臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭114年度訴字第197號民國115年10月8日辯論終結原 告 謝崧熙(即謝崧梅、謝崧灼之被選定人)被 告 苗栗縣政府代 表 人 鍾東錦訴訟代理人 陳玟圻被 告 經濟部水利署代 表 人 林元鵬訴訟代理人 莊曜成複 代理 人 葉雅婷 律師上列當事人間陳情等事件，原告不服農業部中華民國114年5月6日農訴字第1140704045號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
一、「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查原告謝崧梅、謝崧熙、謝崧灼等3人，係多數有共同利益之人，其等於訴訟繫屬後，選定謝崧熙為當事人（本院卷(下同)第22頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
二、行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」原告起訴狀原聲明：「一、訴願決定撤銷。二、經濟部水利署：被告機關應將原告所有重測後苗栗縣三義鄉上城段101-2、103、106地號土地地上如附表所示之侵害結果除去，並給付原告新臺幣(下同)72萬6480元，及自起訴日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。三、苗栗縣政府：被告機關應與經濟部水利署共同將上開侵害結果除去暨給付原告72萬6480元，及自起訴日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」嗣於準備二狀將「附表」更正為附表1及附表2(第177頁)，準備四狀追加第5項聲明：「原告獲勝訴判決，同意被告因土地回復之需要，使用系爭土地。」(第245頁)，以準備五狀變更及追加聲明為：「一、經濟部水利署：被告應將原告所有重測後苗栗縣三義鄉上城段101-2、103、106地號土地地上如附表1所示之侵害結果除去，回復至附表2狀態，並給付原告新臺幣72萬6480元及自起訴日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。二、苗栗縣政府：被告應與經濟部水利署共同將同上土地如附表1所示之侵害結果除去回復至附表2狀態，並給付原告新臺幣72萬6480元及自起訴日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。三、被告應於本判決確定後3個月內，擬具符合水土保持技術規範之系爭土地計畫送交法院核定。」(第278、287頁)，準備六狀聲明附表1、附表2以準備六狀所載為準(第321頁) ;準備八狀就聲明三部分末句增列「擬具過程應經原告參與」(第431至437頁)，追加變更訴之聲明暨陳報狀就準備六狀附表2回復狀態表第9項之追加增列第4小項(第472頁)，言詞辯論意旨(二)狀及言詞辯論期日更正聲明如下述聲明一、二及附表(513-523、554、555頁)。查原告歷次書狀所載附表1、附表2內容雖有增列更改，核其請求權基礎相同，即公法上結果除去請求權及回復原狀(第279、552頁)，而原告追加、變更後之聲明二「被告經濟部水利署應於本件判決確定後3個月內，擬具符合水土保持技術規範之系爭土地回復計畫送交苗栗縣政府核定並將結果送交法院備查，擬具過程應提供原告參與及陳述意見之機會」部分，原告主張係以聲明一部分有理由後，另依一般給付訴訟為請求回復原狀(第279、553頁)，核其追加、變更之聲明亦係基於同一原因事實，而請求被告經濟部水利署於擬具水土保持計畫，及使原告參與擬具程序，核與起訴之結果除去請求權及回復原狀請求之基礎不變，本院認其所為訴之變更及追加，請求之基礎不變，爰予准許，合併為本件全部審理之範圍。
貳、實體部分
一、事實概要：
(一)改制前臺灣省水利局（現為經濟部水利署，下稱水利署）前向原告承租○○縣○○鄉○○○段2-7地號土地（下稱系爭土地）作為鯉魚潭水庫工程之取土或臨時設施使用，租用期間7年，自民國75年5月1日起至82年4月30日止。嗣原告以被告水利署未將系爭土地整平，及於租用期間於系爭土地從事採取、堆積土石及築路等行為，未依水土保持法、山坡地保育利用條例等規定施作水土保持事項（下稱補正事項）為由，以113年6月11日聲請函請被告水利署完成補正事項，經水利署中區水資源分署以113年6月20日水中鯉字第11353047210號函（下稱113年6月20日）復略以，原告聲請內容業經原告於112年2月6日具狀向本院提起行政訴訟，復經本院112年度訴字第33號判決(下稱前案判決)，倘原告不服該判決，自應循行政訴訟法及判決文教示上訴程序聲請上訴，且既該訴訟判決已確定，訴訟雙方應受該判決之拘束。爰原告聲請事項，歉難辦理等語。
(二)原告另以113年6月11日聲請函請被告苗栗縣政府課予被告水利署完成補正事項之義務，經被告苗栗縣政府以113年7月4日府水保字第1130142774號函（下稱113年7月4日函）復略以，有關上開聲請函說明四稱水利署於系爭土地未依法申請及施作水土保持事項，使用完畢亦未依法踐行，與水土保持規定有違乙節，依行政罰法第27條行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。倘原告涉及水土保持法第8條規定之治理或經營、使用行為時，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，並副知水利署中區水資源局依規妥處等語。
