臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第35號原 告 江雅鈴被 告 臺中市政府衛生局代 表 人 黃美娜訴訟代理人 王永慶訴訟代理人 張美智上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺中市政府民國101年7月19日府授法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國100年11月11日在網站（http://www.life365.com.tw/0000000000/index.php?actio=pro_view&mecnum=1525）刊登「巴西莓果汁」（錄案案件編號：100W0854）產品廣告（下稱系爭食品廣告），其內容宣稱：「…幫助體內清除自由基…保護心臟血管系統，增加膠原蛋白和彈性蛋白的數量和效力…抗病毒、強化記憶力…。」等詞句，涉及誇大不實，違反食品衛生管理法，案經行政院衛生署食品藥物管理局以100年11月21日FDA消字第0000000000號函移送被告辦理。復經原告於100年12月12日至被告處說明，而被告認定原告之違規事實明確，遂以101年5月1日中市衛食藥字第0000000000號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）40,000元罰鍰。原告不服，向臺中市政府提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告為理想家傳直銷公司成員，雖然確曾刊登廣告，但對產品成分並無能力詳細查證，刊登之廣告容均依理想家公司提供之廣告內容複製完成，隻字未改，原告並未自行誇大不實廣告內容。
(二)臺中市政府於民國100年11月28日函知原告網頁「三效逆時無痕組合」（下稱系爭化妝品廣告）疑涉違反化妝品衛生管理條例，次日復來函指稱網頁系爭食品廣告內容詞句涉及不實，易生誤解。然而上述全部產品皆係理想家網站內容，且原告隨即將網頁下架，並辭去理想家產品推廣業務。被告於兩日內，針對原告於同一網站之同批（同日上架）代理產品廣告，於原告未及獲悉第一件行政處分時（不知產品違法需下架），重複做成第二次行政處分，行政裁量不公，違背平等原則及比例原則等。
(三)按行政罰法第24條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者…其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」原告於第一次獲悉被告來函通知網站http://www.life365.com.tw/0000000000代理理想家公司產品之廣告宣傳詞不符合法令規定時，已立即將產品全數下架，行政目的即已達成。又「一行為不二罰」原則，為具有憲法上位階之原則，國家機關適用法律時，應確實遵守，不得任意將單一行為之概念限縮，或以其他標準切割為數行為，以達成多次處罰之目的，架空「一行為不二罰」原則。本件原告基於單一代理理想家公司產品之意思決定，於同一網站同日連續刊登代理產品資訊，符合時空緊密相連性，應屬一行為而不得重複處罰。又原告已於101年1月30日接受被告所為第一次處罰，繳交違反化妝品衛生管理條例第24條第1項規定裁處之罰鍰10,020元。故請求撤銷錄案案件編號：100W0854之重複行政處分及罰鍰。
(四)又按行政罰法第7條、第8條及第18條規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，得按其情節減輕或免除其處罰。並且裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。原告年事已高，無能力再繳罰鍰，原處分及罰鍰過苛，不符情理。爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
(一)按行政院衛生署94年3月31日衛署食字第0000000000號函修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，原告於100年11月11日在網站刊登系爭食品廣告，宣稱：…幫助體內清除自由基，保護心臟血管系統，增加膠原蛋白含彈性蛋白的數量…抗病毒、強化記憶力…並佐以產品品名、產品簡介及價格等，明顯為販賣特定產品而廣告，且刊登內容已述及認定表之「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張」中涉及生理功能者等效果，並透過網路刊登傳播讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，已屬廣告行為，違反食品管理法第19條第1項規定屬實。
(二)案經原告於100年12月12日接受被告訪談時，坦承並記錄在卷，原告刊登該產品廣告無誤，且刊登內容已違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項規定，應處罰鍰40,000至200,000元。因原告違反之規定，並無得予糾正或限期改善，為食品衛生管理法第32條第1項前段所明定，被告念及原告係首次違規，裁處最低罰鍰40,000元，本案原告坦承刊登販售，且內容涉及誇大不實，被告依法處分，並無不當。
(三)又網路刊登廣告應依「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」規定，不得摘錄出版品、典籍或引用他人名義為產品廣告及標示，惟原告為系爭產品刊登之行為人，應對其登載內容詳實了解，並遵循法令相關規定，原告辯稱上開違規行為係參照理想家公司之供給，隻字未動，並非原告為販售商品所自行創造之詞云云，乃其推諉之詞，被告依法裁處並無不當。此外，原告係為販售食品業者，應對相關食品衛生規範有主動瞭解並遵循之義務，原告販售不符食品衛生管理法相關規範之食品，已屬違反食品衛生管理法第19條規定。
(四)另按行政院衛生署食品藥物管理局99年8月2日FDA消字第0000000000號函之「食品、藥物、化粧品違規廣告行為數認定原則」中「同一網址，一日之刊登為認定標準，若同時刊登多項產品之違規廣告，則以違規產品數認定其行為數。」查原告係分別於不同網站頁面刊登系爭化妝品廣告及系爭食品廣告，其違規行為態樣分屬不同行為，違反不同之法規，法源及裁罰依據均不同，按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」，被告並無一行為重複處分且已從輕處分，並無不當。爰聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：原告刊登系爭食品廣告內容涉及誇大不實而遭被告裁罰（違反食品衛生管理法第19條第1項），與原告先前以相同方式刊登化妝品廣告涉及誇大不實而遭被告裁罰（違反化妝品衛生管理條例第24條之第1項）一節，是否係屬「同一行為」而有「一行為不二罰」之適用？」
五、經查：
(一)按食品衛生管理法第9條規定之主管機關，在直轄市為直轄市政府，故臺中市政府為主管機關。又臺中市政府於100年9月1日公告之臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，就中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使臺中市取得地方自治團體管轄權者，臺中市政府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分，並將管轄事項及法規依據公告之。臺中市政府爰以100年10月19日府授衛企字第0000000000號公告關於食品衛生管理法及其子法所定主管機關權限，劃分由被告執行，是被告依據上開臺中市政府組織權限劃分自治條例完成權限劃分之規定作成原處分，洵屬有據，合先敘明。
(二)次按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項或第3項規定者，處40,000元以上200,000元以下罰鍰。」為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段所明定。又行政院衛生署94年3月31日衛署食字第0000000000號公告修訂食品廣告標示詞句涉及虛偽誇張或醫療效能之認定表：「……。壹、不得宣稱之詞句敘述：二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：(一)涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質……。」。
(三)查本件原告於100年11月11日分別在不同網站頁面http://ww
w.life365.com.tw/0000000000/index.php?actio=pro_view&mecnum=1512刊登系爭化妝品廣告及http://www.life365.
