給付原告800萬元，暨自行政訴訟追加訴之聲明暨準備一狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告行為顯屬影響採購公正之違法行為，被告依政府採購
法第31條第2項第7款規定作成沒收押標金之處分，並無違誤：
⑴依最高行政法院111年度上字第766號判決及臺北高等行
政法院110年度訴字第502號判決意旨，工程會108年9月16日令示投標廠商如有採購法第50條第1項第7款之情形者，即屬同法第31條第2項第7款有影響採購公正之違反法令行為，為有效之法規命令，被告據此決定不予發還押標金，即無違誤。
⑵政府採購法第31條第2項規定之作用，乃在確認競標者於
競標過程中實際破壞「自由市場效率」競爭機制情況下，為制裁競標者「實害」行為，將原本預供（締約成功後）債務不履行賠償使用之預繳押標金予以沒收。其帶有懲罰嚴重違規競標者之作用，而具備行政罰之規範特徵（臺北高等行政法院99年度訴字第235號判決意旨參照）。最高行政法院110年度判字第681號判決亦明揭：
「政府採購法第31條第2項第7款之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，確保全體投標者均能遵照投標應行注意本項以踐行相關程序，其有防範投標人妨礙程序公正之作用。亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。是法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即不予發還其所繳納之押標金，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保。」準此，廠商有不正當競爭行為，違反投標應遵循程序，以致獲得不正優勢或有其他妨礙採購程序公正情事者，招標機關即得不予發還押標金，以為懲罰，始能維護政府採購公平性、公正性及「效能競爭」之目標。是以關於政府採購法第31條笫2項不予發還押標金事由之解釋，不宜過嚴，以免造成機關欠缺維護採購秩序手段之窘境。
⑶原告與兆徠公司、佾聯網公司共同進行「驗測前模擬考
」之行為，使原告成為唯一在驗測前曾經操作、瞭解驗測實境之投標廠商；若無沒收押標金之措施，則其他廠商難以信賴採購之公正環境與正當競爭秩序。且原告與兆徠公司、佾聯網公司之上開行為，乃藉由佾聯網公司進行被告設備維護工作之機會而為，更有違反政府採購法施行細則第38條第1項第4款「因履行機關契約而知悉其他廠商無法知悉或應秘密之資訊之廠商，於使用該等資訊有利於該廠商得標之採購」情形，更加證明被告沒收押標金之必要性。
⑷遵循採購規範及機關公告招標程序之誠實廠商，不僅無
從預先排練，更無法以試行驗測藉以增加熟悉度或據以調整，與違反採購程序重要規範之原告相較，顯然處於劣勢。前者於被告所進行之驗測展現初次實作之成績，後者展現的卻是演練過且調整過之成果，如此差異所造成之不公，顯已破壞系爭採購案原有之公平競爭環境，所得出之結果亦將無法實際體現各廠商能力。被告依政府採購法及工程會通案性認定函釋，對原告為不予發還押標金之處分，乃有必要，且未逸脫政府採購法之規範，要屬適法有據。
⒉依監視器畫面及監視系統操作紀錄足認原告與兆徠公司擅自試行驗測之客觀事實：
⑴系爭採購案有須以實際操作方式得知攝影機效能是否可
完成指定任務之採購需求，因此招標文件評選須知規定中訂有占分40分之「2.廠商技術能力及系統設備品質」第(3)點為攝影機功能分析（POC驗測項目）功能驗測。
為求驗測結果能真實反映各投標廠商之能力與技術、規格水準，並維護公平性，被告未允許各投標廠商可「試行驗測」。被告於113年3月6日上午辦理驗測說明會及抽籤決定驗測順序，結果為113年3月11日上午由中興保全科技股份有限公司進行驗測，同日下午由原告進行驗測，113年3月12日由大同股份有限公司進行驗測。
⑵113年3月6日下午原告之合作廠商兆徠公司指派2位人員
攜帶設備，由被告既有設備維護廠商佾聯網公司人員帶領進入被告地下1樓CCTV維護廠商辦公室；其中一名人員之鞋、眼鏡、背包及水壺與113年3月11日正式進行驗測時，核對身分不符資格而遭驅逐出場之兆徠公司人員相同，堪認該名人員為兆徕公司之同一人員。又被告監視系統Logging紀錄顯示113年3月6日下午有啟動器機器DESKTOP-JNOUU99(即佾聯網公司電腦名稱），於14時28分許登入POC帳號，以系統連接型號IB9387-EHTV-V3與SD9384-EHL攝影機（與原告提送之攝影機型號相同）裝置，至同日17時26分許始登出。又由113年3月6日及同年月11日監視器畫面可見，113年3月6日13時25分許，有著紅衣人員拉一推車運送一箱物品進CCTV維護廠商辦公室，同日18時許該紅衣人員離去之際，並未拉推車，直至113年3月11日，始有藍衣人員自CCTV維護廠商辦公室分次運出器材，比對前述113年3月6日14時28分許登入POC驗測帳號，可見該器材即包含前述原告用以驗測之攝影設備。以上事實經過已足堪認定原告、兆徠公司、佾聯網公司合謀自行進行「驗測前模擬考」不當取得競爭優勢等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本院判斷：㈠前揭事實概要所載事實，為兩造所不爭執，並有卷附系爭採
購案公開招標公告、投標廠商及合作意向書廠商關係彙整表與所附參與合作同意書、佾聯網公司與被告間「臺中港年度監控系統資訊服務暨清潔維護保養」契約封面及首頁、113年3月6日系爭採購案功能驗測(POC)說明會議紀錄、被告113年3月6日及3月11日監視器錄影畫面截圖、監視系統Logging檔螢幕顯示畫面截圖、系爭採購案驗測資料表、被告113年6月13日中港維字第0000000000號函、原處分、異議處理結果及申訴審議判斷等書件可稽(見申訴審議卷第81至84頁，本院卷第51至96頁、第151至166頁、第185至202頁)，堪認為真實。
㈡按政府採購法第31條第2項第7款規定：「廠商有下列情形之
一者，其所繳納之押標金，不予發還；其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：……七、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。」第50條第1項第7款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：