(三)原告認被告苗栗縣政府及被告水利署對其聲請之補正事項，業經2個月以上未為補正，有應作為而不作為之情事，提起訴願，經訴願決定為不受理，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)起訴意旨略以：
1、被告適格：本件前臺灣省水利局業務，嗣經精省業務整併由水利署承受，應以水利署為當事機關。苗栗縣政府為系爭事項之地方主管機關，係與經濟部水利署共同違反公法上之作為義務，致生損害於原告，爰以苗栗縣政府、水利署為被告，應屬適格。
2、原告適格：
(1)原徵收土地(2-7地號、面積5.9441公頃），為原告家族代代相續之祖傳家園，當時農地以自耕者為限，並不得移轉共有，僅得借名登記名義人謝崧梅，嗣於89年9月20日謝崧梅贈與補正為原告3兄弟共有。鯉魚潭水庫興建時，被告苗栗縣政府於75年4月22日召開鯉魚潭水庫工程用地取土區及壩工區用地使用協商會議(下稱75年4月22日協商會議)，被告二機關於75年10月9日就分割後鯉魚潭段2-7地號土地(下稱系爭土地，面積4.5554公頃)與原告簽訂書面契約，租期7年，作為工程之取土或臨時設施使用行為。系爭土地陸續分割及被告苗栗縣政府嗣後徵收苗52線道路使用，重測後為上城段
106、103、101、101-2等4筆土地，面積合計4.087837公頃，以上事實可參本院112年度訴字第33號案卷之原證1。因被告等違反公法上之作為義務，損害原告之權益，經原告請求補正，迄未補正除去，爰提起本件訴訟。
(2)水土保持法包含保障特定人(土地所有權人或土地實際使用人生命及財產)之意旨，依保護規範理論，原告為利害關係人，有訴訟權能。
3、本件請求與鈞院112年度訴字第33號判決，訴訟標的、被告機關、法律關係均不相同，無一事不再理原則之適用。
4、被告違法事實：
(1)被告水利署是行為時租用系爭土地之使用人即水土保持義務人及土地採取人，其當時未依相關法規擬具水土保持計畫及土石採取計畫送主管機關核定，擅自開發，且未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，地表因開挖而造成裸露，開挖時土石大量向下傾瀉及開闢施工便道因而破壞既有水土保持之處理與維護設施，清除地上物留下大小不一坑洞無數等，致生水土長期流失，地面不平、落石堆積、石頭裸露，致影響農業經營使用與農作安全，地表受破壞情況等情，有開挖行為時之農林所76年4月25日空照圖（訴願證(下同簡稱訴證)8)為證。地形地貌因被告採取、堆置土石、築路、構築臨時設施等大幅改變，三櫃坑溪並因而斷流，有行為時農林航測所74-79年間之航照圖4幅為證（訴證1-5)。依77年10月13日農林所航照圖(原證5)及78年10月4日農林所航照圖(原證6)顯示，被告水利署於開發行為時之前、中、後期，均未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。於82年水庫工程完工，租用土地租期屆滿後，租用土地上仍持續發生土石流，有82年6月4日至82年9月9日間租用土地上持續發生土石流之空照圖(訴證22)為證。
(2)被告水利署上述違法開發行為致租用土地地形地貌改變，而致地表逕流改變，造成三櫃頂野溪溪水切割河床，致邊坡坍塌危及住屋，有原告99年7月14日緊急向苗栗縣政府陳情住宅因溪水沖刷，危及安全，請協助緊急整治，經派員勘定，苗栗縣政府同意於100年度預算勻支辦理，有照片數幅及相關公文為證(訴證23)。
(3)原告營生仰賴之水源即三櫃頂野溪屬無汚染之封閉型集水區域其水質無汚染且水量充沛，因被告水利署行為時未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，致原有地形地貌以及封閉型集水區域均遭破壞，從而導致原三櫃頂野溪水資源枯竭，魚蝦絕跡，僅餘今下游山壁涓滴之流(訴證21)。
(4)被告水利署於租用期間唯一設置之設施僅有行為時為穩定工程路基填方，在標高約320公尺處，臨時以水泥框架內置石塊構造之簡易重力檔即(原證5、6)圖中標示為路基擋土牆A、路基擋土牆B兩座，其採取土石區域下方（即鯉魚潭水庫工程施工專用路西側）邊坡情況，並未見有曾進行整坡、固坡作業措施。以致坡體並未穩實，迄今租用土地之苗52線5.3-5.55K段外側路面，每年均會出現局部沈陷約1-2公分龜裂現象(原證8)。而位於住宅(標高270公尺)正上方採取土石區域殘壁(標高約340公尺），與住宅高程落差約70公尺，距租用土地上方土地（即今106地號）峰頂(標高400公尺），高程落差約130公尺(原證7)，一旦發生崩坍必定危及下方人車及居所人員生命安全。屬本區域同一地質構造之苗52線沿系爭5.3-6.8K段，自98年(訴證25)至今至少發生崩坍4次以上，均由苗栗縣政府緊急搶修，系爭土地(106地號)其山體地質構造及穩定性、安全性即有見疑，影響原告農業經營使用及農作安全。
(5)租用土地於使用完畢歸還時，予以回復原狀歸還，乃約定成俗之習慣法。租用土地於省水利局租用前，住宅設有對外連絡水泥巷道，長度約600公尺寬度3公尺(既有農路情狀詳如原證25)，因受有政府少部分(三分之一)補助並未予補償(訴證7及訴證14)，工程結束理當先予復舊再返還，至今該通行水泥巷道遲未復舊(原證21、26)，損害原告權益，中部工程處84年2月21日函復可以原施工運輸用路替代作原農路使用(原證27)。
