臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度訴字第38號民國114年6月26日辯論終結原 告 宏昇事業股份有限公司代 表 人 王春雄訴訟代理人 廖淑華 律師被 告 南投縣南投市公所代 表 人 張嘉哲訴訟代理人 張桂真 律師複 代理 人 曾偉哲 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服南投縣政府中華民國113年12月11日府行救字第1130298389號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由事實概要：
緣○○縣○○市○○○○段201-11、201-60、201-61、201-73、201-81、209-1等地號及未登錄地（暫編地號為同段9047-2、9047-8）等土地，均因921震災填置廢棄土而造成坑洞，被告乃向南投縣政府申請設立「永興棄土場」作為土石方資源堆置場（下稱系爭場址），並由被告以「○○市○○里永興棄土場餘土處理計畫-提供土地供收容土方財物出租」案（下稱系爭採購案）辦理招標，原告投標後以新臺幣（下同）261萬元得標，並於民國102年5月10日與被告訂立財物採購契約（下稱系爭採購契約）。嗣經臺灣彰化地方檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官指揮內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第二、三中隊，會同臺灣南投地方檢察署、南投縣政府警察局刑事警察大隊、行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊、南投縣政府環境保護局（下稱環保局）、彰化縣環境保護局於103年9月3日共同執行督察，發現原告有違反（106年1月18日修正公布前）廢棄物清理法（下稱行為時廢清法）第46條第4款規定之情事，經彰化地檢署檢察官偵查起訴，原告部分經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）103年度訴字第804號刑事判決（與105年度訴字第298、414號及105年度易字第65號併案審理，下稱彰化地院103訴804號刑事判決）犯行為時廢清法第46條第4款規定，且原告未上訴而確定【相關刑事判決尚有臺灣高等法院臺中分院109年度上訴字第2340號刑事判決（下稱中高分109上訴2340號刑事判決）、最高法院111年度台上字第4276號刑事判決（下稱最高院111台上4276號刑事判決），與彰化地院103訴804號刑事判決下合稱系爭刑事判決】。嗣經彰化地檢署確認刑事案件部分已無證據保全必要，廢棄物應盡速處理，被告遂於113年4月8日以投市工字第0000000000號函（下稱前處分）限期原告於113年4月26日前，完成清理棄置於永興棄土場之無機性汙泥、營建廢棄物等（約33,769.62公噸）（下稱系爭廢棄物），屆期未完成清理，將逕依行政執行法第27、29條規定辦理，並預估代履行費用。原告收受前處分後，未為救濟，屆期亦未清理，被告遂依廢棄物清理法（下稱廢清法）第71條及行政執行法第29條規定，以113年5月17日投市工字第0000000000號函（下稱原處分）請原告於文到次日起20日內，依廢清法規定向被告預先繳納代履行費用6億3,316萬7,227元（下稱系爭代履行費用），如逾期未繳，將移送強制執行。原告不服，提出訴願，訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
原告主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈訴外人陳清松、陳俊吉得知被告辦理系爭採購案，遂與原
告代表人商議利用原告名義投標，得標後由陳俊吉擔任中部地區經理，全權經營永興棄土場，期間永興棄土場雖用原告名義與信鐵股份有限公司（下稱信鐵公司）、德技實業有限公司（下稱德技公司）、威昇科技有限公司（下稱威昇公司，原名稱北門環保科技有限公司）、合利興資源再生有限公司（下稱合利興公司）簽約，實際上均由陳清松做主決定，且陳俊吉係依陳清松指示處理棄土場業務，以致所有不法利益均歸陳俊吉、陳清松取得，原告代表人或原告則未分得任何利益，因而彰化地院103訴804號刑事判決未依刑法第38條之1規定對原告代表人或原告宣告沒收或追徵犯罪所得，可知永興棄土場實由陳清松操控，陳俊吉則聽從陳清松指示違法收受廢棄物，而與原告代表人及原告無關。故原處分認定原告同意信鐵公司、德技公司、威昇公司、合利興公司違法傾倒廢棄物，進而命原告「提送廢棄物處置計畫書」及「執行清理廢棄物」，及預納系爭代履行費用，顯屬違誤。
⒉依廢清法第71條第1項規定，被告僅得命「限期清理」，則
前處分限期原告「提送廢棄物處置計畫書送審核同意」後「執行清理」，其法規依據自非廢清法第71條第1項，前處分復未載明其他法令依據，違反行政行為明確性原則，顯屬重大明顯瑕疵而無效，並且不生課予「提送廢棄物處置計畫書」及「執行清理」義務之效力，原處分以無效之前處分為據，課徵系爭代履行費用，顯非適法。原處分逕以原告屬「受託清除處理廢棄物者」之適用對象，法律依據不明，認定事實亦有錯誤，違反行政行為明確性原則；訴願決定又新增原告屬「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地使用人」，新增原處分所無之內容，顯已逸脫原處分範圍，訴願決定亦非適法；原處分所憑之法規依據僅有廢清法第71條第1項及行政執行法第29條第2項規定，違反行政行為明確性，違反行政程序法第96條第1項第2款規定而無效，訴願決定亦因而同屬違法。至被告提出之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序僅為環保署供環保機關執行清除作業之內部流程參考，為行政措施之指導原則，自非法規命令。
⒊又縱認原告應負本件之清除處理責任，原處分未實際審究
原告應負擔之責任大小並據以估算其應負擔之清理費用，為不適法。且縱認原告應負本件之清除處理責任，被告就本件亦與有過失，且過失程度應較重，原處分逕命原告應負擔代履行費用之全額，未扣除被告應自行承擔之過失責任比例，仍不適法。
㈡聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告為被告發包之系爭採購案得標廠商，於履約期間為永
興棄土場場址之土地使用人，原告於履約期間容許一般事業廢棄物棄置於系爭場址，故被告依法課予容許廢棄物遭非法棄置於系爭場址之土地使用人即原告，應負回復物之安全狀態義務，於法有據。
⒉前處分已引據廢清法第71條第1項之法律規定，命原告「限
期清除處理」，應認已滿足行政行為之明確性原則，而被告於前處分中，促請原告提出廢棄物清理計畫送審核同意後執行清理之行政指導部分，雖未附帶說明，其所為係依照行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第0000000000號函檢送之規則辧理，然亦顯非該當於行政程序法第111條第1款至第6款之無效事由，亦非同法第7款所規定之重大明顯瑕疵。又縱經本院審理認定，被告指導原告應提出廢棄物清理計畫送主管機關審核同意後執行清理之部分，屬行政處分之一部分，被告亦主張因該瑕疵並非重大明顯，從而，前處分依行政程序法第110條第3項規定既未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力應繼續存在，故據此所為之原處分，當屬合法有效；且縱認前處分就提出廢棄物清理計畫送主管機關審核同意後執行清理部分，未提出法令依據而屬行政處分作成之重大瑕疵而無效，則被告亦抗辯應依行政程序法第112條前段「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效」之規定，認前處分就「命原告限期清除處理」部分仍為有效，而因原告未依限清除處理完畢，被告始據前處分合法有效部分作出原處分，故原處分應屬合法有效。
