臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度訴字第167號民國114年12月4日辯論終結原 告 達西工程顧問股份有限公司代 表 人 林健裕被 告 台灣自來水股份有限公司代 表 人 李嘉榮訴訟代理人 盧世欽 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國114年5月2日訴1140004號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告辦理之「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務」採購案（下稱系爭採購案），於民國108年8月16日決標予原告，雙方並於同日簽訂契約（下稱系爭契約）。嗣被告發現履約期間原告監造人員謝順典於111年6月25日至同年7月19日未至工地現場執行監造職務，竟多次簽名於業務製作之公共工程監造報表等文書，經被告於112年8月22日函請臺灣高雄地方檢察署（下稱高雄地檢署）偵辦，業經高雄地檢署檢察官於112年11月偵查終結，予以緩起訴處分；另原告以113年5月22日（113）達吉字第00000000000號函單方面通知不繼續履約，已違反系爭契約第16條第1款第8目「無正當理由而不履行契約者。」之規定，經被告以113年5月29日台水工字第0000000000號函催後仍未依系爭契約派駐2名品管人員於施工現地辦理監造業務而逕自撤離，為可歸責於原告之事由致終止契約之情事，是原告涉有政府採購法第101條第1項第4款（以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者）及第12款（因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約，情節重大者）情形且情節重大，請原告於文到10日內提出陳述意見。原告以113年8月30日函提出陳述意見後，被告於113年11月1日召開採購工作及審查小組會議，並依據會議決議所載，原告履約情節符合政府採購法第101條第1項第4款及第12款之情形，爰以113年12月2日台水工字第0000000000號函（下稱原處分）通知原告有政府採購法第101條第1項第4款及第12款之情形，分別依政府採購法第103條第1項第1款及第3款規定將刊登政府採購公報3年及3個月。原告不服，向被告提出異議，經被告以113年12月25日台水工字第0000000000號函（下稱異議處理結果）函覆原告。原告仍不服，遂向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會為「有關政府採購法第101條第1項第4款部分，申訴駁回；有關政府採購法第101條第1項第12款部分，原處分及原異議處理結果均撤銷。」之決定，並以114年5月9日工程訴字第0000000000號函檢附114年5月2日訴1140004號申訴審議判斷書（下稱申訴審議判斷）通知原告。原告仍不服，遂針對違反政府採購法第101條第1項第4款部分提起行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：㈠原告監造人員謝順典於111年6月25日至111年7月19日期間，
雖未實際至工地現場執行監造職務而簽名於業務製作之監造報表等文書，惟其所為尚不構成政府採購法第101條第1項第4款「以虛偽不實之文件投標訂約或履约，情節重大者」之情形，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷顯有違誤，應予撤銷：
⒈參照鈞院113年度訴字第108號判決、高雄高等行政法院103年
度訴字第524號判決意旨，招標機關判斷投標廠商之偽、變造情形為是否該當情節重大，應審酌偽、變造行為對契約履行之影響性。如該行為不影響投標公平性、抑或採購契約履行結果，即不屬於政府採購法第101條第1項第4款所稱之「情節重大」要件。
⒉申訴審議判斷認定原告構成政府採購法第101條第1項第4款之
情形，並認被告通知原告有政府採購法第101條第1項第4款之情形，將依政府採購法第103條第1項第3款規定刊登政府採購公報3年，於法並無違誤，異議處理結果為相同之認定，亦屬適法，應予維持，雖非無見，惟查：
⑴原告執行系爭採購案工程監造作業之監造人員因故離職，原
告於111年7月7日向被告陳報由謝順典擔任監造人員，111年7月14日經被告南區工程處核准後，原告即派謝順典進駐工地執行監造作業，因監造報表須按日填寫，為確保監造報表之連續性，謝順典雖未於111年6月25日至7月19日實際執行監造職務，仍本於職責檢視施工承商所提之111年6月25日至7月19日施工日誌之工作項目，並至現場核對確認後，再依規定製作上開期間監造報表，其中重要施工項目完成數量均勾選「同廠商施工日誌」，該報表所載之內容與該時工程執行情形相符，並無虛偽不實之情形。
⑵111年6月25日至111年7月19日屬施工承商進場階段，施工承
商之工地主任、品管工程師、職安工程師皆未進駐工地，主要工程之物料仍未進場亦未施作，現場僅進行零星之假設工程，另依111年7月19日監造報表所載實際進度為4.96％（含細部設計進度4％），故現場施工之實際進度僅約1％，系爭採購案之主體工程尚未進行，謝順典簽署填報之上開期間監造報表對於系爭採購案工程品質及正確性縱有影響（非自認，僅為假設），亦極輕微。