(6)原告經數度陳情，被告水利署二度（83年、102年訴證1-3、1-4)現地勘驗並做成改善之行政決定。原告就上開行政決定，對被告機關已產生長期信賴關係，信賴被告當依誠實信用與信賴保護暨依法行政等原則，自我補正；惟被告一再拖延，違反誠實信用、信賴保護、平等原則，未回復原狀，侵害原告財產權持續至今。
(7)被告苗栗縣政府為前揭法律之地方主管機關未依法執行職務，對上開違法情事隨時稽查列管，未依山坡地保育條例第12條、第35條規定裁罰，適時責令補正，共同致生侵害且持續至今。
5、原告具有公法上請求權：
(1)依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付訴訟，無須經訴願前置程序：人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，今被告違反上開法律規範之作為義務，致人民之財產權受到侵害且持續至今，應得提起訴訟，請求司法救濟，排除上開違法侵害結果，以回復至未受違法侵害前之狀態。即有公法上結果除去請求權，排除違法行政行為之結果，以回復違法前之狀態。
(2)公法上結果除去請求權，並無消滅時效規定之適用：原告所受侵害乃被告違反法律規範之作為義務之直接結果，若不為補正，侵害結果即無法除去，水土流失等損害將持續發生。水土保持法並未定有因時效消滅而免除行為義務，被告違法型態之性質為違反作為義務之不作為犯，應自行為義務免除(消滅)時起算時效。且依司法院釋字第107號、第164號解釋、憲法法庭112年憲判字第20號判決，已登記不動產所有人之除去妨害請求權，無消滅時效規定之適用。被告水利署所屬中部水資源開發工程處(下稱中部工程處)於82年4月30日函通知原告：「台端持有坐落三義鄉鯉魚潭段2-7地號土地前於75年10月9日訂立土地租用同意書作為鯉魚潭水庫工程之取土或臨時設施使用，經雙方約定租用期間7年，自75年5月1日起至82年4月30日止，現租用屆滿。本處依約辦理歸還，請查照。」僅係單方面所為之通知，原告自始未接受。是被告水利署違反公法上作為義務之行為尚未終了，侵害財產權狀態尚未除去，違法行為持續中，並不因被告水利署返還土地之通知而告終止或移轉。行政法院應命被告水利署依法除去侵害結果。
6、被告機關違法及侵權結果，至今仍危害原告之生命財產安全：
(1)水土保持法對於在山坡地從事開發建築用地、堆積土石等開挖整地行為，要求水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始得進行。系爭土地上方三櫃山（106地號）上之最高點標高為408公尺，前省水利局行為時於標高320公尺處行挖方削壁採取土石，斷面長達200公尺，殘壁高程落差最大處達約30公尺(訴證1-5)。位於其開挖採取土石場址垂直線正下方即為原告住居地、宅舍及農作人員工作區域，為水土保持法所保障對象。前省水利局於開挖前並未依法先進行地質調查，擬具水土保持計畫並經權責機關核准，所開挖之三櫃山其坡地地質構造為何？究係逆向坡或為具高危險的順向坡？迄今仍不明。且其迄未於該處依水土保持法以及相關保護規範設置擋土牆等安全設置，及實施水土保持之處理與維護，從而居住下方之原告至今仍需面臨上方崩塌、落石、沖蝕、地滑、土石流等災害之危險，原告等的生命、身體、健康等權益將直接受到嚴重損害，此等巨大不可測之風險與心理威脅，亟待排除。例舉（1)：同一採取土石場址即現今鯉魚潭水庫第二停車場與觀景台東側殘壁坡面段，於98年間即曾經發生大面積崩坍事件，由被告苗栗縣政府發包緊急搶修，詳見(訴證25)航照圖。且未實施水保處理及維設，地表因開挖而造成裸露及土石大量向下傾瀉及開闢施工便道破壞既有水土保持之處理與維護設施，清除地上物留下大小不一坑洞無數等，致生水土長期流失，地面不平、石頭裸露等情，影響農業經營使用與農作安全。例舉(2)：農園地面因上等情致地面遺留坑洞及落石太多，每當進入春夏季節，雨水滋潤草木生長快速掩没地表，農作時根本無法掌握地表情況，稍不慎即踩坑失足，或因快速旋轉之刀片打到石頭或工程電桿遺留之地錨(原證3)，輕者刀具受損（原證2)，重者石頭或刀片碎片飛散釀成意外（113年7月13日即因而受傷，原證4)，嚴重威脅原告之身體安全。
7、依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償：被告水利署之不作為，妨害原告土地所有權之圓滿，無法恢復原有農耕經營使用，形同休耕，爰比照農委員每年休耕補助每期每公頃給付新臺幣(下同)4.5萬元，1年2期得領取9萬元之標準，請求被告水利署給付自起訴日起回溯為期2年之損害賠償，合計72萬6480元(計算式：9萬元*4.0360公頃*2年=72萬6480元)。又被告苗栗縣政府與被告水利署共同不作為(若有擬定水土保持計畫並依計畫執行，即無可能發生)，應視為侵害共同行為人，依國家賠償法第2條、第3款(第320頁)，民法第184條第1項、第185條、第273條第1項規定，負連帶共同損害賠償。
8、又訴訟進行中，系爭三櫃頂溪集水區域坐落之○○縣○○鄉，於115年8月16日遭逢強烈暴雨襲擊。此極端降雨隨即引發下列嚴重之新損害事實：106地號殘壁於115年8月16日暴雨後再度發生第3度大崩坍，崩坍週期急遽縮短、範圍顯著擴大，顯示該殘壁地體結構已達物理崩壞之臨界點。三櫃頂溪溪水暴漲溢流，嚴重污染原告民生給水池及損害設備，強降雨致系爭三櫃頂溪溪水暴漲，混濁溪水夾帶集水區之殘枝、落葉、淤泥、蟲蟻鳥獸等有機污染物。