⒊環保局業已發函命信鐵公司負責人孫鴻明、德技公司登記
負責人兼會計靳慧蓉、德技公司實際負責人張獻德、德技公司實際負責人張獻德之胞弟張樞沺、合利興公司負責人劉松茂及威昇公司負責人林峻陞限期清除，然其等均拒絕清除，亦不願預先繳納代履行費用，而有不能追索之情形；而原告授權之代理人陳俊吉等人，既容任前揭4家公司傾倒15,799.29公噸之無機性污泥及17,970.33公噸營建廢棄物等一般事業廢棄物於其上，顯然欠缺一般人之注意且有重大過失，故被告以前處分限命原告於113年4月26日前完成清除處理事宜，且告知其清除處理方式應採「提送廢棄物棄置場址清理計畫，載明廢棄物之種類、數量、特性，其儲存、清除、處理方式，及其流向、清理期程等，並將計畫送本所檢送環保局辧理審查，俟審查同意後始得清理」辦理，以符法治，然原告並未置理，被告乃依法再以原處分核算清理費用為6億3,316萬7,227元並命其繳納代履行之費用，於法並無不合，更無違反明確性原則，原告引用之最高行政法院106年度判字第286號判決，其事件背景與本件事實不符合，該事件係針對污染行為人課予清除處理之行為義務，而本件係針對物之使用人課以狀態義務，不得不辨。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
爭點：
前處分是否有原告主張之行政程序法第111條第7款顯然無效事由，導致後處分（即原處分）有違法事由？本院的判斷：
㈠事實概要記載之事實，有系爭採購案公開招標公告及決標公
告（見本院卷1第341-344頁）、系爭採購契約（見本院卷1第73-101頁）、103年9月3日督察紀錄及現場照片（見本院卷3第5-23頁）、彰化地院103訴804號刑事判決（見本院卷1第141-316頁）、中高分109上訴2340號刑事判決（見本院卷2第5-350頁）、最高院111台上4276號刑事判決（見本院卷2第353-408頁）、前處分（見本院卷1第29-31頁）、原處分（見本院卷1第357-359頁）、訴願決定（見本院卷1第23-27頁）等證據可以證明。
㈡前處分無原告主張之行政程序法第111條第7款顯然無效事由
，導致後處分（即原處分）有違法事由情事，被告以原處分命原告繳納系爭代履行費用為適法：
⒈應適用的法令：
⑴廢清法第2條第2項、第3項、第5項規定：「……（第2項）
前項廢棄物，分下列2種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第3項）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。……（第5項）第2項之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」⑵行為時廢清法第2條第1項、第2項、第4項規定：「（第1
項）本法所稱廢棄物，分下列2種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第2項）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。……（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」第46條第4款規定：「有下列情形之一者，處1年以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣3百萬元以下罰金：……四、未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理，或未依廢棄物清除、處理許可文件內容貯存、清除、處理廢棄物。」⑶行政程序法第110條規定：「（第1項）書面之行政處分
自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。（第2項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。（第4項）無效之行政處分自始不生效力。」第111條第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。
」⑷行政執行法第2條規定：「本法所稱行政執行，指公法上
金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」第4條規定：「（第1項）行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。（第2項）法務部行政執行署及其所屬行政執行處之組織，另以法律定之。」第11條規定：「（第1項）義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。（第2項）法院依法律規定就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者，亦同。」第27條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」第28條第1項第1款規定：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。」第29條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」第34條規定：
「代履行費用或怠金，逾期未繳納者，移送行政執行處依第2章之規定執行之。」⑸徵諸上開規定可知，為有效清除、處理廢棄物，改善環
境衛生，維護國民健康，制定有廢棄物清理法，縣（市）政府轄區內有不依規定清除、處理廢棄物者，主管機關縣（市）政府或執行機關縣（市）政府環境保護局得依廢清法第71條第1項前段規定，命限期清除處理廢棄物，而該廢棄物清理義務人屆期不為清除處理廢棄物時，縣（市）政府或執行機關得選擇以下方式之一為之（係擇一為之，非得二者同時為之）：1.代為清除、處理廢棄物，亦得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之，並作成行政處分向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用。此項必要費用之求償，性質上屬行政執行法第11條所稱之義務人本於法令之行政處分負有公法上金錢給付之義務，義務人屆期未清償者，依廢清法第71條第1項後段及行政執行法第4條第1項但書規定，移送法務部行政執行署所屬行政執行處（行政院100年12月16日院臺規字第0000000000號公告，自101年1月1日起改由「行政執行分署」管轄）執行之，其執行方法及程序依行政執行法第2章「公法上金錢給付義務之執行」之規定。2.縣（市）政府或執行機關依廢清法第71條第1項前段規定，所為命義務人限期清除處理廢棄物之行政處分，性質上屬行政執行法第27條第1項所稱之本於法令負有行為義務之行政處分，其執行方法及程序依行政執行法第3章「行為或不行為義務之執行」之規定，經於處分書或另以書面（依行政執行法第27條第2項規定，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨）限定相當期間履行，逾期仍不履行者，因其行為能由他人代為履行，依行政執行法第29條規定，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之，代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額，係為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處依第2章（即公法上金錢給付義務之執行）規定執行之（最高行政法院108年度上字第705號、109年度上字第443號判決意旨參照）。
