臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度訴字第248號民國115年6月11日辯論終結原 告 陳天佑訴訟代理人 黃呈利 律師被 告 臺中市大肚區公所代 表 人 楊明坤訴訟代理人 羅永安 律師上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺中市政府中華民國114年7月2日府授法訴字第1140070293號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、爭訟概要：
一、原告於民國114年1月15日向被告申報「福德爺」（臺中市大肚區山陽段30地號等54筆土地，下稱系爭土地）為祭祀公業（下稱系爭公業），並申請核發派下全員證明書，經被告審查原告所提文件資料後，以114年1月24日肚區民字第1140001604號函請原告補正，原告以114年2月5日福德爺補正說明書檢附相關資料向被告補正，被告依原告補正資料仍難審認福德爺具祭祀公業之性質及事實，爰依祭祀公業條例第10條規定，以114年2月12日肚區民字第1140001015號函（下稱原處分）駁回所請。原告不服，提起訴願，經訴願決定予以駁回，於是提起本件行政訴訟。
貳、原告起訴主張及聲明：
一、起訴意旨略以：
(一)系爭公業係陳進富為俸祀其父陳中而設立，此據陳進富於日據大正11年4月3日委請代書人趙盛雄製作之公業福德爺字約書並經見證人陳瑞盛及余盤在場，依該字約書之記載：「立字約書人陳進富……自幼喪父后母胡氏改嫁年幼時常受庄里時大相助父親生前為人闊氣喜樂幫忙他人庄頭大家稱呼尹福德爺尹吔時常叮呤做人愛寬宏大量……出資九百八拾五丹拂下土地做公業福德爺每年香烟延續用恐日后子孫有所爭議查埔子孫繼承公業福德爺香烟不得爭議為據一批土地登記公業福德爺臺中廳大肚下堡汴頭庄土名山仔腳七壹番……立字約書人陳進富、在場人余盤、知見人陳瑞盛大正拾壹年肆月初三日代書人趙盛雄」，由此字約文意解釋可得知悉下列事實：⑴陳進富之父親生前因樂善好施，為庄內人冠以「福德爺」之美名；⑵陳進富出資985元向台灣總督府買下土地供公業福德爺延續香火之用；⑶限查埔子孫（男性子孫）得繼承香火，由上開事實可進而證明「公業福德爺」是陳進富為祭祀其父（陳中）而設立，其享祀人為陳進富之父陳中（人呼其為「福德爺」），其設立人為陳進富，派下員則為陳進富之男系子孫，並有獨立財產即坐落台中廳大肚下堡汴頭庄土名山仔腳71番之4、之11、之12、之13及111番、112番地等筆土地。
(二)依前引內政部97年6月2日函釋，受理申請之機關應由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動等事實予以認定，而依原告於本件申請及訴願所檢附之文件資料，分別有日據土地登記簿、陳進富於西元1922年（大正11年）立福德爺公業陳丁父親紀念碑、神主牌位影本、帳冊記錄、手抄土地謄本、大正11年4月3日字約書、福德爺派下全員系統表及歷年祭祀照片等均足以證明確有「公業福德爺」之存在，且其設立人為陳進富、享祀人為陳中、派下員為陳進富之男系子孫，訴願決定以「系爭土地使用現況有民宅建物、道路、綠地，無從認係供祭拜祖先之祀地，訴願人所提紀念碑、神主牌位影本均記載陳丁而非陳中，歷年開支影本僅記錄至38年止且無祭祀經費及分攤費用之帳冊或收據，亦無公業收支帳簿、派下員會議記錄可供查考，暨陳進富過世後未依規章產生新管理人」等為理由，駁回原告訴願之請求，維持原處分，顯有悖於上開內政部函示之審查標準及祭祀公業條例第56條立法理由，其處分自屬違法，蓋陳進富為系爭公業之設立人，其在世時為唯一派下員，統籌一切祭祀活動及帳務支出管理，自無可能在其在世之期間改選其他人為管理人，更無制定規約自我約束之必要，且以當時台灣民智尚未大開，在無多數派下員之情況下，除主觀上不知應訂立規約（或章程），客觀上亦欠缺此必要性。