9、本件訴之聲明一、二部分均為給付訴訟，依據水土保持法兼及土地人之私益保護為公法上結果除去請求權。另依據行政訴訟法第7條、國家賠償法第2、3條合併請求損害賠償(第27
9、552、553頁)。
(二)聲明：
1、被告苗栗縣政府及水利署應共同將原告所有重測後○○縣○○鄉○○段101-2、103地號、106地號土地地上如附表1所示之侵害結果除去，並回復至附表2之狀態，並給付原告新臺幣72萬6480元，及自起訴狀送達翌日(114年7月12日)起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
2、被告水利署應於本件判決確定後3個月內，擬具符合水土保持技術規範之系爭土地回復計畫送交被告苗栗縣政府核定並將結果送交法院備查，擬具過程應提供原告參與及陳述意見之機會。
三、被告苗栗縣政府答辯及聲明：
(一)答辯意旨略以：
1、有關原告聲請函說明事項四：「按該署依貴府用地使用協商會議決議，租用聲請……依法踐行，即與前開水土保持規定有違。」依行政罰法第27條行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。
2、倘原告涉及水土保持法第8條規定之下列地區之治理或經營、使用行為時，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。被告以113年7月4日函復原告在案，已有妥適處理，原告主張被告應作為而不作，與事實不符。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、被告水利署答辯及聲明：
(一)答辯意旨略以：
1、前臺灣省政府建設廳水利局（45年9月1日改稱為臺灣省水利局，現為經濟部水利署）為興建鯉魚潭水庫工程，需用○○縣○○鄉○○○段680-62地號等1,420筆土地，面積412.8341公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由苗栗縣政府報經前臺灣省政府75年1月23日七五府地四字第142606號函核准徵收及一併徵收其地上物。其中核准徵收之鯉魚潭段2-7地號土地(面積5.9441公頃，78年1月24日撤銷徵收)，後於75年9月15日分割增加同段2-40地號土地(面積1.3887公頃)，再於82年8月19日分割增加同段2-44地號土地(即為重測後新地號之上城段101及101-2地號土地)，復於84年6月21日分割增加鯉魚潭2-64及2-65地號土地，而分割後之2-7地號為重測後上城段106地號土地，鯉魚潭段2-65地號土地為重測後之上城段103地號土地，有相關土地分割沿革可稽。
2、原告不服前開鯉魚潭段2-40地號土地徵收處分，前經起訴請求確認該處分無效，合併請求損害賠償，並備位聲明撤銷處分，以及命被告水利署做水土保持及回復原狀等，業經鈞院於112年8月3日以112年度訴字第33號判決駁回原告之訴確定。原告復主張，被告水利署承租系爭土地，自75年5月1日起至82年4月30日止，未將系爭土地整平，及於租用期間於系爭土地從事採取、堆積土石及築路等行為，未依水土保持法、山坡地保育利用條例等規定施作水土保持事項為由，向被告水利署及被告苗栗縣政府等聲請補正，嗣因相關機關未補正，向農業部提起訴願，經該部審認原告請求補正核屬陳情性質，為不受理決定。原告不服，應以農業部為被告提起訴訟。
3、原告請求被告水利署應就系爭土地，做好水土保持及回復原狀云云。經查，被告苗栗縣政府及相關機關雖曾於75年4月22日召開協商會議，惟該會議僅係決定將部分徵收土地改為租用且辦理逕為分割登記，該協商會議紀錄雖提及使用完畢後，按使用後現狀盡量整平後發還，並依有關規定做好水土保持等語，亦僅屬協議內容，無法僅憑該協商會議紀錄為被告水利署與原告間成立契約關係，並以之為公法上契約發生之給付。又依水土保持法第4條規定，公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人，本案因系爭土地已於鯉魚潭水庫興建完成後返還，被告水利署已非系爭土地之經營人、使用人或所有人，故非水土保持義務人，原告請求被告水利署做好水土保持及回復原狀，於法無據。且自81年11月鯉魚潭水庫興建完成至今，亦已逾公法上請求權10年時效期間。故原告前揭主張為無理由，原告對被告水利署無公法上請求權，欠缺公法上之請求權基礎，應予駁回其訴。
4、被告水利署本於職責管理鯉魚潭水庫各項設施，善盡各項邊坡管理維護，除定期針對各項設施及邊坡實施安全檢查外，亦針對檢查發現弱點實施補強，確保各項設施安全；原告指摘三櫃山(部分坐落本案系爭上城段106地號土地)殘坡一節，現況林相完整、綠意盎然，邊坡下方苗52線道路旁有被告苗栗縣政府管理之擋土牆，該區域自鯉魚潭水庫完工營運至今，未曾發生山崩、土石流現象。
5、原告其餘主張部分：
(1)原告提出手繪原證9「106地號於00年間曾發生大面積崩坍事件位置示意圖」，尚無法證明系爭106地號土地處於邊坡滑動狀態，而被證13已引用經濟部地質調查及礦業管理中心平台之公開資料，該平台提供精度五萬分之一的地質圖，可清楚說明系爭土地之地質層別、走向與傾角，以及是否屬於順向坡，原告自可逕行登入該平台查詢公開資訊，以化解其對邊坡滑動之疑慮。甚者，原告所指道路龜裂、00年大面積崩塌等事件，其所指該崩坍地區上半部為苗栗縣三義鄉上城段1地號、下方則為卓蘭鎮酸柑湖段696地號，此二筆土地與系爭103號土地間尚相隔上城段1地號土地之小山脊，不得相提並論，以及原告所提原證7所述土石崩落部分，其發生地點坐落三義鄉上城段121、123及124地號(非本案系爭上城段101-2、103及106地號土地)，且該發生地點與系爭上城段106地土地相距至少500公尺以上，故原告所提均非系爭土地況情形，實不足採。