⑹前揭廢棄物清理法第71條第1項規定，主管機關或執行機
關於義務人不依規定清除、處理廢棄物時，得限期清除處理，並告戒如未遵期，將產生後續間接強制之效果。而依同法第28條第1項規定，事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以自行清除處理、共同清除處理、委託清除處理或其他經中央主管機關許可之方式為之。另依廢清法第28條第2項規定授權訂定之行為時「事業自行清除處理事業廢棄物許可管理辧法」第5條規定：「事業應取得直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱核發機關）核發之自行清除、處理或清理許可後，始得自行清除、處理事業廢棄物。」第6條規定：「（第1項）事業申請自行清除許可者，應向事業所在地之核發機關申請。（第2項）事業申請自行處理或清理許可者，應向處理場（廠）所在地之核發機關申請。」可知事業應取得直轄市或縣(市)政府許可後，始得自行清除、處理事業廢棄物。再者，環保署103年1月13日環署廢字第0000000000號函（下稱環保署103年1月13日函）：「一、有關清理義務人經主管機關依廢棄物清理法第71條第1項規定命限期清除處理，其限期未清理之判定，依照下列原則辦理：（一）未於處分機關限定期間內提出『廢棄物棄置場址清理計畫』，且未提出可逕行認定具清理意願或清理能力之證明文件。（二）清理義務人所提之『廢棄物棄置場址清理計畫』經處分機關審查認定非屬具體可行，予以駁回。（三）清理義務人未依『廢棄物棄置場址清理計畫』期程及內容執行，或其改善及期程變更未獲處分機關重新認可者。（四）清理義務人執行場址調查、清理、復原過程發生二次污染，或再度發生廢棄物非法棄置事件，經處分機關認定清理義務人已不宜繼續執行後續清理相關工作。二、依上列原則判定，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用；屆期未清償者，移送強制執行。」係廢清法之中央主管機關基於職權就如何適用該法第71條第1項所為之令釋，經核與該法相關規定之意旨相符，地方主管機關或執行機關於處理關於該法第71條之案件時，應予適用。而依上開令釋之意旨，如主管機關命限期清除處理廢棄物，而義務人發生未於限期內提出廢棄物棄置場址清理計畫等情形之一者，即得認構成該法第71條第1項規定所稱「屆期不為清除處理」（最高行政法院108年度上字第1067號、110年度上字第279號判決意旨參照）。⒉查本件原告違反廢清法刑事部分，因本件涉及他人行為部
分，全案犯罪事實業經中高分109上訴2340號刑事判決認定：「緣○○縣○○市○○○○段201之11、201之60、201之61、201之73、201之81、209之1等地號及未登錄地（暫編地號為同段9047之2、9047之8）等土地，均因921震災填置廢棄土而造成坑洞，南投縣南投市公所（下稱南投市公所）乃向南投縣政府申請設立『永興棄土場』，作為土石方資源堆置場，並由南投市公所以『○○市○○里永興棄土場餘土處理計畫－提供土地供收容土方財物出租』案辦理招標。蔡木火因洪天城之介紹邀集，認該棄土場有利可圖而欲集股投標，惟因故未成，然蔡木火已購得該棄土場部分土地及聯外道路所需之土地（登記所有權人為其同居人林憶如之父林慶福、母吳秀美）。後陳清松、陳俊吉得知上開標案，亦認若能尋得適合廠商牌照而得標，必有可為，陳俊吉乃思及其先前從事六輕副產石灰處理事業而認識之宏昇事業股份有限公司〔址設○○市○○區○○街00○0號0樓，下稱宏昇公司，業經原審判處應執行罰金新臺幣〈下同〉150萬元確定）負責人王春雄（業經原審判決無罪確定）〕，遂提議由陳清松負責募資，其則邀王春雄以宏昇公司名義投標。又陳清松因知悉蔡木火曾有意參與該棄土場之標案，且蔡木火所有之土地緊鄰該棄土場，再加上蔡木火之同居人為南投縣議員林憶如，認蔡木火加入將有助於各項申請業務之進行，遂邀蔡木火共同參與，渠等遂於民國102年5月2日以宏昇公司名義投標，並以261萬元得標。得標後，王春雄即應陳俊吉要求，委任其擔任宏昇公司中部總經理，負責處理永興棄土場相關事宜，而由陳俊吉代表宏昇公司與陳清松、蔡木火共同經營永興棄土場，陳清松負責財務收支管理，陳俊吉負責招攬仲介進場回填之物料，蔡木火則綜理永興棄土場與主管機關、往來業者簽約事項及現場事務協調；……。……陳清松、陳俊吉、蔡木火、陳東輝、陳志宏、黃燈洋（下稱陳清松等人）均明知南投市公所設置永興棄土場，並辦理『○○市○○里永興棄土場餘土處理計畫－提供土地供收容土方財物出租』招標案，係為依土地改良方式填平永興棄土場，以恢復原農業使用，且招標規範明確表示：……。再孫鴻明、劉松茂因其等所經營之信鐵公司、合利興公司所生產之資源化、再利用產品銷路不佳，為免產品堆置於廠區內，須停止污泥進料及生產，而需以補貼運費或推廣費之方式增加產品之銷售，其等為節省成本及加速運出廠內之未完成處理程序之一般事業廢棄物以牟利，竟未依申報核准之上開程序處理污泥，致信鐵公司所產出之粒料因處理劑添加比例不足、養生場所不符合、養生時間不足等原因，而不符合其所申報之產品規格；合利興公司所產出之產品則因未經固化而呈現泥土狀；另北門公司所產出之產品亦未依申報核准之程序再利用，是其等所產出之產品均屬未完成處理或再利用程序之一般事業廢棄物。詎孫鴻明、劉松茂明知永興棄土場並非領有廢棄物處理許可文件之場所，不得將其等未完成處理或再利用程序，而仍屬一般事業廢棄物之物載運至永興棄土場傾倒回填；而陳清松等人亦均明知永興棄土場並未領有廢棄物處理許可文件，不得處理未完成處理或再利用程序之一般事業廢棄物，且依招標規範亦僅得於回填標的回填B1-B7類營建工程剩餘土石方，竟為牟取不法利益，分別與孫鴻明、劉松茂及北門公司負責人林峻陞等人共同基於非法清理廢棄物之犯意聯絡，分別為……」（見本院卷2第10-14頁）。
又雖原告代表人經彰化地院103訴804號刑事判決無罪確定（見本院卷1第146頁），惟陳俊吉經彰化地院103訴804號刑事判決認定係原告之代理人，陳俊吉因執行業務犯行為時廢清法第46條第4款之罪，依同法第47條規定，原告亦應科以行為時廢清法第46條之罰金（見本院卷1第263頁），彰化地院103訴804號刑事判決主文關於陳俊吉及原告部分：「……陳俊吉犯如附表甲編號五『罪名及宣告刑（含沒收）』欄所示之罪，各處如附表甲編號五『罪名及宣告刑（含沒收）』欄所示之刑及沒收。應執行有期徒刑肆年陸月；沒收部分併執行之。……宏昇事業股份有限公司因其代理人，執行業務犯修正前廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪，各科以如附表甲編號3所示之罰金，應執行罰金新臺幣150萬元。……」、附表甲編號五「罪名及宣告刑（含沒收）」：「陳俊吉共同犯修正前廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪……」（見本院卷1第144、146、312-313頁），原告未提起上訴，嗣原告代理人陳俊吉雖提起上訴，仍經中高分109上訴2340號刑事判決（與109年度上訴字第2338、2339、109年度上易字第1132號併案審理）認定犯行為時廢清法第46條第4款規定之非法清理廢棄物罪，陳俊吉復提起上訴，亦經最高院111台上4276號刑事判決（與111年度台上字第4260、4277號併案審理）上訴駁回（見本院卷2第354頁）。此有彰化地院103訴804號刑事判決（見本院卷1第141-316頁）、中高分109上訴2340號刑事判決（見本院卷2第5-350頁）、最高院111台上4276號刑事判決（見本院卷2第353-408頁）在卷可稽。是原告因其代理人陳俊吉執行業務犯行為時廢清法第46條第4款之非法清理廢棄物罪，經前開刑事判決認定有罪確定，且信鐵公司、德技公司、威昇公司及合利興公司確實有陸續傾倒廢清法第2條第2項第2款第2目（同行為時廢清法第2條第1項第1款第2目規定）之「一般事業廢棄物」於永興棄土場內之違反廢清法行為，均經前開刑事判決認定，並經本院調卷查核屬實，先予敘明。
