臺中高等行政法院裁定高等行政訴訟庭第三庭114年度訴字第47號
民國115年9月24日辯論終結原 告 歐海聲被 告 海軍濱海作戰指揮部濱海作戰第二大隊代 表 人 吳德一訴訟代理人 林昌芳
陳建鈞溫永茂上列當事人間有關國防事務事件，原告不服國防部中華民國113年12月12日113年決字第354號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、爭訟概要：原告係被告海軍濱海作戰指揮部濱海作戰第二大隊(原為海軍海鋒第一大隊，下稱濱海作戰第二大隊）所屬第六中隊中尉區隊長(民國113年7月20日退伍)，因於112年10月9日19時許，騎乘機車外出至營區外便利商店內飲用啤酒，並於當日20時許，再騎乘機車返回營區之違失行為(下稱系爭違失行為)，經被告以112年11月7日海鋒一後字第1120007496號令核定原告「大過1次」之懲罰(原告對此懲罰已循序提起行政爭訟，由本院113年度訴字第156號駁回原告之訴，並經最高行政法院於114年12月4日以114年度上字第47號駁回上訴確定)。被告考量原告系爭違失行為，有影響部隊管理及後續任務執行等危安顧慮，乃依「海軍海鋒大隊危安人員託管具體作法」(下稱託管具體作法)第3點第1款第5目規定，於112年10月23日將其託管至濱海作戰第二大隊。原告不服，以被告託管處置措施，致其損失戰鬥部隊加給及地域加給等為由，於113年8月23日向國防部海軍司令部國軍官兵權益保障會(下稱權保會)申請權益保障，經該會審認原告之請求權事項，係公法上財產請求權之救濟申請，屬訴願審議範圍，將全案移國防部訴願審議會審議，經國防部訴願決定不受理。原告不服，於是提起本件行政訴訟。
貳、原告起訴主張及聲明：
一、起訴意旨略以：
(一)原告自海軍一四六艦隊繼光艦輪機部門輪機官調至濱海作戰第二大隊第六中隊保修區隊區隊長，生效日期111年7月1日。因原告於112年10月9日言行不檢，遭被告以112年11月17日令核定懲處，被告復於112年10月20日核定海強操演結束後至大隊託管處分，原駐地○○縣○○鄉，託管地點濱海作戰第二大隊第六中隊清水營區駐○○市○○區，託管期間自112年10月23日至113年7月20日止，長達9個月。
(二)依據「海軍艦隊指揮部航行艦艇危安人員託管作法」及被告頒發之託管具體作法，目的是為防範所屬中隊人員肇生自我傷害、具危害（他）人生命之疾病（行為）及其他足堪影響單位正常運作之事件、致衍生不良後遺，特律定本作法，藉先期發掘，有效防範等作為，俾使中隊管理順遂。託管期程以30日為限，視託管人員狀況予以延長或縮短。被告託管期間長達9個月，顯屬違法。請求被告提出軍醫證明，以證明託管處分符合託管具體作法第6點之規定，究明處分之適法性。被告託管處分，已違反託管目的、管制作法、託管期間、管制流程及一般行政原理原則，嚴重影響原告任職區隊長職務，不符人事規定。另託管作法係海鋒大隊之規定，惟現僅有海鋒第一大隊、第二大隊，自無從適用上開託管作法。
(三)原告為中尉，依陸海空軍軍官士官任職條例(下稱任職條例)第13條規定調職，應由少將以上編階主官核定調職發正式人事調派令公文，以符合規定，而非由部隊內單位以內簽辦理。託管期間延長，應檢具相關軍醫院證明並呈大隊長審核並奉核示。海鋒大隊上尉輔導長王銘慶卻於112年10月11日、18日以Line聯絡原告託管，而未以調派令，不符上揭規定。
其託管處分已影響原告人事經管、升遷、工作績效、績等、年終獎金及薪資減少損失、津貼加給，不符人事法規，亦影響原告未服滿役期人員退伍賠償費新臺幣(下同)26萬6737元。
(四)因原告原駐地○○縣○○鄉，有地域加給每月9,790元及戰鬥部隊加給每月5,000元，在託管期間自112年10月23日至113年7月20日止，戰鬥部隊加給損失28,332元，地域加給損失84,846元，共計113,178元(利息另計)，及原告於113年7月20日退伍，如未退伍，以113年7月20日至114年9月30日止加計其薪資及精神慰助金等等，被告應賠償原告共計2,805,753元。
二、聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應賠償原告新臺幣2,805,753元及自112年10月23日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
參、被告答辯及聲明：
一、答辯意旨略以：
(一)原告因酒後騎乘機車之違失行為，經被告檢討其違失行為，認有影響中隊管理及後續任務執行等危安顧慮，乃於112年10月20日簽奉大隊長核示「海強操演結束後至大隊部託管」，將原告由駐於澎湖西嶼之海軍海鋒第六中隊託管至被告濱海作戰第二大隊。蓋因託管處置之目的係為防範被告所屬人員肇生自我傷害、具危害(他)人生命之疾病(行為)及其他足堪影響單位正常運作之事件，致衍生不良後遺，且其未損及原告既有之軍人身分、官階及俸給等權利，僅屬機關內部之管理事項，並非行政處分，不得提起行政訴訟。
