臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第3號
102年4月16日辯論終結原 告 邱瓊慧被 告 臺中市沙鹿區公明國小代 表 人 廖麗君送達代收人 陳容淳訴訟代理人 董倫岳上列當事人間因房租津貼事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣76,000元，及自民國101年7月24日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔200元，被告負擔1,800元。
事實及理由
壹、事實概要：本件原告因配偶於民國83年10月起申請借住國防部軍備局中山科學研究院第一研究所之國軍職務宿舍迄今，並於100 年3 月28日向被告提出申請自學術研究費項目扣繳公教員工房租津貼併入數額。經被告於同年4 月12日以公明小字第0000000000號函（下稱系爭函文），並依民法第125條規定有關15年消滅時效之規定，要求原告返還自83 年10月起至100 年3 月止未扣繳之房租津貼併入數額。原告接獲系爭函文後，於同年4 月15日將自85年4 月起至100 年3 月止15年未扣繳之房租津貼併入數額，共計新臺幣（下同）118,000 元返還被告。然原告認為其所返還之85年4 月起至95年3 月止之房租津貼併入數額計76,000元已罹於公法上請求權之消滅時效，無須給付，遂請求被告返還。原告於101年7 月24日向被告請求返還上開數額未獲同意，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告因配偶於民國83年10月申請借住國防部軍備局中山科學研究院第一研究所之國軍職務宿舍迄今，並於100年3月28日向被告自提申請，將原告薪俸「專業加給」中之房租津貼予以扣除。被告於100 年4 月12日以系爭函文通知原告，要求依民法第125 條規定返還15年內未扣繳之房租津貼數額。
二、原告於接獲系爭函文後，已於100年4月15日將85年4月至100年3月共計15年未扣繳之房租津貼併入數額，共計118,000元整返還被告。
三、原告於101年7月24日發現系爭函文以民法第125條規定追繳15年房屋津貼一案，係錯誤引用民法第125條之法律條文，並不當解釋行政程序法第131條第1項5年時效期間之規定，向被告提出申訴，請求返還已逾公法請求權之房租津貼扣繳金額共計76,000元。被告針對原告申訴回函略以「行政院人事行政總處101.3.22總處給字第0000000000（應係00000000000 之誤）號函釋，自應以發文日為生效日期，不宜追溯適用。」、「基於不溯及既往原則，請求返還逾5 年已繳庫之房租津貼一節，現已全數繳庫房租津貼，無法據以辦理返還。」而駁回原告之申訴請求。
四、原告於101年10月26日向臺中市政府教育局提出訴願，臺中市政府於101年12月20日以府授法訴字第0000000000號函復原告，因提起訴願巳逾法定期間，訴願主文為「訴願不受理」，惟訴願決定書之理由中明確揭示「本件原處分機關遲至100年4月12日始函命訴願人繳還，其85年4月至95年3月之房租津貼返還請求權時效業已完成，當然歸於消滅，原處分即非法之所許，…，原處分機關應依職權自行撤銷100年4月12日公明小字第0000000000號函，併予指明。」。
五、被告於101 年2 月5 日開庭時，仍不願依臺中市政府訴願決定書理由所揭示之依職權撤銷系爭函文。且於行政答辯狀中仍堅持系爭函文所引用之法律條文並無錯誤，並答辯略以「對訴願決定機關認定被告對於原告85年4 月至95年3 月之房租津貼返還請求權消滅時效已完成之見解容有違誤，是被告受領原告返還之房租津貼並非無法律上之原因。」反駁臺中市政府訴願審議委員會於訴願決定書所揭示「是凡屬公法上之請求權，除法律另有特別規定其期間外，不論其原因關係為何，即因時效完成而當然消滅」之法律見解。
六、原告於102年2月5日赴臺中市政府法制局詢問本案承辦人員關於訴願決定書之法律效力，並依該局建議，寫信向臺中市長信箱陳情，呈請臺中市政府督促被告應依訴願決定書做出應有之作為。臺中市政府教育局於102年2月23日以被告向教育局說明，略以「惟邱師另向臺灣臺中地方法院提起行政訴訟，尚繫屬爭訟中未為判決，學校恐判決結果與訴願決定如有不一致時，有生法律關係紊亂之虞。…，校方為求法律關係安定性，爰以法院判決確定後，再為決定應否撤銷原處分另為適法處分。」回覆原告。
七、原告認為系爭函文僅為「觀念通知」性質，而非「行政處分書」。理由如下：
(一)依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，「行政處分」係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政處分之要素包含有行為（行政機關公法上之意思表示）、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等。據此定義，被告並非行政機關，不具有行政機關之公權力行為，是其欲為行政處分時，應以臺中市政府之名義行之，始符合「須為行政機關所為」之要件，其發函給原告之系爭函文亦不會對原告產生法律上之效果（法效性）。