⒊原告於系爭採購案履約期間為永興棄土場之土地使用人，負有清除系爭場址遭違法棄置廢棄物之狀態責任義務：
⑴按廢清法第71條第1項規定，就不依規定清除、處理廢棄
物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害為目的，不具裁罰性，並非行政罰。又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物的支配力，就物之狀態所產生危害，負有防止或排除危害責任。廢清法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所應負者為行為責任；至同條項就土地所有人、管理人或使用人，「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。是以，依該條項規定責令清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，以污染行為人為優先，但污染行為人無法確定或不能追索時，應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任。又依上開規定，事業未依法委託經主管機關許可清除、處理該類事業廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清除、處理，乃不依規定清除、處理廢棄物，該容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，均為清除責任人，其產生廢棄物清理法第71條第1項之行為義務，主管機關或執行機關並於義務人不依前揭規定清除、處理廢棄物時，得命其限期清除處理，並告戒如未遵期，將產生後續間接強制之效果（最高行政法院108年度上字第958號、111年度上字第732號判決意旨參照）。
⑵經查，原告與被告簽訂之系爭採購契約略以：「招標機
關：南投縣南投市公所（以下簡稱機關）。得標廠商：宏昇事業股份有限公司（以下簡稱廠商）。……第2條履約標的（一）廠商應給付之標的及工作事項：1.標的名稱：○○市○○里永興棄土場餘土處理計畫-提供土地供收容土方財物出租。2.標的地點：○○市○○里永興棄土場。
3.範圍：廠商應依照契約書圖說所定範圍、高程、面積作業，不得越界或逾越可收容之高程、數量。4.內容：
收容土方量83,336立方公尺（實方）；結束後，表土1公尺回填沃土，表土量7,763立方公尺（實方）。其餘詳如招標文件-收容土方之招標規範等相關規定。5.廠商自辦回饋事項：由得標廠商自辦回饋並逕自全權負責事項如下：（1）應依『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第3點及第4點規定，檢具農地變更使用說明書送南投縣政府農業處審查，並繳交農業用地變更使用審查規費新台幣4,000元及相關農業用地變更回饋金。（2）本案座落於都市計畫保護區之土地，依據都市計畫法台灣省施行細則第27、29-1條規定及南投縣都市計畫保護區農業區土地使用審查自治條例規定，向南投縣政府都市計畫單位辦理容許作棄土場使用申請作業。（3）廠商應於啟用前應依南投縣政府98年12月31日府農管字第00000000000號函核定本所本案之水土保持工程計畫辦理其相關水土保持設施項目，工程預算編列為新台幣9,200,000元（詳如招標文件所附水土保持工程預算書），水土保持設施應分別在營運前、營運期間及結束後等三個階段逐次完成施設，每個階段並須報請相關機關並會同勘查同意後，始得啟用收容土方進場作業，全部水土保持工程完成後應點交機關。（4）本『○○市○○里永興棄土場』業經南投縣政府99年12月31日府建管字第00000000000號函核准在案，該函略以：僅得收容本所轄內公共工程餘土，並不得對外營運。6.決標後，前條之水土保持工程應由得標廠商依『營造業法』等相關規定辦理，逕自委託合格之丙等以上綜合營造業承攬，該承攬契約書建議參考行政院公共委員會頒布『工程採購契約範本』或南投縣政府修正『南投縣政府工程採購契約範本』辦理，並將契約書副本1份送請機關查照，其施工過程應接受機關之監造單位督導，並應依本契約相關規定辦理。7.收容土方經營之限制：本案機關僅提供土地供收容土方，得標廠商應自行營運收容相關單位核定之土方，對外不得有任何營業行為或任何形式收費行為，不得將標的全部或一部份轉租、出借或其他變相方法由他人經營。……第17條契約終止解除及暫停執行（一）廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失：1.有採購法第50條第2項前段規定之情形者。2.有採購法第59條規定得終止或解除契約之情形者。3.違反不得轉包之規定者。4.廠商或其人員犯採購法第87條至第92條規定之罪，經判決有罪確定者。5.因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。（進度落後達20%以上經機關通知仍未改善；或累計逾期罰款超過契約總價20%以上，其工地呈停工狀態或無實質進度達1個月以上）6.偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。7.擅自減劣工料情節重大者。8.無正當理由而不履行契約者。9.查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者。10.有破產或其他重大情事，致無法繼續履約者。11.廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限内，仍未改正者。12.契約規定之其他情形。
其他可供穩定地基且無毒、無污染（須檢附檢驗報告）之材料，收容土方限制事項，若經申請而上級機關不予核准者。……（三）契約經依第1款規定或因可歸責於廠商之事由致終止或解除者，機關得依其所認定之適當方式，自行或洽其他廠商完成被終止或解除之契約；其所增加之費用及損失，由廠商負擔。無洽其他廠商完成之必要者，得扣減或追償契約價金，不發還保證金。機關有損失者亦同。……」（見本院卷1第73-76、97-99頁）。本件收容土方之招標規範略以：「標的名稱：○○市○○里永興棄土場餘土處理計畫-提供土地供收容土方財物出租。一、履約地點：○○市○○里永興棄土場。二、履約用途：本案收容土方係因921震災填置廢棄土所造成之坑洞，依土地改良方式填平於○○市○○里自設之臨時棄土場，藉以恢復原農業使用。收容土方量83,336立方公尺（實方）;結束後，表土1公尺回填沃土，表土量7,763立方公尺（實方）。……四、本『○○市○○里永興棄土場』業經南投縣政府99年12月31日府建管字第00000000000號函核准在案，該函略以：僅得收容本所轄內公共工程餘土，並不得對外營運。五、收容土方經營之限制：本案機關僅提供土地供收容土方，得標廠商應自行營運收容相關單位核定之土方，對外不得有任何營業行為或任何形式收費行為，不得將標的全部或一部份轉租、出借或其他變相方法由他人經營。……十二、本標案採購之收容土方視同餘土處理，具有B1〜B7類營建工程剩餘土石方，得標廠商餘土處理計畫應確實依據『營建剩餘土方處理方案』及『南投縣營建工程賸餘土石方處理及資源堆置場設置管理暫行要點』相關規定辦理，並向內政部營建署營建剩餘土石方資訊服務中心辦理申報核准後，始可進場收容土方。其他可供穩定地基且無毒、無污染（須檢附檢驗報告）之材料或B8類營建工程剩餘土石方且經南投縣政府核備後方可進場。……三十三、本案所需收容之土方等，應由廠商依廢棄物處理辦法妥為處理，且不得造成二次公害，如有任何糾紛由廠商自行負責，所需費用概由廠商負擔，若有任何糾紛或其他處罰與刑責亦概由廠商自行負責。」（見本院卷1第325-339頁）。此有系爭採購契約（見本院卷1第73-101頁）及本件收容土方之招標規範（見本院卷1第325-339頁）在卷可稽。