(2)依75年5月鯉魚潭水庫工程基本設計報告引用文獻所示，被告早於56年前即開始鯉魚潭水庫場址地質調查工作(被證16)，且規劃設計階段亦分別由美國地質專家與日本壩工專家提出勘查檢討報告，國際專家均係在詳細審閱完整地質調查成果後方提出勘查報告，原告無證據即指摘被告開發鯉魚潭水庫未經地質調查，難認原告所述為真。
6、訴願決定的標的為被告苗栗縣政府113年7月4日函，非被告經濟部水利署，是原告對被告水利署部分，有未經訴願程序之違法。
7、原告謝崧灼、謝崧熙當事人不適格：訴願程序之當事人為僅謝崧梅，謝崧熙僅為訴願代理人，是謝崧灼、謝崧熙並無訴訟實施權，自屬原告不適格。
8、原告不論提起一般給付訴訟或課予義務訴訟之訴訟類型，均無請求權依據，應予以駁回：
(1)綜觀水土保持法規定全文，及山坡地保育利用條例規定全文，均無賦予一般人民得對主管機關請求應為一定(特定)作為，且於主管機關未依申請作為時，該人民得對之提起撤銷訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟或合併請求損害賠償之法律上權利；或得依據行政訴訟法第9條規定提起維護公益之訴訟。
(2)原告主張結果除去請求權部分：按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。準此，人民因國家違法行政行為（如行政處分之違法執行或其他違法行政行為，多屬行政事實行為），所造成之結果，自得依上開規定請求行政法院判決予以除去，以回復未受侵害前之狀態，此即公法上結果除去請求權，故結果除去請求權可作為公法上一般給付訴訟之請求權，應具備下列要件：⑴須被告機關之行政行為(包括行政處分或其他高權行為）違法，或行為時合法，後來因法律變更而成為違法者；（2)直接侵害人民之權益。⑶該侵害之狀態繼續存在，且有除去回復至行政行為前狀態之可能。⑷被害人對於損害之發生無重大過失（最高行政法院109年度上字第900號判決意旨參照）及依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段規定，當事人主張有利於己之事實者，應負舉證責任。原告主張被告水利署違法行政作為侵害其權益，此部分應由原告負舉證責任，原告所述各種損害情形僅為客觀描述結果，被告水利署否認有損害發生，且原告無法提出專業鑑定或監測資料證明被告水利署行政作為與該客觀結果有何因果關係，原告亦無法具體指摘及證明被告水利署有何違法行為，甚至原處分內容僅為函覆單純事實敘述與法規說明均未涉及原告法律上權利義務，即無具體法律效果發生而損害原告權益，是以原告所主張行政訴訟法第8條結果除去請求權之要件自不該當。
(3)被告否認原告歷次書狀及其附表1所述侵害事實結果，乃因原告主張侵害事實與結果及其因果關係，其性質屬於水土保持專業事項尚須以專業鑑定等證據方法證明之，豈有泛言「一般智識經驗法則」擅認具有侵害事實與結果間具有因果關係，且原告所主張被告侵害時間點為75年間，75年迄今，至少已過40年，期間可能經歷無數次天然災害或其他侵害災損，原告所提現況究何原因造成尚難論斷，亦非違法狀態存在，故原告主張顯無理由，故仍須由原告負舉證責任證明其所述附表1侵害事實結果為被告經濟部水利署之行政行為所致，否則以現況照片實難以證明侵害與結果間具有因果關係，更遑論有何侵害原告權益之情。末者，除上開各點所述外，原處分內容僅為函覆單純事實敘述與法規說明均未涉及原告法律上權利義務，即無具體法律效果發生而損害原告權益，是以原告所主張行政訴訟法第8條結果除去請求權之要件自不該當。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、本院的判斷：
(一)本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有下列證據足佐：原告113年6月11日向被告水利署及被告苗栗縣政府聲請函(訴願卷第83-90頁)、經濟部水利署中區水資源分署113年6月20日函(訴願卷第206頁)、苗栗縣政府113年7月4日函(訴願卷第208頁)。
(二)公法上結果除去請求權：
1、依行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間
，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外 之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發 生之給付，亦同。」人民依此規定提起一般給付訴訟，是為保護人民因公法上原因與行政機關間發生財產上給付，或請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付的公法上權利。而人民有無訴請行政機關為上開給付之公法上請求權，為起訴有無理由之問題，倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，應以判決駁回。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利，以保護規範理論為界定之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之人，始具有公法上請求權（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。