臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭114年度訴字第12號原 告 許國成訴訟代理人 莊婷聿 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 林廷憲被 告 彰化縣大城鄉公所代 表 人 陳玉照訴訟代理人 何志揚 律師複 代理 人 江伊莉 律師上列當事人間請求命為一定行為事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第二項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。二、依其所訴之事實，在法律上顯無理由。
」行政訴訟法第107條第3項定有明文。準此以論，憲法第16條賦予人民訴訟權，乃為使人民於權利遭受侵害時，得請求法院救濟，俾符合有權利即有救濟之憲法原則。惟為避免司法資源不當耗費，若原告之訴，依其所訴之事實，並無待調查證據以認定事實，亦毋須釐清法律上爭議，足以判斷在法律上顯無理由，因與「權利有效救濟」原則相牴觸者，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟原則。是以，原告之訴欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院自得適用行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之（最高行政法院109年度年上字第13號判決意旨參照）。
二、次按人民因恐行政機關一旦為不利之行政處分或事實行為，立即發生損害其權利或法律上利益，造成難於回復之損害，固非不許向行政法院提起預防性不作為之給付訴訟，請求判命禁止該管機關為各該行政行為。惟預防性不作為訴訟之本質係屬消極性之給付訴訟，原告起訴旨在請求行政法院判命禁止或限制行政機關為特定不利益之行政處分或事實行為，提前審查行政機關將來行使行政權之合法性，以確保其權益免予受到違法侵害，造成難予回復之重大損害。職是之故，人民對於不利行政處分，本得於行政機關作成行政處分生效後，循經訴願程序，提起撤銷訴訟救濟；其對於行政機關違法實施事實行為致其受損害，亦得提起一般給付訴訟請求除去不利結果或回復原狀或金錢損害賠償。因此，為避免司法權過早干預行政權之行使，悖離權力分立原則，除非個案有特殊情形，如不許人民提起預防性不作為訴訟，其權利無從及時受到保護外，其在行政機關作成不利行政處分或為事實行為之前，即提起預防性不作為訴訟，請求行政法院行使司法權對尚未發生之行政行為介入審查，即欠缺特別權利保護之必要性(最高行政法院108年度裁字第1875號、114年度抗字第40號裁定及109年度上字第261號、110年度上字第357號、112年度上字第355號判決意旨參照）。
三、原告起訴意旨略以：㈠被告擬在○○縣○○鄉○○村新建第六公墓第二納骨塔（下稱系爭設施）不具適法性：
⒈大城鄉頂庄村設籍及實際居住人口數少，第六公墓原納骨
塔懷親堂（下稱懷親堂）已有6419塔位，已呈現陰盛陽衰之勢，且無不敷使用的問題，甚至供過於求。為符我國慎終追遠的民情，並便利後嗣祭祀，大城鄉目前共有8處公墓，分布於各村莊。即使土葬數量減少，因火葬而有興建納骨塔之需求，亦應循往例，興建分布於各村莊。被告○○縣○○鄉公所新建系爭設施未與村民溝通。停辦頂庄國小係為了規避殯葬管理條例第8條規定。大城鄉多處公墓已遷墓並重新規劃休閒遊憩設施，何以僅第六公墓增設系爭設施，公平性何在，亦有違反行政程序法之平等原則與比例原則之虞。被告○○縣○○鄉公所為圖收取塔位費用，不惜犧牲頂庄村村民之利益，所為顯非正當，更因違反比例原則而違法。