(三)最高法院113年度台上字第2059號判決曾揭示：「對於祭祀公業主張有派下權存在之事實者，應先負舉證責任，乃舉證責任分配之原則，惟祭祀公業因設立年代久遠，致有舊物資料佚失難考情形，該時間因素造成資料難尋之困境，倘有證據偏在或違反保管義務、誠信原則等情形，致對於負舉證責任之一造顯失公平，自應依民事訴訟法第277條但書規定，減輕其舉證責任。」本件系爭公業之設立人陳進富之父親於日據戶籍登記之姓名為「陳中」，非「陳丁」，而日據時期之大肚下堡汴仔頭是屬台灣台中市大肚區的一個傳統地域名稱，位於大肚區西北部，其範圍大致包括現山陽里、頂街里西北、成功里、永順里、磺溪里西北及東北端，而該地區之台語發音「丁」與「中」音相近，故原告所提系爭公業享祀人已載明係祭祀其父，已可特定為「陳中」，該字約書所撰亦為「陳中」，至紀念碑、神主牌記載「陳丁」顯屬誤載，另訴願決定以「日治時期大正3年宗教團體台帳，登記名稱福德會，供奉主神：福德正神，創立年月日：乾隆55年，其內容有關於陳泗洲、陳進富為管理人之記載，所屬財產業主（即所有人）則為福德爺。又大正5年11月11日拂下願（即官有放領土地之申請書），山林地4筆地號為汴子頭山子腳71-4，71-11，71-12，71-13地號（亦為系爭字約書所載之部分地號），其願人（即申請人）為福德爺、管理人為陳進富。另訴願人申報之土地（山陽段74地號）有一『福德爺廟』（已依地籍清理條例第35條規定，另向本府民政局申請『福德爺』所有系爭土地為更名登記），故能否以土地登記管理人為陳進富，即謂凡登記為福德爺之土地均為陳進富捐助設立供祭祀其父陳中之祭祀公業，亦非無疑」乙節（訴願決定書第10、11頁參照），係以與本件不相干之「福德爺廟」及「福德會」之神明會組織與本件「公業福德爺」相混，蓋二者設立之時間不同，設立人亦不完全相同，且山陽段74地號土地屬福德爺廟之神明會所有，亦非屬本件「公業福德爺」所有，並不在本件申請之範圍，尚無所謂「凡登記為福德爺之土地均為陳進富捐助設立祭祀其父陳中之祭祀公業」之主張，訴願決定此段論述顯有錯誤。參前引舉證責任分配原則，本件申請事項，所涉人事物之年代久遠，自應以相對寬鬆之採證法則認定之，非如刑事訴訟採嚴格證據主義，本件原告所提文件已可證明其主張，被告及訴願決定已逾越法律授權之審查標準審定（參行政程序法第10條）。
(四)被告所辯之理由，顯然故將登記為「福德爺」與「公業福德爺」二不同土地權利主體相混，實則此二者，組織相異，人格不同：
1、前開字約書是由日據時期之代書人趙盛雄書寫，並貼有印花，而日據時期之代書人並非任何人可以擔任，早在1902年（即明治35年）台灣總督府即頒訂「代書人取締規則」，將代書業者納入國家管制，至1923年（即大正12年）開始實施代書業者之分類管制，自此再區分為司法書士及行政書士，上開字約書書立之日期為大正11年4月初3日，顯是在實施代書分類管理之前，此項代書業務受政府管制，採許可制，由警察機關執行管理，是其所書立之文書主要用於不動產登記與司法體系相關的業務或申請執照、戶口謄本等業務，具有其公信力，另日據時期的印花，乃是在殖民時期台灣依循日本印花稅法所徵收之印花稅，是藉由粘貼印花稅票來證明各種單據、憑證已繳納稅款，是此亦得作為文書真正之憑證，該字約書記載之形式符合日據時期日本法律之規範，可得信為真正，亦可由此證明陳進富購買土地係為祭祀其父陳中之事實。
2、又有關原告依祭祀公業條例第8條及第56條提出本件之申請，其所應檢附之資料為①推舉書。但管理人申報者，免附；②沿革；③不動產清冊及其證明文件；④派下全員系統表；派下全員戶籍謄本；⑥派下現員名冊；⑦原始規約。但無原始規約者，免附。而被告質疑者為「不動產清冊」及其證明文件，原告所主張坐落台中市大肚區山陽段30地號等54筆土地，其中僅同段329地號土地登記之管理人為陳泗洲（即附表編號54)，同段219地號土地則於100年3月9日以接管為原因登記所有權人為臺中市（即附表編號43)，其餘土地則均登記所有權人為福德爺，管理人為陳進富（參附表），上開登記所有權人為福德爺，名稱固屬相同，然實質權利主體則不相同，陳泗洲擔任管理人之福德爺為神明會之組織，陳進富擔任管理人之福德爺則為祭祀公業之組織。又各筆土地均未見日據時期原始申報資料。惟原告上開大正11年4月3日陳進富請代書趙盛雄製作字約書，字約書中「拂下」是總督府賣給民間，而「拂下」同時、系爭土地字約書與土地登記日期接續發生，當時的登記非憑空登記，必然有提出申請資料佐證。
3、原告最初提出本件申請所檢附之不動產清冊中有一筆即附表編號43坐落臺中市大肚區山陽段219地號土地（重測前為大肚區汴子頭段山子腳小段71之211地號土地）登記之管理人為陳進富，於78年4月24日由當時之臺中縣政府以府地權字第72218號公告徵收，現登記所有權人為臺中市，管理人為臺中市政府建設局，該徵收補償程序並未實質調查219土地所有權人性質。