是以，如法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有公法上請求權可資行使，自不得提起一般給付訴訟。至人民因其權利受公權力之違法干涉，得請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，排除該行政行為所造成且仍存在之不法事實結果，以回復未受侵害前之原有狀態，此即公法上結果除去請求權。結果除去請求權可作為公法上一般給付訴訟之請求權，惟應具備行政機關之行政行為違法，及原告之權利因行政機關之違法行政行為受到侵害等要件，實體上始能認為有理由(最高行政法院114年度上字第120號判決理由四(三))，即須具備下列要件：⑴須被告機關之行政行為（包括行政處分或其他高權行為）違法，或行為時合法，嗣因法律變更而成為違法者；⑵直接侵害人民之權益。⑶該侵害之狀態繼續存在，且有除去回復至行政行為前狀態之可能。⑷被害人對於損害之發生無重大過失(最高行政法院98年度判字第334號判決理由五(二)參照)。
2、依行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，行政訴訟固採職權調查原則，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。但就原告究竟是否原本即擁有基本權致得以遭國家侵害之事實，亦即結果除去請求權之權利基礎要件事實，因該要件事實在生活關係中所存留之證據，多由原告掌握者，自應由原告就此關係權利存在之原因事實，負客觀舉證責任。倘經行政法院依職權調查證據，原告卻未盡其協力義務，致權利存在與否之原因事實真偽仍有不明者，當由原告負擔其不利益，即發生與該要件事實不存在相同之法律效果。原告主張所受侵害為被告水利署前於75年間向原告承租系爭土地(重測後○○縣○○鄉○○段101-2、103、106地號)作為鯉魚潭水庫工程之取土或臨時設施使用，租用期間7年，是行為時系爭土地之使用人即水土保持義務人及土地採取人，卻未依水土保持法擬具水土保持計劃及土石採取計劃送主管機關核定，擅自開發，致生水土流失，未回復原狀，侵害原告財產權持續至今，爰依結果除去請求權，請求被告水利署應將原告所有重測後○○縣○○鄉○○段101-2、103、106地號土地地上如附表1所示之侵害結果除去，並回復至附表2之狀態。則原告請求被告應作成除去違法侵害行為及回復原狀之一般給付訴訟，自應由原告盡協力義務，提供足以證明系爭土地被告水利署違法開發，且直接侵害原告權益及侵害狀態繼續存在之相關證據，如前揭結果除去請求權之要件事實不明，自難為原告主張之認定。
(三)原告前於112年間訴請被告水利署應就未分割前之原被徵收土地(○○縣○○鄉○○○段2-7地號)、2-3、2-15等地號（舊地號）土地，做好水土保持及回復原狀，提起行政訴訟，經本院112年度訴字第33號判決駁回確定，業經本院調閱該案卷宗。觀諸前案原告對被告水利署係基於公法上契約關係提起給付訴訟等(前案判決理由二(一)2、五(六)1、2參照)，與本件基於公法上結果除去請求權，其請求權基礎不同，無一事不再理原則適用。又原告就聲明一、二其訴訟類型為給付訴訟，依據公法上結果除去請求權為請求，並依行政訴訟法第7條合併請求損害賠償(第279頁)，而一般給付訴訟係針對行政處分以外之公法上給付或事實行為，其程序上並無訴願前置之要求，且依原告上開主張，被告水利署違法狀態及損害發生持續至今，自無行政程序法第131條第1項請求權因10年間不行使而消滅之情形，核先敘明。
(四)被告水利署於系爭土地所為整地行為難認為違法公權力行為，亦無從認定侵害原告權利：
1、查被告水利署(前臺灣省水利局)前於75年4月22日協商會議後，向原告承租系爭土地作為鯉魚潭水庫工程之取土或臨時設施使用，租用期間7年，自75年5月1日起至82年4月30日止，協商結論略以：租金按74年之公告現值每年百分之7計算，訂約後1個月內乙次發清，期間定為7年（即75年5月1日起至82年4月30日止）但如提前完工時可提前發還，借用期間同意水利局設定地役權，使用完畢後，按使用後現狀由水利局盡量整平後發還，並依有關規定做好水土保持等語(訴願卷第78-79頁)。期限屆至，中部工程處乃以82年4月30日函通知原告歸還系爭土地(訴願卷第44頁)。又水土保持法係於上開租期屆滿後之83年5月27日始經制定公布後施行，是原告主張被告未依水土保持法擬具水土保持計畫及土石採取計畫送主管機關核定，有擅自開發之違法，自無所憑。
2、人民若欲主張結果除去請求權，需公權力行政行為所造成的不法權利侵害後果，所針對者必須是一種事實狀態，而非法律上侵害，因而若係訴請撤銷違法行政處分，且僅欲排除行政處分的法律效力，即無此權利之適用，至若基於公法契約所生回復原狀義務，亦非屬公權力行政行為所造成的不法權利侵害後果。查原告對被告水利署基於公法上契約關係提起給付訴訟請求回復原狀，既業經前案判決駁回確定，而本案依原告前開主張，被告水利署使用系爭土地，既係基於原告同意租用之法律關係，該公法上契約關係自非得逕認屬違法之侵害行為，是應審究除上開公法上契約外，尚有無其它違法公權力侵害行為。