⑶被告逐月檢視並肯認原告提送之監造報表等資料，未對上開
期間之監造報表提出任何質疑，於事發經過1年多後，方在112年8月22日向高雄地檢署對謝順典提起偽造文書告訴，偵查期間檢察官曾認該事件違法情狀輕微，諭知被告撤回告訴，嗣於112年11月偵查終結，予以謝順典緩起訴處分，又被告提告後經過1年，才於113年8月21日函知原告上開事情。
從被告提告及通知原告之時程觀之，顯見上開期間之監造報表對於系爭採購案工程未造成負面影響，謝順典所為並未構成政府採購法第101條第1項第4款所稱「情節重大」之要件。
⑷本件爭議於工程會歷次開會時，被告未曾就上開期間之監造
報表造成被告何等損害等情提出任何說明，而原告為弭平爭議，則提出願賠償上開期間之監造費用之方案，惟工程會並未進一步協調兩造，遽以「綜合考量招標機關所受損害之輕重、申訴廠商可歸責之程度、申訴廠商之實際補救或賠償措施等情形」為由，認定本件應屬「情節重大」，顯有說理不足、判斷不當之瑕疵。⑸依上，原告監造人員謝順典確實不該在未實際執行監造職務
之情形下，填報並簽署111年6月25日至111年7月19日之監造報表，原告亦有監督、查驗不周之疏失，然而，上開期間系爭採購案主體工程尚未進行，且監造報表內容係經謝順典親自至工地現場核對確認後填寫，並無虛偽不實之情形，不影響系爭採購案契約履行結果，亦未造成被告之損害，顯不該當政府採購法第101條第1項第4款所稱之「情節重大」要件，是以，申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於政府採購法第101條第1項第4款部分均應撤銷，方為適法。㈡原告依約履行監造作業，善盡監造責任，被告無正當理由違
法終止契約後，由被告所屬南工處自行監造，惟承商工期延宕近1年後才竣工，並指摘該工期延宕實可歸責原告，實不可取：
本工程監造人員安排與配置符合契約規定，且均經被告同意備查，又原告之監造人員依約按日填寫監造日報，該日報表置放於工地，供機關現場督導時方便查閱無需按月函送，依約僅需按月陳報工作月報，歷次工作月報皆經機關核定，再者，原告監造人員依承商所提估驗計價作業資料進行審查，並無懈怠，歷次估驗計價作業資料皆獲機關核定。原告於監造工期屆至，實際進度約92％，並無落後於預定進度，且順利與機關完成交接與驗收完成。依上情可知，本件並無所謂因虛偽不實文件及估驗不確實導致工期延誤之情形，原告並無可歸責之事由。被告空泛指摘原告違反契約規定，估驗不確實導致系爭工程延宕近1年，卻未提出證據以實其說，被告顛倒是非之意圖迥然若揭。㈢聲明：
⒈申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於政府採購法第101
條第1項第4款停權部分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯要旨及聲明：㈠原告以虛偽不實文件履約，顯已違反政府採購法第101條第1
項第4款「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者」之規定：
⒈工程會94年1月20日工程企字第00000000000號函釋所載，政
府採購法第101條第1項第2款及第4款有關「偽造、變造」之定義，應依政府採購法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反政府採購法。又第4款所稱「履約相關文件」，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之。
⒉最高行政法院108年度判字第422號判決意旨認為，政府採購
法之制定，係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等目的，故其規定之行政管制或制裁規範，用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因規範目的並非一致，未必能作相同之解釋，準此，政府採購法第101條第1項第4款規定，原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權或無權製作文件者偽造、變造履約文件，凡以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，而明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，均應包括在內。又行政罰之行為，並無中止犯與未遂犯之規定，與一般刑事犯之性質不同，行為人如已著手，即符合違章要件而應予處罰。
⒊按行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人
之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」⒋謝順典為原告指派擔任系爭採購案監造人員，其於高雄地檢