4、另筆土地即附表編號54，坐落臺中市大肚區山陽段329地號土地，其登記之所有權人亦為「福德爺」，管理人為陳泗洲，此筆土地屬「福德爺」神明會所有，與他筆土地管理人均為陳進富之土地所有權人之主體為具祭祀公業性質之「福德爺」不同，原告於本件申請之初誤將之列入，嗣後就該筆土地已撤回申請，是被告再執陳泗洲為管理人之福德爺神明會來否定原告之主張，即無理由。
二、聲明：
(一)原處分及訴願決定均撤銷。
(二)被告應依原告114年1月15日之申請，准予公告「祭祀公業福德爺派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊徵求異議」，並於公告期滿後作成核發「祭祀公業福德爺」派下全員證明書之行政處分。
參、被告答辯及聲明：
一、答辯意旨略以：
(一)鄉（鎮、市）公所受理祭祀公業申報，其書面審查，其形式及內容須與申報事項（具有祭祀公業之性質及事實）相符合，亦能為合於邏輯及經驗之說明，始符祭祀公業申報之規定：
1、祭祀公業是由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的而設立，其設立包括享祀人、設立人（或派下員）及獨立之財產，故祭祀公業為人及財產相結合之組織體。關於祭祀公業的申報方式及處理程序，同條例第6條、第8條第1項、第10條第1項、第56條第1項可知，鄉（鎮、市）公所受理祭祀公業申報，就檢附之文件應為書面審查，亦即就祭祀公業申報所提出文件，以書面觀之，其形式及內容須與申報事項（具有祭祀公業之性質及事實）相符合，亦能為合於邏輯及經驗之說明，並得以此為基礎，納為祭祀公業法人之監督、管理；如未能滿足此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，則予駁回（最高行政法院109年度判字第345號判決參照）。
2、是祭祀公業申報之書面審查，其申報須完備形式及內容須與申報事項（具有祭祀公業之性質及事實）相符合、合於邏輯及經驗之說明，始符祭祀公業申報之規定，非謂一經祭祀公業申報，主管機關即不必審查形式及內容與申報事項（具有祭祀公業之性質及事實）是否相符合、是否為合於邏輯及經驗之事項。
(二)公業與祭祀公業，以書面形式觀之，係屬不同之意義，以公業為名稱之主體，如無其他與祭祀公業相符之事實，即不能在形式審查上認定為祭祀公業：
1、按「日據時代公業調查簿上所載未必均為祭祀公業，下列名稱或為神明會，或為寺廟，均非祭祀公業……、福德爺會（福德正神）……土地公會（福德正神）」，有法務部於民國93年5月編印臺灣民事習慣調查報告第767頁至第768頁所載可稽。
2、次按「即法院判例亦稱神明會之財產為公業，如大正三年控民字第三三七號判決內有『公業福德爺名義』之公業等語」，有法務部於民國93年5月編印臺灣民事習慣調查報告第689頁所載可稽，足證「公業福德爺」絕非祭祀公業。
3、本件相關之土地登記簿上所載之土地所有權人為「公業福德爺」，日治時代之「業」，係指財產之意，土地登記所有權人為「公業福德爺」，在書面形式審查之意義，其土地應係屬於「福德爺」所有之公產，以書面形式觀之，其土地所有權人偏向神明會或寺廟之名稱。
4、惟因神明會之申報亦須完備形式及內容須與申報事項（具有神明會之性質及事實）相符合、合於邏輯及經驗之說明，始符神明會申報之規定。查原告前曾依地籍清理條例第19條規定申報神明會「福德爺」（大肚區山陽段30地號等51筆土地），固因未能補正，經臺中市政府民政局於113年4月25日中市民宗字第1130010910號函駁回在案，核其意旨係因申請人即原告未能補正臺中市政府民政局命補正事項，並非謂「公業福德爺」之名稱形式，並非神明會或寺廟之名稱形式。且由上開臺中市政府民政局函文內容以觀，「公業福德爺」之名稱形式在一般觀念上，確有被認為神明會或寺廟名稱之情形。
5、而祭祀公業必有享祀人，原告所提出作為祭祀公業申報證明之字約，其成立祭祀公業係為感念其父「陳中」，然「陳中」與「福德爺」之文義截然不同，前者為人，後者為神明，一般人亦不致被稱之為神明，是以「公業福德爺」視為祭祀公業之名稱，與一般人民之經驗尚有未合。