(二)次按，系爭函文其內容根本不具有「行政處分」書應有之程式，而是僅針對原告向被告「申請自學術研究費項目扣繳公教員工房租津貼而有關併入數額之返還請求權時效疑義乙節」一事，「函請臺中市政府教育局釋示」，而將臺中市政府教育局函釋之結果，轉覆原告。準此，系爭書函僅為一「觀念通知」、「意思通知」、或「房租津貼返還催告通知書」性質之公文書函，而非一「行政處分書」。
八、根據最高行政法院100年度判字第595號之判決意旨，略以「行政機關對人民之公法上請求權因時效完成消滅後，仍受領人民所為給付，行政機關是否應返還該項不當得利，其並無裁量之餘地，且當人民主張之事實符合公法上不當得利之要件，該項請求權即已具體發生，無須透過行政機關另以具法效意思之行為（行政處分）使請求權發生，人民之請求行政機關為返還該項不當得利之給付，係請求其為事實行為，為因公法上原因發生財產上之給付，人民以訴請求者，應依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟。」據此，原告針對本案提出一般給付訴訟。
九、原告於100年4月15日依系爭函文繳納85年4月至100年3月共計15年之未扣繳之房租津貼，而其中85年4月至95年3月之房租津貼因其返還請求權時效業已完成，當然歸於消滅，其給付即屬自始欠缺給付目的，而被告收受該款項之利益係無法律上原因，而構成公法上不當得利，自應類推適用民法第179條規定，返還不當得利予原告。
十、根據最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議決議略以：「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辦權之規定。」故有關公法上消滅時效之法律效果係採權利消減主義，即時效完成時，本權利及請求權皆歸於消滅，準此，本案房租津貼之時效經過，即其債權併同歸於消滅，且行政機關或法院均應依職權調查，如此時效完成後行政機關始受領債務人之給付，則應構成公法上不當得利。被告追繳原告85年4 月至95年3 月之房租津貼，已明顯逾請求權時效而作出違法之行政行為，足損人民對行政機關之信賴。
十一、本案關於85年4 月至93年3 月之房租津貼，被告對原告之公法上債權及請求權均歸於消滅，雖原告已於100 年4 月15日繳納完畢，惟被告乃係無法律上原因而受有利益，被告學校應返還原告已繳納之85年4 月至95年3 月公法請求權已消滅之房租津貼共計76,000元，及自民國100 年4 月16日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
十二、原告於本件行政訴訟過程中，先後透過申訴、訴願及向臺中市長信箱陳情，請求被告返還公法請求權已消滅之房租津貼。然而原告奔走於各衙門之間，卻到處碰壁，求助無門，完全無法獲得任何救濟協助。被告即便於訴願決定書裁定後，仍堅持不肯執行上級機關意旨，更在答辯狀中反駁上級機關（臺中市政府訴願審議委員會）於訴願決定書所揭示關於公法上請求權因時效完成而當然消滅之法律見解，對法治之傲慢，莫此為甚。原告自始至終無法透過任何救濟討回公道，如此權力不對等的訴訟，原告所受已非實質財產損害，還包括對政府的信賴瓦解，原告於訴訟過程中遭受許多委屈，身心俱創，每次出庭奔波於學校及法庭間，心力交瘁，必須請代課教師，據此要求被告須給付代課費用之損害賠償，共計4,520 元。
十三、綜上，原告請求被告應返還原告已繳納之85年4 月至95年
3 月公法請求權已消滅之房租津貼，共計76,000元整，及自100 年4 月16日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。被告應賠償原告為此訴訟所造成之代課費支出損失，共計4,520 元整。訴訟費用由被告負擔。
參、被告答辯則以：
一、程序部分
(一)原告提起本件撤銷訴訟不合法，法院應以裁定駁回。
1、原告並未踐行合法之訴願前置程序，其起訴不合程式：⑴按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款分別定有明文。是提起撤銷訴訟，以有違法之行政處分損害原告之權利或法律上利益，且經合法之訴願前置程序而未獲救濟為前提。而訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之，逾期提起訴願者，原處分即生形式存續力，不得再對之為爭訟（最高行政法院62年判字第583號判例意旨參照）。倘原告之訴未踐行合法訴願前置程序而提起行政訴訟，其起訴即屬不合法，且不能命補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。
⑵經查，原告對被告系爭函文提起本件撤銷訴訟前，雖於101