署偵查期間業已坦承，其在111年6月25日至111年7月19日期間，並未實際至工地現場執行監造職務，卻仍多次簽名於公共工程監造報表等文書，此可參高雄地檢署檢察官112年度偵字第35481號緩起訴處分書記載：「一、謝順典自民國111年7月始任職於達西工程顧問股份（下稱達西公司），擔任監造人員，達西公司於民國108年8月16日承攬台灣自來水股份有限公司『吉貝嶼600噸海水淡化興建工程曁委託代操作维護委託技術服務』案（下稱本案）。詎謝順典明知其未於111年6月25日至111年7月19日，實際至工地現場執行監造職務，竟基於行使業務上登載不實文書犯意，多次簽名於業務製作之公共工程監造報表等文書，登載表示其有留駐工地、持續監督查證廠商履約之不實事項，並持向台灣自來水股份有限公司行使，足生損害於該公司南區工程處對工程管理之正確性。案經台灣自來水股份有限公司告發偵辦。二、上揭犯罪事實業據被告謝順典坦承不諱，核與證人徐逸芳證述情節相符，並有公共工程監造報表、台灣自來水股份有限公司南區調查報告暨所附資料等在卷可佐，被告犯行應堪認定。」⒌系爭「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委
託技術服務說明書」第「伍、二、（一）、⑶、C、（d）」規定：「施工過程應撰寫各項施工監造報表（日報、週報及月報表），且應詳實記載、檢討該段施工過程與發生異常事件之處理、因應對策，竣工報告應根據施工監造月報告，詳實檢討整廠設計施工之過程，以供日後辦理類似工程之參考。施工監造日報、週報、月報表，其格式內容均應納入監造計畫報經機關同意後始得辦理。」而原告所製作之「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務建議書」亦有相同之規定。查監造單位之職責主要是在公共工程或建築工程中，監督、查證施工廠商履約，於工程進行前、中、後進行協調合作與溝通，依工地現場需要隨時進行現場會勘，督導承包商隨時注意施工安全及辦理施工前之檢查與施工後之維護，以確保工程符合設計圖說、契約規範以及相關法令，並維護施工品質、安全和進度。而由上開規定可知，監造單位於施工過程應撰寫各項施工監造報表，包括日報、週報及月報表，並應詳實記載、檢討該段施工過程與發生異常事件之處理、因應對策。目的係為確保公共工程施工品質及施工成果符合其設計及規範之品質要求，本應慎重行事。否則，若任由監造人員並未實際至工地現場執行監造職務，卻簽名於公共工程監造報表等文書，自有礙公共工程施工品質及依約履行目的之確保。
⒍政府採購法第101條第1項第4款之立法鑒於政府機關辦理採購
案件攸關公共利益，參與廠商自投標起、迄於履約完成為止，自應遵守誠實信用原則，若有使用不實內容之投標、契約或履約相關文件，而情節重大者，明顯妨礙參與投標廠商間之良性競爭，且危及採購公平性及採購品質，故其規範目的在於確保採購品質及履約公正性，不以行為人獲刑事有罪判決為必要。依臺灣高雄地方檢察署檢察官112年度偵字第35481號緩起訴處分書記載，謝順典既為原告之員工，且其虛偽不實履約之事實明確，則原告因未盡其監督及查驗重要履約文件之義務，即以此虛偽不實之文件履約，自有礙公共工程施工品質及依約履行目的之確保，本應對此虛偽行為承擔責任。是被告依政府採購法第101條第1項第4款規定將原告之行為刊登政府採購公報，應屬有據。
㈡原告辯稱111年6月25日至111年7月19日屬施工廠商進場階段
，主要工程物料尚未進場亦未施作，現場僅進行零星假設工程，謝順典簽署填報之上開期間監造表對於系爭採購案工程品質及正確性縱有影響，亦極輕微云云。惟：
依前揭系爭契約服務說明書及服務建議書規定，監造單位於施工過程應撰寫各項施工監造報表，包括日報、週報及月報表，並應詳實記載、檢討該段施工過程與發生異常事件之處理、因應對策。目的係為確保公共工程施工品質及施工成果符合其設計及規範之品質要求，本應慎重行事。惟原告之監造人員謝順典未實際至工地現場執行監造職務，竟仍簽名於公共工程監造報表等文書，不但可見原告於工程執行過程對整體工程之進度管理及品質管控之追蹤與稽核消極應對之態度，更有礙公共工程施工品質及依約履行目的之確保，明顯危及採購公平性及採購品質，可謂「情節重大」。是原告辯稱謝順典簽署填報之上開期間監造表對於系爭採購案工程品質及正確性縱有影響，亦極輕微云云，實屬不可採。
㈢謝順典明知其未實際至工地現場執行監造職務，卻於111年6
月25日起至111年7月19日計25日簽名於業務製作之每日公共工程監造報表上，計偽造文書之次數為25次。
㈣原告尚有其他符合政府採購法第101條第1項第4款規定「以虛偽不實之文件履約，情節重大者」之情形：
⒈被告公司南區工程處承辦人員於審查第12期估價計算單時，
發現應由監造人員謝順典確認之「估驗計價單」使用之職章（即「達西工程顧問（股）有限公司謝順典」），與其使用於本件「工程審驗申請單」之職章（即「監造主任謝順典」）有異。經詢問監造人員謝順典後，訴外人謝順典表示其使用於「工程審驗申請單」之職章（即「監造主任謝順典」）為其自身使用無誤，惟於「估驗計價單」使用之職章謝順典表示不知情，且謝順典對於相關估驗計價文件均無審查及確認。換言之，估驗計價單上「達西工程顧問（股）有限公司謝順典」之職章並非謝順典所蓋。是原告之監造人員謝順典對於相關估驗計價文件均無審查及確認，竟遭原告擅自另刻其職章蓋印於公共工程之估驗計價單等文書上，可見原告不但法治觀念薄弱，常有行為涉及違法卻不自知之狀況，於工程執行過程亦採敷衍應付之態度，仍以虛偽不實文件及資料辦理相關估驗作業，不但損及公共工程相關文件（如監造報表、估驗計價單）之正確性及可信度，更有礙公共工程施工品質及依約履行目的之確保，應屬政府採購法第101條第1項第4款規定「以虛偽不實之文件履約，情節重大者」之情形。
⒉又被告後續與原告終止契約關係後，被告公司南區工程處監