……七、其他影響採購公正之違反法令行為。」工程會108年9月16日令：「依政府採購法第31條第2項第7款規定修正認定機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』情形，並自即日生效：……。二、有政府採購法第50條第1項第5款、第7款情形之一。……」㈢惟按政府採購法第31條第2項第7款係授權主管機關就同項第1
款至第6款以外有影響採購公正之其他違反法令行為，作成一般性認定之法規命令，以補充該款之構成要件。凡未經主管機關事先作成法規命令予以認定之違反法令行為，採購機關不得逕自評價其有影響採購公正，而依據該款規定，對廠商作成不發還或追繳押標金之行政處分。再者，主管機關依上開授權規定為一般性認定，係將符合「有影響採購公正」概念之相關違反法令行為予以特定類型化，其內容必須明確至可以涵攝個案具體行為態樣之程度，而非由採購機關於適用時自行判斷廠商行為是否有影響採購公正。換言之，若主管機關所發布之法規命令內容，並未就該款所稱「有影響採購公正」概念予以特定類型化，無從涵攝個案之具體行為態樣，自不能據以補充此款規定之要件，不得援為執法之準據（最高行政法院110年度上字第535號、第681號判決意旨照）。
㈣觀諸卷附原處分載謂：「貴公司參與本分公司『113年及114年
臺中港光纖管道建置及增設攝影機相關設備工程』採購案，經發現有第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』情形，爰本公司不予發還押標金，請查照。」等語（見本院卷第53頁）。且被告於申訴審議程序中雖補充引據上開工程會108年9月6日令作為原告行為屬於經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為態樣之法令依據，並經申訴審議判斷予採酌，亦有被告之陳述意見書及申訴審議判斷書在卷可稽（分見申訴審議卷第98至99頁及本院卷第90頁）。
㈤惟核諸政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之
違反法令行為」與第31條第2項第7款「其他……有影響採購公正之違反法令行為者」之詞彙文義並無差別，二者同屬於抽象性之概括條款。觀諸工程會108年9月6日令雖載謂：「……廠商有下列情形之一者，屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』情形，並自即日生效：……二、有政府採購法第50條第1項……第7款情形之一」等語，但政府採購法第50條第1項第7款係規定「其他影響採購公正之違反法令行為」，顯非如同項第1至6款明定具體情形，則該令此部分之認定，實質上等同重申政府採購法第31條第2項第7款規定之內容，明顯未依第31條第2項第7款之規範意旨，將「有影響採購公正之違反法令行為」予以特定類型化，為一般認定，自不生補充此款要件之效果，不得援為對廠商不發還或追繳押標金之準據。
㈥是故，依上開工程會108年9月6日令規定內容，尚不能謂已將
原告行為具體認定屬於政府採購法第31條第2項第7款所稱有影響採購公正之違反法令行為，被告據以作成原處分不予發還原告已繳納之押標金，適用法令即有違誤，異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦有未合。
㈦關於原告合併請求被告返還押標金及法定遲延利息部分：
⒈按「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還
未得標之廠商。廢標時，亦同。」為政府採購法第31條第1項所明定。準此以論，機關辦理政府採購案經宣布廢標者，參與投標廠商若無同條第2項規定之情形，機關即應發還其繳納之押標金。又機關雖經作成不予發還廠商所繳納之押標金之行政處分，但該處分已經行政法院判決撤銷而失效者，該廠商自得合併請求機關返還其繳納之押標金。
⒉復按「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時
，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，……或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」分別為民法第229條第2項、第233條第1項前段及第203條所規定。
⒊本件原處分既因違法應予撤銷，而失其效力，則其原規制
不予發還押標金之法律效果，即無從據以執行。原告請求被告應返還原告已繳納之押標金800萬元，於法自屬有據。再者，原告請求被告應返還上開押標金之訴狀係於114年5月9日送達被告等情，有卷附原告提出之行政訴訟追加訴之聲明暨準備一狀及送達證書可憑 （分見本院卷第238頁及第337頁），復經兩造一致確認無誤在卷（見本院卷第312頁）。從而，原告請求被告返還遭追繳之押標金800萬元及自追加起訴狀繕本送達之翌日即114年5月10日起至清償日止按週年利率5％計算之遲延利息，核屬有據，亦應准許。
⒋本件被告應負返還原告所繳納之押標金之義務規範為政府
採購法第31條第1項，原告援引公法上不當得利之法律關係作為其請求權之基礎，於法固有未洽，但依前開說明，其請求仍屬正當有據。
五、綜上所述，原處分容有上揭違誤，異議處理結果及申訴審議判斷未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分、異議處理結果，申訴審議判斷，為有理由，應予准許。又原處分既經撤銷，則原告請求被告返還押標金800萬元，及自行政訴訟追加訴之聲明暨準備一狀送達之翌日（即114年5月10日）起至清償日止按週年利率5％計算之遲延利息，當屬有據，亦應准許。
六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴為有理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 8 月 13 日
審判長法官 蔡紹良
法官 陳怡君法官 黃司熒以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 8 月 13 日
書記官 詹靜宜