臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第103號
102年11月26日辯論終結原 告 賀蘭茜（即米膜白榖原行）被 告 臺中市政府衛生局代 表 人 黃美娜訴訟代理人 楊詠婷
王永慶上列當事人間因化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺中市政府中華民國102年8月16日府授法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於集購城網站（網址：http：//www.jigocity.com.tw/taipei/00000000-0，民國102年2月27日下載）刊登「米膜白淡香綜合手工面膜皂」（下稱系爭手工面膜皂）化粧品廣告，案經民眾向臺北市政府衛生局檢舉於102年2月27日查獲，嗣經該局以102年4月18日北市衛食藥字第00000000000號函移被告辦理。經被告審認上開網頁刊登內容述及：「…洗完後毛孔深呼吸…淨白淡化曬斑、酸鹼調理毛細孔、改善粉刺痘痘、軟化角質…」等廣告內容，復經原告於同年5月3日至被告食藥科說明並坦承案內廣告內容未申請廣告核准，係屬違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定，爰依同法第30條第1項規定以102年5月28日中市衛食藥字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）1萬元罰鍰。原告不服，向臺中市政府提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)英屬維京群島臺灣集購城有限公司臺灣分公司（下稱集購城公司）與原告所簽合約書一式兩份，然原告從未收到集購城公司蓋印回寄的合約，非訴願決定書所指的廣告協議書。又化粧品衛生管理條例第三章製造第15條原告有委任製造的廠登。
(二)化粧品衛生管理條例第三章第24條其中化粧品廠商登載或宣傳廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件，即粧廣字號。此項於臺中市政府函之理由四提及之系爭網頁，原告是受到集購城公司的業務員來電主動邀請為原告販售商品，集購城公司主動拍攝與定稿產品再交由原告核對無誤之事，然集購城公司並無終止販售行為，完成訂購到顧客手上的數十天裡，原告是經由集購城公司指示進行寄送於顧客使用七日內可退還之鑑賞期。集購城公司有權單方終止契約，集購城公司所明示的合約內容原告任何資料和圖文商品皆合法，原告並無登載或宣傳廣告的真實行為。
(三)原告從未向任何媒體廣告公司刊登廣告。原告前往衛生局與承辦人員談論時，被要求簽文件，承辦人員表示要結案方便要求原告簽名蓋章事宜，原告因文字不符要求刪改。
(四)原告與集購城公司為合作夥伴，雙方協議就團購商品與合作行銷，原告非向集購城公司登載廣告。被告答辯理由一提及的衛署食字號，然非論述的化粧品手工皂部分。答辯陳述「透過各種媒體廣告（包含網際網路之連結）…等即構成廣告行為。」再次強調原告從未向或透過各種媒體廣告來進而達到招商利益之效果。購買者上網到集購城商店時並無連結到原告的部落格網頁。此次販售行為是原告商品提供給集購城公司販售，拍攝照片及撰文字內容圖文稿皆由集購城公司完成。且原告與集購城公司簽合約書中權利與義務部分提及若難免爭訟雙方同意以臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院。
(五)請被告依化粧品衛生管理條例第24條舉證原告有委託集購城公司於網站上刊登廣告之事實。又刊登廣告宣傳於各類媒體廠家必要支付廣告費與上架費網頁，小型如網路雅虎與露天拍賣皆是。本案為集購城公司邀約販售手工皂，根據合作夥伴雙方協議就7天團購商品與合作行銷，原告無支付任何廣告費，只收到銷售產品數量的金額匯款。協議書中廣告協議契約條款雙方在平等互利的基礎上，以團購模式合作行銷事宜，協議經由集購城公司網站販售團購商品，並約定條款。爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