造人員王英鈞先生於000年0月間辦理驗收前之準備結算作業時，發現原告早於112年11月17日收工會議記載R0機房內部粉光於11月16日已完成乙事並非事實，原告卻已計價予施工廠商此粉光工程費用。被告公司南區工程處承辦人員顏弘政先生遂於114年2月5日以LINE訊息詢問原告公司之品管工程師陳志銘先生，除提供現場未粉光之照片外，被告公司南區工程處承辦人員並詢問：「貴公司於112年11月17日收工會議已說明RO機房內部粉光於11月16日已完成，目前辦理由現場驗收發現，詳如照片，均未粉光，貴公司竟估驗予施工單位？請提供說明」等語。然原告並未予正面回應並稱「有關估驗由監造單位審查，貴公司核定」云云，顯見原告無視其監造單位之職責，仍企圖將責任推卸予被告。是原告身為監造單位卻未善盡善良管理人之責任，不但於工程執行過程對整體工程之進度管理及品質管控之追蹤與稽核消極應對之態度，仍以虛偽不實文件及資料辦理相關估驗作業，並於被告與原告終止契約後，導致被告需花費更多人力及時間解決後續問題，明顯危及採購公平性及採購品質，應屬政府採購法第101條第1項第4款規定「以虛偽不實之文件履約，情節重大者」之情形。
㈤關於原告於監造階段主要所應為之工作項目及内容：
⒈系爭「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委
託技術服務說明書」中「伍、委託技術服務之工作目的及内容」即為原告於本件工程契約中主要須完成之工程項目及內容；而於其中第伍、二、（一）、（3）「第三階段：工程履約監造管理階段」並列出原告於監造階段主要所應為之工作項目及內容。
⒉又依原告所製作之「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託
代操作維護委託技術服務建議書」，其中1.3「工作內容」即為原告於本件工程契約中主要須完成之工程項目及内容（服務建議書頁碼第1-3〜1-13頁），其中1.3、一、（一）、3.「第三階段：工程履約監造管理階段」（服務建議書頁碼第1-9）及4.4「監造工作執行方法」（服務建議書頁碼第4-31~4-38頁），除載明原告於監造階段主要所應為之工作項目、內容外，亦載明監造工作流程及監造作業程序、方法。㈥關於「本件工期是否有延宕？延宕是否與原告有關？」部分：
⒈按原告監造作業於工程執行過程中，除應審查相關計畫及圖
說外，亦應依現場承攬廠商實際執行情形辦理進度管理、進度時程管控之追蹤與稽核，並做好施工品質之管控，監督施工廠商執行工地安全衛生、交通維持及環境保護等工作。惟原告於現場卻常便宜行事，並未依契約派駐足夠數量及具實務經驗之監造人員，於被告要求改善後，依然仍未有積極改善之情形。因此系爭工程進度處於落後之虞之際，被告所屬南工處自112年6月19日起為督促工程進度即密集召開收工會議，協處相關施工廠商履約進度管控與履約界面協調等監造事宜，盡力考量各施工面展開。因此系爭工程於113年6月1日原告擅自撤離工地現場時工期始無延宕之情形，然質言之此段工期無延宕實非原告之功。
⒉至於原告擅自撤離工地後，後續由被告所屬南區工程處接續
辦理監造事宜，然因原告工程執行過程對整體工程之進度管理及品質管控之追蹤與稽核消極應對之態度，並以虛偽不實文件及資料辦理相關估驗作業，而此估驗不確實之情形導致被告耗費大量時間、人力與施工單位檢討修正，以符設計圖說要求。是系爭工程於驗收時日較原預定期日有所延滯，乃係因原告身為監造單位卻未善盡善良管理人之責任所致，實屬可歸責於原告之事由。㈦聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、爭點：㈠原告是否有政府採購法第101條第1項第4款所規定「以虛偽不
實之文件投標、訂約或履約，情節重大者」之情事？㈡被告依第103條第1項第1款規定，以原處分將原告刊登政府公
報3年，有無違誤？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
爭訟概要所述，除上列爭點外，為兩造所不爭執，並有系爭契約（申訴審議卷第9-11頁）、高雄地檢署檢察官112年度偵字第35481號緩起訴處分書（本院卷第83-84頁、第111-112頁）、原告113年5月22日（113）達吉字第00000000000號函（申訴審議卷第89-90頁）、被告113年5月29日台水工字第0000000000號函（申訴審議卷第43-44頁）、原告113年8月30日（113）達吉字第00000000000號函（本院卷第121-130頁）、系爭採購案113年11月1日採購工作及審查小組會議之會議紀錄及簽到單（本院卷第140-144頁）、原處分（本院卷第17-18頁）、異議處理結果（本院卷第19-22頁）及申訴審議判斷（本院卷第33-41頁）等件附卷可稽，堪予認定。
㈡本件應適用之法令：
⒈政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公