是招標規範已明確表示：本標案採購之收容土方視同餘土處理，具有B1-B7類營建工程剩餘土石方，得標廠商餘土處理計畫應確實依據「營建剩餘土方處理方案」及「南投縣營建工程賸餘土石方處理及資源堆置場設置管理暫行要點」相關規定辦理，並向內政部營建署營建賸餘土石方資訊服務中心辦理申報核准後，始可進場收容土方；其他可供穩定地基且無毒、無污染（需檢附檢驗報告）之材料或B8類營建工程賸餘土石方，則需經南投縣政府核備後方可進場。且原告應自行營運收容相關單位核定之土方，對外不得有任何營業行為或任何形式收費行為，不得將標的全部或一部份轉租、出借或其他變相方法由他人經營。
⑶雖原告主張被告就陳俊吉及陳清松之不法行為，逕以原
處分認定原告屬「受託清除處理廢棄物者」之適用對象，法律依據不明，訴願決定又新增原告屬土地使用人，已逸脫原處分範圍；原處分法規依據僅有廢清法第71條第1項及行政執行法第29條第2項規定，違反行政行為明確性原則等云。惟查，原告得標系爭採購案（見本院卷1第343-344頁），並於102年5月10日與被告訂立系爭採購契約（見本院卷1第73-101頁），則原告因承攬系爭採購案而於正式申報啟用營運日起共2年6個月期間，為系爭場址之合法土地使用人，於102年10月28日至103年7月11日期間，卻變相由其代理人陳俊吉經營，容許信鐵公司、德技公司、威昇公司及合利興公司陸續傾倒廢清法第2條第2項第2款第2目之「一般事業廢棄物」於系爭場址，已如前述，依前開說明，原告為系爭採購案得標廠商，於履約期間即為系爭場址之土地使用人，於其履約期間，變相由其代理人陳俊吉經營，陳俊吉卻容許信鐵公司、德技公司、威昇公司及合利興公司陸續傾倒系爭廢棄物於系爭場址之情事，依民法第103條第1項規定，原告自應對其代理人陳俊吉之行為負同等責任，是尚難解免原告對系爭場址之狀態責任，原告同負容許系爭場址遭違法棄置系爭廢棄物之狀態責任，負有清除處理義務。原告為因容許致系爭廢棄物遭非法棄置於系爭場址之使用人，為清除責任人，其產生廢清法第71條第1項之行為義務，執行機關即被告於義務人不依前揭規定清除、處理廢棄物時，自得命原告限期清除處理。況環保局（同為廢清法第5條第1項規定所稱執行機關）亦發函命信鐵公司負責人孫鴻明、德技公司登記負責人兼會計靳慧蓉、德技公司實際負責人張獻德、德技公司實際負責人張獻德之胞弟張樞沺、合利興公司負責人劉松茂及威昇公司負責人林峻陞限期清除（見本院卷1第105-128頁），然其等均未為清除，亦不願預先繳納代履行費用，而有不能追索之情形。此有系爭採購案公開招標公告及決標公告（見本院卷1第341-344頁）、系爭採購契約（見本院卷1第73-101頁）、彰化地院103訴804號刑事判決（見本院卷1第141-316頁）、環保局113年5月6日投環局稽字第0000000000、00000000000、00000000
000、00000000000、00000000000、00000000000號函（見本院卷1第105-128頁）在卷可稽。是本件環保局已向污染行為人（即信鐵公司、德技公司、威昇公司及合利興公司）責令清除、處理，因未完成清理，命其等預先繳納代履行費用亦無果，即有追索不能之情形，依前揭說明，此時由因容許致系爭廢棄物遭非法棄置於系爭場址負有狀態責任之土地使用人即原告負擔清除、處理責任，乃係因其容許而未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務，故被告以前處分及原處分課予原告應負回復物之安全狀態義務，於法有據。
⑷次查被告為廢清法第5條第1項規定所稱之「執行機關」，
原告為對系爭場址土地負有狀態責任之土地使用人已如前述，依前揭說明，原告為系爭廢棄物之清理義務人，被告前處分載明：「主旨：有關貴公司承攬本所『○○市○○里永興棄土場餘土處理計畫-提供土地供收容土方財物出租』遭臺灣彰化地方法院刑事判決（103年度訴字第804號、105年度訴字第298號、105年度訴字第414號及105年度易字第65號）非法棄置物1案，請儘速於113年4月26日前完成清除處理事宜，如逾期未提送上述清理計畫並完成清除處理事宜，本所將依法執行後續強制行政處分，……。說明：……四、……請台端於113年4月26日前內完成清理，並儘速提送『廢棄物棄置場址清理計畫』，計畫內容應載明廢棄物之種類、數量、特性，其貯存、清除、處理方式，及其流向、清理期程等，並將計畫送本所檢送環保局辦理審查，並俟審核同意後始得清理。……六、倘屆期未依規定完成清除處理事宜，本所將依行政執行法第27條及第29條相關規定辦理代履行並向台端求償。七、台端於旨揭期限前將廢棄物清理完成如有窒礙難行處，請依規定向本所申辦展延期限及清理期限。……九、對本裁處如有不服，請於接到本裁處書之次日起30日內繕具訴願書，先送本所審查後，再由本所轉陳南投縣政府審議。」等語（見本院卷1第29-31頁），被告係依前揭環保署103年1月13日函之意旨，命原告於113年4月26日前提送廢棄物處置計畫及完成執行清除、處理完畢之時限。
惟衡諸原告於本院114年6月26日言詞辯論期日自承確實有收到前處分，對前處分內容都瞭解，但並未對前處分提出救濟等語（見本院卷2第474-475頁），亦有被告提出對原告之清算人王春雄（即原告代表人）、訴外人蔡勝佳及王淑真送達前處分之送達證書在卷可稽（見本院卷2第537-541頁）。是原告遲未提送廢棄物處置計畫，自無法獲得被告轉送環保局核備同意後執行清理，亦已逾被告所定之清除、處理期限，堪認原告已無法自行清除、處理系爭廢棄物。被告據此依行政執行法第29條規定，以原處分預估代清理費限期命其繳納，逾期未繳納，逕送強制執行，依前揭說明，尚無違誤，是原告前揭主張並無理由。
⒋前處分無原告主張之行政程序法第111條第7款顯然無效事
由，導致後處分（即原處分）有違法事由情事，原處分之法規依據及系爭代履行費用之計算，均為適法：
⑴按前後二程序互有關聯，先前程序所作成之行政處分（
尤其是授益處分）未被撤銷前，於事實及法律狀態不變下，對同一處分機關於後續程序作成之後續處分具有拘束力，此即學說上所稱「行政處分之跨程序拘束力」（最高行政法院109年度判字第65號判決意旨參照）。又行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照）。有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，原則上並非該受訴行政法院審理之範圍。固然有存續力之前行政處分，其構成要件效力並非絕對。在前行政處分缺乏有效行政救濟途徑；或者依當時環境，無法期待處分相對人為行政救濟（例如依處分作成當下時空觀察，前行政處分對當事人有利）等情況下，行政機關或法院事後審查以前行政處分為基礎之後行政處分合法性時，並非不能例外審究前行政處分認事用法之合法性。不過當前處分之當事人有合法救濟途徑，卻任意放棄依該救濟程序為主張，該前行政處分之構成要件效力，即應受到尊重，不得任意排除其適用（最高行政法院109年度上字第875號判決意旨參照）。
⑵復按由行政程序法第111條規定可知，關於行政處分之無
效，係採重大明顯瑕疵說，其中第1款至第6款乃重大明顯瑕疵之例示規定，除此6種情形外，其他重大明顯瑕疵者，亦屬無效。惟行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準；故而，行政處分之瑕疵，倘未達到重大、明顯之程度者，僅屬該行政處分是否違法而應予撤銷之問題，並非屬當然無效之行政處分（最高行政法院112年度上字第111號判決意旨參照）。
⑶經查，原告於系爭採購案履約期間為永興棄土場之土地