年10月26日提起訴願，然因原告已遲誤訴願法第14條第1項之法定訴願期間，而遭訴願機關以不受理決定駁回訴願，是本件原告顯然並未踐行合法之訴願前置程序，而不符合提起撤銷訴訟之要求，其起訴應屬不合法，且不能命補正，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款裁定駁回其訴。
2、原告不得以原處分違法為由，請求法院就實體部分為審理：⑴依訴願法第80條第1項本文規定：「提起訴願因逾法定期間
而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關固得依職權撤銷或變更之。」使行政機關得以糾正其缺失。惟此乃訴願法賦予行政機關裁量權之行使。尚難據此要求行政法院受理未經合法提起訴願之撤銷訴訟，亦應援引該規定，從實體上予以審理。（最高行政法院101年度裁字第2244號裁定參照）。
⑵本件撤銷訴訟提起前，訴願機關雖於101年12月20日訴願決
定書理由中載明，因原處分機關遲至100年4月12日始函命訴願人繳還房租津貼，其85年4月至95年3月之房租津貼返還請求權之時效業已完成而當然歸於消滅，原處分即非法之所許，原處分機關應依職權自行撤銷系爭原處分。然因本件原告遲誤法定訴願期間，並未踐行合法之訴願前置程序，原告提起本件撤銷訴訟顯不合法，是原告尚不得執上開訴願機關之訴願決定書內容，要求法院亦應援引訴願法第80條第1項本文規定，就實體上予以審理。
3、原告亦不得單獨就76,000元部分提起一般給付訴訟：⑴按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給
付，得提起給付之訴訟，固為行政訴訟法第8條第1項所明定，惟依同條第2項規定，給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。換言之，此類一般給付訴訟與撤銷訴訟為排斥關係，且撤銷訴訟具有排斥一般給付訴訟之效力，由此得知，給付訴訟對撤銷訴訟具有後備或補充性，原告已逾法定期間而不得提起訴願及撤銷訴訟，自不得再准當事人提起給付訴訟，以免當事人藉疏於行使訴願前置程序，逕以給付訴訟請求（最高行政法院92年判字第37號判決參照）。
⑵查本件原告與被告間固然因公法上原因發生財產上之變動，
而得提起一般給付訴訟，然因兩造間財產上變動係以被告學校所為之原處分為據，依行政訴訟法第8 條第2 項規定，原告必須於提起撤銷訴訟時就給付之內容一併請求，然因本件原告遲誤法定訴願期間，已不得對原處分提起訴願及撤銷訴訟，本於一般給付訴訟對撤銷訴訟係居於後備或補充之地位，本件原告亦不得主張單獨就76,000元部分提起一般給付訴訟，以規避其藉疏於行使訴願前置程序之缺失，是原告提起本件訴訟在程序上顯不合法，法院應以裁定駁回。
(二)原告於102年4月9日所為之訴之追加不應准許：
1、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。…」為行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款所規定。本件原告起訴後遲至102年4月9日始行追加「被告應返還原告自民國100年4月16日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息」以及「被告應賠償原告新臺幣4,520元之代課費支出損失」之聲明，原告明顯已構成訴之追加。對原告所為之追加被告已於102年4月9日當庭表示不同意，故本於行政訴訟法第111條第1項之規定，原告追加之訴不合法。又原告追加被告應賠償4520元損失之部分，原告所持之理由為：「於訴訟過程中遭受許多委屈，身心俱創，每次出庭奔波於學校及法庭間，必須請代課教師，據此要求被告需給付代課費用之損害賠償云云…」，然此一費用係屬「原告之訴訟成本」，明顯與其原先起訴之基礎事實不具有同一性，而不符合行政訴訟法第111條第3項第2款例外應准許追加之情形，故原告於102年4月9日所為之訴之追加不合法，不應准許。
2、原告102年4月9日、10日所為之攻擊防禦方法顯然係屬因其重大過失而逾時提出且有礙訴訟之終結，鈞院應駁回之。按攻擊或防禦方法，除別有規定外，應依訴訟進行之程度，於言詞辯論終結前適當時期提出之。當事人意圖延滯訴訟，或因重大過失，逾時始行提出攻擊或防禦方法，有礙訴訟之終結者，法院得駁回之。攻擊或防禦方法之意旨不明瞭，經命其敘明而不為必要之敘明者，亦同。民事訴訟法第196條定有明文。因上開規定為行政訴訟法第132條所準用，故民事訴訟法上「於言詞辯論終結前適當時期提出攻擊防禦方法之要求」以及「失權之效果」於行政訴訟亦有適用之餘地。經查，本件訴訟截至102年4月9日，前後歷經多次庭期，期間審判長多次曉諭原告應尋求法律專業協助儘速調整訴訟方針，然原告均置之不理，遲至本件訴訟之「後期」始行具狀提出「公法上不當得利」與「一般給付訴訟」等攻擊防禦方法，原告此舉顯然構成因重大過失逾時始行提出攻擊或防禦方法，且不無意圖延滯訴訟之虞，是原告明顯未盡到身為訴訟當事人所應為之「訴訟促進義務」，鑑於原告提出「公法上不當得利」與「一般給付訴訟」等攻擊防禦方法已逾適當時期且有礙訴訟之終結，故鈞院應駁回原告之上開攻擊防禦方法。