3、原告固提出中部工程處83年3月11日83水中工字第5133號函檢送83年2月18日鯉魚潭水庫工程租用地土地整平未完善案會勘紀錄，及精省後經濟部水利署中區水資源局102年6月6日水中鯉字第10231001710號函(訴證1-3、1-4訴願卷第57-60頁)，憑以證明被告水利署未依法整平土地云云(第180頁)。惟查，上開83年2月18日會勘紀錄(訴願卷第58-59頁)載明：「結論：一、目前棄土場租用地已填築成台地，週邊凹地，以適當坡度順勢整平，不足土料由台地突出部分及已徵收地取土填方。二、舊有排水涵管盡力想法清除淤泥，如無法清除，則由中工處與地主協調無償提供土地，供中工處就現有地形沿舊有機工隊辦公廳前緣坡腳平台處計畫施設排水溝。三、本案擬施設之整地、排水溝工程，由中工處報核准後辦理。」可知，被告水利署於租用土地歸還「前」，曾於83年2月18日會勘紀錄就應回復原狀、整地、排水溝等歸還事宜與租用人協議並承諾由相關單位施作改善，而依原告所提原證28航照圖說明，上開會勘紀錄中所指排水溝工程已於84年至85年施工完畢(第401-402頁)，是自難以上開會勘紀錄，認被告有何違法公權力之行為。至於中區水資源局102年6月6日函主旨載明:關於陳情鯉魚潭水庫大壩停車旁西側邊坡清潔維護及出水口鄰近邊坡坍方整治等事宜……說明略以：「
二、停車場西側邊坡垃圾清理及除草，由本局鯉管中心定期辦理，目前已設圍籬將再加裝宣導民眾愛護環境及勿隨意丟棄垃圾標語；至北側圍籬下方空隙，將檢討增設綠籬以達阻絕垃圾功能。三、如遇颱風或豪大雨發生，致土石坍滑影響台端安全及出入道路，請即時告知鯉管中心調派機具協助清運。四、水庫興建時所留土地不平整影響種植部分，考量水土保持與現有邊坡穩定，經現勘不宜以重機械施工整平，本局將適時配合以人工整復，惟如需申請簡易水土保持計畫時，請台端依程序申辦。五、至出水工東南側邊坡坍塌影響出水工設施安全部分，將由本局鯉管中心納入本年度工程加以整治，惟施工便道涉及私有地，請協助土地所有權人無償提供土地使用，以利進場施作。」核函文內容意旨，係就原告於102年間依一己之主張，所為陳情鯉魚潭水庫大壩邊坡清潔維護及鄰近邊坡坍方整治等事項，於會勘後就陳情事項之措施及必要之行政指導協助、建議，尚難僅擇取其中片段文義如「水庫興建時所留土地不平整影響種植部分」，即認被告水利署中區水資源局有何承認就系爭土地於開發行為前、中、後期，未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，即無從以此證明被告水利署前於上開75至82年租用前後有未施作水保措施或未為整復之情事。又台灣地區山坡地崩塌或邊坡坍方與地質構造、地形、氣侯(如降雨)、地震、人為開發等相關，亦難僅以有邊坡坍方之事實，即逕認係肇因於人為開發單一原因所致，審酌系爭土地於82年租用完畢後，迄至102年已近20年，該土地之地貌變動因時間長期之經過，極易受氣候、降雨沖刷及地質變動等自然環境因子之長期影響，故102年或現今系爭土地之地貌狀況或損害情形，是否肇因於被告水利署74至82年間之施作所致，自難逕予憑認，即難認被告水利署就系爭土地於租用期間有未為水土保持或租期屆至後仍未為整復之情事。
4、原告復提出74年至79年間之農林航空測量所空照圖(訴願卷第53-56、17-18頁及本院卷第189-193、339頁即原證5、6、
13、34)，憑以證明被告水利署擅自開發，致生水土長期流失，地面不平、落石堆積等云。經查，上開空照圖固係被告水利署租用系爭土地之期間所拍攝，惟僅可證明施工期間之土地地貌狀況，並無法證明被告水利署於該期間是否未施作水土保持措施或有何違法開發情事。又原告以原證7、8(第1
93、195)，主張苗52線6.8K處有設置擋土牆，惟於103地號土地上方苗52線5.3-5.55K段卻未設擋土牆，致該路段每年均會出現局部沈陷龜裂現象，並於98年間於第二停車場苗52線5.55K處發生大面積崩坍事件，且以原證10航照圖、原證1
5、17現狀照片為證(第251、341、345頁)。惟查，上揭98年間苗52線5.55K土地崩坍位置，業經被告水利署陳明位於上城段1地號及696地號土地，非位於系爭土地，且與系爭土地崩落之坡向為向北偏西，而系爭土地之坡向朝向西偏南，崩落地與系爭103號土地間尚相隔上城段1地號土地之小山脊，有被證9地籍圖及地質整合系統出圖可稽(本院卷第147頁、第173頁)，自難作為原告權利持續遭受侵害之佐證。復承前，苗52線5.3-5.55K縱出現局部沈陷龜裂，惟系爭土地於82年租用完畢後，迄今已30餘年，尚難僅以系爭土地上方道路沈陷龜裂，即認與被告水利署租用系爭土地水土保持措施具有因果關係。再原告主張三櫃頂溪末端原告取水口之水量已枯竭不足造成鄰地屢發生爭奪農用水紛爭，並提出原證19照片原證21證明書等為證(本院卷第349、355頁)。查山區水源水量不足之原因，可能係氣候變遷與降雨時空分布不均、森林涵養與土壤蓄水能力下降、極端氣候導致枯水期延長，破壞了原本生態與水資源動態平衡，以及人為引水開發與水土保持破壞等因素等多端，原告逕認水源枯竭肇因於被告水利署租用地期間未施作水土保持之單一原因，要難憑採。
5、原告提出原證22、23中區水資源於102年4月29日會勘紀錄及水質檢驗報告(本院卷第357-360頁)，憑以證明被告水利署違法開發致地形改變危及住屋等云。經查，上開會勘紀錄記載：「伍、會勘情形：一、本陳情處地籍為上城段1-0及103-0，隸屬陳情人及中水局所管轄。二、陳情人之前曾陳情，茲因該處邊坡坡度甚陡，清運垃圾甚為不便，為有效防止遊客丟棄垃圾，中水局已於現場設置鐵絲隔網，又於100年2月及101年5月雇工清理在案。目前另該區雜草割除工作，已列入102年清潔維護工作範圍。陸、會勘結論：一、該未清除之垃圾是否影響陳情人取用水源水質，請陳情人與中水局共同取樣送驗，其費用由中水局支付。二、該區域清潔工作由中水局雇工辦理，完成後請陳情人會同查驗認可。三、有關北側圍籬下方建議種植綠籬乙節，請中水局將納入嗣後集水區工程研議辦理。」核其內容僅係就原告陳情遊客丟棄垃圾之處理及是否影響取用水源水質之勘查結果，自無從證明被告水利署有違法行政行為致原告權利受有侵害。