使用人，負有清除系爭場址遭違法棄置廢棄物之狀態責任義務；被告及環保局均為廢清法第5條第1項所稱之執行機關，環保局先向污染行為人（即信鐵公司、德技公司、威昇公司及合利興公司）責令清除、處理，因未完成清理，命其等預先繳納代履行費用亦無果，有追索不能之情形，已如前述。被告遂依廢清法第71條第1項規定先以前處分命原告限期清除處理系爭廢棄物，前處分略以：「主旨：有關貴公司承攬本所『○○市○○里永興棄土場餘土處理計畫-提供土地供收容土方財物出租』遭臺灣彰化地方法院刑事判決（103年度訴字第804號、105年度訴字第298號、105年度訴字第414號及105年度易字第65號）非法棄置物1案，請儘速於113年4月26日前完成清除處理事宜，如逾期未提送上述清理計畫並完成清除處理事宜，本所將依法執行後續強制行政處分，……。
說明：一、依據行政程序法第102、104、105、106條規定、廢棄物清理法第71條規定、臺灣彰化地方法院刑事判決（103年度訴字第804號、105年度訴字第298號、105年度訴字第414號及105年度易字第65號）辦理。二、按廢棄物清理法第71條第1項前段規定：……，台端屬『事業』及『受託清除處理廢棄物者』之適用對象，依法負有清除處理責任。三、依據最高法院判決內容略以，台端自102年10月28日起至103年7月11日止，載運未依申報核准之程序完成處理、仍屬未完成處理程序之一般事業廢棄物至永興棄土場，傾倒、回填在棄土場中央深谷坑洞內，已犯廢棄物清理法第46條第4款行政刑罰規定。
四、案經本所依行政程序法第102條規定，以112年5月10日投市工字第0000000000號函，請台端於文到7日內為事實上及法律上陳述；惟屆期台端仍未向本所提出，爰依同法第105條規定『行政處分之相對人依前條規定提出之陳述書，應為事實上及法律上之陳述，……。不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。』，請台端於113年4月26日前內完成清理，並儘速提送『廢棄物棄置場址清理計畫』，計畫內容應載明廢棄物之種類、數量、特性，其貯存、清除、處理方式，及其流向、清理期程等，並將計畫送本所檢送環保局辦理審查，並俟審核同意後始得清理。五、案經臺灣彰化地方檢察署確認，本案棄置之廢棄物已無證據保全必要，該批廢棄物應儘速清理。查本案遭棄置廢棄物如下：（費用參考行政院環保署清除處理機構查詢系統資料）（一）信鐵公司：無機性污泥（污泥混合物，廢棄物代碼D-0999）：約5847.03公噸；（二）北門公司：無機性污泥（污泥混合物，廢棄物代碼D-0999）：約1,478.98公噸（三）合利興公司無機性污泥（污泥混合物，廢棄物代碼D-0999）：
約10,644.32公噸（四）德技公司：營建廢棄物（土木或建築廢棄物混合物，廢棄物代碼D-0599）：約15,799.29公噸（五）預估清理費用總計約新臺幣5,766萬7,409元整（計算式：土木或建築廢棄物混合物（廢棄物代碼D-0599）含清運、處理等費用為每公噸3,650元（含5％稅額），總計約5,766萬7,409元（每公噸3,650元×l5,
799.29公噸）。（六）預估清理費用總計約新臺幣5億7,549萬3,734元整（計算式：污泥混合物（廢棄物代碼D-0999）含清運、處理等費用為每公噸3萬2,025元（含5％稅額），總計約5億7,549萬9,818元（每公噸3萬2,025元×17,970.33公噸）。綜上，共計費用新台幣6億3,316萬7,227元正。六、倘屆期未依規定完成清除處理事宜，本所將依行政執行法第27條及第29條相關規定辦理代履行並向台端求償。七、台端於旨揭期限前將廢棄物清理完成如有窒礙難行處，請依規定向本所申辦展延期限及清理期限。……九、對本裁處如有不服，請於接到本裁處書之次日起30日內繕具訴願書，先送本所審查後，再由本所轉陳南投縣政府審議。」（見本院卷1第29-31頁）。由前開內容可知，被告已以前處分命原告完成系爭廢棄物清除處理，說明欄第1點至第4點載明請原告提送關於系爭場址非法棄置物之清理計畫及完成清除處理事宜之依據，如前所述，原告屬廢清法第71條第1項規定之容許廢棄物遭非法棄置於其土地之土地使用人，為清除責任人，依法負有清除處理責任，並經刑事判決認定因其代理人，執行業務犯行為時廢清法第46條第4款之非法清理廢棄物罪而科以罰金刑確定（見本院卷1第146頁），被告曾以112年5月10日投市工字第0000000000號函請原告陳述意見，惟原告未提出，遂請原告於113年4月26日前完成清理並提送「廢棄物棄置場址清理計畫」，俟審核同意後始得清理；說明欄第5點詳列系爭廢棄物種類、數量，及預估清理費用之計算式及總費用；第6點及第7點告知原告如屆期未依規定完成清除處理事宜，將依行政執行法第27條及第29條相關規定辦理代履行並向原告求償，原告如有窒礙難行處請依規定向被告申辦展延期限及清理期限；第9點則為救濟方法之教示。是前處分已命原告於113年4月26日前提送廢棄物處置計畫書，並明定於該日前為執行清除、處理完畢之時限並載明屆期未依規定完成清除事宜，被告將依行政執行法第27條及第29條規定辦理代履行並向原告求償之「限定相當期間履行」、「不依限履行時將予強制執行」之行政執行法第27條第2項所定之「告戒」事項，及採行政執行法第28條第1項第1款規定之「代履行」間接強制方法及預估清理費用細項等事項，已踐行依行政執行法第29條規定為間接強制前之必須程序。又查原告屆期並未提送清理計畫並完成清除處理事宜，且於本院114年6月26日言詞辯論期日自承確實有收到前處分，對前處分內容都瞭解，但並未對前處分提出救濟等語（見本院卷2第474-475頁），並有被告提出之對原告之清算人王春雄（即原告代表人）、訴外人蔡勝佳及王淑真送達前處分之送達證書在卷可稽（見本院卷2第537-541頁）。因原告遲未提送廢棄物處置計畫，自無法獲得被告轉送環保局核備同意後執行清理，故未完成清除處理系爭廢棄物，亦未申辦展延期限及清理期限，亦未對前處分提起救濟，堪認原告已無法自行清除、處理系爭廢棄物。被告據此依行政執行法第29條規定，以原處分函知原告：
「主旨：本所前於113年4月8日以投市工字第0000000000號函限期台端於113年4月26日前，完成清理台端棄置於本縣南投市永興棄土場之無機性污泥、營建廢棄物等（約33,769.62公噸）1案，惟台端至今未完成清理。經核算代履行之清理費用為新臺幣（下同）6億3,316萬7,227元，請台端文到次日起20日內依廢棄物清理法規定向本所預先繳納代履行費用。如逾期未繳，本所將依法移送法務部行政執行署所屬分署行政執行，……。說明：
……二、依據廢棄物清理法第71條第1項前段規定：……，台端屬『受託清除處理廢棄物者』之適用對象，依法負有清除處理責任。三、依據最高法院判決內容略以，台端自102年10月28日起至103年7月11日止，載運未依申報核准之程序完成處理、仍屬未完成處理程序之一般事業廢棄物至永興棄土場，傾倒、回填在棄土場中央深谷坑洞內，已犯廢棄物清理法第46條第4款行政刑罰規定。