(三)原告所提出作為祭祀公業申報證明之字約，其記載內容與歷史事實不符，依其書面之形式審查，原告主張之祭祀公業設立事實顯難認為真正：
1、日治時期臺中廳為臺灣日治時期行政區劃之一，設立於明治34年（西元1901年）至，迄大正9年（西元1920年）10月1日，臺中廳與南投廳合併為臺中州，有臺中州、臺中廳行政區劃歷史之維基百科資料為憑。因此，大正九年（西元1920年）10月1日以後，依照行政區劃，本件祭祀公業申報之土地，其坐落土地之行政區劃係臺中州大甲郡大肚庄，而非臺中廳大肚下堡。惟原告所提出作為祭祀公業申報證明之字約，既載明坐落土地在臺中廳大肚下堡，復同時載明立字約日期為大正11年4月初3日，明顯與真正之歷史事實相悖，依其書面之形式審查，原告主張之祭祀公業設立事實顯難認為真正。
2、系爭土地中最早由「福德爺」取得者，應係明治39年5月23日取得山子腳段112地號土地，有舊土地登記簿謄本可稽。而依陳進富之戶籍謄本所載，前戶主即陳進富之父陳中於明治26年7月24日死亡，戶主相續，其後戶主為陳進富，陳進富於明治22年11月12日出生，「福德爺」於明治39年5月23日取得山子腳段112地號土地時，陳進富僅16歲餘，以合於邏輯及經驗之標準審查，陳進富不可能出資買受土地並登記在「福德爺」名下。且明治39年為西元1906年，距祭祀公業申報資料之祭祀公業字約所載明之成立時間即大正11年4月，差距達5年之久，此一買受土地5年之後，再覓代書人記載原委經過之事例，亦不合常情。
3、依照大肚字第4573號「臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書」所載，系爭土地土地所有權人為「福德爺」，原管理人陳泗洲於民國14年5月1日死亡，現陳進富管理。依上開記載，民國14年即大正14年5月1日以前，系爭土地之管理人陳泗洲既仍在任，則系爭土地若屬祭祀公業所有，自應由當時之系爭土地之時任管理人陳泗洲出具字約，以作為本件祭祀公業申報之證明，始合常情，惟原告所提出作為本件祭祀公業申報之證明之字約，其所載明之立字約書人係陳進富，而非陳泗洲，此一事證，明顯與真正之歷史事實相悖，依其書面之形式審查，不應准許原告所為祭祀公業之申報。
4、再查一般陳述特定日期為初幾者多係以農曆基準，惟原告所提出作為本件祭祀公業申報之證明之字約，係載明立約日期為大正11年4月，屬於以西元曆法特定具體日期，其字約同時出現大正11年4月初3之農曆曆法與西元曆法，顯有不合。
二、聲明：原告之訴駁回。
肆、本院的判斷：
一、本件爭訟概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有下列證據足佐：原告114年1月15日申請書（訴願卷第51頁）、被告114年1月24日肚區民字第1140001604號函（訴願卷第52-55頁）、原告114年2月5日補正說明書（訴願卷第8-12頁）、原處分（本院卷(下同)第109-112頁）及訴願決定（第29-41頁）。
二、本件應適用之法令：
(一)祭祀公業條例
1、第2條：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」、「（第2項第3款）主管機關之權責劃分如下：……三、鄉(鎮、市)主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。」、「（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由○○市○○○區公所辦理。」
2、第3條：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：（一）派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。……」
3、第6條第1項:「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」
4、第8條第1項：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。
四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」