⒉○○縣○○鄉民代表會（下稱鄉民代表會）並無任何代表係來
自頂庄村，頂庄村村民無法表述意見，難與尊重少數、擴大參與之民主精神相符，顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，不符憲法要求之正當行政程序，有違於憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
⒊被告○○縣○○鄉公所新建系爭設施之選擇乃出於恣意，未基
於事物本質為合理差別對待，目的與手段間不具有合理關聯，已違反平等原則。新建系爭設施無法達成維護頂庄村民利益之公益目的，已違背適當性之合目的性原則而違法。設置納骨塔於其他尚未設置納骨塔之村落顯然更為有利，則新建系爭設施顯有違背必要性之最小侵害原則，所造成之損害將大於所欲達成公益目的之結果，已違反衡量性之狹義比例原則。被告等未全盤思考對全體鄉民有利之新建地點，已違反行政程序法第9條、第36條等規定。
⒋系爭計畫書所載內容多處與事實不符，系爭土地位於土壤
液化高潛勢區，新建系爭設施將造成不可恢復之災難與損害。依殯葬管理條例第8條第1項、第9條第1項及同條例施行細則第5條、第7條等規定，設置骨灰骸存放設施，與戶口繁盛地區即鄉村區應保持適當距離，不得少於500公尺。新建系爭設施距離鄉村區僅265.177公尺，有彰化縣政府都市計畫資訊網土地使用分區地理資訊查詢系統查詢結果可稽。系爭土地編定為殯葬用地，設置第六公墓之時，距離頂庄國小僅477.129公尺，已違反殯葬管理條例第8條第1項第2款規定，自不得以上開原已屬違法之情節，再將事後第2次即新建系爭設施違反同條例9條第1項規定之違法認為合法。
⒌系爭土地係在台17線以西之區域，屬臺灣沿海地區自然環
境保護計劃彰雲嘉沿海保護區之一般保護區，且其土地面積為18,020平方公尺（即1.802公頃）。依環境影響評估法第5條、第14條及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第33條第1項第2款第3目等規定，應實施環境影響評估，然本件並未實施環境影響評估。且違反環境基本法第21條規定。
㈡新建系爭設施將造成原告及頂庄村村民難以回復之損害：
⒈憲法第15條規定人民財產權應予保障，又憲法第10條規定
人民有居住之自由。懷親堂新建完成後，頂庄村人口業已流失。納骨塔為嫌惡設施，如同凶宅均屬於存在於物之缺點，依據通常交易觀念，將造成周邊房地之客觀交易價值減少（最高法院104年度台上字第1789號判決意旨參照）。存在有1人死亡之房屋其價值即受到影響而崩跌，則舉輕以明重，存在有一堆死人骨骸之納骨塔將影響其周邊土地及房屋之價值，自屬於對原告及頂庄村民財產權之損害之設施，且確實價格已有增長不力之窘境存在。
⒉原告住所之聯外道路須經第六公墓，活人屬於陽氣、死人
屬於陰氣，屬一般常識，毋庸舉證。所有居住於頂庄村內之人民都已感到陰氣森森，人心惶惶，恐懼不安，夜不思寢，難以成眠，精神健康業已受到嚴重損害。新建系爭設施，陰盛陽衰之程度讓人不寒而慄、瑟瑟發抖。事實上原告訴訟代理人親至現場，雖當日艷陽高照，然風力超強，體感溫度極低，陰風颯颯，難以站立，強風吹著人體彷彿時刻都會被吹落高塔喪命，此有當日拍攝照片及影像可佐。當場感到腳底發癢、頸部發毛、寒毛直豎，恐懼油然而生，且時刻存在。民間普遍認為納骨塔等極陰處所均是與陰曹地府相接之所在，更會聚集孤魂野鬼抓交替，動輒有發生意外喪命之可能，時刻威脅原告與在地人民之生存與安全，若新建系爭設施，不僅生者數量絕對性之少於死者，更且是生不如死，彷彿生命被剝奪，難以存活，憂愁而無望，故原告及在地居民之生存權業已大受威脅更倍受損害。新建系爭設施迫使原告與在地居民時刻處於生命受威脅、提早死亡、或不自然死亡之陰暗焦慮恐懼中，已屬於對原告及當地村民之生存權利嚴重侵害，倘若需確實有人因此喪命始可謂生存權受損，則不啻逼迫人民以死明志。⒊居住安寧自由法益以及環境權均屬個人受法律保障之人格