(一)依消費者保護法施行細則第23條規定。又行政院衛生署95年4月12日衛署食字第0000000000號函釋：「透過各種媒體管道（包含網際網路之聯結），可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即構成廣告行為。若廣告內容有涉及違反相關法規之規定者，即屬違法」。查本件系爭網站所登載「米膜白淡香綜合手工面膜皂」化粧品廣告部分，內容記載包括該產品名稱、圖片、成分、功效、購買價錢、付款及運送方式等事項，已提供予一般民眾其所販售產品之相關資訊，並使該等資訊藉由網際網路之功能使不特定人得上網閱覽，達到招徠消費者購買之目的，參酌前開說明，原告所為確係廣告行為毋庸置疑。
(二)按化粧品衛生管理條例第24條第2項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」第30條規定：「違反第24條第1項或第2項規定者，處5萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」，查原告為系爭廣告然並未於事前就該廣告所有之文字、畫面提出申請取得主管機關核准，更遑論向傳播機構繳驗核准之證明文件，故原告已屬違反上開規定，被告爰對其裁處1萬元罰鍰，洵屬有據。
(三)至原告起訴主張：與集購城公司所簽訂是產品銷售合約書，並非廣告協議書，且亦未收到該公司蓋印寄回合約書等語。惟查，據集購城公司所提出之廣告協議書所示，明確記載「乙方：米膜白穀原行」「乙方資訊如下：臺中市○區○○街○○○巷○號1樓、賀蘭茜、0000000000」等，並蓋有原告之印章，足證原告確有與該公司簽訂該廣告協議書，更且嗣後並依廣告協議書約定以電子郵件信箱校稿及出貨，其雙方業已意思表示一致，故有無收到該協議書面，無礙契約之成立。再參該協議書所約定之權利與義務內容1.4「甲方（即集購城公司）應按乙方（即原告）所提供之團購商品資訊製作商品兌換券與行銷頁面…乙方並保證其所提供之資料均正確、具有合法權利或無依法應經主管機關核准而未核准之情形，且授權予甲方於本合作行銷期間內使用…並由乙方負擔因此所衍生之損害賠償責任…」1.5「甲方於行銷頁面定稿後，應提供予乙方確認，乙方必須在收到定稿後1個工作天內予以確認，否則視為乙方同意修改…」1.10「乙方同意在甲方指定之銷售期間，在甲方網站，向消費者銷售本協議書中約定由乙方生產、製造、輸入、經銷、代理或銷售之商品（或服務），該商品（或服務）並以商品兌現券形式呈現，消費者於購買後即可持商品兌現券向乙方兌現該商品（或服務）」，顯示集購城公司係提供一交易平台（網址：http://www.jigoc ity.com.tw/）供會員及消費者得便捷地刊登販賣及搜尋物品，而案內廣告頁面，除了廣告文案，亦刊登原告商號名稱及電話，廣告利益係歸屬於原告而非集購城公司，且商品名「米膜白淡香綜合手工面膜皂」更是以原告商號「米膜白穀原行」命名，致消費者認定屬該商號之產品，凡此均足認系爭廣告內容確為原告所提供。況且產品之銷售有賴於宣傳，系爭產品既為原告所生產、製造及供應，則原告所謂與集購城公司簽訂產品銷售合約，其委託處理之事務本即包括為達銷售該產品目的所為的宣傳（廣告），而系爭廣告亦為原告所明知，故其首開起訴主張顯推卸之詞，並不足採。
(四)依據行政程序法第38條：「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」第106條第2項：「以言詞陳述意見者，行政機關應作成紀錄，經向陳述人朗讀或使閱覽確認其內容無誤後，由陳述人簽名或蓋章；其拒絕簽名或蓋章者，應記明其事由。陳述人對紀錄有異議者，應更正之。」，據此，被告皆遵循該法所定公正、公開與民主程序要求，亦無程序有所違反之處。
(五)本件原告坦承案內廣告刊登內容，未經申請廣告核准。未經核定抑或虛偽誇大之產品廣告內容，其影響程度足以誤導民眾，致使民眾誤用、濫用而危害民眾健康，被告基於維護民眾健康之職責，依相關法規裁罰，並依行政程序法第10條行使裁量權，並無逾越法定之裁量範圍，且符合法規授權之目的，而為適法性處分。綜上結論，原處分並無違法不當，訴願決定亦無不合，原告之訴為無理由。爰聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：原告製造販售之系爭手工面膜皂，是否屬於化粧品衛生管理條例所規範之化粧品？原告與集購城公司合作並將系爭手工面膜皂之商品資訊登載於該公司網站，是否屬於登載或宣播廣告之行為？被告查處後認定原告違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定，並依第30條第1項規定作成原處分，是否適法？