二、實體部分
(一)原告對被告並無公法上不當得利返還請求權。倘鈞院認為原告起訴合法而應就本案實體部分予以審酌，本件訴訟亦因原告對於被告並無公法上不當得利返還請求權，而應以原告之訴無理由判決駁回，說明如下：
1、按在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權。（最高行政法院97年度判字第688號判決意旨參照）。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，因規範目的與民法之不當得利返還請求權相似，是在性質相近似的範圍內，自得類推適用民法上不當得利之相關規定。從而，公法上不當得利請求權，亦須符合民法不當得利之要件，方屬允當。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。是依照上開規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：⑴須為公法關係之爭議⑵須有一方受利益，他方受損害⑶受利益係無法律上原因⑷受利益與受損害之間須有直接因果關係；準此以觀，不當得利應以「無法律上之原因而受利益」為前提，若受利益並非無原因，而係有法律上依據，即非不當得利。（臺中高等行政法院100年度訴字第55號判決意旨參照）。
2、被告未受有利益，原告亦未受有損害。⑴依照「全國軍公教員工待遇支給要點」第4點第3款規定：「
房租津貼項目已在79年度待遇調整數額之外另行併專業加給或學術研究費或公費內支給，居住公有房舍之現職軍公教員工，應由服務機關學校按月將所併入之房租津貼數額扣繳公庫。但眷屬如未居住公有房舍，而本人因業務實際需要經機關首長核准居住單房間職務宿舍者，不在此限。」是本件原告請求被告返還之「房租津貼」，係政府基於照顧未配住宿舍之軍公教人員所給予之補助性給付，原則上只要是有居住公有房舍事實之軍公教人員，便無從享有此一補助性給付。⑵經查，本件原告之配偶自83年10月起申請借住國防部軍備局
中山科學研究院第一研究所之國軍職務宿舍，且無因業務實際需要經機關首長核准居住單房間職務宿舍之例外情形，然自83年10月起，原告及其配偶兩人所屬之機關學校並未按月將兩人之房租津貼數額扣繳公庫，是原告及其配偶除享有居住公有房舍之利益外，亦同時享有房租津貼之補助，原告及其配偶顯然受有「雙重利益」！因此，原告繳還85年4月至100年3月房租津貼之行為，只是回復原告本來依法可得享有之財產利益狀況，對原告整體財產利益而言，客觀上並無受有損害之情事。
⑶又因被告為直轄市政府轄下之二級機關，本身並無獨立之預
算，被告教職員每月之薪俸（包含房租津貼）均來自於直轄市政府教育局之人事預算，是原告所返還之房屋津貼，依照「臺中市政府各機關單位預算執行要點」第42點之規定，被告應在規定期限內按收入性質分列適當科目先繳回教育局專戶，再由教育局繳回市庫，而本件原告於100 年4 月15日將溢領之房租津貼繳回被告設於沙鹿區農會之學校專戶，被告隨即於100 年4 月25日將前開款項繳回教育局專戶，故被告僅為「代收機關」，並非最終保有原告返還房租津貼之機關，故針對原告此一返還房租津貼之特定給付行為而言，被告並未取得個別具體之法律上利益。綜上，既然原告客觀上並未受有損害，被告亦未因原告之給付而受有法律上利益，被告顯然無由成立原告所指之公法上不當得利。
3、被告受領原告返還之房租津貼並非無法律上原因。⑴查軍公教人員之房租津貼之設置目的，係因早年軍公教人員
待遇偏低，政府為安定軍公教人員生活，減輕其生活負擔，特別規劃房租津貼制度以照顧未配住宿舍之軍公教人員，是房租津貼為政府特別針對未配住宿舍之軍公教人員所給予之「補助性給與」，其性質應屬對於可得之特定相對人所為之「一般授益處分」；惟因目前多數機關並無公有宿舍可供所屬軍公教人員居住，是在未居住公有宿舍之軍公教人員佔絕大多數之情形下，政府基於方便撥付補助款之考量，遂採取現行將房租津貼併入專業加給或學術研究費或公費內支給之作法，然此一給付方式並無變更房租津貼係屬「一般授益處分」之本質。既然房租津貼係為政府照顧未配住公有宿舍之軍公教人員而設，原則上只要有居住公有房舍事實之軍公教人員便無從領取此一補助，其所屬機關本得依行政程序法第117條規定撤銷此等軍公教人員之授益處分，並依行政程序法第118條決定此一授益處分自軍公教人員「正式入住公有房舍之時」向後失其效力，倘此等居住公有房舍之軍公教人員繼續領有房租津貼，其所屬機關於撤銷其授益處分後，並得依行政程序法第127條第1項之規定請求受益人返還因該處分所受領之房租津貼。
⑵經查，本件原告之配偶自83年10月起借住國軍職務宿舍，但