四、案經臺灣彰化地方檢察署確認，本案棄置之廢棄物已無證據保全必要。為維護環境，該批廢棄物應盡速處理。（費用參考行政院環保署清除處理機構查詢系統資料）（一）土木或建築廢棄物混合物（廢棄物代碼D-0599）含清運、處理等費用為每公噸3,650元（含5％稅額），總計約5,766萬7,409元（每公噸3,650元×l5,799.29公噸）、（二）污泥混合物（廢棄物代碼D-0999）含清運、處理等費用為每公噸3萬2,025元（含5％稅額），總計約5億7,549萬9,818元（每公噸3萬2,025元×l7,970.33公噸）；綜上，共計費用新台幣6億3,316萬7,227元正。五、本所依法命台端限期清除在案，惟屆期至今未見履行，本所爰依行政執行法第29條第2項規定，估算旨揭代履行費用之數額命台端繳納，其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。……七、本案將委託適當公民營廢棄物清除處理機構或目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理之，並依據政府採購法相關規定代履行。八、請台端於文到次日起20日內至本所工務課（地址：……）或以匯款方式繳納代履行費用（戶繳交帳號……）……。十、台端如不服本處分，請於本處分送達之次日起30日內繕具訴願書送本所審查後，再由本所轉陳南投縣政府審議。」（見本院卷1第357-359頁）。此有前處分（見本院卷1第29-31頁）、本院114年6月26日言詞辯論筆錄（見本院卷2第471-478頁）、前處分送達證書（見本院卷2第537-541頁）及原處分（見本院卷1第357-359頁）在卷可稽。是被告先以前處分依廢清法第71條第1項規定命原告限期完成清除廢棄物，並載明行政執行法第27條第2項之告戒事項，及採行政執行法第28條第1項第1款規定之「代履行」間接強制方法及預估清理費用細項等事項，嗣因原告逾期未完成清除，未申請展期，亦未對前處分提起救濟，被告遂依行政執行法第29條規定以原處分命原告繳納系爭代履行費用，並載明「代履行之標的」（棄置於系爭場址之無機性污泥、營建廢棄物等）、「代履行之數額」（6億3,316萬7,227元），及將委託適當廢棄物清除處理設施清除、處理，並依據政府採購法相關規定代履行，亦載明繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額等事項，如前所述，廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，並非行政罰，乃係以原告等因容許而未維護照管系爭場址，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。此狀態責任義務，經被告限期清除處理而逾期不為時，被告係擇依行政執行法第27條、第29條規定，預估必要之代履行費用，以對外發生執行費用之預估及課予負擔金錢給付義務法效力、性質兼具行政處分之執行命令方式處理為之。是被告依廢棄物清理法第71條第1項前段，對土地使用人即原告，命限期清除處理（即本件前處分）性質上係屬行政執行法第27條第1項所稱之本於法令負有行為義務之行政處分，其執行方法及程序依行政執行法第3章「行為或不行為義務之執行」之規定，經於前處分書限定相當期間履行並載明不依限履行時將予強制執行之意旨，而完成告戒，且於前處分書載明逾期仍不履行將採行政執行法第28條第1項第1款規定之「代履行」間接強制方法及並預估清理費用細項及告知不服前處分得為救濟等事項，惟原告於收受前處分後並未救濟，而任其確定，且逾期亦不履行前揭清除處理義務，合於行政執行法第29條第1項規定之「本於法令之行政處分，負有行為義務而不為」之要件，因其行為能由他人代為履行，依行政執行法第29條規定，被告得委託第三人或指定人員代履行之，為避免被告代為履行後，原告無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，被告代履行前，即得估計其數額，命原告繳納，是代履行之費用，亦由被告於前處分估計其數額，並以原處分再次預估代清理費用並限期命其繳納，逾期未繳納，逕送強制執行，並無違誤。蓋因前處分及原處分乃法令依據及規制內容均有不同的二個行政處分，原處分之主要目的在執行前處分，前處分為原處分之基礎處分，在基礎處分未經撤銷、廢止或失效之前，關於前處分所規制之內容，於本件原處分之行政爭訟，原告應不得再為爭執。
⑷關於原處分就系爭代履行費用之計算，以下先分述棄置
系爭廢棄物於系爭場址之各行為人應負擔代履行清除處理費用之計算基準，再計算系爭代履行費用總額：
A、德技公司部分：經查，德技公司於103年7月7日起，委託不知情廢棄物清除機構，自觀音鄉場址，將經初步篩選出之不可再利用廢棄物含量偏高之物（包含破布、廢塑膠袋、廢塑膠等生活垃圾及廢木材、磚塊、石頭、水泥塊等物）載運至永興棄土場傾倒、回填，共計15,799.29公噸等情，有最高院111台上4276號刑事判決在卷可稽（見本院卷2第529-530頁），並經本院調卷查核屬實。又查，德技公司傾倒於永興棄土場之營建廢棄物，屬於土木或建築廢棄物混合物（廢棄物代碼D-0599），環保局依照環境部資源循環署清除處理機構服務管理資訊系統查詢土木或建築廢棄物混合物（廢棄物代碼D-0599）清除處理費用，隨機選擇3家合法清運業者之市價【總茂環保股份有限公司，收付費價格（新臺幣元/立方公尺）：1,300-1,800；富國建材行，收付費價格（新臺幣元/立方公尺）：2,500-4,500；東元國際股份有限公司，收付費價格（新臺幣元/立方公尺）：2,500-8,000】，環保局為利行為人，預估廢棄物代碼D-0599廢棄物之每立方公尺為2,000元，以系爭廢棄物之密度，概以1.5換算（公噸/立方公尺），得出廢棄物代碼D-0599廢棄物每公噸清除、處理費用（不含運費）為3,000元（計算式：2,000×1.5＝3,000）（見本院卷1第399-407頁）。此有環保局依照環境部資源循環署清除處理機構服務管理資訊系統查詢污泥混合物（廢棄物代碼D-0599）資料（見本院卷1第399-407頁）在卷可稽。每趟可載運20公噸廢棄物之清除車次出車費用市場價格約6,000元至13,000元不等，環保局以每車次10,000元運費估算，可再得出廢棄物代碼D-0599廢棄物每公噸處理費含運費及稅額為3,650元【計算式：（3,000＋10,000/20）×1.05＝3,675，被告誤為3,650元，惟較有利於原告】。因德技公司傾倒廢棄物代碼D-0599廢棄物數量為15,799.29公噸，故預估之廢棄物清運處理費用總計約57,667,409元（計算式：3,650×15,799.29=57,667,408.5，小數點以下四捨五入）。
B、信鐵公司、北門環保科技有限公司（下稱北門公司，現為德技公司）及合利興公司部分：
次查，信鐵公司於102年10月28日起至103年7月11日止，載運未依申報核准之程序完成處理、仍屬未完成處理程序之一般事業廢棄物至永興棄土場傾倒、回填，共計5,847.03公噸（見本院卷2第510-511頁）。北門公司於103年1月27日起至103年4月22日止，委託他廢棄物清除機構自北門公司載運未完成再利用程序之一般事業廢棄物至永興棄土場傾倒、回填，共計1,47
8.98公噸（見本院卷2第511頁）。合利興公司自102年12月間起至103年7月間，載運未完成再利用程序之一般事業廢棄物至永興棄土場傾倒、回填，共計10,6
44.32公噸（見本院卷2第511頁），有最高院111台上4276號刑事判決在卷可稽，並經本院調卷查核屬實。
前開3家公司傾倒於永興棄土場之營建廢棄物，均屬於污泥混合物（廢棄物代碼D-0999），環保局依照環境部資源循環署清除處理機構服務管理資訊系統查詢污泥混合物（廢棄物代碼D-0999）之清除處理費用，隨機選擇3家合法清除處理業者之市價【嘉德技術開發股份有限公司，收付費價格（新臺幣元/公斤）：15-20；日友環保科技股份有限公司，收付費價格（新臺幣元/公斤）：20-40；綠大實業股份有限公司，收付費價格（新臺幣元/公斤）：15-30】，環保局為利行為人，預估廢棄物代碼D-0999廢棄物清除處理費用（不含運費）每公噸為30,000元（計算式：每公斤30元×1,000公斤＝30,000元）（見本院卷1第409-417頁）。此有環保局依照環境部資源循環署清除處理機構服務管理資訊系統查詢污泥混合物（廢棄物代碼D-0999）資料（見本院卷1第409-417頁）在卷可稽。每趟可載運20公噸廢棄物之清除車次出車費用市場價格約6,000元至13,000元不等，環保局同樣以每車次10,000元運費估算，可再得出廢棄物代碼D-0999廢棄物每公噸處理費含運費及稅額為32,025元【計算式：（30,000＋10,000/20）×1.05＝32,025】。因信鐵公司傾倒廢棄物代碼D-0999廢棄物數量為5,847.03公噸，北門公司傾倒廢棄物代碼D-0999廢棄物數量為1,478.98公噸，合利興公司傾倒廢棄物代碼D-0999廢棄物數量為10,644.32公噸，故預估之廢棄物清運處理費用總計約575,499,818元【計算式：32,025×（5,847.03＋1,4