com.tw/0000000000/index.php?actio=pro_view&mecnum=1525刊登系爭食品廣告。前者經被告認定內容違反化妝品衛生管理條例第24條第1項規定裁處罰鍰10,000元，並經原告繳納完畢；而後者經被告認定內容涉及誇大不實，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，裁處罰鍰40,000元，為兩造所不爭執，並有系爭食品廣告網址內容、被告100年11月28日、29日通知函、同年12月12日調查紀錄表、100年12月29日裁處書及101年5月1日原處分等影本附卷可稽，是原告之前開違規事實，應堪認定。
(四)原告主張其所刊登廣告分別違反化妝品衛生管理條例第24條第1項及食品衛生管理法第19條第1項之規定，係屬「同一行為」。被告就原告於同一網站，同日同批上架之代理產品廣告，分別裁罰並不符合平等原則、比例原則及違反「一事不二罰」等語。經查：
1、本件關鍵在於原告所涉上述廣告刊登之行為究為「一行為」或「數行為」？按行為數之認定，學理主張各有著重，本院認為應就「個案具體事實」、「相關法規目的」及「行為期待可能」等因素，綜合判斷之，而非籠統抽象之浮泛指涉或者機械僵化之劃一認定。因此有關「行為數」之認定，不能單以自然意義之行為為基準，仍應考量行政法規之立法目的，始能正確掌握其行為本質。本件原告於同日、同一網站之不同網址刊登不同產品之廣告，分別違反化妝品衛生管理條例第24條之第1項及食品衛生管理法第19條第1項之規定。其中化妝品衛生管理條例第24條第1項規定：「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」同條第2、3項則規定「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。經中央或直轄市衛生主管機關依前項規定核准之化粧品廣告，自核發證明文件之日起算，其有效期間為一年，期滿仍需繼續廣告者，得申請原核准之衛生主管機關延長之，每次核准延長之期間不得逾一年；其在核准登載、宣播期間，發現內容或登載、宣播方式不當者，原核准機關得廢止或令其修正之。」食品衛生管理法第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」同條第2、3、4項則規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。中央主管機關得以公告限制特殊營養食品之廣告範圍、方式及場所。接受委託刊播之傳播業者，應自廣告之日起六個月，保存委託刊播廣告者之姓名（法人或團體名稱）、身分證或事業登記證字號、住居所（事務所或營業所）及電話等資料，且於主管機關要求提供時，不得規避、妨礙或拒絕。」
2、上開法律就化妝品及食品之廣告，課予不同程度之行政管制。其中化妝品廣告必須事前申請核准（審查制），食品廣告則不得標示醫療效能（追懲制），分別對於不同性質之產品廣告等商業性言論（commercial speech），採取不同強度的管制措施，立法意旨顯有差異。原告於同一日，同一網站之不同網址刊登不同產品之廣告，自屬不同之違規行為。因原告分別刊登之廣告係向不同顧客群訴求，單一廣告即有單一之危害性，自應認為於同一網站之不同網址刊登廣告，係屬數行為。就消費者而言，前者係外用化粧產品，應受化粧品衛生管理條例之規範；後者係內服食用產品，應依食品衛生管理法加以規範，足見系爭兩則廣告無論依產品性質、消費客群、對消費者所生危害及法律規範目的等，均有不同，自難認定係屬單一行為。原告所為廣告刊登既係違反不同管制目的之行政法規，依行政罰法第25條規定，即應分別處罰。從而本件被告認定原告違反不同法規而分別裁罰，核無違誤。
3、再者，原告既係從事食品販售行為，本應注意相關法律規範，不得因不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法第8條定有明文。依食品衛生管理法第19條第1項，應注意食品不得為不實或誇張之廣告，其能注意而不注意，於系爭食品廣告中刊登涉及誇大不實之詞句，縱非故意，亦難辭過失之責。原告既有違反上開行政法上之義務，被告予以裁罰，並衡量情狀處以法定最低罰鍰金額，於法有據。
(五)綜上所述，原告前開主張均不足採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 5 日
行政法庭法 官 張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 101 年 12 月 5 日
書記官 許清源