原告仍然繼續領取房租津貼，又因原告及其配偶分別服務於不同機關，導致被告並無從知悉原告配偶有居住公有房舍之事實，是被告係至原告100 年3 月主動通報始知原告並不符合受領房租津貼之資格，其後被告係依教育人事預算主管機關臺中市政府教育局指示，於100 年4 月12日以原處分送達原告，請求原告繳還自85年4 月至100 年3 月所溢領之房租津貼，依最高行政法院96年度判字第1528號判決見解，行政機關通知受領人返還溢領款項，應認已有依法撤銷原違法授益處分之意思，是被告所為撤銷原告授益處分之原處分並未超過行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間。而因原告在其配偶83年10月入住國軍職務宿舍後仍本於違法之授益處分繼續領取房租津貼，是按行政程序法第127 條第1項本文：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。」之規定，被告自得在撤銷違法授益處分後，請求原告繳還自85年4 月至100 年3 月所溢領之房租津貼。又因消滅時效係自請求權可行使時起算，故本件被告依行政程序法第127條第1 項本文之規定請求原告返還溢領房租津貼之請求權，應自原處分送達原告之時（即100 年4 月12日）方達於可行使之狀態，而消滅時效亦應自此時點開始起算，因此，本件被告請求原告繳還房租津貼之請求權並未逾越行政程序法第
131 條第1 項5 年之消滅時效，訴願機關認定被告學校對於原告85年4 月至95年3 月之房租津貼返還請求權消滅時效已完成之見解容有違誤，是被告受領原告返還之房租津貼並非無法律上原因。
⑶又公法上不當得利返還請求權之成立，係以當事人間之財產
變動無法律上原因為前提，然在一般行政法之討論上，財產之移動是否有法律上原因，與財產之移動是否合法，係屬二事。因此，縱然當事人間基於「違法但非無效」之行政處分而發生財產之移動，其移動亦不構成「無法律上原因」，必須該違法行政處分經撤銷後，始成為無法律上之原因。本件被告僅為代收機關，並非最終保有原告返還房租津貼之機關已如上述，倘鈞院認為被告確實為受有利益之機關（被告否認之），因被告受領原告返還房屋津貼所依據之原處分尚且有效存在，縱然原處分可能有違法之虞（被告否認之），但在原處分機關或上級機關自為撤銷以前，被告學校受有利益即非無法律上原因，而無由成立公法上不當得利。
(二)原告返還房租津貼之行為係履行道德上之義務，不得依公法上不當得利請求被告返還：
倘鈞院認為被告確實成立公法上不當得利，因公法上不當得利之規範目的與民法之不當得利返還請求權相似，在性質相近似的範圍內，自得類推適用民法上不當得利之相關規定，是民法第180 條關於排除不當得利返還請求權之規定於公法上不當得利亦應有類推適用之餘地。而民法第180 條第1款規定：「給付係履行道德上之義務者」，不得請求返還利益。所謂道德上之義務，應依社會觀念加以認定。按教師法第17條第6 款規定教師負有：「嚴守職分，本於良知，發揚師道及專業精神。」之義務，同法第14條第1 項第7 款甚至規定教師：「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實。」可以作為解聘、停聘或不續聘教師之事由，是從上開教師法之規定可以得知，因教師對於學生人格、品行乃至於道德觀之養成影響至為深遠，故法律就教師個人之道德與操守設有較高標準之要求，而一般社會觀念中亦普遍認為教師應以較高之道德良知自我要求，方足以為莘莘學子之表率。經查，本件原告在100 年3 月28日向被告提出扣繳房租津貼申請之時，已明確要求被告將其房租津貼自專業加給項目中予以扣除，以符合其配偶所屬單位規定之要求，是原告係在清楚知悉自己有溢領房租津貼之情形下，本於維護師道與個人道德良知，並符合配偶單位「國軍現職人員居住公有房舍扣繳房租津貼作業規定」之要求，而「積極主動」向被告要求返還其所溢領之房租津貼，因此，本件原告繳還其所溢領房租津貼之行為，除了為滿足法律要求之外，某種程度上更是為了履行其身為教師所應具有之道德義務，因此，在類推適用民法第180 條第1 款之情形下，本件原告應不得請求返還其已繳回之房租津貼。
(三)因被告不知無法律上之原因，且所受利益已不存在，被告應應免負返還之責任：
退萬步言，縱然原告享有公法上不當得利返還請求權，且無排除不當得利之事由存在，因被告為直轄市政府轄下之二級機關，本身並無獨立之預算，被告教職員每月之薪俸（包含房租津貼）均來自於臺中市政府教育局之人事預算，被告對於此部分人事預算完全無編列與調整之權限，因此，被告對於與教職員薪俸相關之費用純屬預算執行機關。本件被告在收到原告請求扣繳房租津貼之申請書後，隨即函詢主管教育人事預算之臺中市政府教育局應如何扣繳原告溢領之房租津貼（公明國民小學100 年3 月30日公明小字第0000000000號函），經臺中市政府教育局函覆應準用民法有關不當得利之規定辦理扣繳（臺中市政府教育局100 年4 月7 日中市教人字第0000000000號函），被告便據以請求原告繳還自85年4月至100 年3 月所溢領之房租津貼，因此，被告是依據人事預算主管機關之指示辦理本件原告返還溢領房租津貼之事宜，被告在受領原告給付時，並不知部分請求權已經罹於消滅時效而無法律上之原因，且被告在受領原告返還之房租津貼後，隨即依照「臺中市政府各機關單位預算執行要點」第42點之規定，在規定期限內按收入性質分列適當科目將原告之房租津貼全數繳回臺中市政府教育局專戶，故被告所受之利益已不存在；因此，縱然本件原告確實享有公法上不當得利返還請求權，被告本於類推適用民法第182 條第1 項：「不當得利之受領人不知無法律上之原因，而其所受之利益，已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」之規定，亦得主張免負返還之責任。