(二)退步言，縱認被告託管處置措施，得提起行政訴訟，惟按託管具體作法第3點第1款第5目規定：「經中隊主官評估具特殊疾病或其他危安徵候、有託管必要之人員。」及第3點第2款：「託管期程：以30日為限，視託管人員狀況予以延長或縮短。」原告身為部門主管，因系爭酒後騎乘機車之違失行為，核已該當陸海空軍懲罰法（下稱懲罰法）第15條第14款後段「其他違失行為違反已送立法院備查或國防部頒定之法令」及國軍軍風紀維護實施規定（下稱國軍風紀規定）第29點第1款後段「言行不檢」規定之情形，經被告行政調查後，認原告違失行為明確，以112年11月7日令核定原告「大過乙次」之懲罰在案。復檢討其違失行為，認有影響中隊管理及後續任務執行等危安顧慮，經大隊長何志威上校於112年10月20日裁示「海強操演結束後至大隊部託管」。是原告係因有託管具體作法所定之危安情形而有託管之必要。且依託管作法第2點得依具體狀況延長。又海鋒大隊係因擴編才分第一、二大隊，自仍得適用上開託管作法。
(三)另原告所稱因託管處置措施，致影響其戰門部隊加給、地域加給乙節，依軍人待遇條例第5條及國軍地域加給表規定，地域加給係針對服役偏遠、特殊地區或國外者加給之，且如有因個人受訓、演習、住院或任務暫調支援等原因，離開原駐地至其他地區時，自到達日起至離開日止，改按所在地區等級月支數額支領。而觀諸「戰鬥部隊增支志願役勤務加給發給要點」之訂定目的，係為鼓勵志願役人力服務戰鬥部隊等艱苦單位意願，依募兵制實施計畫，增設戰鬥部隊加給，以建立不同類型部隊區隔性誘因，以期強化基層部隊戰力而制定。查原告於112年10月23日至被告駐地臺中市，至113年7月20日退伍，期間均無返回第六中隊服役，是原告既未實際於第六中隊服役，即不得支領前開加給。又部隊加給及地域加給並非因本於軍人身份依法應獲得之俸給，故託管處置亦無致原告基於軍人身分所生之公法上財產請求權遭受損害之問題。
二、聲明：原告之訴駁回。
肆、本院的判斷：
一、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……
十、起訴不合程式或不備其他要件。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款及第4條第1項分別定有明文。倘若對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，且其情形不可以補正，行政法院應以裁定駁回之。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，現行法制，得依國家賠償法規定向民事法院訴請賠償外，亦得依行政訴訟法第7條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所依附，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
二、憲法第16條規定人民有訴願及訴訟之權，人民之權利或法律上利益遭受損害，不得僅因身分或職業關係，即限制其依法律所定程序提起訴願或訴訟。因公務員身分受有行政處分得否提起行政爭訟，應視其處分內容而定，迭經本院解釋在案。軍人為廣義之公務員，與國家間具有公法上之職務關係，現役軍官依有關規定聲請續服現役未受允准，並核定其退伍，如對之有所爭執，既係影響軍人身分之存續，損及憲法所保障服公職之權利，自得循訴願及行政訴訟程序尋求救濟司法院釋字第430號解釋在案，惟何者影響軍人身分之存續，損及憲法所保障服公職之權利，參照司法院大法官歷次相關解釋，須足以改變軍人身分關係，或於軍人權利有重大影響之處分，或基於軍人身分所產生之公法上財產請求權，始為行政處分，得循訴願及行政訴訟程序尋求救濟。至於未改變軍人身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害軍人之公法上財產請求權之內部工作條件或管理措施，基於訴訟資源合理分配及機關內部管理之必要，不論對之以何種形式之行政訴訟種類提起行政訴訟，均非法之所許(最高行政法院108年度裁字第498號裁定、111年度上字第82判決意旨參照)。復按司法院釋字第785號解釋亦就公務人員與其服務機關或人事主管機關間之公法上爭議得否提起行政訴訟請求救濟之範圍，所界定之標準為：（1）保障法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，是指不具行政處分性質之措施或處置，其僅涉及是否不當之判斷而不涉及違法性判斷者，不能於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟。（2）是否違法侵害公務人員之權利，須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。再者，軍人肩負保衛國家及人民、對外作戰的責任，部隊戰力的根基在於軍紀與軍令的貫徹，軍隊運作的核心是命令權和指揮權，軍人負有高度服從軍令的義務，具特殊性。因此，軍隊對軍人之管理、調職行為具維護軍事指揮權之特性，為確保軍令的貫徹執行，自無從准予提起行政訴訟。至軍人權益事件處理法施行後就此等顯屬輕微干預之管理措施，亦僅得循申訴、再申訴途徑救濟，亦非得提起行政訴訟。