開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」第101條第1項第4款、第3項、第4項規定：「（第1項）機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第103條第1項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。……（第3項）機關為第一項通知前，應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第1項各款情形之一。（第4項）機關審酌第1項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」第102條規定：「（第1項）廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。（第2項）廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。（第3項）機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。（第4項）第1項及第2項關於異議及申訴之處理，準用第6章之規定。」第103條第1項第1款規定：「（第1項）依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第101條第1項第1款至第5款、第15款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」⒉行政罰法第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」㈢關於通知廠商將刊登政府採購公報之要件，政府採購法108年
5月22日修正前第101條第1項第2款後段，原規定「以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約」，因立法原意，凡廠商出具之文件，其內容為虛偽不實，不論為何人製作或有無權限製作者，均屬之，於108年5月22日修正為「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約」，以資明確，並移列第4款，增列「情節重大」之要件，以符合比例原則，此外部分停權期間，修正改採累計加重處罰之方式。是以現行政府採購法第101條第1項第4款、第4項規定：「（第1項）機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第103條第1項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。……（第4項）機關審酌第1項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」第103條第1項第1款規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第101條第1項第1款至第5款、第15款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。……」依上開規定可知，政府採購法之制定，係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等目的，故其規定之行政管制或制裁規範，用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因規範目的並非一致，未必能作相同之解釋。準此，政府採購法第101條第1項第4款規定，原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權或無權製作文件者偽造、變造履約文件，凡以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，而明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，均應包括在內（最高行政法院109年度判字第192號、183號、108年度判字第422號判決意旨參照）。從而，應可推論當事人只要有偽造、變造履約相關文件之行為，而有影響採購品質之可能或危險，即該當該款之構成要件，不以肇致危險之結果或發生實害為必要；且不論是修正前後，該款僅以「虛偽不實之文件」履約，本已符合政府採購法第101條第1項第4款之事由，不以刑事之偽造、變造之概念為限，此也合乎政府採購法第1條之立法意旨，該款適用之重點在於採購程序是否公平、公開，也關注採購效率與功能，確保採購品質，換言之，第101條第1項第4款選擇「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約」此一特定行為作為應否刊登公報之指標，其規範之重點實乃廠商「履約誠信」，且認定此一特定行為要屬無履約誠信之「重大事由」。此外，政府採購法第101條第1項第4款依照我國實務見解，向認為屬於行政罰之一環（最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照）。
㈣再按政府採購法第70條第3項規定：「中央及直轄市、縣（市