6、原告提出原證26照片(第365頁)主張系爭農路現況仍為泥土及碎石路面，依原證27中工處84年2月21日函(第387、397頁)及依原證29、30被告水利署承認復舊義務(第387頁)，主張被告水利署應回復系爭農路等云(第325、326頁)。查依據原證27中工處84年2月21日函略以：「二、本處興建鯉魚潭水庫工程，租用辦公室廳對面土地作為棄土場，施工完畢土地交還業主(18名業主、36筆土地)，惟多位業主陳情要求將施工運輸道路不予廢除以代替原有之彎曲農路，故先生可利用該新路通行應可順暢。」等語，並無原告所稱被告承認負有復舊之義務之情。而原證29僅係陳情書(第399頁)。至於原證30中工處83年10月19日函(第409頁)正本行文單位為被告工程處機械工程隊，略以：「主旨：貴隊辦理鯉魚潭水庫工程架設臨時供電線路(地面電柱及電線)經過謝榮發先生所有之土地至填工區，請儘速拆除，以利謝榮發先生使用，請查照。」此係機關內部指示移除供電線路(地面電柱及電線)，難認與原告所指承諾回復水泥農路有關。原告主張系爭土地現況仍有工程期間由上方採石區及土石流滾落農園之石頭、坑洞及裸露石頭、工程電桿及電桿固定地錨等云，並以原證
2、3照片為證。惟查，被告水利署於系爭土地之開發行為，早於30餘年前結束，土地亦已返還，因時間長期經過，現況可能受到降雨、地震、地質變動、土地後續使用等多重因素影響，是縱系爭土地有原告所指之情形，亦難逕認與上開工程有關，即不足認定現況與75年至82年間施工間具有相當因果關係，顯難以逕認被告水利署有違法行為且持續。此外，原告上開主張，要屬被告水利署應否依約履行回復義務，難認被告水利署於系爭土地所為整地行為係屬違法公權力行為，亦無從認定侵害原告權利。
7、原告聲請傳喚證人詹源添即現任鯉魚潭村村長，憑以證明全村受有被告水利署專款補助自來水卻獨漏三櫃聚落、原告居所至今仍無自來水可用、既有農路未依規定回復水泥路面等事實。惟查，原告所指上開自來水補助、無自來水可用等情，顯與被告水利署於系爭土地所為整地行為有無違法公權力行為無涉，至既有農路有無回復水泥路面，係屬應否依約履行回復義務，難認被告水利署於系爭土地所為整地行為係屬違法公權力行為，自無調查之必要。
8、一般給付訴訟在於實現公法上給付請求權，是提起一般給付訴訟，請求者須有公法上請求權，始足當之。且「人民請求中央或地方機關為財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，必基於公法上原因（包括公法上契約）始有可能，亦即人民對中央或地方機關請求為某種財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，必須在法律上存有公法上請求權，其請求始可能有理由。如人民對中央或地方機關請求為某種財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而無公法上請求權，其對之提起一般給付訴訟即屬無理由。」(最高行政法院96年度裁字第2671號裁定參照)。經查，原告就聲明二部分固主張為一般給付訴訟，並以聲明一部分有理由而依水土保持法請求等為據。惟查，水土保持法並無賦與人民得請求主管機關為一定或特定作為之明文，原告據以主張其有此項公法上請求權，容有未合。又原告就聲明一部分既無理由，其據此主張聲明二，自亦無理由。
9、綜上，原告主張被告水利署於系爭土地所為整地行為係屬違法行政行為，及與現況損害間具相當因果關係，尚難憑採，即無從認定有被告水利署行為侵害原告權益，核與結果除去請求權之要件不符，原告請求被告水利署應將如上開訴之聲明一附表1所示之侵害結果除去，並回復如訴之聲明一附表2之狀態，及聲明二請求為一定事實行為之給付，均無理由。原告依行政訴訟法第7條規定，合併請求被告水利署依國家賠償法第2條、第3條與民法第184條損害賠償部分，自亦無理由，應併予駁回。
(五)被告苗栗縣政府部分：原告主張被告苗栗縣政府為水土保持法之主管機關，未依法執行職務，對水利署上開違法情事未稽查列管，應負共同侵害結果除去之責云云。經查，被告苗栗縣政府並非系爭土地借用人，基於債之關係相對性，並無負回復原狀之責。又被告苗栗縣政府固為水土保持法之主管機關，就違反水土保持法規定之違章行為具有裁罰權限，惟依法並無應負共同回復原狀責任。況且，被告水利署並無違法侵害原告權益之情，已如前述。是原告請求被告苗栗縣政府應與被告水利署共同將訴之聲明一附表1所示之侵害結果除去，並回復如訴之聲明一附表2之狀態，及聲明二請求為一定事實行為之給付，均無理由，其依行政訴訟法第7條規定合併請求共同損害賠償部分，亦無理由，應予駁回。
(六)兩造其餘陳述主張及舉證，於結論核無影響，爰不一一論列，併此敘明。
六、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 10 月 29 日
審判長法官 劉錫賢
法官 林靜雯法官 郭書豪以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 10 月 29 日
書記官 林昱妏