利益，屬於人格權之衍生法益，不僅具有公法之性質，亦具有私法法益性質，受法律之保障（最高法院108年度台上字第2437號民事判決意旨參照）。又適足住房權，又稱適足居住權，乃指人民得享有安全、和平、尊嚴及不受非法侵擾之適足居住環境之權利，為基本之人權，國家負有保護之義務，為現今司法實務所肯認者（最高法院111年度台上字第714號民事判決、109年台上字第2977號民事判決、107年度台上字第2127號民事判決；最高行政法院108年度判字第220號判決、107年度判字第382號判決意旨參照）。系爭土地距離頂庄村戶口繁盛人口稠密之鄉村區，未超過500公尺、甚或300公尺，故原告得請求被告不得於系爭土地上興建系爭設施（甚或懷親堂、以及第六公墓），以避免居住安寧自由法益、具體化之環境權人格法益、適足住房權、適足居住權遭受侵害。
⒋系爭土地因被告大城鄉公所並未妥善執行其管理之職責，
導致該處野草高過於人（甚至高過懷親堂，而懷親堂有三層樓之高），且因懷親堂之燒金紙之金爐為「全開放式」之完全無環保及防火措施之金爐，該金爐毫無任何遮蔽，金紙可隨意放置焚化，加上該處陰風颯颯風力非常強大，因此尚未完全燃燒之金紙夾帶著火花即可隨意隨時隨處引燃周邊之雜草，故致使該處業已多次發生火災，業已危及原告及當地居民之生命與財產安全。系爭計畫書已規劃系爭設施所設金爐與懷親堂之金爐相同，可見完全無採取任何環保及防火措施，則金紙仍可隨意放置焚化，火花即可隨意隨時隨處飄放進而引燃周邊之雜草，能預期火災仍會持續發生，隨時危害原告及當地居民之生命與財產安全，原告與當地居民之居住安寧自由法益、具體化之環境權人格法益、適足住房權、適足居住權等均蒙受侵害。加上陰氣，劇烈陣風環繞，燃燒金紙所生之污染，隨風吹向平日均會在農田內耕作之原告與頂庄村內人口密集之處，致此處空氣嚴重污染，侵害原告與頂庄村民之環境權與健康權等人格法益。
⒌第六公墓、懷親堂、以及即將新建之系爭設施，均設置於
頂庄社區入口處、村民及外人往來必經之道路上，公墓荒涼氛圍及納骨塔嫌避設施，造成人們心生忌諱，降低前來頂庄社區觀光或農村體驗之意願，更且15公尺高的納骨塔聳立於村前，村人晨昏休閒運動，避諱面對或經過納骨塔，此等設施嚴重破壞頂庄農村社區景觀與天空線，侵害原告與當地村民之適足居住權之人格法益。
⒍原告所耕作之農田即在該第六公墓及懷親堂之周遭，此等
農田乃係原告之先祖世世代代流傳下來，早在第六公墓劃設及懷親堂興建之前即已存在。然因公墓管理失衡，雜草叢生，阻礙溝渠，致使灌溉水注入困難，排水排出不順，無水灌入時發生乾旱情形，水無法排出時又淹水，供需失調，難以種植，嚴重影響工作及生存之權利。此外，原告長年推廣食農教育，多次舉辦農田體驗營隊，希望使參與活動之民眾，透過親身接觸土壤、實地施行農業耕作、進而認識土地、發展愛鄉愛土愛臺灣之情誼，並完成原告自我實現之人生目的。然而因原告所耕作之農田即在第六公墓、懷親堂之周遭，導致民眾因田地鄰近納骨塔與公墓等殯葬設施，產生鄰避與恐懼之心理，因而降低前來參與活動之意願，使原告欲藉由農田體驗營隊之活動促使民眾發生愛鄉愛土愛臺灣情誼之人生目的難以發展及實現，是以該等現存之殯葬設施（然而係在原告祖先耕作現有農田之後才劃設與興建者）業已侵害原告之工作權與人格權，而接續之系爭設施不僅將持續維持侵害狀態，更加遽該侵害情形，自有禁止新建之必要。
⒎又頂庄村第六公墓周邊土地價值之增加幅度遠低於鄰近位