）政府應成立工程施工查核小組，定期查核所屬（轄）機關工程品質及進度等事宜。」針對工程定作之採購具有履約過程專業複雜及期間較長等特殊性，要求施工步驟縝密嚴謹，以確保工程品質，乃設有定期查核之機制；就此，行政院早在82年10月7日訂頒「公共工程施工品質管理制度」之綱要性規範，第1點前言即指出「加強公共工程品質之管理，提升工程建設之品質、建立有效之品質管理系統，實為當前之要務。為期使參與實際工程施工任務之所有成員，均能體認工程品質之重要性，在施工過程中，即當以系統化之管理，有效之管制步驟，注意施工品質，使完成之工程建設品質完善，達到規範標準與要求。」（嗣111年7月4日雖經行政院公共工程委員會修正全文發布，惟此制度之建立不脫前揭前言之意旨）。採購實務上，採購機關通常以工程之監造具技術服務性質，依行為時「公共工程施工品質管理作業要點」第8點第1項規定：「機關應視工程需要，指派具工程相關學經歷之適當人員或委託適當機構負責監造。」將工程監造事務以勞務委任之方式依政府採購程序招商執行。依行為時政府採購法第22條第2項之授權規定：「前項第9款（按指「委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者」）及第10款之廠商評選辦法與服務費用計算方式與第11款、第13款及第14款之作業辦法，由主管機關定之」所訂定之「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第3條規定：「（第1項）本辦法所稱技術服務，指工程技術顧問公司、技師事務所、建築師事務所及其他依法令規定得提供技術性服務之自然人或法人所提供與技術有關之可行性研究、規劃、設計、監造、專案管理或其他服務。（第2項）前項技術服務，依法令應由專門職業及技術人員或法定機構提供者，不得由其他人員或機構提供。」可知關於監造服務之履行，重在專業技術之提供，若非由對於專項工程之施工程序、工程技術、用料分析等等工程品質所繫之重要環節具有專業者為之，難以確保監造意見之可資信賴。故唯有依法令之要求由具有專門職業技術者執行，始合於監造契約之本旨（最高行政法院110年度上字第690號判決意旨參照）。
㈤本件有政府採購法第101條第1項第4款之情事：
⒈依兩造所簽訂之系爭契約書第1條：「契約文件及效力：一、
契約包括下列文件：……（四）契約本文、附件及其變更或補充。……」（申訴卷第139頁），及契約附件「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務說明書」第「伍、二、（一）、⑶、C、（d）」規定：「施工過程應撰寫各項施工監造報表（日報、週報及月報表），且應詳實記載、檢討該段施工過程與發生異常事件之處理、因應對策，竣工報告應根據施工監造月報告，詳實檢討整廠設計施工之過程，以供日後辦理類似工程之參考。施工監造日報、週報、月報表，其格式內容均應納入監造計畫報經機關同意後始得辦理。」（本院卷第95頁），及原告所製作之「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務建議書」亦有相同之規定（本院卷第103頁）。依前揭規定可知，監造單位於施工過程應撰寫各項施工監造報表，包括日報、週報及月報表，並應詳實記載、檢討該段施工過程與發生異常事件之處理、因應對策。其目的即係為確保公共工程施工品質及施工成果符合其設計及規範之品質要求，自應慎重行事，不應有虛偽造假之情事，否則若任由監造人員委由其他不具專業者為之，並未實際至工地現場執行監造職務，卻簽名於公共工程監造報表等文書，自有礙公共工程施工品質及依約履行目的之確保。
⒉又在一般公共工程或建築工程中，監造單位之職責主要是監
督、查證施工廠商履約，於工程進行前、中、後進行協調合作與溝通，依工地現場需要隨時進行現場會勘，督導承包商隨時注意施工安全及辦理施工前之檢查與施工後之維護，以確保工程符合設計圖說、契約規範以及相關法令，並維護施工品質、安全和進度。顯見監造單位與工程施作之承包商有所不同，監造單位於履約過程中之違失行為是否影響監造服務之提供，是否違反契約本旨而有降低履約品質之情事，及違失情節是否重大等，即不能單單觀察公共工程或建築工程本身之施作，更應從其契約本質及履約方式、內容等面向加以判斷。
⒊原告為系爭工程之監造單位，依契約約定應於施工過程撰寫
各項施工監造報表，包括日報、週報及月報表，並應詳實記載、檢討該段施工過程與發生異常事件之處理、因應對策。而依卷內111年6月25日至同年7月19日原告所應撰寫公共工程監造報表（申訴卷第315-507頁），其內容包含：當日天氣、填報日期、工程名稱、勞務編號、契約工期、開工日期、預定完工日期、累計工期、工程進行情況（含預定之重要施工項目及數量）、監督依照設計圖說及核定施工圖說施工（含約定之檢驗停留點及施工抽查等情形）、查核材料規格及品質（含約定之檢驗停留點、材料設備管制及檢（試）驗等抽驗情形）、督導工地職業安全衛生事項等；另依「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務說明書」所載，監造單位於工程可進行施工開始，應派駐具有足夠數量及實務經驗之施工監造小組人員長駐現場工地辦公室，以負責監督查證廠商履約；於施工過程應撰寫各項施工監造報表（日報、週報及月報表），且應詳實記載、檢討該段施工過程與發生異常事件之處理、因應對策，竣工報告應根據施工監造月報告，詳實檢討整廠設計施工之過程。而監造單位之派駐現場人員所製作填載之工作管理月報，尚須於每月10日前提送前1個月之執行管理月報至被告備查，若第1個月履約期間不滿1個月，則月報併入第2個月一併提送；最後1個月之月報應於履約期滿後10日內提送（本院卷第93-97頁）。顯見，原告於工程可進行施工開始，即應派駐具有足夠數量及實務經驗之施工監造小組人員長駐現場工地辦公室，以負責監督查證廠商履約，並應於施工過程應撰寫各項施工監造報表（日報、週報及月報表），依上開報表內容所載，其所應督導之項目有非即時到場執行將難以達成其監造職責之情形，是原告若未到場執行業務即擅自撰寫該等報表內容，即符合政府採購法第101條第1項第4款所規定之「以虛偽不實之文件履約」之要件。