5、第10條第1項:「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」
6、第56條第1項：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」
(二)祭祀公業申報及審查:
1、緣臺灣的祭祀公業，淵源上可遠溯宋代的祭田，其存在的目的在於教化子孫慎終追遠，即以一人或多人共同捐獻的不動產每年所生孳息供祭祀活動的開銷，對於宗族制度的維繫，有其物質與精神兩方面的實質功能（參司法院釋字第728號解釋蘇永欽大法官協同意見書）。其特色在於其設立必須有2個要件，即人的要素及物的要素，人的部分指須有享祀人及派下子孫，物的要素指須有經捐贈之財產用為產生孳息，以供作祭祀活動之花費。晚近因傳統農業社會結構解體，人際關係疏離，以致派下為爭奪祀產而訴訟不斷，衍生許多問題，因之立法院於96年間立法通過祭祀公業條例以促進土地利用，增進公共利益（該條例第1條參照暨立法總說明）。該條例第2章祭祀公業之申報，旨在針對祭祀公業施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法申報，並核發派下全員證明書之祭祀公業，促其管理人或派下員主動或被動向該祭祀公業不動產所在地之（鎮、市）公所辦理申報（該條例第6條、第7條參照）。經由公所之審查、公告或派下員或利害關係人之異議、法院判決等程序，來確定祭祀公業的兩大要件：享祀人、派下員，及設立人所捐獻之財產後，公所發給派下全員證明書以資確定，其內容包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊（該條例第13條參照）。依該條例之立法選擇，確定派下員證明書內容之方式，首經公所之書面審查（該條例第8條、第9條、第10條參照），如有派下現員或利害關係人對於所公告之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊有異議時，尚必須經過法院之判決確認之（該條例第12條參照）。而祭祀公業條例之立法，既係藉由人及財產之清查，並輔助設立為法人進行運作（參該條例第3章以下關於祭祀公業法人之相關規定），來解決祭祀公業之財產糾葛，同條例第8條規定關於祭祀公業之申報所應提出之推舉書、沿革、不動產清冊及其證明文件、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊、原始規約等，即係用以說明並證明所申報之祭祀公業之形成歷史，齊備祭祀公業應具備之兩大要素，受理申報之公所自應就檢附之文件進行合目的之審查，例如「沿革」即是對祭祀公業成立之敘事，係何子孫（設立人）捐助何等財產，如何以財產之何等孳息用為祭祀先祖（享祀人），而所提出之文件是否足供相信該沿革為真，尤其該條例第8條第1項第3款所指之「不動產清冊及其證明文件」，非僅一般不動產所有權狀而已，尚應有證明不動產孳息如何供為祭祀之用，始得滿足祭祀公業之歷史特色。如有不足，尚得依同條例第10條第1項通知補正（最高行政法院109年度上字第141號判決意旨參照）。
2、是祭祀公業之申報，自應提出該祭祀公業沿革、不動產清冊及其證明文件、派下全員系統表及戶籍謄本、派下現員名冊及原始規約供主管機關為書面審查，亦即主管機關就祭祀公業申報所提出文件，以書面觀之，其形式及內容須與申報事項（具有祭祀公業之性質及事實）相符合，亦能為合於邏輯及經驗之說明，並得以此為基礎，納為祭祀公業法人之監督、管理。公所對於受理祭祀公業申報及申請核發派下全員證明書案件後所為之審查，雖僅作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究，然非謂得不問申報人所提出之祭祀公業相關事項是否信實有據，與職權查得之資料有無相扞格之情形存在，均須予准許之處分，苟審查結果無從憑認申報人之主張屬實，經限期通知補正後仍不能釐清者，即應駁回申報，不得核發派下全員證明書（最高行政法院112年度上字第224號判決參照）。