(四)原告請求被告給付100 年4 月16日起至清償日止之利息顯然有誤：
倘鈞院認為原告確實有「公法上不當得利」請求權（被告否定之），本於類推適用民法第182 條第2 項之規定，被告固應償還原告溢繳之房租津貼76,000元及利息，然因為公法上不當得利之債「並無確定之給付期限」，是本件「利息之起算點」應類推適用民法第229 條第2 項：「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」之規定，鑑於本件原告於「101 年7 月24日」始向被告申訴請求返還系爭房租津貼，故本件原告主張償還利息之起算點應為「101 年7 月24日」，而非原告所主張之「100 年4 月16日」，因此，原告僅得請求被告償還自「101 年7 月24日起至清償日止」之利息，其餘部分原告之請求顯無理由。
(五)原告請求被告賠償4,520之代課費用損失並無理由：倘鈞院准許原告追加請求被告賠償4520之代課費用損失，原告之主張亦無理由。原告主張因為「於訴訟過程中遭受許多委屈，身心俱創，每次出庭奔波於學校及法庭間，必須請代課教師，據此要求被告需給付代課費用之損害賠償云云…」，然此一費用係屬「原告之訴訟成本」，現行法律上並無可以要求對造負擔此一費用之依據。又「公法上不當得利」制度之目的在於「調整利益之不當移動」，而非填補受損人之損害，是倘若原告確實受有損害（被告否定之），原告應另循其他訴訟程序救濟，並無理由於本訴訟一併主張。
(六)原告整體財產利益並無不當移動之情形：本件原告之配偶自83年10月起申請借住國防部軍備局中山科學研究院第一研究所之國軍職務宿舍，然自83年10月起，原告所屬之學校並未按月將房租津貼數額扣繳公庫，是原告及其配偶除享有居住公有房舍之利益外，且原告另領受房租津貼之補助！因此，原告繳還85年4月至100年3月之房租津貼，只是回復原告本來依法可得享有之財產利益狀況，對原告整體財產利益而言，客觀上並無利益不當移動之情事，原告之狀況實不足與一般人民溢繳稅金之情形相比擬。
(七)綜上所述，本件原告之訴為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造之爭點：
一、原告提起本件行政訴訟之程序是否適法？
二、原告依公法上不當得利請求被告返還其所繳交自85年4 月起至95年3 月止之房租津貼併入數額共計76,000元，及自100年4 月16日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，有無理由？
三、原告請求被告賠償其為此訴訟所造成之代課費支出損失共計4,520 元，有無理由？
伍、本院之判斷：
一、程序部分
(一)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條及第8 條第1 項分別定有明文。
(二)前揭行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條及第8 條第1 項之規定，行政訴訟依其性質而有不同之類型。與行政權發動有關之訴訟（撤銷訴訟及課予義務訴訟），均要求訴訟程序須先踐行訴願前置程序，俾給予行政機關重新審查之機會，減輕法院審理之負擔。而與行政權發動無關之訴訟（一般給付訴訟及確認訴訟），並未要求訴願前置。另一般給付訴訟相對於其他訴訟類型而言（例如以行政處分為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟），具有備位性質，倘其他訴訟類型得以提供權利救濟時，即不許當事人提起一般給付訴訟。因此，欲提起一般給付訴訟，須以當事人得向行政機關直接行使給付請求權者為限。如按其所據實體法之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求行政機關做成該特定行政處分。準此，得提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許或者金額係由法律規定之確定數額，毋須經由行政機關裁量核定者。
(三)從而，本件原告提起行政訴訟時尚未經訴願前置程序，是否符合相關行政訴訟之類型，即為先決問題。本件爭議之關鍵在於：原告請求之給付，是否與被告行政權發動無關，而屬一般給付訴訟？經查，原告起訴主張，其依被告函文返還被告房租津貼118,000 元，並認其中76,000元業已罹於公法上請求權之消滅時效而無須給付，進而提起本件訴訟請求被告返還。本件爭議焦點在於76,000元是否罹於消滅時效？原告請求之金額係由行政院年度預算案所確定之軍公教房屋津貼給付，被告並無裁量、審核之權限，揆諸前揭說明，原告自得提起本件一般給付訴訟，且無須踐行訴願前置程序。