五、本院之判斷：
(一)按化粧品衛生管理條例（下稱本條例）所稱衛生主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。違反第24條第1項或第2項規定者，處5萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。化粧品衛生管理條例第2條、第3條、第24條第2項及第30條第1項定有明文。
(二)依前揭本條例第2條之規定，臺中市政府為衛生主管機關。又臺中市政府於100年9月1日公告之臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，就中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使臺中市取得地方自治團體管轄權者，臺中市政府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分，並將管轄事項及法規依據公告之。臺中市政府爰以100年10月19日府授衛企字第0000000000號公告關於化粧品衛生管理條例及其子法所定主管機關權限，劃分由被告執行，是被告就本件化粧品衛生管理條例事件自有管轄權限，先予敘明。
(三)查本件如事實概要所述之情事，除爭點事項外，為兩造所不爭執，亦有臺北市政府衛生局102年4月18日北市衛食藥字第00000000000號函、被告於102年5月3日對原告所製作之訪問紀要、被告原處分及臺中市政府102年8月16日府授法訴字第0000000000號訴願決定書等資料附卷可稽（見本院卷第29至50頁），洵堪認定。然原告主張系爭手工面膜皂非化粧品，且無登載廣告之行為，所以不應受罰云云，經查：
1、依據前揭本條例第3條規定所稱化粧品係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品，而其範圍及種類由中央衛生主管機關公告之。查本條例事件之中央主管機關即行政院衛生署基於法律授權，前於80年8月7日以衛署藥字第963940號函公告之「化粧品種類表」即將香皂歸類為第15類之化粧品；嗣該機關於97年1月2日衛署藥字第0000000000號函亦載明香皂係列屬化粧品管理，此有被告提出上開函釋資料二紙可參（見本院卷第72至73頁），按此等函釋內容核與本條例之立法目的及規範精神無違，自得予以適用。從而，本件原告所製造販售之系爭手工面膜皂性質上屬於香皂類，自屬本條例所稱之化粧品而應受規範。
2、按前揭化粧品衛生管理條例第24條第2項之規範意旨，係考量化粧品涉及使用者健康，且銷售常有賴廣告宣傳，業者利用傳播方式以廣告宣傳其產品效能，以達招徠銷售之目的，因此，化粧品廣告內容之真實性與維護國民健康之公共利益具有重大關連性，立法政策上乃就化粧品之廣告登載或宣播採取「事前審核制度」，即由廠商在事前將其產品廣告使用之所有文字、畫面或言詞，向衛生主管機關提出申請，經由專業客觀審查核准後始得按所核准之內容廣告登載或宣播。而所謂「登載或宣播廣告」係指利用傳播方法宣傳產品效能以招徠銷售為目的。經查，本件原告製造販售之系爭手工面膜皂前於102年2月27日刊登於集購城公司網站之頁面，並載稱係屬美容聖品，可以淨白淡斑、軟化角質、緊實青春等語，此有該網頁內容影本在卷足憑（見本院卷第35至41頁），核屬宣傳產品效能之文字。又依原告與集購城公司簽訂之協議書所載關於雙方之權利與義務略為：「…1.1乙方（即原告）保證於商品兌換券兌換期間依約定條件（包含行銷頁面內容）提供團購商品（包含但不限於商品、服務或折價券等），並應保證向持商品兌換券之消費者所提供之團購商品，維持其通常、應有之水準與內容，不得為任何差別待遇。
1.2乙方應負責保管已兌換之商品兌換券並檢核與記錄兌換情形，按約定時間回報予甲方（即集購城公司）（包含但不限於銷單、對帳及請款等），甲方應按約定付款方式，收到乙方請款憑證並核對乙方回報之商品兌換券兌換記錄無誤後，於約定付款日期給付請款憑證所載之金額予乙方。…1.4甲方應按乙方所提供之團購商品資訊製作商品兌換券與行銷頁面，乙方應於本契約書簽立後3個工作天內提供團購商品之（包含但不限於）文字、圖片、影片、合法連結與商標等資料，乙方並保證其所提供之資料均正確、具有合法權利或無依法應經主管機關核准而未核准之情形，且授權予甲方於本合作行銷期間內使用，倘乙方違反本項保證，甲方有權單方終止契約，並由乙方負擔因此所衍生之損害賠償責任。