3、就享祀人部分，依習慣有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人為其範圍，或以最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬，惟不論何者，享祀人既為受祭祀公業派下員（即設立人及其繼承人）所奉祀之人，其身分理應為派下員之共同祖先，倘享祀人身分不明，則申報人應予補正說明享祀人與設立人之關係。又祭祀公業派下員資格之認定，並非徒以有無奉祀享祀人之事實為唯一判定基準，尚須審究列報之派下全員是否為設立人或享有繼承派下權地位之人，縱為享祀者之後裔，非當然取得派下權。故祭祀公業之派下員，應僅限於設立人及依祭祀公業規約或上開祭祀公業條例所定之繼承人為限，不能僅因係享祀人之後代即逕推認為祭祀公業之派下員。又祭祀公業之設立人正確與否牽涉派下全員範圍之認定，如依申報檢附文件資料內容尚不足以釋明該祭祀公業確為申報人祖先捐助財產所設立者，即不能認其申報與所附文件相符，公所自應依祭祀公業條例第10條第1項規定命其補正，苟未能遵期補正者，即無法逕依其申報核發祭祀公業派下全員證明書。再祭祀公業管理人與設立人係屬不同概念，管理人本人或其前代祖先並非當然為祭祀公業之設立人，故祭祀公業之土地管理人如非享祀人之直系子孫者，自須釐清該土地之實際捐助者，以確定設立人之真實身分，方能界定該祭祀公業派下全員之範圍，要難徒憑申報人之主張，即憑認其列報之派下全員當然為該祭祀公業之派下員（臺中高等行政法院110年度訴字第226號判決參照）。
(三)內政部81年10月6日(81)台內民字第8189007號函釋意旨略以：「臺灣民事習慣調查報告記載：『祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀人、設立人(或派下)及獨立財產之存在。』是以有關認定是否為祭祀公業，得以其(一)是否為祭祀祖先而設立，(二)是否有享祀人，(三)是否有設立人或派下，(四)是否有獨立財產之存在，作為認定之依據，而由申報人提具證明資料憑辦。」經核上述函釋意旨與祭祀公業條例之規定無違，本院自得據為判斷之依據。
三、經查：
(一)1、本件申報人即原告申報時所提出之資料，經被告審認後，認定：「(一)經查所送之祖先牌位及祭祀祖先活動相關照片，經審認後對於照片中祖先牌位所載之姓名是否為享祀人或設立人，由所附資料照片未能知悉，另所送文件難以佐證設立人、管理人、享祀人之關係。(二)復查所送沿革所載『每月逢農曆初二、十六日均祭拜福德爺，福德爺庇佑才能有家業』，惟祭祀活動地點、祭祀情形、土地使用情況、歷年變遷管理皆未載明，無從審認『福德爺』具祭祀公業之性質及事實。(三)再查所送沿革所載『陳進富奮發有成當上保正(現村里長)，陳進富為慎終追遠感念福德爺庇佑於日治時期大正十一年八月十一日（本公業設立時間）出資九百八拾五丹拂下(向當時台灣總督府標得)土地做福德爺每年香烟延續用恐日後子孫有所議查埔子繼承公業福德爺香烟不得異議為炤』，惟所送資料未見相關出資證明文件資料，亦無財產變動或管理帳本等足以證明有祭祀公業活動事實之資料，無從佐證。(四)又查所送日據時期土地台帳所載『福德爺』、日據時期土地登記謄本所載『公業福德爺』及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報所載所有權人『福德爺』等文獻資料記載之時間及所屬財產地號，與沿革及大正11年4月3日陳進富所立字約書所載之財產山仔腳71、71-11、71-12、71-13、111、112-1番均未相符，無從佐證『福德爺』具祭祀公業之性質及事實。」等情，遂以114年1月24日肚區民字第1140001604號函請原告補正（訴願卷第52-55頁）。2、原告遂再以114年2月6日「福德爺補正說明書」及檢具相關文件進行補正，經被告審查原告所提供之資料，以114年2月12日肚區民字第1140001015號函即原處分，認定其所檢送之祖先牌位及祭祀祖先活動相關照片，未能知悉照片中祖先牌位所載之姓名是否為享祀人或設立人，又照片中祭祀地點是否為「福德爺」名下土地所在地位置未明；依補正資料中之沿革所載 ：「福德爺管理人陳進富，公廳設置於臺中廳大肚下堡汴仔頭庄土名山仔脚八十番地，……，民國105年12月25日行政區域調整臺中市大肚區山陽里沙田路三段734巷8號至今，民國112年2月漏水倒塌後(公廳是用土角所砌成)，將公廳遷至新北市板橋區漢生西路153巷7號二樓繼續供奉。」