(四)次按，訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限；有訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許。行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款所明文。
本件原告起訴時訴之聲明，係請求撤銷訴願決定，被告應給付原告76,000元，訴訟費用由被告負擔；嗣於訴訟程序中變更訴之聲明為確認原處分違法，被告應給付原告76,000元，訴訟費用由被告負擔；嗣再變更為依據公法上不當得利之規定，被告應返還76,000元及自100 年4 月15日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，被告並應賠償原告為此訴訟所造成之代課費4,520 元支出損失，訴訟費用由被告負擔。本件原告多次變更其訴訟標的及聲明，係本院行使闡明權後所為之必要變更，且其基礎事實均屬相同（即房租津貼是否罹於消滅時效？），並經兩造於先前審理期日多次言詞辯論，並無礙於被告之防禦。本院認其變更仍屬適當，自應准許。
二、實體部分
(一)按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項定有明文。又在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利之請求權。次按，公法上不當得利請求權與民法不當得利請求權類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況。從而，原告本於公法上不當得利請求權，提起一般給付訴訟，自應類推適用民法有關上不當得利之相關規定。民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義規範，公法上不當得利請求權自得類推適用。又「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5 。」「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。…」復經民法第199 條第1項、第233 條第1 項前段、第203 條、第229 條第2 項規定甚明。本件公法上不當得利請求權，亦得類推適用。
(二)另按公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅；公法上請求權，因時效完成而當然消滅；前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，行政程序法第131條定有明文。又民法總則施行法第18條亦規定，民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定。惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，行政機關對人民之公法上請求權，倘其消滅時效完成者，其權利即屬消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定。
(三)查本件如事實概要所述之情事，除爭點事項外，為兩造所不爭執，原告依系爭函文繳交被告自民國85年4 月起至100 年
3 月止未依規定扣繳之房租津貼併入數額118,000 元（下稱系爭數額），堪認屬實。然原告主張系爭數額中自85年4 月起至95年3 月止之房租津貼併入數額計76,000元部分，已罹於公法上請求權之消滅時效，被告就此部分係屬公法上不當得利而應返還原告，有無理由？茲說明如下：
1、政府基於照顧未配住宿之受僱者而給付房租津貼，性質上為補助性給予之給付行政，非為受僱者使用宿舍之對價，故行政機關對居住公有房舍之員工扣繳房租津貼，自屬公權力行為。又依照全國軍公教員工待遇支給要點第4 點第3 款之規定，房租津貼項目已在79年度待遇調整數額外，另行併入專業加給或學術研究費或公費內支給，居住公有房舍之現職軍公教員工，應由服務機關學校按月將所併入之房租津貼數額扣繳公庫。本件原告受有政府每月700 元之房租津貼補助，此項給付於行政機關核定補助時，其補助金額即已確定。茲因原告配偶於83年10月申請借住國防部軍備局中山科學研究院第一研究所之國軍職務宿舍，原告之房租津貼數額依上開全國軍公教員工待遇支給要點之規定，應由被告按月扣繳。然被告並未及時按月扣繳，遲至100 年4 月12日始以系爭函文通知原告返還尚未扣繳之房租津貼。則被告嗣後受領原告返還之房租津貼，是否具有法律上原因？