78.98＋10,644.32）＝575,499,818.25，小數點以下四捨五入】。
C、是原處分以系爭廢棄物中土木或建築廢棄物混合物（廢棄物代碼D-0599）含清運、處理等費用為每公噸3,650元（含5％稅額），總計約57,667,409元（每公噸3,650元×l5,799.29公噸）。污泥混合物（廢棄物代碼D-0999）含清運、處理等費用為每公噸32,025元（含5％稅額），總計約575,499,818元（每公噸32,025元×l7,970.33公噸）。共計系爭代履行費用為633,167,227元（計算式：57,667,409＋575,499,818＝633,167,227），核屬有據。被告並於原處分說明欄第5點載明：「本所依法命台端限期清除在案，惟屆期至今未見履行，本所爰依行政執行法29條第2項規定，估算旨揭代履行費用之數額命台端繳納，其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」（見本院卷1第358頁），是雖關於德技公司廢棄物代碼D-0599廢棄物每公噸處理費含運費及稅額之估計費用依被告提出資料原應為3,675元，被告誤為3,650元，惟3,650元較有利於原告，且此僅為預估代履行費用，日後繳納數額與實支不一致時，仍會退還其餘額或追繳其差額，此部分誤算無影響於原處分關於系爭代履行費用之適法性，附此敘明。
⑸至於原告主張前處分限期原告「提送廢棄物處置計畫書
送審核同意」後「執行清理」，未載明除廢清法第71條第1項外之法規依據，顯屬重大明顯瑕疵，有行政程序法第111條第7款規定之顯然無效事由，導致後處分（即原處分）有違法事由等云。惟如前所述，前處分限期原告「提送廢棄物處置計畫書送審核同意」後「執行清理」係依前揭環保署103年1月13日函辦理，該函係廢棄物主管機關環保署基於職權就如何適用廢清法第71條所作之解釋，經核與廢棄物清理法相關規定之意旨相符，下級機關即被告於處理關於廢清法第71條之案件時，應予適用。且依行政程序法第110條第1項、第3項規定，行政處分於生效後產生規制作用，形成一定之法律關係、創設權利或課予義務，且其效力之發生並非以行政處分確定而具形式確定力為必要。行政處分生效後產生規制效力，不僅對作成處分之行政機關本身具有拘束力，對其他機關、法院或第三人亦同樣具有拘束力。又行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。因此除非行政處分已達無效程度，否則其他機關有義務將該處分當作一個既定的構成要件，予以承認、接受，並充作其自身管轄事務之決定的基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」，乃是出自對機關權限分配秩序之尊重考慮。因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。此際如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273條第1項第11款提起再審之訴（最高行政法院110年度上字第279號判決意旨參照）。經查，本件環保局已先向污染行為人（即信鐵公司、德技公司、威昇公司及合利興公司）責令清除、處理，因未完成清理，命其等預先繳納代履行費用亦無果，有追索不能之情形，且被告於此前亦以前處分依廢清法第71條第1項規定命原告限期完成清除廢棄物，並載明行政執行法第27條第2項之告戒事項，及採行政執行法第28條第1項第1款規定之「代履行」間接強制方法及預估清理費用細項等事項，已如前述。被告為廢清法第5條第1項規定所稱之執行機關，得依廢清法第71條第1項規定，命原告限期清除處理棄置於系爭場址之系爭廢棄物，惟依事業自行清除處理事業廢棄物許可管理辦法第5條規定，事業應取得直轄市、縣（市）主管機關許可後，始得自行清除、處理事業廢棄物，是原告於自行清除廢棄物前本應先取得被告之許可，且前處分主旨係命原告儘速於113年4月26日前完成清除處理事宜，於說明欄第4項亦敘明將「廢棄物棄置場址清理計畫」送被告檢送環保局辦理審查，嗣審核同意後始得清理等語，則前處分以廢清法第71條第1項規定為命原告完成清除處理之法規依據為適法，且已載明於前處分，並無原告前揭主張未載明除廢清法第71條第1項外之法規依據，而有行政程序法第111條第7款規定之顯然無效事由之情事，是被告因而認原告未依前處分所規制之內容，於113年4月26日前向被告提出系爭場址廢棄物處置計畫及完成清除處理事宜，且實際上系爭廢棄物亦未清理完畢，是本件前處分，係被告依廢清法第71條第1項前段，對土地使用人即原告，命限期清除處理，此際因被告上開所為之前處分(基礎處分)，性質上係屬行政執行法第27條第1項所稱之本於法令負有行為義務之行政處分，其執行方法及程序依行政執行法第3章「行為或不行為義務之執行」之規定，經於前處分書限定相當期間履行，逾期仍不履行而為前揭告戒，因其行為能由他人代為履行，被告自得擇依行政執行法第29條規定，被告得委託第三人或指定人員代履行之，代履行之費用，由被告估計其數額，以原處分命原告繳納，其繳納數額與實支不一致時，多退少補，以代履行方式執行，是被告據以作成原處分，經核與法並無不合。況原告未對前處分提起救濟而已確定，且由該行政處分之形式以觀，亦難認有何重大明顯之瑕疵，自非無效之行政處分，已如前述。前處分於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，且如前述，前處分為原處分之基礎處分，在基礎處分未經撤銷、廢止或失效之前，關於前處分所規制之內容，於本件原處分之行政爭訟，原告應不得再為爭執。是本件訴訟，原告係以原處分為訴訟客體，前處分之實質合法性亦非本件審理範圍，併予敘明，故原告前開主張並無理由。
⑹至原告主張原處分未實際審究原告應負擔之責任大小並
據以估算其應負擔之清理費用，分別對各義務人作成代履行之行政處分，及被告就本件亦與有過失，且過失程度較重，原處分逕命原告應負擔代履行費用全額，未扣除被告應自行承擔之過失責任比例為不適法云云。經查，本件環保局已先向污染行為人（即信鐵公司、德技公司、威昇公司及合利興公司）責令清除、處理，因未完成清理，命其等預先繳納代履行費用亦無果，有追索不能之情形，此時應由因容許致廢棄物遭非法棄置於系爭場址負有狀態責任之土地使用人即原告負擔清除、處理責任，因原告所負擔為系爭場址之狀態責任，故無原告主張應依應負擔之責任大小據以估算其應負擔清理費用之適用，又本件係原告代理人陳俊吉之不法犯罪行為所致，依民法第103條第1項規定，原告自應對其代理人陳俊吉之行為負同等責任，自與被告是否盡監督管理責任無關，是原告前揭主張均無理由。
㈢綜上所述，原告前開主張均無足採。原告於系爭採購案履約
期間為永興棄土場之土地使用人，負有清除系爭場址遭違法棄置系爭廢棄物之狀態責任義務，被告已以前處分命原告完成廢棄物清除處理，惟原告未完成清除處理事宜，被告遂以原處分命原告繳納系爭代履行費用，於法核無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定為無理由，應予駁回。
㈣本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟
資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
結論：本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 114 年 7 月 17 日
審判長法官 劉錫賢
法官 郭書豪法官 林靜雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 17 日
書記官 黃毓臻