惟祭祀地點非屬「福德爺」名下土地所在位置，且歷年祭祀情形、土地使用情況、歷年變遷管理皆未附佐證文件，無從審認「福德爺」具祭祀公業之性質及事實；另沿革載以「立字約書人陳進富緣父親陳中自幼喪父后母胡氏改嫁年幼時常受庄里時大相助父親生前為人闊氣喜樂幫忙他人庄頭大家稱呼尹福德爺尹叱時常叮呤做人愛寬宏大量處處愛時常幫忙人進富不敢怠慢，自愿出首出資九百八拾五丹拂下土地做公業福德爺每年香烟延續用恐日后子孫有所爭議查埔子孫繼承公業福德爺香烟不得爭議為炤」，及原告所送派下全員系統表所載「享祀人福德爺及陳中(陳丁）」等文件，難以審認享祀人、陳中、福德爺之關係等情（第111-112頁）。3、是被告業已通知原告就系爭公業之申報限期通知其補正，然由原告提出之文件資料仍無從審認具祭祀公業之性質及事實之情事，而以原告申請不符合祭祀公業條例第8條、第56條規定之申報要件為由，以原處分駁回其申報，尚無違誤。
(二)原告主張陳進富於日據時期之大正11年4月3日製公業福德爺字約書，將坐落台中廳大肚下堡汴頭庄土名山仔腳71番之4、之11、之12、之13及111番、112番地等筆土地供祭祀公業「福德爺」使用，以祭祀享祀人即陳進富之父親陳中云云，並提出日據戶籍登記簿冊、大正11年4月3日字約書、祖先牌位、歷年祭祀照片等為證。惟查：
1、日據初期以公業名義登記不當然等同祭祀公業之登記：
(1)依「臺灣民事習慣調查報告」一書所載，日據時期，臺灣人民因思祖之情而廣設祭祀公業，日本政府有鑒於祭祀公業之設立有助於社會治安之改善，且祭祀公業擁有廣大面積之土地，對於民政及社會經濟影響甚鉅，進而著手開始祭祀公業之調查工作。再者，祭祀公業之取名，並無一定之標準，而係任由設立人隨意定之，有以享祀人之本名為準者；以享祀人之公號為準者；享祀之祖先僅一人或特定之數人時，不以其本名或公號為準，另取新名稱者；享祀人係不特定之多數祖先時，以派下全體所屬之家號，為公業之名稱者；以設立人之人數有關之字辭為準者。又日據時期公業之詞，於公業調查簿上所載未必均為祭祀公業，下列名稱或為神明會，或為寺廟，均非祭祀公業：如五谷帝會（共義社、廣寧宮）、神德社（土地公廟）、福盛社（福寧宮）、福德爺會（福德正神）、神德爺會（福德正神）、土地公會（福德正神）等名稱(法務部編，臺灣民事習慣調查報告，第6版，第745-74
6、765-768頁)。
(2)參日本政府統治臺灣時期調查編纂、西元1903年出版之臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第一回報告書所載，公業係不屬一人私有，供於共同目的者，而將祭祀神佛與祭祀祖先之財產一併納入公業，分為①以祭祀祖先為目的而屬於一家或一族產業；②同姓者捐金、捐地充作祖先祭祀之產業；③神明會；④廟產。而作為土地行政業務執行機關之土地調查局，於西元1905年推出臺灣土地慣行一斑，其與上開第一回報告書之公業架構相同，即公業係指祭祀團體之財產，包含祭祀祖先之一家或同姓同族財產，與祠廟神佛會財產二大類，並指出本島人本來觀念，祭祀神佛或祖先為目的財產的權利主體，並不是創設的關係當事人，而是把神佛或祖先的靈位，具有思想上的人格，許多契字乃以神佛名或祖先名為業主，把關係當事者稱為爐下眾或祀內人，把董事首事稱為管理人。西元1906年出版之臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第二回報告書則載明，公業係以祖先祭祀為目的而抽存或捐出的祭祀業，亦有為了讀書獎勵或支辦捐贈、交際費用之育才公業、辦事公業三者慣習(張安琪，日治初期臺灣土地調查事業階段的「公業」概念演變，國史館館刊，第50期，第60-64、73-75、86-87頁，本院卷第179至224頁)。由上開內容可見日治初期之寺廟、祠堂、神明會等祭祀團體均得為不動產主體，且所稱公業並非全然係屬祭祀祖先之祭祀公業，自不能徒以日據初期土地登記簿(訴願卷第271至278頁)將系爭土地登記為「『公業』 福德爺」，逕謂其屬於祭祀祖先為目的之祭祀公業。
2、原告所舉「大正11年4月3日字約書」沿革略以：「立字約書人陳進富緣父親陳中自幼喪父后母胡氏改嫁年幼時常受庄里時大相助父親生前為人闊氣喜樂幫忙他人庄頭大家稱呼尹福德爺尹叱時常叮呤做人愛寬宏大量處處愛時常幫忙人進富不敢怠慢自愿出首出資九百八拾五丹拂下土地做公業福德爺每年香烟延續用恐日后子孫有所爭議查埔子孫繼承公業福德爺香烟不得爭議為炤 一批明土地登記公業福德爺為炤……」（第45頁）。經查:
(1)縱依上開沿革所載「福德爺」之說，惟核其用語文意，究係原告所指祭祀祖先，或僅係因感念「福德爺」，文義上已非無疑。又臺灣民間信仰所稱「福德正神」、「福德爺」係指神明「土地公」，臺灣各地亦存有福德廟或福德祠等廟宇，一般亦由當地民眾共同組織祭祀團體維護，惟「福德正神」、「福德爺」既係土地公即信眾對神明的稱呼，則性質上自都帶有宗教、神明虔敬稱謂性質，衡情要無自稱自己的先人祖先為「福德爺」而予神格化之可能。再依前揭說明可知，「福德爺」一詞於文義上偏向神明會或寺廟之名稱，是縱字約書載有「『公業』福德爺」亦自非祭祀公業。
(2)依日治時期大正3年(民國3年)宗教團體台帳之記載，時登記名稱為「福德會」，主祀神祉福德正神，創立於清乾隆55年，依據該宗教團體台帳內容所示略以:該廟管理人陳泗洲先生管理之廟產共四筆地號:田二筆、養魚一處、建物一筆，另有山林管理人陳進富先生管理山林地4甲8分地……」，另依大正5年(民國5年)11月11日拂下願，山林地4筆地號有汴子頭山子腳71-4、71-11、71-12、71-13地號，此有上開宗教團體台帳、大正5年11月11日拂下願可稽(訴願卷第127-134頁)，而上開汴子頭山子腳71-4、71-11、71-12、71-13地號既為原告所指系爭字約書所載之地號，該大正5年11月11日拂下願亦明確載明「願人」即申請人為「福德爺」而陳進富僅為管理人等情，堪認上開系爭字約書所載之本件系爭土地與「福德爺」之神明會組織相關，原告主張「福德爺」與「公業福德爺」不同顯不可採。
(3)最早由「福德爺」取得之土地，有明治39年5月23日取得山子腳段112地號土地，此有舊土地登記簿謄本可稽(第289至295頁)，次依照大肚字第4573號「臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書」所載，山子腳段112土地所有權人為「福德爺」，原管理人陳泗洲於民國14年5月1日死亡，現陳進富管理(第299頁)，參酌上開宗教團體台帳等之記載，足見「福德會」主祀神祉福德正神，創立於清乾隆55年，嗣於日據明治至大正年間陸續取得上開山子腳段112地號及原告所指系爭土地所有權，而管理人先後陸續選任由陳泗洲、陳進富等擔任，系爭土地要與原告所指祭祀公業「公業福德爺」無涉。
3、祭祀公業管理人與設立人係不同概念，臺灣祭祀公業通常固以選任派下擔任管理人為原則，然管理人之資格，習慣上尚無何項限制，只需具有意思能力之自然人即可，選任派下以外之人為管理人，亦屬有效(臺灣民事習慣調查報告，法務部93年5月編印，第775頁)，是管理人本人或其前代祖先並非當然為祭祀公業之設立人，祭祀公業之管理人與設立人間之認定並不當然具備關連性。原告雖提出日據戶籍登記簿冊資料（第43頁），然依上開資料記載所示，僅能認定陳進富等人係當時「福德爺」之管理人，惟土地管理人與設立人仍屬不同概念，已如前述，自無從逕認陳進富捐土地而為設立人，即無法證明上開土地係屬系爭公業設立用以祭祀享祀人之土地。
4、原告固提出祖先牌位、歷年祭祀照片，以證後代均有齊聚進行祭祀活動等情（訴願卷第171-181頁），惟祭祀公業之設立有其要件，業如前述，而有無祭祀祖先、活動與有無祭祀公業並無必然關連性，自難為原告有利之認定。
(三)綜上，原告主張「福德爺」具有祭祀公業之性質及其等為派下員等事實，惟依原告所提出之申報文件，無法合於邏輯及經驗說明其申報事項，即不能認其申報與所附文件相符，原告前多次申請及補正，皆未能符合前開說明要件及規定，被告以原處分駁回其申請，尚無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
伍、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要。
陸、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 115 年 7 月 2 日
審判長法 官 劉錫賢
法 官 林靜雯法 官 郭書豪以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 7 月 2 日
書記官 林昱妏