三、海軍艦隊指揮部航行艦艇危安人員託管作法規定規定：「壹、目的：為防範艦艇部隊危安人員於航行中肇生人員落海事件，致衍生不良後遺，特律定本作法，藉先期發掘、有效防範，解決艦艇航行中管理之負荷。貳、管制作法：一、危安人員之界定：……(六)由單位主管評估疑有危安因素。……」(訴願卷第71頁)。海軍海鋒大隊危安人員託管具體作法規定：「一、依據：海軍艦隊指揮部102年9月5日海艦督察字第1020011989號令頒『海軍艦隊指揮部航行艦艇危安人員託管作法』及本隊於101年4月27日海鋒大後字第1010000098號頒發『海軍海鋒大隊危安人員託管作法』辦理。二、目的：為防範所屬中隊人員肇生自我自我傷害、具危害(他)人生命之疾病(行為)及其他足堪影響單位正常運作之事件，致衍生不良後遺，特律定本作法，藉先期發掘、有效防範等作為，俾使中隊管理順遂。三、管制作法：……(二)託管期程：以30日為限，視託管人員狀況予以延長或縮短。……(2)託管前，檢附危安人員輔考資料(含個人基本資料卡、託管原因、輔導紀錄、家屬連繫情形及心輔中心函覆表等)，經中隊長核定後，於託管前3日呈報大隊長批示；另於託管前1日，由原屬中隊檢派士官長(含)以上幹部陪同至大隊部報到並將相關輔考資料副送支援中隊代管。」(本院卷第111-114頁)
四、經查，原告因112年10月9日因酒後騎乘機車之違失行為，經被告以112年10月17日簽呈除核示懲罰令，另於簽呈載明「海強操演結束後至大隊託管」，將原告由駐於澎湖西嶼之濱海作戰第二大隊所屬第六中隊託管至濱海作戰第二大隊，經大隊長覆閱批示後，經上尉輔導長王銘慶於112年10月11日、18日以Line聯絡原告託管之事，有原告提出簽呈及通訊軟體截圖可稽(本院卷第61、69、71頁)。依前揭託管具體作法之規定，「託管」係為防範海鋒大隊所屬中隊人員肇生自我自我傷害、具危害(他)人生命之疾病(行為)及其他足堪影響單位正常運作之事件，致衍生不良後遺，藉先期發掘、有效防範所等內部管理行為，被告以原告上揭違失行為，具有影響單位正常運作管理及後續任務執行等危安顧慮，經大隊長批示後為託管處置措施，並非無據。又託管處置應屬暫時性內部工作條件或人事管理措施，依託管具體作法第3點第3款規定，應呈報大隊長批示即可，無須經由海軍艦隊指揮部作成調職令，原告稱無被告未作調職令所為託管，違反任職條例第13條規定云云，並無可採。至原告主張被告託管期間已逾託管具體作法所規定30日云云，惟查，依託管具體作法第3點第2款規定託管期程，以30日為限，惟仍得視託管人員狀況予以延長。而原告經託管處置後，其所屬任職單位、職稱、待遇等事項並未改變，即並未改變原告軍人身分、軍階及俸給等，整體考量被告所採取措施之目的、性質以及干預之程度，尚屬顯然輕微之干預，應認屬其內部工作條件或人事管理措施，不具直接對外發生法律效力，依前開所述，原告不得提起行政訴訟尋求救濟，是其請求撤銷被告系爭調職令，即屬起訴不備合法要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，予以駁回。
五、至原告聲明二關於「被告應賠償原告新臺幣2,805,753元及自112年10月23日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息」部分，核原告乃依行政訴訟法第7條基於與本訴同一事實合併提起國家賠償(本院卷第360頁)，惟原告所提撤銷訴訟既不合法，依前揭說明，則原告訴請被告給付部分，即屬附帶請求因而失所依附，亦應予駁回。
六、本件基礎事證已明，原告請求調查證據部分即關於託管期間之內部簽呈等(本院卷第223、362頁)及聲請再開辯論，自無必要。
七、綜上，被告所為託管處置措施，屬於內部管理措施，而非行政處分，原告訴請撤銷，核屬起訴不備其他要件，且情形又無法補正，其起訴不合法，再原告依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償部分亦為不合法，均應予駁回。又本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件結果不生影響，爰不一一論駁。
伍、結論：原告之訴不合法。中 華 民 國 115 年 10 月 22 日
審判長法 官 劉錫賢
法 官 林靜雯法 官 郭書豪以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一 者，得不委任律師 為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格 。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 10 月 22 日
書記官 林昱妏