1.5甲方於行銷頁面定稿後，應提供予乙方確認，乙方必須在收到定稿後1個工作天內予以確認，否則視為乙方同意修改，乙方倘認有需修改之處，應即通知甲方，惟修改以1次為限。…1.7乙方保證於團購上檔期間，不與和甲方同類型之平面、電子媒體或網站為任何性質相近之行銷活動。…
1.10乙方同意在甲方指定之銷售期間，在甲方網站，向消費者銷售本協議書中約定由乙方生產、製造、經銷、代理或銷售之商品（或服務），該商品（或服務）並以商品兌換券形式呈現，消費者於購買後即可持商品兌換券向乙方兌換該商品（或服務）。…5.1本協議書內容包含廣告協議契約條款、團購商品確認單、合約修改單、Mail信件，雙方合作與協議內容以本協議書所載為準，倘有任何口頭約定均應記載於團購商品確認單或合約修改單中，倘若乙方無法於合約修改單簽名確認，則以雙方Mail信件做為合約修改單附件。…」（見本院卷第49至50頁），足認雙方關係乃係時下流行之團購網站消費經營模式，亦即集購城公司提供一個網路資訊平台，由商品廠商依該公司網站規定流程填寫合作提案資料，以求於該公司之網路平台刊登自家商品資訊進而達到銷售貨物之目的。又原告與集購城公司簽訂協議書雖為合作行銷之名，然觀之協議內容可知集購城公司係代為行銷商品兌換券，即消費者於該公司網站訂購取得商品兌換券後，得持至商家兌換商品，此觀該公司網頁載有「集購券之發行者為實際提供商品或服務之廠商，集購城則為集購券之行銷與銷售服務提供者，對於商品或服務之品質、保固及售後服務，均由提供商品或服務之廠商負責。」等語（見本院卷第41頁）亦明，足認商品之買賣契約關係存在於廠商與消費者間。且有關廣告文案內容部分係集購城公司本於原告所提供之商品資訊而製作，並以經原告審核確認者為準，除於上開協議書中所明文規定外，亦為原告於本院行言詞辯論時自承無訛。本件廣告文案及圖片係由集購城製作後再經原告確認，原告回覆無誤，但表示不得以美白字句，要改成淨白用語，集購城公司即依原告意思修改，並經原告確認無誤等情（見本院卷第55頁反面）。顯見上述廣告內容之決定者仍屬原告，而集購城公司僅係代為製作網頁。再者，依集購城公司網頁登載系爭手工面膜皂之商品資訊內容所示，亦載明原告之商號名稱及連絡時間、電話等資料，益證系爭廣告所獲得之銷售利益歸屬於原告。據此，原告透過與集購城公司合作之行銷方式，將系爭手工面膜皂之商品資訊登載於該公司之網頁，核屬利用傳播方法宣傳產品效能以招徠銷售為目的之登載或宣播廣告行為。從而，原告上開行為違反本條例第24條第2 項應向衛生主管機關申請事前審查之規定，被告因此依法作成原處分之裁罰，洵屬有據。
3、至於原告主張從未收受集購城公司蓋印回寄的合約；且原告符合本條例第15條領有工廠登記證云云，然則雙方契約關係之成立依民法規定本不以書面為要件，而係於雙方意思表示合致時契約即有效成立，本件原告與集購城公司對前開協議書之內容均有共識且以Mail信件往來與確認，足認該協議書於原告與集購城公司間確已有效成立。又原告是否依本條例第15條規定領有工廠登記證，此係原告得否製作化粧品之資格限制，與本件原告刊登廣告應依本條例第24條第2 項規定申請事前審查無涉。另原告陳稱係集購城公司業務主動來電邀約，且未曾給付集購城公司廣告費與網頁上架費等，實則如前所述，集購城公司係提供一個消費購物之網路平台，廠商為求提高自家商品之能見度及消費者購物之便利性，進而增加銷售數量，遂至集購城公司網站填載送出合作提案，舉凡廠商名稱、聯絡資料、合作項目、產業類別及合作內容等資訊，均係由廠商自行提供予集購城公司，且該公司網站有關合作提案之網頁即載明「在集購城刊登商家訊息無須事先收取費用。…」，從而縱令原告並未支付廣告費用，亦無從豁免其未經事先許可即刊登化粧品廣告之違法行為，所述自非可採。
(四)綜上所述，原告前開主張均不足採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 3 日
行政訴訟庭法 官 張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 12 月 3 日
書記官 許清源