⒋經查，被告於108年6月間，依政府採購法規定以公開評選之
限制性招標方式辦理系爭採購案之公開招標，於108年8月16日決標予原告（申訴卷第24頁），雙方並於同日訂定系爭契約（申訴卷第139-184頁及外放資料），由原告承包系爭工程規劃設計監造服務（申訴卷第9-11頁）。嗣因原告之原監造人員胡文忠，因個人生涯規劃辭請監造人員，原告遂更換監造人員為謝順典，並由被告同意備查在案，故謝順典係於111年7月任職於原告與擔任系爭工程之監造人員。此有原告111年7月7日（111）達吉字第00000000000號函、被告111年7月14日台水南一所字第0000000000號函（本院卷第303、307頁）附卷可稽。惟原告監造人員謝順典明知其於111年6月25日至111年7月19日期間，尚未到工地現場執行監造職務（本院卷第310頁），竟基於行使業務上登載不實文書犯意，多次簽名於業務製作之公共工程監造報表等文書，登載表示其有留駐工地、持續監督查證廠商履約之不實事項，並持向被告行使，足生損害於被告所屬南區工程處對系爭工程管理之正確性，案經被告向高雄地檢署告發，由檢察官偵查後認事證明確，應以緩起訴處分為適當，乃於112年11月16日作成112年度偵字第35481號緩起訴處分，緩起訴期間為1年，該緩起訴處分書理由並載明：「一、謝順典自民國111年7月始任職於達西工程顧問股份有限公司（下稱達西公司），擔任監造人員，達西公司於民國108年8月16日承攬台灣自來水股份有限公司『吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務』案（下稱本案）。詎謝順典明知其未於111年6月25日至111年7月19日，實際至工地現場執行監造職務，竟基於行使業務上登載不實文書犯意，多次簽名於業務製作之公共工程監造報表等文書，登載表示其有留駐工地、持續監督查證廠商履約之不實事項，並持向臺灣自來水股份有限公司行使，足生損害於該公司南區工程處對工程管理之正確性。案經台灣自來水股份有限公司告發偵辦。二、上揭犯罪事實業據被告謝順典坦承不諱，核與證人徐逸芳證述情節相符，並有公共工程監造報表、台灣自來水股份有限公司南區調查報告暨所附資料等在卷可佐，被告犯行應堪認認定。……」等語，分別有高雄地檢署檢察官112年度偵字第35481號緩起訴處分書、前揭函文及檢察官之訊問筆錄等件在卷可稽（本院卷第83-84、303、307、310頁），並經本院調取該刑事卷宗查證明確，足堪認定。
⒌雖原告不否認謝順典未於111年6月25日至7月19日實際執行監
造職務乙節，但主張「謝順典仍本於職責檢視施工承商所提之111年6月25日至7月19日施工日誌之工作項目，並至現場核對確認後，再依規定製作上開期間監造報表，其中重要施工項目完成數量均勾選『同廠商施工日誌』，該報表所載之內容與該時工程執行情形相符，並無虛偽不實之情形。」「被告有一次來督導的時候，督導官也認為這個是小事情，對兩邊都不罰，如果當時要罰，我們就會認為這個是大事情，因沒有罰，之後我們也就這樣一直做。」等云。但查，在本案公共工程當中，原告之監造職責即是監督、查證施工廠商履約，並依工地現場需要隨時進行現場會勘，督導承包商隨時注意施工安全及辦理施工前之檢查與施工後之維護，以確保工程符合設計圖說、契約規範以及相關法令，並維護施工品質、安全和進度，此為一般工程實務至明之理，毋待發包機關提醒，甚或經處罰後始能知悉。又依誠實信用原則，此項履約內容實無法以事後作為予以取代，更不能以勾選「同廠商施工日誌」記載便宜行事，否則依前揭「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務說明書」規定（本院卷第93、95頁），何需要求監造單位於工程可進行施工開始，應派駐具有足夠數量及實務經驗之施工監造小組人員長駐現場工地辦公室，以負責監督查證廠商履約？又監造人員未在場，該如何瞭解施工過程及發生異常事件，並即時於各項施工監造報表（日報、週報及月報表）詳實記載、檢討該段施工過程與異常事件之處理、因應對策？況且，依謝順典所涉及業務上登載不實之公共工程監造報表（申訴卷第315-507頁），其所應督導之項目亦有非即時到場執行將難以達成其監造職責之情形，例如：工程進行情況（含預定之重要施工項目及數量）、監督依照設計圖說及核定施工圖說施工（含約定之檢驗停留點及施工抽查等情形）、查核材料規格及品質（含約定之檢驗停留點、材料設備管制及檢（試）驗等抽驗情形）、督導工地職業安全衛生等事項，是原告監造人員未實際至工地現場執行監造職務，卻在相關公共工程監造報表填載相關內容，即屬以虛偽不實之文件履約，要無疑義。因此，原告上開主張，即有誤解，並非可採。⒍此外，系爭工程經被告委請原告提供監造服務，原告所提報
之公共工程監造報表自屬系爭採購契約之重要履約文件，其上記載契約預定進度、實際進度、工程進行情況、查核材料規格及品質（含約定之檢驗停留點、材料設備管制及檢（試）驗等抽驗情形），及督導工地職業安全衛生等事項，均攸關施工品質及施工安全維護之要求，該等工程事項有無誠實履約自為被告信賴之所繫。換言之，原告指派監造之人員是否確實監督、查證施工廠商履約，及依工地現場需要隨時進行現場會勘，督導承包商隨時注意施工安全及辦理施工前之檢查與施工後之維護，均可確保工程符合設計圖說、契約規範以及相關法令，並維護施工品質、安全和進度，可說是系爭採購契約最重要之部分，如有虛偽不實，當然有影響採購品質之可能及危險，顯已嚴重違反系爭採購契約之本旨，並不以肇致危險結果或發生實害為必要。