2、探究上開問題，首須確認系爭函文之法律性質為何？本件被告學校於100 年4 月12日以系爭函文通知原告返還房租津貼，其性質係屬催告給付之觀念通知，並非行政處分。蓋行政處分乃指行政機關就具體個案，依其意思表示，直接發生法律效果之單方行政行為。而系爭函文之主旨所載：「台端因配偶於83年10月起迄今申請借住國防部軍備局中山科學研究院第一研究所之國軍職務宿舍，申請自學術研究費項目扣繳公教員工房租津貼而有關併入數額之返還請求權時效疑義乙節，經函請臺中市政府教育局釋示如說明，請依規定返還未扣繳之房租津貼併入數額…。」等語，被告僅係請求原告依規定返還未扣繳之房租津貼併入數額，而所謂「規定」應係指前揭全國軍公教員工待遇支給要點第4 點第3 款，同前所述，主管機關作成准予原告房租津貼補助之行政處分時，房租津貼數額即已確定，而被告僅係依規定按月由其給付原告之薪資中加以扣繳，被告並無決定扣繳與否或者扣繳金額多寡之權限，顯見本件並非被告單方意思表示之決定，創設原告返還房租津貼之義務，顯見系爭函文並非行政處分，而係催告原告返還未依規定按月扣繳之房租津貼，核其性質應屬觀念通知。
3、系爭函文既非行政處分，故原告雖於101 年10月26日提出訴願，並經台中市政府以訴願逾期為由而為不受理之諭知等情，並不因此使得系爭函文產生行政處分確定之法律效果，亦難據此指為被告受領房租津貼係依合法有效之行政處分。
4、再者，依全國軍公教員工待遇支給要點第4 點第3 款之規定，房租津貼項目已在79年度待遇調整數額之外另行併專業加給或學術研究費或公費內支給，居住公有房舍之現職軍公教員工，應由服務機關學校按月將所併入之房租津貼數額扣繳公庫。可知被告必須按月將所併入原告薪資中之房租津貼數額予以扣繳，被告因此對於原告具有公法上之請求權。此項公法上請求權自屬被告受領系爭數額之法律上原因。被告依法應自83年10月起即按月扣繳，然其怠於行使權利，遲至
100 年4 月始以系爭函文催討房租津貼，此即涉及公法上請求權是否罹於消滅時效之問題？揆諸前揭行政程序法第131條及民法總則施行法第18條之規定及說明，本件於行政程序法施行前，請求返還溢領之房租津貼，固可類推適用民法第
125 條規定，時效期間為15年；然自行政程序法90年1 月1日施行後，其殘餘期間長於5 年者，揆諸上開理由二之（二），即應適用行政程序法第131 條第1 項5 年時效期間之規定。本件被告發函催告原告返還房租津貼之時間為100 年4月12日，向前推算5 年消滅時效之期間，故於95年3 月前之房租津貼扣繳請求權，均已罹於時效而消滅。然而被告受領原告返還之房租津貼係自85年4 月至100 年3 月，依前所述，被告受領之房租津貼，其中85年4 月至95年3 月發生之公法上請求權，業已罹於消滅時效，被告受領請求權業已消滅之房租津貼，欠缺法律上之原因，原告自得依據公法上不當得利之法律關係請求返還。原告繳納15年之房租津貼共計118,000 元，依前述每月房租津貼700 元計算，被告所得請求之五年房租津貼應為42,000元（700 ×12×5 ＝42,000），原告溢繳之金額則為76,000 元（118,000 －42,000＝76,000）。從而原告本於公法上不當得利之規定請求返還，自屬適法，應予准許。
(三)如前所述，原告依公法上不當得利請求被告返還所繳交之房租津貼76,000元，為有理由。原告併請求自100 年4 月16日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，依前揭公法上不當得利類推適用民法關於遲延利息之規定，本件原告係於
101 年7 月24日始向被告請求返還溢繳之房租津貼，此有原告提出之申訴書附卷可稽（見本院卷第79頁），足認原告係於101 年7 月24日向被告催告返還，故其有關遲延利息之計算，應自101 年7 月24日起算，逾此部分之利息請求，於法不符，應予駁回。
(三)按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」然行政訴訟法第7 條之所以得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費而為之規範。故依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第
7 條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。本件原告合併請求被告賠償其因提起訴訟，請假出庭期間支付之代課費用4,520 元一節，經查原告並未合併提起其他行政訴訟，故就代課費用部分並無任何行政訴訟實體判決認定被告違法，而當事人出庭應訊等訴訟權利之行使，係出於保障個人私權之目的，其所支出之時間及勞力成本，乃係維護權利之必要措施，並非不當得利之範圍，自難准許。
(四)綜上，本件原告依據公法上不當得利之法律關係，請求被告告給付76,000元及自101 年7 月24日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，為有理由，應予准許。其餘部分請求於法不符，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第236條、第104條準用民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 23 日
行政法庭法 官 張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 4 月 23 日
書記官 許清源