於大城村且業已改為公園之第二公墓之週邊土地價值。第六公墓（頂庄村）周邊之建地漲幅僅169%，然第二公墓（大城村）周邊之建地漲幅已高達267%。而第六公墓（頂庄村）周邊之農地漲幅僅42%，第二公墓（大城村）周邊之農地漲幅高達67%，顯見已經改為公園之第二公墓周邊土地價值漲幅確實高於現仍為公墓且設有納骨塔之第六公墓週邊土地。換言之，第六公墓及懷親堂納骨塔，確實影響其四鄰土地之價值，造成土地位在第六公墓及懷親堂附近之原告及頂庄村之村民，蒙受土地價格無法正常增值之損害。
㈢原告提起本件訴訟具有急迫性：
⒈依殯葬管理條例第7條第3項規定，殯葬設施經核准設置，
應於核准之日起1年內施工，並應於開工後5年內完工，可見本件具有急迫性。若非原告提起本件訴訟，原告及頂庄村村民不會知悉被告彰化縣政府已核准通過被告○○縣○○鄉公所所提出之興辦事業計畫書（下稱系爭計畫書），是原告及頂庄村村民無從在有具體行政處分發生後，才提出其他行政救濟，蓋斯時即已施工，甚至行政救濟尚無結論時，系爭設施早已完工。鄉民代表會已解除預算之附加條件，並通過預算，被告○○縣○○鄉公所不需事前獲村民多數同意，即可逕行施工，此有被告○○縣○○鄉公所公布之114年4月會計月報、鄉民代表會第22屆第5次定期會議事錄可憑。又參被告○○縣○○鄉公所所屬公務員及鄉長於鄉民代表會之發言，本件有隨時動工之急迫性。
⒉系爭設施一旦開始招標、開工，完工後將永遠矗立於頂庄
村內，且該建築物因結構設計無法將之更易為其他目的使用，難以將之直接拆除或銷毀。遷離之頂庄村民亦難以回到頂庄村，留在頂庄村之村民終日被折損消耗之健康體魄亦難以回復，損害僅會日益加大擴散，無法採用其他手段進行救濟。吵雜之殯葬儀隊造成噪音污染，金紙焚燒更是空氣污染，對頂庄村民居住安寧自由法益造成嚴重侵害。本件依行政訴訟法第8條第1項規定，提起預防性不作為訴訟等語。
㈣聲明：⒈被告○○縣○○鄉公所不得於○○縣○○鄉頂庄村新建骨灰
（骸）存放設施。⒉被告彰化縣政府不得核准被告○○縣○○鄉公所於○○縣○○鄉頂庄村新建骨灰（骸）存放設施。
四、觀諸卷附原告起訴狀、準備書狀所載起訴全般意旨及其檢附之被告彰化縣大城鄉民代表會第22屆第4次定期會議事錄、被告彰化縣大城鄉公所擬具之「大城鄉第六公墓第二納骨塔新建工程興辦事業計畫書」（見本院卷1第11至19、297至30
5、321至333、347至351、383至391頁，本院卷2第35至171、173至177、199至224、239至241、261至262頁），足見原告係因獲悉被告彰化縣大城鄉公所擬向被告彰化縣政府申請核准在彰化縣大城鄉頂庄村新建第二納骨塔，顧慮將來系爭設施一旦獲准建造完成，將導致周邊環境客觀交易價值嚴重減少、居民感到陰氣森森、人心惶惶、恐懼不安、難以成眠，精神健康受到嚴重損害，乃在被告彰化縣政府核准被告彰化縣大城鄉公所之申請及被告彰化縣大城鄉公所實施興建之前，即起訴請求如前揭訴之聲明。
五、經核原告上開訴訟性質係屬預防性不作為訴訟，惟衡酌被告彰化縣大城鄉公所興建之系爭設施尚在規劃階段，原告所主張之難以回復之重大損害，明顯不可能於被告彰化縣政府核准同時立即發生，殊難認原告無從於被告彰化縣政府作成核准行政處分生效後，再循序提起撤銷訴訟以獲得有效權利救濟。
六、綜上所述，本件原告之訴欠缺權利保護必要，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、至於原告114年11月10日具狀所追加之訴部分（見本院卷2第291頁），本院另以裁定駁回，不在本件判決範圍，併此敘明。
八、結論：原告之訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
中 華 民 國 114 年 12 月 9 日
審判長法官 蔡紹良
法官 林學晴法官 陳怡君以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 12 月 9 日
書記官 許騰云