⒎另依政府採購法第101條第4項規定，機關審酌第1項所定情節
重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。然因行政機關所辦理之採購標的不一，有勞務契約，也有商品採購契約，不一而足，故依法律規範之目的及價值，其中所稱「機關所受損害之輕重」，應依其契約本質做合目的性之解釋，亦即應視該廠商與機關間契約本質及履約方式、內容等項而定。誠如前述，監造服務之履行，重在專業技術之提供，若非由對於專項工程之施工程序、工程技術、用料分析等等工程品質所繫之重要環節具有專業者為之，難以確保監造意見之可資信賴。換言之，具有該等專業之監造單位應確實監督、查證施工廠商履約，若有未到場執行監造業務，或委由不具專業技術之人員履約，皆違反監造契約之本旨，且此等專業技術為委託機關所欠缺，事後施工廠商未依工程合約履行，委託機關亦難以發現，或無法於施工品質、進度落後等工程瑕疵尚未擴大之第一時間發現，均將影響公共工程施工品質及依約履行目的之確保，故從監造契約之本質及履約方式、內容等面向觀察，其規範之重點乃在於廠商之「履約誠信」，且可認定監造廠商違反政府採購法第101條第1項第4款規定之「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約」行為，即屬無履約誠信之「重大事由」，當該以虛偽不實之文件履約已有相當時日並嚴重破壞委託機關之信任、信賴時，即可認定為「情節重大」。經查，原告為系爭工程之監造單位，其於履行系爭採購契約時，既有以虛偽不實之文件履約之情形，且時間亦連續長達25日，已破壞委託機關之信任，而有嚴重違反系爭採購契約本旨之情事。另系爭工程招標採購及設計緣由，係為滿足吉貝嶼地區用水需求，穩定地區供水，並逐步降低地下水抽用量，增加該地區水源備援，以達到保育地下水之目的；又系爭工程之基本設計作業階段，除要求撰擬工作執行計畫書外，另有地形地質調查、既有地下物探勘、文化資產調查、生態檢核作業等工作內容，以作為地質、遺址、生態等評估，此有「吉貝嶼600噸海水淡化廠興建工程暨委託代操作維護委託技術服務說明書」在卷可參（本院卷第87-89頁）。
準此以觀，系爭工程涉及地下水資源永續利用、改善吉貝嶼地區用水需求與吉貝嶼風景區之生態維護等公益問題，原告身為監造單位更需為系爭工程之興建嚴格把關。然，原告之監造主任謝順典未實際至工地現場執行監造職務，多次簽名於業務上製作之公共工程監造報表等文書，已如前述，堪認原告就系爭採購契約債務履行之相關人員已有偽造履約相關文件之情事，原告自應負與自己故意同一之責任。又此虛偽填載公共工程監造報表之情節，監造單位既係明知其應負監督查證施工廠商施作公共工程之責任，卻未依政府採購法及系爭採購契約之要求，誠實記載施工紀錄，不僅忽略原告身為監造單位本應善盡之職責，以防免被告因無法確實掌握施工情況致不能及時要求施工廠商確實施工或改正瑕疵，因而有礙系爭工程施作品質與工程目的之達成，更不利於吉貝嶼地區地下水資源與周遭生態環境之保護，其情節當屬重大無誤。況原告於開庭時陳稱：「……第三點，報表的部分，我們根本沒有犯意，因報表是要有連續性的，所以我們監造主任謝順典去的時候，前面大概有二十幾天的時間，就一次性的把它簽完，不是累犯，不是每天簽、每天簽，我去的時候，前面已經有這個事情了，我們前面的監造工程師離職，他本於他的權責，看現場沒有問題，就把它簽了……那我們認為以前的案例裡面，這是常有的事情，我們也不在意這個事情，如果被告在意這個事情，應該在當下或一、二個月期間内，告知原告公司來改善不能不到場就簽名……在地檢署的時候，檢察官也認為這是小事，何必浪費國家資源。況且施工單位也同樣有這麼做，施工單位也有用代理，就是把前面的報表一次簽了，大家認為是小事情，施工單位、監造單位有這樣的問題，被告有一次來督導的時候，督導官也認為這個是小事情，對兩邊都不罰，如果當時要罰，我們就會認為這個是大事情，因沒有罰，之後我們也就這樣一直做……」等語（本院卷第213-214頁），更見原告執行監造業務時觀念偏差、態度鬆散，其因此影響系爭工程之施工品質、施工安全和進度等，亦不難想像。原告主觀上確有違反上開規定之故意，有可歸責之重大事由。
⒏據此，被告審酌原告未善盡其監督及查驗系爭工程進行之責
任，以虛偽不實之公共工程監造報表履約，有礙公共工程施工品質及依約履行目的之確保，明顯危及採購公平性及採購品質，且主觀上係故意為之，可歸責之程度甚高，又原告僅同意扣除此段期間監造費用，未提及其他實際補救或賠償措施，情節應屬重大等情，以原處分通知原告有政府採購法第101條第1項第4款之情形，依政府採購法第103條第1項第1款規定將刊登政府採購公報3年，即非無據。
六、綜上所述，原告主張尚非可採，被告以原告所為構成政府採購法第101條第1項第4款要件，並依政府採購法第103條第1項第1款規定，據以作成刊登政府採購公報3年之原處分，於法並無違誤。原告訴請撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於政府採購法第101條第1項第4款停權部分，即無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 12 月 18 日
審判長法官 劉錫賢
法官 林靜雯法官 郭書豪以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 12 月 18 日
書記官 莊啟明